M
e suomalaiset pidämme itseämme sivis- tystä ja koulutusta arvostavana kansana, emmekä syyttä. Onhan lukutaidollamme pit- kä historia, yleissivistävä koulutuksemme on kattava ja monipuolinen, perusasteen jälkeen lähes jokainen osallistuu ammatillisesti eriyty- vään koulutukseen ja koulutukseen käyttämäm- me osuus kansantuotteesta on OECD-maiden korkeimpia.Taustalla ei ole ainoastaan sivistyksen kunnioitus arvona sinänsä. Koulutusta on kaut- ta aikain pidetty myös mahtavana henkisenä aseena, joka saattaa suomalaisen elinkeinoelä- män kukoistukseen kuten Suomen Talousseu- ra ja 140 vuotta sitten totesi. Sittemmin lukui- sat tutkimukset ovat osoittaneet väitteen paik- kansapitävyyden niin, että esimerkiksi aikam- me tunnetuimpiin taloustieteilijöihin kuuluva J.
K. Galbraith pitää tuoreimmassa teoksessaan (The Good Society) tätä yhteyttä itsestään sel- vyytenä.
Ei siis ole odottamatonta, että koulutus- ta on pidetty myös Suomen taloudellisen kehi- tyksen onnen avaimena. Olemme yksimieli- siä siitä, että Suomen tulevaisuus ei voi raken- tua sen varaan, että myymme maailmalle yk- sinkertaisia, pitkinä sarjoina ja alhaisin työvoi- makustannuksin tuotettuja tuotteita. Menestyk- semme voimme rakentaa vain vaativan ja ke- hittyneisyydeltään maailman kärkeä edustavan tuotannon varaan. Se edellyttää korkeatasois-
ta osaamista työelämän kaikilla tasoilla. Sii- hen taas voidaan päästä vain ajanmukaisella ja jatkuvasti ajan tasalla pidettävällä koulutuksel- la.
K
oulutukseen olemme investoineetkin, mutta tulokset eivät ole aivan yksiselitteisiä. Vuo- sikymmenen alun syvä lama jätti jälkeensä län- tisen Euroopan huippua edustavan työttömyy- den. Ei ihme, että työttömyysongelmamme rat- kaisuun haetaan apua myös koulutuksesta.Täyttääkö koulutuksemme siihen kohdistetut toiveet?
Kun korkea koulutustasomme ja kattava kou- lujärjestelmämme ei ole taannutkaan lupaa- maansa jatkuvaa yhteiskunnallisten olojen ke- hittymistä, on usko koulutuksen voimaan alka- nut myös hiipua. Kun yhteiskunta ei näytä enää tarvitsevan kaikkien työ- ja osaamispanosta, kysytään, voitaisiinko myös joidenkin väes- tönosien koulutusoikeuksista leikata. Tulisiko ainakaan uusia koulutusoikeuksia myöntää niil- le, joilta ei vastikkeeksi saada työpanosta? Vai onko koulutus edelleen se henkinen ase, joka nostaisi Suomen uuteen kukoistukseen - myös pitämällä koulutuksessa mukana kaikkein te- hokkaimmin toimin juuri ne, jotka uhkaavat pudota kokonaan pois työelämästä?
Kalevi Kivistö
EHDOTUS
KOULUTUSVAKUUTUKSEKSI
KOULUTUSPOLITIIKKAA
M
uutosvauhdin kiihtyminen työelämässä edellyttää paljon puhutun joustavuuden lisäämistä työmarkkinoilla. Joustaminen edel- lyttää sopeutumista työtehtävien nopeisiin muu- toksiin, jopa ammatin vaihtamiseen useita ker- toja työuran aikana. Tällaiselle joustolle voi- daan tehokkaimmin luoda edellytyksiä laaduk- kaalla koulutuksella, jota on mahdollisuus uu- distaa koko työuran ajan.Ongelmallisin tilanne on niillä, jotka tek- nogian ja talouden nopeissa muutoksissa ovat joutuneet joustamaan itsensä työmarkkinoiden ulkopuolelle. Näitä työttömiksi joutuneita uh- kaa nopeasti ammattitaidon rapautuminen.
