140 HALLINNON TUTKIMUS 2 • 1993
Hallinnon tuloksellisuus ja tulosvastuu
Pentti Meklin ja Raimo Ikonen
Tuloksellisuutta käsiteltiin nyt neljänsillä Hallin
non tutkimuksen päivillä. Tällä kertaa työryhmäs
sä esiteltiin keskustelun pohjaksi kuusi alustus
ta. Osanottajia työryhmän työskentelyssä oli run
saasti ja esitykset herättivät vilkasta keskustelua.
Ensimäisenä oli verojohtaja Veli J. Lappalaisen esitys aiheesta »Verotuskonsernin tulosjohtami
nen - kuka johtaa ja mitä». Aihe on ajankohtai
nen ja mielenkiintoinen, sillä verohallinto on par
haillaan siirtymässä tulosohjaukseen ja tulosjoh
tamiseen. Tähän kokonaisuuteen liittyy monia asioita, joita esityksessä havainnollisesti tuotiin esille. Kehittämistoiminta on alisteinen verohal
linnon tuloksellisuudelle, joka on lainmukaisen verotuksen suorittamista (vaikuttavuus) minimi
kustannuksin (taloudellisuus/tuottavuus), sekä verohallinnon että sen asiakkaiden näkökulmas
ta katsottuna. Tulosohjauksessa ja tulosjohtami
sessa on siis kyse siitä, miten verohallinto orga
nisoidaan palvelemaan parhaiten näitä tuloksel
lisuuselementtejä. Esityksessä verohallintoa kä
siteltiin konsernina, joka sitoo kovinkin erilaisilla tavoilla tuloksellisuutta tavoittelevat yksittäiset lääninverovirastot ja verotoimistot yhteen. Sito
minen tapahtuuu tulostavoitesopimuksilla.
Käyty keskustelu oli vilkasta, siinä esitettiin kysymyksiä monista yksityiskohdista, mutta myös epäilyjä konserni ajattelun soveltuvuudesta ja tar
peellisuudesta verohallinnossa.
Assistentti Mauno Rönkön aiheena oli »Palve
lutuotannon pehmeät tunnusluvut». Pehmeät tun
nusluvut liittyvät palvelevuuden kohdentamiseen.
Esitys perustui aineistoon, joka on koottu valtio
varainministeriön hallinnon kehittämisosastolla Hyvän Palvelun virasto -kilpailussa virastoilta ke
rätyistä tiedoista ja toimintakertomuksista. Pal
velutuotannon pehmeitä tunnuslukuja tarkastel
tiin palvelutyypeittäin. Ensiksi erotettiin julkiset monopolipalvelut ja yksityisen sektorin kanssa kilpailevat palvelut. Toinen tekijä liittyi palvelun määrän ja laadun merkitykseen, ja kolmas tun
nuslukujen pohjaksi tarvittavan tiedon tuottamis
tapoihin, joina erotettiin viranomaisten itse suo
rittama tilastointi ja asiakaskyselyt. Esityksen tu
loksena syntyi taulukko palvelutuotannon peh-
meistä tunnusluvuista edellä mainittujen element
tien pohjalta.
Syntyneessä keskustelussa kiinnitettiin huo
miota tämän alueen käsitteistön horjuvuuteen jul
kisessa keskustelussa. Esityksessä rakennettua systematiikkaa pidettiin yleisesti mielenkiintoi
sena ja todettiin, että sitä voidaan käyttää hah
motusvälineenä, mutta ei vielä pidemmälle me
nevänä analyysivälineenä tai suositusten poh
jana.
Hallintotieteiden kandidaatti Pasi Malmi käsit
teli esityksessään » lnkrementalistinen jumiutumi
nen» mielenkiintoisesti päätöksentekotilanteiden hahmottamiseen liittyviä vaaroja ja niiden välttä
mistä. Esityksessä lähdettiin hinnoitteluesimerk
kiä hyväksikäyttäen liikkeelle inkrementalistises
ta jumiutumisesta, jolla tarkoitetaan sitä, että päättäjät pyrkivät etsimään vallitsevaan tilantee
seen vain pelkkiä marginaalisia muutoksia. Kun inkrementalisteilla on »liian suppea hakuhorisont
ti» tai »liian lyhyt hakusäde», he eivät lainkaan hahmota vaihtoehtoja, jotka ovat kauempana marginaalisista vaihtoehdoista. Esityksessään Pasi Malmi päätyi suosittamaan luovuutta edis
tävän organisaatiokulttuurin kehittämistä sekä päätöstilanteiden strategista hahmotustapaa.
