Asiantuntijalausunto hallituksen esitykseen eduskunnalle oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

(1)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Eduskunnan sivistysvaliokunta

Asiantuntijalausunto hallituksen esitykseen eduskunnalle oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Arvoin eduskunnan sivistysvaliokunnan pyynnöstä asiantuntijalausunnossani hallituksen esitystä oppivelvollisuusiän nostamisesta ja toisen asteen koulutuksen maksuttomuudesta (HE 173/2020 vp). Keskityn lausunnossani oman asiantuntemukseni alueille: koulutuksen ja työllisyyden suhteeseen ja oppilaiden ja opiskelijoiden ohjaukseen, erityisesti uraohjauksen näkökulmiin.

Arvioin lausunnossani hallituksen esityksen tavoitteita suhteessa työmarkkinoiden nykyiseen tarpeeseen ja työelämän tulevaisuuden osaamistarpeiden näkökulmasta.

Lisäksi arvioin hallituksen esitystä kolmen osakysymyksen avulla. Onko oppivelvollisuuden laajentaminen ja toisen asteen tutkinnon maksuttomuus hallituksen esittämässä muodossa keino

1. toisen asteen tutkinnon suorittamisasteen lisäämiseen?

2. purkaa taloudellisia esteitä toisen asteen tutkintojen suorittamisesta?

3. perusasteen ja toisen asteen nivelvaiheen opinto-ohjauksen ja muun tuen organisointiin paremmin kuin nyt?

Hyödynnän lausunnossa hallituksen esitystä, omaa asiantuntemustani, käytössäni olevaa relevanttia tutkimustietoa ja aihepiiristä saatavaa tilastotietoa. Lisäksi olen konsultoinut lausunnon valmistelun aikana lausunnon aihealueiden kannalta relevantteja asiantuntijoita. Kiitän seuraavia henkilöitä hyödyllisistä näkökulmista, huomioista ja kommenteista tekstiin (aakkosjärjestyksessä): VTM Leena Itkonen, FT Aleksi Kalenius, VTM Pekka Myrskylä, KT Leena Penttinen, FM Stefan Stjärnstedt. VTT Anne-Mari Souto, KT, Dos. Sanna Vehviläinen ja KM Kalle Vihtari. Vastaan lausunnossa esitetyistä näkemyksistä luonnollisesti itse.

Asiantuntijalausuntoni jakautuu 6 osaan:

1. Tiivistelmäsivu

2. Työmarkkinoiden tarpeet sekä koulutuksen ja työllisyyden suhde 3. Oppivelvollisuuden jatko ja toisen asteen koulutuksen maksuttomuus 4. Perusasteen ja toisen asteen opintoja uraohjaus

4.1. Opinto-ohjauksen tavoitteet ja kehittämisohjelman painotukset

4.2. Ohjauksen määritelmä: koko koulu ohjaa, moniammatillinen verkosto ohjaa 5. Oppivelvollisuusiän noston vaikuttavuus arvioitava tieteellisesti

6. Lähteet ja lisätietoja

Helsingissä 10.11.2020 Eric Carver

FM, asiantuntija, opetuksen strategiset palvelut, Helsingin yliopisto

eric.carver@helsinki.fi, 050 5935019, PL 3, 00014 HELSINGIN YLIOPISTO

(2)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

1. Tiivistelmäsivu

 Hallituksen esityksen keskeinen tavoite on nostaa väestön koulutusastetta ja vähentää vain perustutkinnon varaan jäävien osuutta nuorten ikäluokissa. Tavoite on perusteltu, koska perusasteen varassa olevien työllisyysaste on selvästi

alhaisempi kuin vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneiden – kaikissa ikäluokissa. Perusasteen tutkinnon suorittaneille tarjolla olevien työpaikkojen määrä tulee suurella todennäköisyydellä laskemaan entisestään. Panostukset väestön koulutustason nostoon ja vähintään toisen asteen tutkinnon

suorittaneiden osuuden kasvattamiseen ovat sekä yksilöiden että yhteiskunnan näkökulmasta erittäin tarpeellisia – ja kiireellisiä.

