TUTKIELM IA-KESKUSTELUA 43
Hallinnon harmaa vyöhyke
Allàп Rosas
1. кЕ 5КЕ 1 в 1Å кАв I ттЕпа
Hallinnon harmaalla vyöhykkeella tarkoite- taan julkisen hallinnon ja yksityisen sektorin välimaastossa sijaitsevia organisaatioita ja eh- ka myös julkisoikeuden ja yksityisoikeuden va- limaastossa olevia tehtäviä. Taman esityksen painopiste on organisaatioiden tarkastelussa.
Esitys liittyy nain ollen laheisesti vålillisеп jul- kisen hallinnon kasìtteeseen. Esityksessä tar- kastellaan "hallinnon harmaata vyöhykettä"
juuri tasta nakökulmasta. Aineisto on keratty Abo Akademin valillisista julkista hallintoa ka- sittelevassa MOF-projektissa (Medelbar offent- lig förvaltning) puitteissa.
Välillisella julkisella hallinnolla olemme pro- jektissa tarkoittaneet kaikkia niita organisaati- oita, jotka kayttavat julkista valtaa kuulumatta julkisen hallinto-organisaation vakiintuneisiin muotoihin ell valtionhallintoon tai kunnallis- tai siihen verrattavaan (valtionkirkot seurakunti- neen, Ahvenanmaa) itsehallintoon (Kulla/Rosas 1981). Nain maaritellyn valillisen julkisen hallin- non suhteet valtionhallintoon, itsehallintoon ja yksityiseen sektoriin eivat ole yksiselitteiset;
rajanveto-ongelmia on riittamiin.
Taran
lyhyen esityksen rajoissa ei ole mahdollista toteuttaa kayttamamme kasitteen kattavaa problemati- sointia tai tasmentamista. On kuitenkin heti al- kuun korostettava, etta valillinen julkinen hal- linto ei ole yhtenainen, lakiin perustuva hallin- tomuodostelma vaan heterogeenista ja vaike- asti paikannettavissa olevaa hallinnollista kenttaa kuvaa apukasite (ks. lähemmin esim.Suksi 1985).
Toisinaan kaytetaan myös kasitetta kolmas sektori kuvaamaan julkisen sektorin (valtio, kunnat ym.) ja yksityisen sektorin valimaas- toon sijoittuvia "puolijulkisia" ja "puoliyksityi- sia" organisaatioita (Levitt 1973). Kolmannen sektorin ja valillisen julkisen hallinnon kasit- teet yhtenevat osittain. Ensiksi mainittu liittyy kuitenkin laheisemmin yksityiseen sektoriin ja nayttaa hallintokasitteena olevan valillisen jul- kisen hallinnon kasitetta vieläkin tasmentymat- tömampi (Mantysaari 1982).
Valtionhallinnon ja muun julkisen hallinnon suhteellistuminen ja hallinnon harmaan vyb- hykkeen merkityksen lisääntyminen eivat tie- tenkaan ole puhtaasti suomalainen ilmiõ. Pain
vastoin kehitys on mennyt pidemmalle mones- sa muussa maassa, kuten Australiassa, Hol- lannissa, Iso-Britanniassa ja Italiassa (Hood schuppert 1987; Modeen Rosas 1987). Termino- logia vaihtelee maasta toiseen. Saksassa valil lisen valtionhallinnon (mittelbare staats- verwaltung) kasitteella on perinteinen jalansija.
Anglosaksisessa maailmassa nousivat 70- luvulla muotikasitteeksi. "quagos" (quasi- governmental organisations) ja "quangos"
(quasi-non-governmental organisations). Myös ilmaisuja "para-state" ja "para-government"
on kaytetty eri yhteyksiss, Karkeasti ottaen kasitteemme valillinen julkinen hallinto kattaa mainittujen kansainvälisten kasitteiden tarkoit- taman kentan, joskin kansallisia ja kasitteelli- sia vaihteluja esiintyy.