Hankitut tiedot ja taidot vanhentuvat ja unoh- tuvat jäädessään käyttämättömiksi. Siihen op- pimiseen, jota tapahtuu työelämässä ja sen jo- kapäiväisissä muutoksissa koko ajan, ei heillä ole mahdollisuuksia. Putoaminen työelämästä voi koitua nopeasti muuttuvan työelämän yh- teiskunnassa kohtalokkaammaksi kuin koskaan aiemmin. Se voi johtaa ammattitaidon rapau- tumisen kautta hiipivään yleiseen epävarmuu- teen omasta työmarkkinakelpoisuudesta, itse- tunnon menetykseen ja passivoitumiseen. Var- min tapa välttää näitä ongelmia on koulutus, jolla on kiinteä yhteys työelämässä tapahtuvaan kehitykseen, joka pitää yllä ja kehittää paitsi ammattitaitoa myös henkistä aktiivisuutta ja vireyttä ja johon voidaan hakeutua myös oma- ehtoisesti.
Ongelma on siinä, että työttömyysturva- järjestelmämme ei nykyisellään tähän kannus- ta. Koulutusta haluavan ainoa mahdollisuus on hakeutua työvoimakoulutukseen, johon osal- listumisesta lopullisen päätöksen tekee viran- omainen, ei koulutettava itse. Koulutus on kes- kimäärin varsin lyhyttä - 4,1 kuukautta - ja se johtaa koulutettavista vain noin 20 prosentin työllistymiseen. Seurauksena on ollut motivaa- tio-ongelmia eivätkä koulutuksen tulokset ole olleet parhaat mahdolliset. Tällaiset kokemuk- set ovat usein perusteena, kun työttömien kou- luttamisen tarpeellisuutta epäillään.
Jos työtön pyrkii nykyisellään välttämään nämä ongelmat hakeutumalla itse valitsemaan-
turvansa, koska hän ei päätoimiseen koulutuk- seen osallistuessaan ole työmarkkinoiden käy- tettävissä. Työttömyysturvajärjestelmää aika- naan luotaessa arvioitiin, että työttömyyskau- det ovat pääsääntöisesti lyhyitä ja ne käytetään aktiiviseen työnhakuun. Siksi työmarkkinoiden käytettävyys normitettiin tuolloin varsin tiukasti ja ulkopuolelle suljettiin mm. päätoiminen opis- kelu. Näin ollen jos työtön haluaa hakeutua opiskelemaan omaehtoiseen koulutukseen, ovat hänen käytettävissään työttömyysturvan ase- masta aikuisopintotuet, jotka pudottavat hänen toimeentuloturvansa tason noin puoleen ansio- sidonnaisen työttömyysturvan tasosta. Tästä on inhimillisesti ymmärrettävänä seurauksena pas- siivisen ja passivoivan työttömyysturvan valit- seminen aktiivisen ja aktivoivan koulutusvaih- toehdon sijasta - ja seurauksena kenties työttö- mien leimaaminen yhteiskunnan tuella eläjiksi samalla kun päätellään, ettei koulutus työttö- miä todellisuudessa kiinnostaisikaan. Kokonaan toisenlaista, nopeasti ohimenevää työttömyys- vaihetta silmälläpitäen luoduista säädöksistä on siis suurtyöttömyyden oloissa muodostunut jäykkä, passiivisuutta suosiva järjestelmä. On- gelma, johon työttömät itse ovat syyttömiä, kaatuu asenneongelmina heidän itsensä päälle.
Jotta toimeentulon turvaamiseksi luodut järjestelmät kannustaisivat koulutukseen, tuli- si niiden taata ensinnäkin omaehtoiseen, tut- kintotavoitteiseen koulutukseen hakeutuvalle työttömälle työttömyysturvan kanssa kilpailu- kykyinen toimeentuloturva. Toisaalta niiden tulisi antaa mahdollisuus myös työssä käyvälle hakeutua koulutukseen niin, että toimeentulo- turva antaa mahdollisuuden vastata niistä ta- loudellisista velvoitteista, joihin työelämässä jo kohtuullisen ajan mukana ollut on normaalisti sitoutunut.