 Arvioin talouspolitiikan arviointineuvoston (2018) tavoin, että olemassa oleva oppivelvollisuusiän noston vaikutusten kansainvälinen tutkimus ja Tilastokeskuksen rekisteriaineistoihin perustuva Suomessa tehty tutkimus antavat riittävät syyt olettaa, että oppivelvollisuusiän nosto lisää toisen asteen tutkinnon suorittaneiden osuutta väestöstä. Toisen asteen koulutuksen maksuttomuus madaltaa kynnystä koulutuksen osallistumiseen, erityisesti vähävaraisista perheistä tuleville nuorille ja/ja nuorille, joiden vanhemmat ovat itse perusasteen koulutuksen varassa.

 Pidän hallituksen esitystä ensisijaisesti ”puitelakina”, joka mahdollistaa oppilaiden ja opiskelijoiden ohjauksen sekä koulutus- ja uravalintojen tuen organisoinnin nykyistä tarkoituksenmukaisemmin. Lakikokonaisuus luo nykytilaa vahvemman rakenteen oppilaiden ja opiskelijoiden tukemiselle ja ohjaukselle. Kokonaisuuteen liittyvän Opinto-ohjauksen kehittämisohjelman lisäpanostukset opinto-ohjaukseen ovat merkittävät.

 Arvioin samalla, että oppivelvollisuusiän noston positiiviset vaikutukset voivat kuitenkin jäädä toteutumatta, mikäli uudistuksen toimeenpanoa ei riittävällä tavalla resursoida, johdeta tai arvioida. Uudistuksen toimeenpanossa on tärkeää tunnistaa tekijät, jotka vaikuttavat siihen, miksi toisen asteen opinnot keskeytyvät tai miksi opinnot eivät aina tuota riittävää osaamista työelämän näkökulmasta.

 Uudistuksen toteutuksen kannalta erityisen tärkeitä ovat seuraavat opintojen ohjaukseen kohdistuvat toimet:

o opinto-ohjauksen lisäresurssin ohella (vakanssien lisääminen) opinto- ohjaajia tuetaan myös koulutuksellisesti ja heidän avainroolinsa koulujen ohjausasiantuntijoina otetaan huomioon;

o ohjauksen luonne myös kouluyhteisön ja moniammatillisten verkostojen työnä otetaan vakavasti; jolloin

o kouluyhteisöjen ohjaustyötä resursoidaan ja kehitetään uudistuksen yhteydessä tutkimusperustaisesti ja

o koulun, Ohjaamojen ja muiden yhteistyötahojen yhteistä tutkimusperustaista kehittämistyötä resursoidaan.

(3)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

2. Työmarkkinoiden tarpeet sekä koulutuksen ja työllisyyden suhde

Hallituksen esityksen keskeinen tavoite on nostaa väestön koulutusastetta ja vähentää vain perustutkinnon varaan jäävien osuutta nuorten ikäluokissa. Tavoite on tärkeä ja perusteltu. Kuten hallituksen esityksessä todetaan, väestötasolla tarkasteltuna koulutus on hyödyllinen investointi sekä yksilölle että yhteiskunnalle. Koulutustaso vaikuttaa työllistymiseen, ansiotasoon, terveyteen ja hyvinvointiin positiivisesti läpi työuran. Mitä korkeampi koulutustaso, sitä korkeampi työllisyysaste. Pelkän perusasteen koulutuksen varassa olevista merkittävä osa on koulutuksen ja työelämän ulkopuolella. Näin on ollut 1990-luvun lamasta asti. (ks. esim. Seuri, Uusitalo & Virtanen 2018).

Suomalaisen yhteiskunnan kestävyyden kannalta on erittäin tärkeää, että väestön työllisyysaste olisi nykyistä tasoa korkeampi. Tarve työllisyysasteen nostoon tulee muun muassa heikkenevästä huoltosuhteesta. Suomella ei yksinkertaisesti ole varaa epäonnistua tavoitteessaan nostaa väestön osaamis- ja koulutustasoa ja työllisyysastetta.