2. VALTIONHALLINNON ERIYTYMINEN Valtion ja valtionhallinnon eriytymiseen on alettu kiinnittaa lisaantyvaa huomiota (Nousi- ainen 1978; Rosas 1986). Tassa lahestytaan ai- hetta juuri valtionhallinnon eriytymisen ja pirs- toutumisen nakökulmasta. Hallinnon hajautta- minen voi saada eri ilmenemismuotoja. Voi- daan erottaa tehtavien slirtaminen valtionhal- linnon sisalla, esimerkiksi keskusvirastosta laaninhallitukseen (dekonsentraatio; Modeen 1965, 74) itsenaisille oikeussubjekteilie (kun- nat, valiliiset julkisen hallinnon yksiköt jne.) tehtavasta desentralisaatiosta. Edelleen voi- daan erottaa tehtavien siirtaminen olemassa oleville yksiköille niiden siirrosta uusille tai uu- situille organisaatioille. Jos itsenaiset subjek- tit luokitellaan niiden muodollis-hallinnollisen aseman perusteella, saadaan kenttään perus- tuva jasentely (taulukko 1).
44
Taulukko 1. Valtionhallinnon ha;auttaminen.
Uusi Vain tehtä- Kohdeorganisaatio yksikkö vien siirto
Valtion viranomainen 1 2
AI ueelliset Itse- 3 4
hallintoyhdyskunnat
Julkiset ja puolijulkiset 5 6
erityisorganisaatiot
Puoliyksityiset yhteisöt 7 8
Yksityiset subjektit 9 10
Tapauksissa 1-2 on kyse dekonsentraatios
ta, tapauksissa 3-10 desentralisaatiosta. Ta
pauksissa 5-10 tehtäviä siirretään välillisen julkisen hallinnon yksiköille.
Tehtävien siirtyessä myös niiden yhteiskun
nallinen Ja oikeudellinen luonne voi muuttua.
Kolmijako julkiset tehtävät (A), liiketoiminta (B) ja vapaa kansalaistoiminta (C) (vrt. Heiskanen 1977) tarjoavat erään lähtökohdan tehtävien luonteen kategorisoinnille. Tällöin voidaan sa
noa, että tehtävien siirtyminen tapauksista 1-2/A tapauksiin 9-10/B tarjoaa selväpiirtei
simmän esimerkin tehtävien yksityistämisestä.
Viimeksi mainittua käsitettä, jota käytetään varsin vaihtelevasti, vältetään jäljempänä.
Varsin yleisen käsityksen mukaan on nyky
ään havaittavissa valtionhallinnon erityyppistä hajautumista. Ajankohtaisina esimerkkeinä voidaan viitata pyrkimyksiin valtion liikelaitos
ten itsenäistämiseksi (KM 1985:2, HE n:o 137/1986 vp), yleisempiin pyrkimyksiin valtion
hallinnon hajauttamiseksi Ja keskusvirastojen merkityksen vähentämiseksi (ns. Pajusen komi
tea, KM 1986:12) sekä Jäljempänä käsiteltävään välillisen julkisen hallinnon aseman vahvistu
miseen. Valtionhallinnon sisäinen eriytyminen on myös problematisoinut perinteistä käsitystä valtiosta yhtenä yhtenäisenä oikeussubjektina (Rosas 1986). Tämänlaiset trendit ovat kiistat
tomat, joskin niiden voimakkuudesta ja suun
nasta voidaan olla eri mieltä. Valtionhallinnon jäykkyys aiheuttaa monien uudistussuunnitel
mien tyrehtymisen, vesittymisen tai siirtymi
sen.
3. VALTIONHALLINTO JA VÄLILLINEN VALTIONHALLINTO
Hallinnon ns. harmaan vyöhykkeen kannalta välillisen Julkisen hallinnon kehittyminen on erityisen merkille pantavaa. Edellä mainitussa tutkimusprojektissa olemme välillisen julkisen hallinnon lähtökohtaiseksi kriteeriksi valinneet oikeushenkllön käsitteen. Tähän hallintomuo
toon luemme ne julkisoikeudelliset tai julkista valtaa käyttävät yksiköt, jotka ovat valtiosta erillisiä oikeussubjekteja (ja Jotka eivät kuulu itsehallinto-organisaatioiden Joukkoon). Kritee-
HALLINNONTUTKIMUS1 • 1987
rimme ei suinkaan ole ongelmaton (Tuorl 1983 11, 617). Vallitsee jopa epätietoisuus, ovatko eräät yksiköt valtiosta erillisiä oikeushenkilöltä (esim. Valtion viljavarasto; ks. Tuori 1985, 34;
Rosas 1986, 290). Silti oikeushenkilöllisyys tar
joaa käsityksemme mukaan parhaan mahdolli
sen muodollisen erotteluperusteen.