Ehdotus
koulutusvakuutukseksi
N
ämä tavoitteet ovat ns. koulutusvakuutus- ta koskevien ehdotusten taustalla. Läh- tökohtana on ollut pyrkimys laajentaa työttö- myysvakuutusta niin, että vakuutusturva kat-taisi myös sen riskin, joka aiheutuu koulutuk- sen ja ammattitaidon vanhenemisesta. Turvan realisoituminen olisi riippumaton siitä, onko koulutuksen vanhentuneisuus johtanut työttö- myyteen vai arvioiko työelämässä mukana ole- va itse tilanteensa sellaiseksi, että lisäkoulutus olisi tarpeen työttömyyden ehkäisemiseksi.
Laadimme viime syksyn aikana johtaja Tuulik- ki Petäjäniemen kanssa valtioneuvoston kans- lian toimeksiannosta hallitukselle selvityksen asiasta. Selvitykseen sisältyvä ehdotuksemme on kolmivaiheinen.
Millainen koulutus tuen piiriin?
E
hdotetun tuen piiriin tulisi siis koulutetta- van itse valitsemaa, omaehtoista tai oma- valintaista koulutusta, jonka työvoimapoliittista tarkoituksenmukaisuutta viranomainen ei ar- vioi. Koulutuksen tulee olla päätoimista, julki- sesti valvottua tai hyväksyttyä samaan tapaan kuin opintotukeenkin oikeuttava koulutus on.Koulutuksen tulee olla ammatillista peruskou- lutusta, joka tähtää ammattitutkintoon. Se voi olla myös muuta ammattisuuntautunutta kou- lutusta, jonka kesto on vähintään 20 opinto- viikkoa ja joka päättyy näyttötutkintoon. Myös ammattikorkeakoulussa ja korkeakouluissa suo- ritettavat opintokokonaisuudet kuuluisivat tuen piiriin. Tällainen moduli, joka päättyy näyttö- tutkintoon, voi olla esimerkiksi osa laajemmas- ta ammattitutkinnosta tai se voi olla ammatil- lista lisäkoulutusta tai osa siitä. Koulutus voi olla myös monimuotokoulutusta. Koulutuksen ja työelämän lähentämistä pidetään ehdotuk- sessa yleisesti tärkeänä.
Tukea voi saada myös yleissivistävään koulu- tukseen, mikäli yleissivistävät opinnot ovat edel- lytyksenä ammatillisten opintojen aloittamisel- le. Kysymykseen tulisi lähinnä yleissivistävien perusopintojen tai lukio-opintojen täydentämi- nen. Myös sellaiset yleissivistävät opinnot, jot- ka suoraan parantavat ammattitaitoa, kuten kieli- ja tietotekniikkaopinnot, kuuluisivat tuen piiriin.
Pitkäaikaistyöttömän koulutustuki 1997
E
nsimmäisessä vaiheessa, joka toteutettaisiin ehdotuksen mukaan jo kuluvana vuonna, annetaan vähintään vuoden työttöminä olleille pitkäaikaistyöttömille, joilla on takanaan vä- hintään 12 vuoden työhistoria, oikeus omaeh- toiseen opiskeluun ansiosidonnaista työttömyys- tur vaa vastaavan tuen turvin. Tuki on nimel- tään pitkäaikaistyöttömän koulutustuki ja se olisi samantasoinen kuin työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen tuki. Työttömyyspäivien las- kuri pysähtyy koulutustuen maksukauden ajak- si; ts. työttömyysturvapäivien lukumäärä ei vähene koulutuksen ajalta.Erityistä huomiota kiinnitetään koulutukseen ohjaamiseen ja motivointiin, koska pitkäaikais- työttömien koulutushistoria on usein lyhyt ja heiltä puuttuu siten kokemus koulutuksen hyö- dyllisyydestä. Myös itse koulutus tulee järjes- tää mahdollisimman vähän koulumaiseksi ja lähellä käytännön työelämää, jotta sen merki- tys olisi havaittava ja tukisi näin koulutettavan motivaatiota.