Tilastokeskuksen rekisteriaineistojen avulla on mahdollista tarkastella koulutustason yhteyttä työllisyysasteeseen eri ikäryhmissä. Tarkastelu osoittaa koulutustason valtavan merkityksen työllisyydelle. Erityisen suuri ero on perusasteen koulutuksen varassa olevien ja kaikkien muiden välillä. Peruskoulutuksen varassa olevien työllisyysaste on kaikissa ikäryhmissä selvästi alhaisempi kuin vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneilla.

Erityisen haitallista perusasteen koulutuksen varaan jääminen on naisille. Perusasteen koulutettujen naisten työllisyysaste ylittää 50% tason vasta 44-vuotiaiden ikäryhmässä (tilastovuosi 2018). Perusasteen varassa olevien naisten työllisyysaste ei ylitä 60 prosenttia missään ikäryhmässä.

Kuvaaja 1. Naisten työllisyysasteet koulutusasteen ja iän mukaan 2018. Lähde: Tilastokeskus, työssäkäyntitilasto 2018. Kuvaaja: Pekka Myrskylä.

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 Toinen aste tai erikoisammattikouluaste

Alin tai alempi korkeakouluaste

Ylempi korkeakouluaste tai tutkijakoulutus

(4)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Kuvaaja 2. Miesten työllisyysasteet koulutusasteen ja iän mukaan 2018. Lähde: Tilastokeskus, työssäkäyntitilasto 2018. Kuvaaja: Pekka Myrskylä.

Merkittävä osa perusasteen koulutuksen varassa olevista on työttömänä tai työvoiman ulkopuolella. Pitkäkestoisella työttömyydellä on negatiivinen vaikutus käytettävissä oleviin tuloihin, hyvinvointiin ja terveyteen (ks. esim. THL 2020).

Kuvaaja 3. Naisten työttömyys - työttömien osuus (%) samanikäisestä ikäluokasta 2018. Lähde:

Tilastokeskus, työssäkäyntitilasto 2018. Kuvaaja: Pekka Myrskylä.

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

Ylempi korkeakouluaste tai tutkijakoulutus

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0

Ylempi korkeakouluaste tai tutkijakoulutus Perusaste tai tuntematon

(5)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Kuvaaja 4. Miesten työttömyys - työttömien osuus (%) samanikäisestä ikäluokasta 2018. Lähde:

Tilastokeskus, työssäkäyntitilasto 2018, Kuvaaja: Pekka Myrskylä.

Kun tarkastellaan työttömien osuutta samanikäisestä ikäluokasta, huomataan, että toisen asteen tutkintoa vaille jääminen lisää työttömyysriskiä merkittävästi 20-30 vuotiaiden ryhmissä. Työttömyysriski säilyy vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneisiin nähden korkeana kaikissa ikäryhmissä. Perusasteen koulutustasolle jääneiden nuorisotyöttömyysriski on erityisen korkea miehillä. Pekka Myrskylän Tilastokeskuksen vuoden 2018 työssäkäyntitilaston perusteella tekemä työllisyysvuosien odotearviolaskelma tekee näkyväksi, kuinka merkittävä negatiivinen vaikutus työuralle perusasteen koulutustasolle jäämisellä on keskimäärin väestötasolla tarkasteltuna.

Kuvaaja 5. Naisten ja miesten työvuosien odotearvot 2018. Lähde: Tilastokeskus, työssäkäyntitilasto 2018. Odotearvolaskelma ja kuvaaja: Pekka Myrskylä.