Esitys synnytti vilkkaan keskustelun, jossa ink
rementaalisen jumiutumisen todettiin toteutuvan useasti käytännön päätöksenteossa. Tässä suh
teessa luova organisaatiokulttuuri ja päätöstilan
teiden avoimempi hahmottaminen nähtiinkin tär
keänä. Kuitenkin inkrementaalisella päätöksen
teolla korostettiin myös olevan omat etunsa.
Apulaisprofessorit Salme Näsi ja Pentti Meklin käsittelivät Suomen julkisen hallinnon muutosta ja tämän muutoksen vaikutuksia laskentatoimeen.
Suomen julkisen hallinnon muutoksessa, joka myötäilee monissa Länsi-Euroopan maissa ta
pahtuvia muutoksia, erotetaan kaksi päämuutos
suuntaa: päätösvallan hajauttaminen ja markki
namekanismin merkityksen lisääntyminen. Nämä muutokset näkyvät tällä hetkellä lainsäädännös
sä ja budjettirakenteissa tehdyissä päätöksissä, muun muassa julkinen liiketoiminnan ja palvelu
jen maksullisuuden lisääntymisenä, tukijärjestel-
HALLINNON TUTKIMUKSEN PÄIVÄT• PENTTI MEKLIN JA RAIMO IKONEN 141
mien purkamisena, ja ennen kaikkea valtion
osuusjärjestelmän uudistamisena. Taloudenhoi
don näkökulmasta nämä muutokset ilmenevät muun muassa siirtymisenä menolajibudjetoinnista yhden summan budjetointiin, bruttobudjetoinnis
ta nettobudjetointiin ja yksivuotisesta kaksivuo
tiseen taloudenhoitoon. Julkisen yksikön näkö
kulmasta kaikki nämä muutokset lisäävät vapaut
ta, mutta samalla niiden tarkoitus on lisätä myös vastuuta eli virkavastuu laajentuu tulosvas
tuuksi.
Laskentatoimen perustana esitettiin kaksi pää
vaihtoehtoa: Informaation käyttöön perustuva (useful information approach) ja tilitysvelvollisuu
teen perustuva lähestyminen (accountability ap
proach). Vallan ja vastuun lisäystä korostavaa julkisen hallinnon uutta ajattelutapaa vastaa tili
tysvelvollisuuteen perustuva lähestyminen; jokai
nen yksikkö ja henkilö on vastuussa ja tilitysvel
vollinen toiminnoistaan. Tilitysvelvollisuudessa voidaan erottaa useita tyyppejä sen mukaan mis
tä ja kenelle ollaan tilivelvollisia. Tämä ajattelu
tapa merkitsee laskentatoimen järjestämistä si
ten, että siitä saadaan tilitysvelvollisuutta varten tarpeelliset tiedot.
Syntyneessä keskustelussa epäiltiin tilitysvel
vollisuuden mahdollisuuksia nykyisessä kulttuu
rissa, mutta ei pidetty sen laajentumista mahdot
tomana tulevaisuudessa. Joka tapauksessa kyse on kulttuuritason asiasta.
Johtava konsultti Jaakko Virkkusen esityksen nimenä oli »Sektoriorganisaatiosta tulosyksikkö
organisaatioon, keskijohdon pelot ja toiveet». Sii
nä esiteltiin kertomusten käyttöä organisaation, erään kunnan sosiaali- ja terveystoimen johtamis
järjestelmän muutoksen tutkimisessa. Kertomus
ten käyttöön Virkkunen oli päätynyt sen vuoksi, että strukturoidut kyselyt, väitelistat ja teema
haastattelut eivät tuottaneet kaikkea ja ehkä juu
ri oleellista tietoa siitä, miten työyhteisön jäsenet asennoituvat nykyisiin käytäntöihin ja vireillä ole
viin muutoksiin. Kertomukset voivat tässä suh
teessa tarjota hyvän vaihtoehdon. Kertomusten aineistona on muistitieto. Kertomus voi olla myös tapa ilmaista tulevaisuutta koskevia toiveita tai huolia. Tällöin kertomus alkaa nykyhetkestä ja jatkuu tulevaisuuteen. Kertomusten erittelyä var
ten on kehitetty useita erilaisia jäsennyksiä. Te
kijä erotti aluksi teoreettisesti kahdeksantoista eri tyyppistä kertomusta, joiden avulla empiirisestä muutostilanteesta koottuja kertomuksia analy
soitiin.