T
uen hallinnon ehdotamme uskottavaksi työttömyyskassoille, mikäli koulutettava on kassan jäsen ja on koulutukseen lähtiessään an- siosidonnaisen työttömyysturvan piirissä. Työt- tömillä on valmiiksi asiakassuhde kassojen kanssa ja tuki määräytyy samoin perustein ja on samansuuruinen kuin ansiosidonnainen työt- tömyysturva, minkä vuoksi ei ole perusteltua vaihtaa järjestelmän hallintoa toiselle viran- omaiselle. Mikäli koulutettava saa peruspäi- värahaa tai työmarkkinatukea, määräytyy kou- lutuksen aikainen tuki niiden mukaan ja tuen hallinnoi Kansaneläkelaitos.Jossain määrin keskustelua käytiin siitä, tulisi- ko ansiosidonnaiselta työttömyysturvalta pu- donneiden voida palata ansiosidonnaista turvaa vastaavan tuen tasolle koulutukseen lähtiessään, mutta tämä ajatus ei saanut riittävästi tukea.
KOULUTUSPOLITIIKKAA
T
oisessa vaiheessa oikeus laajennetaan eh- dotuksessamme koskemaan muita työttö- miä, jotka eivät ole onnistuneet hakeutumaan takaisin työelämään neljän kuukauden kulues- sa työttömyyden alkamisesta. Järjestelmä on työttömän omaehtoisen koulutuksen tuki ja etuus työttömän koulutuspäiväraha. Koulutuk- sen aikaiseen toimeentulotukeen osoitetaan enimmillään 500 päivän ajan ansiosidonnaista työttömyysturvaa vastaavaa koulutuspäivära- haa, mikäli koulutettavat ovat koulutukseen ha- keutuessaan oikeutettuja ansiosidonnaiseen työttömyysturvaan. Ansiosidonnaisen työttö- myys- ja koulutusturvan yhteenlaskettu aika on siis neljä kuukautta pidempi kuin pelkän työt- tömyysturvan enimmäisaika, toisin sanoen al- kuvaiheeseen sijoitettu neljän kuukauden mit- tainen karenssi jatkaisi työttömyysturvan 500 päivän enimmäispituutta samaisella neljällä kuukaudella, mikäli työtön osallistuu koulutuk- seen. Ellei työtön ole koulutukseen hakeutues- saan ansiosidonnaisen työttömyysturvan piirissä - on siltä pudonnut tai ei ole kassan jäsen - on hänen saamansa koulutuspäiväraha samansuu- ruinen kuin työttömyysturvan peruspäiväraha tai työmarkkinatuki.T
ämä kaikkia työttömiä koskeva järjestel- mä eroaa pitkäaikaistyöttömien koulutus- tuesta ensinnäkin siinä, että koulutuspäivära- han maksukausi syö työttömyyspäivien mää- rää eli työttömyysturvan päivien laskuri käy myös koulutuspäivärahan maksukauden ajan.Lisäetuutena olisi yhteenlasketun päivärahakau- den piteneminen neljällä kuukaudella. Koska etuus on tällä tavoin heikompi kuin pitkäaikais- työttömien järjestelmässä, olisi työhistoriavaa- timus vastaavasti lyhyempi, 10 vuotta.
Myös tältä osin uudistuksen hallinto us- kottaisiin - samoin perustein kuin pitkäaikais- työttömien järjestelmässä - ansiosidonnaisen turvan osalta työttömyyskassoille ja perustur- van suuruisen tuen osalta KELAlle.
Tältä osin valmisteluvaiheessa eniten keskustelua aiheutti yhteenlasketun päiväraha- kauden pituus. Esitettiin, että pidennysjakson
ka pidennys nostaa järjestelmän etuusmenoja.
Aikuiskoulutustuki
U
udistuksen kolmantena vaiheena on ehdo- tuksemme mukaan yleinen aikuiskoulutus- tuki, joka koskee myös työelämässä mukana olevia ja johon yhdistetään nykyiset aikuiskou- lutuksen tuet. Tuki määräytyy ansiosidonnai- sen työttömyysturvan mukaan, mutta on siitä noin 75-85 prosenttia. Tuki on prosentuaalisesti hivenen korkeampi alemmissa tuloluokissa ja korkeakouluopinnoissa. Tätä - kuten muita- kin tukia - voi saada kahden vuoden ajan ja uudelleen sen piiriin voi päästä oltuaan työelä- mässä tai työmarkkinoiden käytettävissä ajan, joka vaaditaan tuen piiriin pääsemiseen. Tässä järjestelmässä työhistoriavaatimus olisi ehdo- tuksemme mukaan kahdeksan vuotta, mikä on perusteltua tuen edellisiä järjestelmiä alhaisem- man tason vuoksi.Tämä ns. työhistoriavaatimus sisältyy kaikkiin ehdotuksiimme. Työhistoriavaatimus on välttämätön tuen saannin edellytys sen vuok- si, että varsinainen nuoruusiän opintotuki ja ai- kuisopintotuen järjestelmä erottuvat toisistaan.