0,0 2,0 4,0 6,0 10,0 8,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0

Ylempi korkeakouluaste tai tutkijakoulutus Perusaste tai tuntematon

36,5 36,9 35,9

36,4 33,8 33,9 24,5 19,8

1,7 1,9 2,2

2 4,4 3,8 6,6

6,7

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 Miehet ylempi korkeakouluaste tai tutkijakoulutus

Naiset ylempi korkeakouluaste tai tutkijakoulutus Miehet alin tai alempi korkeakouluaste Naiset alin tai alempi korkeakouluaste Miehet toinen aste tai erikoisammattikouluaste Naiset toinen aste tai erikoisammattikouluaste Miehet perusaste tai tuntematon Naiset perusaste tai tuntematon

Työvuodet Työttömyysvuodet

(6)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Koulutustason ja työllisyysasteen välinen positiivinen yhteys on Suomessa pitänyt tähän asti kaikissa taloussuhdanteissa. Perusasteen varassa olevien työllisyysaste on alhaisin kaikissa suhdanteissa. Korkeakoulututkinnon suorittaneiden työllisyysaste on korkeampi kuin ammatillisen koulutuksen suorittaneiden, sekä talouden nousu- että laskusuhdanteissa.

Pitkäaikaistarkastelu eri koulutusasteen työntekijöiden työpaikkojen kehityksestä kuvaa, kuinka merkittävällä tavalla suomalaisen työelämän osaamisvaatimukset ovat nousseet 30 vuoden aikana (kuvaaja 6). Perusasteen varassa olevia työllisiä oli vuonna 1987; 874 000, vuonna 2018 enää 243 000. Määrä väheni 31 vuodessa 72 prosenttia.

Vuosien 1995-2015 välillä OECD-maissa korkean osaamistason työtehtävissä olevien työllisten osuus kasvoi (9 prosenttiyksikköä), samoin kaikista matalamman osaamistason työssä olevien (3 prosenttiyksikköä). Keskitason vaatimustason työtehtävissä olevien työllisten osuus väheni 11 prosenttiyksikköä. Keskitason työn osuuden vähenemistä selittävät muun muassa työpaikkoja tuhonnut finanssikriisi 2008-2012, työmarkkinoille tulleiden ikäluokkien korkeampi koulutustaso verrattuna työmarkkinoilta poistuneisiin, teollisten työpaikkojen vähentyminen sekä automatisaatio ja työtehtävien ulkoistus muihin maihin (OECD 2019; OECD 2020).

Kuvaaja 6. Työpaikat koulutusasteen mukaan 1987 – 2018. Lähde: Työssäkäynti, Tilastokeskus.

Kuvaaja: Pekka Myrskylä. HUOM: Työeläkeuudistuksesta johtuen vuonna 2005 työllisten alaikäraja työssäkäyntitilastossa nousi 15 ikävuodesta 18 vuoteen. Muutos näkyy nuorten työllisyyden vähenemisenä ja opiskelijoiden määrän kasvuna.

874472 859037 836492 792275 708796 630017 558379 540293 515733 495571496957501439 492445 488531 471871 455543 438303 422642 407484 402665 401819 388624 348735 339500 331217 314872 292491 272176 261802 256114 255664 243044

879218913258 938797 921075 853148 790800 738612 770137 786183 80536710257241004270105662510862638496909876791090275978617895390922332968366957430 104354510681161087841 1081665 1062503 1049237 1040064 105371910805541107522

420108426662437079 453747 445829 435051 422657441133457863474823499280601053603382604476613257518750607182625998531159598434611892566040572249606580560772545015554011579373613002589163607062599904

118461135912124232130532 139907

143604

145091152043159515168106177931187841196404328332337278322613205161213224220878228055236586315249352922284535245342294024308340371228254749302080280992265002

1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8

Perusaste, tuntematon Toinen aste, erikoisammattikoulutus Alin korkea-aste, alempi korkeakoulu Yl. korkeakouluaste, tutkijakoulutus

(7)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Työelämän tulevaisuuden muutosvoimien ennakoinnissa on erilaisia painotuksia, mutta yleinen tilannekuva ennakointikirjallisuudessa on melko yhtenevä. Tulevaisuuden työelämää muokkaavat erityisesti digitalisaatio ja teknologinen kehitys, globalisaatio ja demografiset muutokset, ilmastonmuutos ja työn organisointitapojen muutokset (ks.

esim. Demos Helsinki & Demos Effect. 2017, OECD 2019; Opetushallitus 2019).