Välillisen Julkisen hallinnon heterogeeni
suutta ja rajojen täsmentymättömyyttä tulee kuitenkin korostaa. Seuraava luettelo lähtee ulottuvuudesta valtio - yksityinen. Siirryttäes
sä asteikossa alaspäin siirrytään yleisesti ot
taen julkisoikeudellisista organisaatioista yksi
tyisoikeudellisiin muodostelmiin (kunnallis- ja muu itsehallinto sivuutetaan). (Taulukko 2.).
Taulukko 2. Organisaatioiden tyypittely.
Valtion virastot Ja laitokset Korkeakoulut ( .. itsehallinto") Valtion vlrastomuotoiset liikelaitokset
Budjetin ulkopuoliset rahastot
Valtion liikelaitokset HE 137/86 mukaan Budjetin ulkopuoliset rahastot
eritylsorganisaatloina Erityisasemassa olevat yliopistot
Ministeriön alaiset Itsenäiset Julkisoikeudelliset yhteisöt Eduskunnan alaiset Itsenäiset
julkisoikeudelliset laitokset Muut Itsenäiset julkis
oikeudelliset yksiköt Muut lakisääteiset erityisyksiköt Vallionenemmistölset osakeyhtiöt
Yksityiset Joille on uskottu julkista valtaa
esim. keskusvirastot, epäitse
näiset keskukset, laitokset esim. Turun yliopisto, Tampe
reen yliopisto esim. Valtionrautatiet, Valtion painatuskeskus esim. valtion radiorahasto, valtion Investointirahasto esim. Valtionrautatiet?
posti• Ja telelaitos?
Vientitakuulaitos, Valtiontakaus•
laitos, Valtion viljavarasto Helsingin Yliopisto Åbo Akademi Työterveyslaitos, Sähkötarkastuskeskus Suomen Pankki, Kansaneläke-
laitos (Oy Yleisradio Ab) esim. Kunnallinen eiäkelaltos Raha-automaattiyhdistys esim. Keskuskauppakamarl, Kehitysaluerahasto esim. Outokumpu, Neste, Finnair
esim. eräät valtakunnalliset järjestöt, luokituslaitokset, yksityiset oppi laitokset
Edellä mainitsemamme kriteerin mukaisesti valtionhallinnon ja välillisen valtionhallinnon välinen raja kulkisi budjetin ulkopuolista rahas
toa hallinnoivien erityisyksiköiden kohdalla (vii
meksi mainittujen oikeushenkilöllisyys on epä
selvä, ks. edellä). Puuttumatta tässä yllä olevan asteikon kaikkiin ongelmanasetteluihin voi
daan kiinnittää huomiota kahden erityisase
man omaavan yliopiston esille tuomaan mah
dollisuuteen: yksikkö voi olla samalla kertaa valtion viranomainen Ja itsenäinen oikeussub•
jektl. Helsingin Yliopisto ja Åbo Akademi ovat itsenäisiä subjekteja vain niiden itsensä omis
taman varallisuusmassan suhteen (Rosas 1986, 288).
TUTKI ELM IA— KESKUSTELUA 45
4. VÁLILLISEN JULKISEN HALLINNON KEHITYSPIIRTEITÁ
Välillisen julkisen hallinnon kehitystä voi lä- hestyä muun muassa tarkastelemalla siihen luettavien subjektien lukumäärän kehittymistä.
Taulukossa 3. on otettu huomioon ne keskus- hallintotasolla toimivat välillisen hallinnon yk- siköt, joiden organisaatio on Julkisoikeudelli- sen tai siihen verrattavan eritуissäåntelyп koh- teena:
Taulukko 3. Välillisen julkisen hallintoуksikдt.