Tämän järjestelmän hallinnoi ehdotuk- semme mukaan kokonaan opintotukiviranomai- nen (KELAn opintotukikeskus). Koska tuen pii- riin tulevat periaatteessa kaikki työelämässä mu- kana olevat ja koska asiakkailla ei ole muodos- tunut asiointisuhdetta työttömyyskassoihin ja koska tuki määräytyy kassan jäsenyydestä riip- pumatta kaikille samalla tavalla, on perustel- tua, että yleinen opintotukiviranomainen hoi- taa myös järjestelmän hallinnon.
T
ältä osin on esitetty lähinnä kahdenlaista kritiikkiä. Ensinnäkin on vaadittu, että tuki tulisi rakentaa vuorotteluvapaan pohjalle. Tois- taiseksi vuorotteluvapaan käyttämisestä koulu- tukseen on saatu varsin huonot kokemukset, vain noin 14 prosenttia (700) vuorotteluvapaalle lähteneistä oli lähtenyt sinne kouluttautuakseen.Toisaalta työnantajalle asetetut tiukat ehdot pal- kata tilalle työvoimaviranomaisen osoittama työltön jarruttavat järjestelmän laajenemista.
Tähänastisten kokemusten perusteella voi siis arvioida, että järjestelmän käyttö jäisi kovin rajalliseksi, jos se rakennettaisiin vuorotteluva- paan pohjalle.
Toisaalta on arvosteltu sitä, että tuen taso jäisi alhaiseksi, eräissä tulokuokissa pienem- mäksi kuin vuorottelukorvauksen ja koulutus- ja erorahaston maksaman ammattikoulutusra- han yhteenlaskettu nettotaso. Kaikkein alim- missa tuloluokissa näin kävisikin. Tuen tason määrittäminen on ennen muuta taloudellinen kysymys. Mikäli rahkeet riittävät, on se luon- nollisesti määritettävissä korkeammaksi kuin ehdotuksessamme.
Järjestelmän kustannukset
E
hdotetun järjestelmän toteuttaminen ai- hettaa kustannuksia sekä etuusmenoina että koulutuspaikkojen järjestämisestä aiheutu- vina menoina. Asiasta käydyssä julkisessa kes- kustelussa ovat järjestelmän kokonaiskustan- nukset ja siitä aiheutuvat lisäkustannukset se- koittuneet, samoin valtiolle aiheutuvat menot ja järjestelmän kokonaismenot. Jo kuluvan vuoden talousarviossa on varauduttu sekä etuus- menojen että koulutustarjonnan lisäämisen ai- heuttamiin kustannuksiin varaamalla 300 mil- joonaa markkaapitkäaikaistyöttömän koulu- tusten etuusmenoihin ja 337 miljoonaa mark- kaa uusien koulutuspaikkojen perustamiseen.Lisäksi on otettava huomioon, että osa menoista katetaan uuteen järjestelmään yhdistettäviin, ny- kyisiin aikuispintotukiin varatuilla varoilla, joita kertyy aikuisopintotuesta noin 170 miljoonaa markkaa ja mikäli työnantajien kustantaman ammattikoulutusrahan osuus lasketaan siihen oikeutettujen määrän perusteella, tulee rahoi- tuskatetta ammattikoulutusrahan liittämisestä uuteen järjestelmään noin 250 miljoonaa mark- kaa. Kun vielä muistetaan, että ainakin osalle työelämästä koulutukseen lähtevistä on otetta- va sijainen, säästetään vastaavasti työttömyys- turvamenoja. Jos 20 000 opiskelemaan lähte- vistä puolelle palkataan sijainen, säästyy työt- tömyysturvamenoja noin 360 miljoonaa mark- kaa. Varsinaiset lisäkustannukset jäävät näin varsin marginaalisiksi varsinkin jos yleisen työt- tömyysvakuutuksen kertymään muodostunut-
ta väljyyttä voidaan käyttää tämän järjestelmän rahoituskatteena.