Opetushallituksen ja opetus- ja kulttuuriministeriön Osaamisen ennakointifoorumin raportti Koulutus ja työvoiman kysyntä 2035 (Hanhijoki 2020) ennakoi, että tulevaisuudessa työvoimalta edellytetään korkeaa osaamista ja vähintään ammatillista tutkintoa. Asiantuntija- ja johtotehtävien määrä kasvaa. Matalaa osaamista vaativat tehtävät vähentyvät. Uusien työpaikkojen syntymisessä korostuu korkean koulutuksen ja osaamisen merkitys. Raportissa suositetaan tutkintomäärien lisäystä, erityisesti ammattikorkeakouluissa ja yliopistoissa. Koulutusalojen sisällä esitetään korkea-asteen tutkintojen määrän kasvattamista. Tämä koskee myös niitä aloja, jossa työvoiman kokonaiskysyntä laskee. Raportissa lajitellaan työtehtävät kolmeen luokkaan. Jaottelua voi käyttää tulevaisuuden työelämän osaamistarpeiden ison kuvan hahmottamisessa (katso taulukko 1).

Yksi keskeinen tärkeä osaamisalue tulevaisuuden työelämän osaamistarpeiden ennakoinnissa ovat metakognitiiviset taidot ja oppimaan oppimisen taidot Metakognitiiviset taidot pitävät sisällään muun maussa itseohjautuvuuden, kyvyn säädellä ja arvioida omaa toimintaa. Tulevaisuudessa korostuu myös kyky tunnistaa ja sanoittaa omaa osaamista, omia arvoja ja kiinnostuksen kohteita ja asioita, jotka kiinnostavat ja motivoivat. Näiden taitojen kehittyminen tukee koulutus- ja uravalintojen tekemistä nuorena ja aikuisiällä. Metakognitiivisten taitojen merkitys lisääntyy maailmassa, jossa jatkuvan oppimisen merkitys korostuu. (Carver 2020, World Economic Forum 2020;

Suorsa & Sainio 2020). Lapset, nuoret ja aikuiset tarvitsevat tukea koulutus- ja uravalintojen tekemiseen. Ohjauspalveluiden tulee olla helposti saatavilla.

Tuore Maailman talousfoorumin (World Economic Forum 2020) The Future of Jobs Report 2020 arvioi, että 50%:llä työntekijöistä on tarve korottaa osaamistasoaan. Covid-19 pandemian aiheuttaman talouden supistumisen ja työttömyyden arvioidaan vaikuttavat kaikista negatiivisimmin nuorten ja toisaalta matalasti palkattujen ja matalasti koulutettujen työmarkkina-asemaan. Perusasteen koulutuksen varassa olevat ovat myös tämän talouskriisin suurimmat häviäjät (OECD 2020).

Perusasteen tutkinnon suorittaneille tarjolla olevien työpaikkojen määrä tulee suurella todennäköisyydellä laskemaan entisestään – jo entisestään alhaiselta nykytasolta.

Jääminen perusasteen koulutuksen varaan on tulevaisuudessa vieläkin suurempi riski yksilön työllistymiselle kuin nyt. Ammatillinen toisen asteen tutkinto on tulevaisuuden työelämän minimitaso. Tätä taustaa vasten panostukset väestön koulutustason nostoon ja vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneiden osuuden kasvattamiseen ovat sekä yksilöiden että yhteiskunnan näkökulmasta erittäin tarpeellisia – ja kiireellisiä.

(8)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Luokka Vaadittu osaaminen Teknologian kehityksen vaikutus

Avautu- vat työpaik at 2017- 2035.

Työllisten määrän muutos 2035 mennessä.

Matalan koulutustason tehtävät

Edellytetään pääosin ammatillista osaamista sekä hyviä geneerisiä taitoja. Osa tehtävistä voidaan oppia työn yhteydessä, eivätkä ne edellytä aina tutkintoa.

Palvelutehtäviin teknologian vaikutus ei ole toistaiseksi ollut mullistavaa – se ei ole korvannut ihmistä eikä myöskään merkittävästi vaikuttanut niiden sisältöön.