Esitys oli kokonaisuudessaan mielenkiintoinen, ja se herätti vilkkaan keskustelun kertomusten käyttömahdollisuuksista syvällisen tiedon hank-
kimiseksi työyhteisön jäsenten asennoitumi
sesta.
Apulaisosastopäällikkö Raimo Ikosen aiheena oli » Tuloksen määrittely ja arviointia julkisessa or
ganisaatiossa». Esityksen pääteemaksi nousi asiantuntijaorganisaatioiden monitavoitteisuus.
Tavoitteiden on muodostettava tavoitenippu, jos
sa on kovia taloudellisia tavoitteita, kehittämista
voitteita, laadullisia tavoitteita ja arkisia toiminta
tavoitteita. Mitä ylemmäksi organisaatiossa men
nään, sitä merkittävämpiä ovat toiminnalliset ta
voitteet. Tavoitteiden tarkkuus ja mitattavuus ei ole niinkään ongelma kuin tulostietoisuuden ai
kaansaaminen. Henkilökohtaisella tasolla tavoi
tenipussa ei ole taloudellisia tavoitteita kuten hen
kilökohtainen tuottavuus. Tällaiset tavoitteet kuu
luvat koko organisaation tai tulosyksikön tasolle.
Toinen merkittävä linjaus esityksessä oli suoraan osallistumiseen perustuva johtamisen prosessi ja sen selkeä erottaminen työprosessista. Johtamis
prosessi ei ole sekavaa osallistumisen puuroa, vaan se muodostuu määrämuotoisesta ja mää
räaikaisesta prosessista, h-hetkistä, jolloin tapah
tuu henkinen kiinnittyminen organisaatioon. Me
nettely edellyttää tulosvastuun ja yksittäisten asioiden suorittamiseen liittyvän virkavastuun sel
keää määrittelyä, jotka Ikonen teki esityksessään.
Esitys herätti monipuolista keskustelua. Esille tuotiin positiivisena seikkana se, että osallistumi
nen ja arviointi voivat korvata liialliset mittaami
sen ongelmat. Samalla esitettiin epäilyjä siitä, milloin ja missä määrin jäykkään hallintoon tot
tuneet esimiehet ja alaiset ovat valmiit avoimeen ja osallistuvaan menettelyyn.
Tuloksellisuus on ollut teemana julkisessa kes
kustelussa useita vuosia. On varsin todennäköis
tä, että se on yksi keskeisistä teemoista vielä lähivuosinakin. Mielenkiintoista on kuitenkin ha
vaita, että keskustelussa on tapahtunut muutok
sia. Muutama vuosi sitten keskeistä oli kiistele
minen siitä, mitä tuloksellisuus on käsitteellisellä tasolla. Näyttää siltä, että peruskäsitteistä on saavutettu kohtuullinen yhteisymmärrys, vaikka käytännön hankkeissa vielä nytkin törmätään käsitteellisiin vaikeuksiin. Keskustelu joka ta
pauksessa näyttää siirtyneen seuraavalle tasol
le, jossa kiinnostavaksi ovat tulleet uudet teemat.
Meneillään olevassa julkisen hallinnon muutok
sessa on kyse laajoista muutoksista sekä ilmira
kenteiden että organisaatioiden kulttuurin tasol
la. Keskustelua sekoittaa, mutta myös vauhdit
taa vallitseva taloudellinen lama. Näinä aikoina tehdään julkisessa hallinnossa päätöksiä, joista on vaikea erottaa, mitkä niistä on tehty tulosajat
telun ja mitkä laman nimissä.