Oleellista olisi tietenkin lopputulos: aktiiviseen ammattitaidon kehittämiseen ja henkiseen vi- reyteen kannustava järjestelmä. Merkittävä osa niistä voimavaroista, joka nyt ohjautuvat pas- siivisuuden ja ammattitaitoa rapauttavan tilan tukemiseen, voitaisiin suunnata aktivoivan, ammatillisia, sosiaalisia ja inhimillisiä voima- varoja kehittävän toiminnan tukemiseen.
Onko perusteita uskoa koulutuksen voimaan ?
E
hdottamamme järjestelmän toteuttaminen edellyttää uskoa koulutuksen voimaan ta- loudellisten ja työllisyysongelmiemme ratkaisi- jana. Onko tälle uskolle perusteita ? Tiedäm- mekö koulutuksen ja työttömyyden välisistä yh- teyksistä riittävästi ?Koulutuksen vaikutuksia työttömyyteen voidaan tarkastella periaatteessa kahdella ta- valla. Vaikutukset yksilötasolla ovat selvästi havaittavia: vaikka koulutus ei enää millään tasolla ehdottomasti takaa työpaikkaa, lisään- tyy työttömäksi joutumisen todennäköisyys sel- keästi koulutustason laskiessa. Suorastaan dra- maattinen osoitus tästä on tieto, jonka mukaan kahdelta kolmasosalta pitkäaikaistyöttömistä puuttuu ammatillinen koulutus kokonaan. - Tällä tavoin koulutus vaikuttaa siihen, ketkä työttömiksi valikoituvat.
Koulutus luo edellytykset sosiaaliselle liikkuvuudelle yleensä yhteiskunnassa ja myös liikkuvuudelle työttömien ja työllisten kesken.
Todellisessa elämässä ei varmastikaan voida kuvitella yhteiskuntaa, jossa ei olisi sosiaalisia eroja. Niiden valaminen sementtiin on kui- tenkin riskialtista. Yhteiskunta, joka tukahdut- taa sosiaalisen liikkuvuuden, luo itseensä sosi- aalisen levottomuuden pesäkkeitä. Kansalais- ten todelliseksi mieltämä sosiaalisen liikkuvuu- den mahdollisuus on yhteiskunnallisen vakau- den tärkeä edellytys.
Kauan jatkuessaan työttömyys on uhka juuri tässä mielessä: pitkäaikaistyöttömien ryh- män pysyessä vuodesta toiseen samana, syntyy sosiaalisesti epäterve tilanne. Ellei työttömyy-
KOULUTUSPOLITIIKKAA
siitä, ettei työttömyys pysy jatkuvasti saman ih- misryhmän vitsauksena.
Työttömyyden kokonaistasoon koulutus vaikuttaa, jos se pystyy lisäämään kansantalou- den suorituskykyä ja parantamaan sen kykyä työllistää kansalaisia. Yleisellä tasolla on tie- detty varsin kauan, että tällainen yhteys on ole- massa. Tarkempi tieto yhteyden toteutumisen edellytyksistä on kuitenkin puutteellista: mil- lainen koulutus, mille ryhmille suunnattuna, millä tavalla järjestettynä ja millaisella kustan- nus-hyöty -suhteella toteuttaa toivotun yhtey- den. Ilman täsmennettyä tietoa koulutukseen suunnatut voimavarat joutuvat vajaakäytölle ja yksittäiset kielteiset kokemukset alkavat kover- taa myös yleistä luottamusta koulutuksen posi- tiivisiin vaikutuksiin. Siksi olisi toivottavaa, että taloustieteen tutkijat suuntaisivat huomiotaan tähänastista enemmän koulutuksen tutkimuk- seen.
kaikki voitava tulisi tehdä passiivisuudesta pal- kitsevien tukien muuttamiseksi koulutukseen kannustaviksi. Siinä on ehdotuksemme ydin.