Tähän tasoon kuuluvat myös fyysistä kuntoa ja toistoja sisältävät tehtävät (esim. kokoonpano- ja lajittelutyö), joita ei ole toistaiseksi automatisoitu.

80 100 Työllisten määrä laskee 100 000:lla.

Suhteellinen osuus työllisistä vähenee 5 prosentti- yksikköä.

Ammatti- osaajien tehtävät

Työtehtävät edellyttävät usein vähintään

ammatillisen koulutuksen perustutkintoa.

Työtehtävissä

edellytetään usein myös ammatillista

erityisosaamista.

Digitalisaation, robotisaation ja automatisaation kehitys ei ole vielä vähentänyt merkittävästi tehtävätason työpaikkoja, mutta on muuttanut paljon niiden sisältöjä viime vuosina.

Tulevaisuudessa osa tehtävistä voidaan

automatisoida. Tehtäviä voi siirtyä myös muihin maihin, jos niissä

työvoimakustannukset ovat pienemmät kuin Suomessa.

518 100 Työllisten määrä kasvaa 43 000:lla.

Suhteellinen osuus työllisistä pysyy nykyisellään .

Asiantuntija- ja

johtotehtävät

Työtehtävät,

joissa tarvitaan pääosin korkeakoulutusta. Näissä tehtävissä ratkotaan ongelmia, joihin ei ole sääntöihin perustuvia ratkaisuja. Ne myös edellyttävät luovaa ongelmanratkaisua ja informaation

käsittelytaitoja.

Asiantuntija-ajattelua ja monimutkaista

kommunikaatiota sisältävät tehtävät eivät ole kovin helposti korvattavissa teknologialla.

554 500 Määrä kasvaa 117000:lla.

Suhteellinen osuus työllisistä kasvaa 5 prosentti- yksikköä.

Taulukko 1. Osaamisfoorumin kolmiportainen tehtävätasoluokitus ja ennakoitu työvoimatarpeen muutos tehtäväluokittain 2017-35. Lähde: Hanhijoki, Ilkka. 2019. Koulutus- ja työvoiman kysyntä 2035. Osaamisen ennakointifoorumin ennakointituloksia tulevaisuuden koulutustarpeista.

Opetushallitus. Raportit ja selvitykset 2020:6. Kuvaa käytetty aiemmin artikkelissa Carver, Eric.

2020. Työelämän tulevaisuuden muutosvoimat ja osaamistarpeet. Kleio 3/2020.

(9)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

3. Oppivelvollisuuden jatko ja toisen asteen koulutuksen maksuttomuus Hallitus esittää säädettäväksi uutta oppivelvollisuuslakia ja lakia tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta sekä kokouudistukseen liittyviä muutoksia perusopetuslakiin, lukiolakiin, ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin, vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin, opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin, valtakunnallisista opintoja tutkintorekistereistä annettuun lakiin, opintotukilakiin, koulumatkatukilakiin, ylioppilastutkinnosta annettuun lakiin sekä eräisiin muihin lakeihin.

Esityksen keskeiset osat ovat

 Oppivelvollisuus laajenee koskemaan perusopetuksen jälkeistä toisen asteen koulutusta siihen asti, kun henkilö täyttää 18 vuotta.

 Oppivelvollisella olisi perusopetuksen päättymisen jälkeen hakeutumisvelvollisuus toisen asteen koulutukseen.

 Opetuksen ja koulutuksen järjestäjille sekä oppivelvollisen asuinkunnalle ehdotetaan uusia oppivelvollisen ohjaus- ja valvontavastuita, joilla vahvistettaisiin alle 18-vuotiaan nuoren saamaa ohjausta ja tukea erityisesti koulutukseen hakeutumisvaiheessa ja mahdollisissa keskeyttämistilanteissa.

 Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi nykyistä laajemmasta maksuttomuudesta toisen asteen koulutuksessa. Perusopetuksen jälkeen suoritettava ammatillinen tutkinto tai lukiokoulutus ja sen päätteeksi suoritettava ylioppilastutkinto olisivat jatkossa täysin maksuttomia sen kalenterivuoden loppuun saakka, jona henkilö täyttää 20 vuotta. Maksuttomia olisivat opetuksessa tarvittavat oppimateriaalit sekä työvälineet, -asut ja –aineet. Lisäksi yli seitsemän kilometrin koulumatkat olisivat maksuttomia.