Itsenalset laklsaatelset 1960 1965 1970 1975 1980 1985
laitokset 8 12 17 18 21 24
Lakisaateiset yhdistykset 7 9 10 11 12 13
Lakisaateiset yhtiöt 2 2 2 3 4 4
Yhteensa 17 23 29 32 37 41
On huomattava, että taulukon luvut eivät suinkaan kata välillisen julkisen hallinnon koko kenttää, koska siitä puuttuvat sekä väliportaan hallinnon ja paikallishallinnon tasojen yksiköt että selvästi yksityisoikeudelliset organisaati- ot. Problematisoimatta tässä sen enempää tau- lukon kategorisointia laitokset/yhdistyksetlyh- tiöt on todettava, että lakisääteisiin yhtiöihin on tässä luettu vain Oy Yleisradio Ab, Oy Alko Ab, Oy Kehitysaluerahasto Ab ja Oy Teollisen Kehitysyhteistyön Rahasto Ab. Ulkopuolelle on näin ollen jätetty nekin valtioenemmistöiset osakeyhtiöt, joiden suhteen valtion enеmmistö- osakkuus perustuu lakiin mutta jotka muuten eivät juuri ole erityissääntelyn kohtejna.
Silti edellä oleva taulukko osoittaa erään ke- hityksen suunnan. Mielenkiintoista on myös tarkastella, miten taulukon yksiköt ovat synty- neet, ovatko ne yksityistämisen tai päinvastoin
"julkisoikeudellistamisen" seurausta. Taulu- kossa 4 on erotettu neljä eri syntytapaa. Kol- mas kategoria "perustettu uutena yksikkönä"
tarkoittaa tilanteita, joissa on "uusia" tarpeita varten perustettu erityisyksikkö, jolla ei ole ol- lut selvää organisatorista edeltäjää (tyyppi- esimerkki: Kansaneläkelaitoksen perustami- nen vuonna 1937).
Taulukko 4. Välillisen julkisen hallinnon уkѕikбi- den syntyminen.
Erotettu valtlosta Integroitu lulkos- hallintoon Perustettu uutena ykslkköna
Uudelleenorganisointi
MoF;n sisalla
Laitokset
2 5 15
2
Yhdis•
tykset
— 9 4
—
Yhtiöt
1 1 2
—
Yhteensa 3 15 21 2 41 Tähän mennessä välillisen julkisen hallinnon
keskushallintotasolla toimivat julkisluonteiset yksiköt ovat siis vain harvoin syntyneet siten, että valtionhallinnosta on erotettu virasto tai laitos itsenäiseksi оikeushenkilöksi. Välillisen julkisen hallinnon kasvu näyttää näin ollen liit- tyneen ensisijaisesti julkisen sektorin koko- naiskasvuun pikemmin kuin olemassa olevan julkisenhallinnon uudelleenorganisoitumiseen.
Saattaa olla, että ajankohtaisten hallinnon hajauttamis- tai yksityistämiskeskustelujen myötä alkaa esiintyä enenevässä määrin myös fragmentoitumista varsinaisesta valtionhallin- nosta. Oireena tästä voidaan pitää valtion liike- laitosten edellä mainittua organisoimista uu- delleen, joskaan hallituksen eduskunnassa juu- ri nyt (1987 helmikuussa) käsiteltävänä oleva esitys ei vielä merkitse itsenäisen oikeushenki- löllisyyden antamista vaitionrautateille, posti- ja telelaitokselle ja muille vastaaville valtion lii- kelaitoksille.
Mainitut numerotiedot eivät lainkaan koske yksiköitä, jotka muodollisesti ovat selvästi yksityisoikeudellisia juridisia tai luonnollisia henkilöitä, joille on uskottu julkista valtaa tai muuten julkisia tehtäviä. Esimerkiksi opetus- toimen alueella tämä ilmiö on suorastaan vä- hentynyt (korkeakoulujen valtiollistaminen ym.). Toisaalta yksityisten subjektien omista- milla laitoksilla sosiaali- ją terveyssektorilla mutta myös opetustoimen alalla on vielä varsin keskeinen ja joiltakin osin jopa lisääntyvä mer- kitys (Holmén 1984). Myös joillakin erityissekto- reilla on viime aikoina annettu lisää julkisia teh- täviä yksityisille subjekteille (esim. Rosas 1984, 84).
Hallinnon harmaan vyöhykkeen tarkasteluun kuuluu myös kansalais- ja muiden järjestöjen (puolueet, ammatilliset etujärjestöt jne.) osal- listuminen hallintoon sekä ylipäätään niiden asema ja tehtävät. Näihin korporatiivisiin ja muihin vastaaviin kehityspiirteisiin on Suomes- sa jo kiinnitetty varsin paljon huomiota (ks.
esim. Anckar & Helander 1985). Tässä tyydy- tään vain muistuttamaan "kolmannen sektorin" (ks. едеllä) ilmeisesti lisääntyneestä merkityksestä sekä julkisen ja yksityisen väli- sen rajan hämärtymisestä.
5. KUOLEEKO VALTIO?
Edellä mainittujen kehitysnakymien valossa voidaan provosoiden kysyä, voidaanko alkaa puhua valtion kuolemisesta — tai ainakin kuo- leutumisesta? Valtiokäsitteen suhteellistumi- seen ja hämärtymiseen sekä julkisen ja puoli- julkisen hallinnon kanavoitumiseen eneneväs-
46
sä määrin muihin organisaatioihin kuin perin
teiseen valtion keskushallintoon on jo jonkin ai
kaa kiinnitetty huomiota kansainvälisessä kes
kustelussa (ks. esim. Sharkansky 1979). Organi
satoristen kehityspiirteiden rinnalla voidaan havaita, että julkinen päätöksentekojärjestel
mä ja "julkinen valta" ovat saaneet lisää "feo
daallsla" piirteitä (Rosas 1986, 294). Julkisen ja yksityisen välinen raja hämärtyy, ja sopimus
ten merkitys julkisen ja puolijulklsten tehtävien hoitamisessa näyttää lisääntyneen.
Eräillä tahoilla (esim. Reagan ja Thatcher) on uneksittu paluusta liberalistiseen yövartijaval
tioon. Tällaiset haaveet tuskin voivat toteutua.
Julkisten ja kollektiivisten piirteiden häivyttä
minen nyky-yhteiskunnasta ei näytä mahdolli
selta. Ovatko päinvastoin Karl Marxin valtiota koskevat teoriat ja ennustukset Margaret Thatcherin haaveita relevantiempia? Käytettä
vissämme olevan aineiston perusteella ei pyri
tä antamaan vastauksia näihin iäisyyskysy
myksiin. Todettakoon vain, että valtiokäsite on muuttunut ja muuttumassa, liman että valtio ja sen keskushallinto ainakaan vielä olisivat oleellisesti menettämässä merkitystään. Mark Twainia mukaillen valtio voisi tokaista, että tie
dot kuolemastani ovat vähintäinkin ennenaikai
sia.
LÄHTEET
Anckar, Dag ja Helander, Voitto: Public Allocation by Private Organlzations: The Casa of Finland. Scandlnavlan Polltlcal Studies (1985), s. 283-297.
HE n:o 137/1986 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vaiti•
on liikelaitoksista.
Heiskanen, likka: Julkinen, kollektiivinen Ja markkinaperusta!•
nen: Suomalaisen yhteiskunnan hallintajärjestelmien Ja Jul•
kisen päätöksenteon Ja hallinnon kehitys Ja kehittäminen 1960-ja 1970-luvuilla, Deta 31, Helsinki 1977.
Holman, Monika: Från privat 1111 offentlig: En studie I privat ans
taltsverksamhet lnom social- och hälsovårdsväsendet, un•
dervlsningsväsendet och del frla blldnlngsväsendet med speclell hänsyn tili offentllgt övertagande av anstal•
ter under perioden 1965-1980. Opublicerad avhandllng pro gradu I offentlig rätt. Aåttsvetenskapliga lnstltu•
tionen vld Åbo Akademi 1984.
Hood, Christopher Ja Schuppert, Gunnar Folke: Para-Govern•
meni Organizatlons. Professoreiden Hoodln (Sidney) Ja Schuppertin (Augsburg) johtama kansainvälinen projekti, jonka piirissä julkaistaan vertaileva kirja vuonna 1987. MOF-projektl osallistuu mainittuun projektiin.
KM 1985:2. Valtion llikelaltoskomltean mietintö. Helsinki 1985.
KM 1986:12. Hallinnon hajauttaminen. Hallinnon hajauttamis
komltean mietintö. Helsinki 1986.
Kulla, Heikki ja Rosas, Allan: Medelbar offentlig förvaltnlng:
Begreppsutrednlng och problemområden, Meddelanden trån ekonomlsk-stats-vetenskapllga fakulteten vld Åbo Akademi, Ser. A:166, Åbo 1981 (uuslntapalnos 1985). (MOF n:o 1).
Levltt, Theodore: The Thlrd Sector: New Tactlcs for a Responsl·
ve Society, New York 1973.
Modeen, Tore: Om de självständlga offentllgrättsllga anstalter•
na I Flnlands f0rvaltnlngsorganlsatlon, Åbo 1965.
HALLINNON TUTKIMUS 1 • 1987
Modeen, Tore ja Rosas, Allan: lndirect Public Admlnlstratlon Project sponsored by the International Institute of Admlnlst'.
ratlve Sclences (Brussels). Projektin piirissä julkaistaan kirja 1987-88 (tolm. Modeen & Rosas).
Mäntysaari, Pälvi: Kolmannen sektorin organisaation rakenne Ja tehtävät: Sosiaali• Ja terveysjärjestöjen asema Ja merkityk
sen kehitys suhteessa Julkiseen sosiaali• ja terveyspalvelu
järjestelmåån, Julkaisematon Julkishallinnon pro gradu-tut
kielma, Tampereen yliopisto 1982.
Nousiainen, Jaakko: Piirteitä Suomen keskushallinnon raken
teellisesta eriytymisestä. Teoksessa Politiikan tutkimuksen näkökulmia: Esseitä poliittisista rakenteista Ja prosesseista, Turku 1978, s. 7-20.
Rosas, Allan: Välillinen merenkulkuhallinto. teoksessa Juhla
Julkaisu Olavi Rytkölä 1914 - 4/2 - 1984, Turku 1984, s.
73-92 (MOF n:o 11).
Rosas, Allan: Valtion eriytymisestä, teoksessa Jurlsprudentia Turkuensls, Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 1961-1986, toim. Martti Kalrlnen. Helsinki 1986, s. 272-294 (MOF n:o 21).
Sharkansky, lra: Wither the State? Poiitics and Publlc Enterprl
se in Three Countries, Chatham, New Jersey 1979.
Suksi, Markku: Medelbar offentlig förvaltnlng - en analys av utanför stats- och självstyrelseförvaltnlng stående offentllg maktutövnlng och förvaltnlngsverksamhet, Opubllcerad 11·
centiatavhandllng I offentllg rätt, Rättsvetenskapllga institu•
Ilonen vid Åbo Akademi 1985.
Tuorl, Kaarlo: Valtionhallinnon slvuellnorganisaatlosta: Julkls•
oikeudellinen tutkimus komlteatyypplsten elinten asemasta Suomen valtio-organisaatiossa, 2 nide, Positllvlsolkeudelll•
set tarkastelut, Suomen Lakimieslllton Kustannus, Vam•
mala 1983.
Tuorl, Kaarlo: Välilllnen valtionhallinto: Finansslhalllnnollisia aspekteja. Teoksessa lnlägg kring medelbar offentllg förvalt•
ning - Puheenvuoroja välillisestä julkisesta hallinnosta.
Toim. Allan Rosas/Markku Suksi. Meddelanden från Stiftel•
sens från Åbo Akademi forskningsinstltut nr 104, Åbo 1985 (MOF n:o 18), s. 21-50.