 Tutkintokoulutukseen valmentavaan koulutukseen yhdistettäisiin nykyiset perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen väliin sijoittuvat nivelvaiheen koulutukset: perusopetuksen lisäopetus, lukiokoulutukseen valmistava koulutus ja ammatilliseen koulutukseen valmentava koulutus.

Arvioin tässä yhteydessä esityksen kahta osaa: oppivelvollisuuden jatkamista 18 ikävuoteen sekä toisen asteen koulutuksen maksuttomuutta. Arvioinnissa on kaksi keskeistä kysymystä. Onko oppivelvollisuuden laajentaminen ja toisen asteen tutkinnon maksuttomuus hallituksen esittämässä muodossa keino

1. toisen asteen tutkinnon suorittamisasteen lisäämiseen?

2. purkaa taloudellisia esteitä 2. asteen tutkintojen suorittamisesta?

Talouspolitiikan arviointineuvoston Pitäisikö oppivelvollisuusikä nostaa 18 vuoteen?

(Seuri, Uusitalo & Virtanen 2018) –raportin kirjoittajat päätyvät analyysissään siihen lopputulokseen, että oppivelvollisuusiän nostaminen suurella todennäköisyydellä lisää toisen asteen tutkinnon suorittaneiden osuutta.

(10)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

”Analyysiin liittyy paljon epävarmuutta, mutta tulokset viittaavat siihen, että mikäli oppivelvollisuuden pidentäminen onnistuisi pitämään nyt koulutuksen ulkopuolelle alle 18-vuotiaana jäävät koulutuksessa 18 vuoden ikään asti, kasvattaisi se merkittävästi toisen asteen tutkinnon suorittavien osuutta ja tästä olisi myös merkittävää hyötyä tämän joukon myöhemmälle työllisyydelle ja tuloille.” (Seuri, Uusitalo & Virtanen 2018. 37)

Talouspolitiikan arviointineuvoston raportissa johtopäätökseen päädytään analysoimalla kansainvälisiä tutkimuksia oppivelvollisuusiän noston vaikutuksista maissa, joissa on nostettu oppivelvollisuusikää. Suomen osalta arvio perustuu myös Tilastokeskuksen rekisteriaineistoihin perustuviin tutkimuksiin. Kansainvälisissä tutkimuksissa on verrattu ennen ja jälkeen oppivelvollisuuden nostoa valmistuneiden tulonmuodostusta ja hakeutumista koulutukseen oppivelvollisuuden jälkeen. Näiden tutkimusten mukaan oppivelvollisuusiän nostolla on havaittu myönteisiä vaikutuksia yksilön tuloihin ja myöhempään kouluttautumiseen niissä tapauksissa, joissa oppivelvollisuusiän noston toteutus on lisännyt suoritettujen toisen asteen tutkintojen määrää ja/tai osaamista merkittävällä tavalla. Oppivelvollisuusiän noston toteutustavalla on siten merkitystä sille, toteutuvatko sen tavoitteet. Palaan tähän tematiikkaan tarkemmin myöhemmin.

Hallituksen esityksen arvioinnin osalta keskeinen osio raportissa on Tilastokeskuksen rekisteriaineistoihin perustuva tutkimus, jossa on tunnistettu peruskoulun jälkeen toisella asteella jatkavien ja ei-jatkavien eroavaisuuksia (16-vuotiaana peruskoulusta valmistuneet vuosina 1980–1992 syntyneet) sekä huomioitu analyysissä rekisteriaineistossa saatavissa olevat taustatiedot (peruskoulumenestys, vanhempien koulutustausta, työmarkkinatilanne, tulot, ks. taulukko 2). Peruskoulun jälkeen suoraan toisen asteen opintoja jatkavat saavat todennäköisemmin toisen asteen tutkinnon, tienaavat vuositasolla paremmin ja ovat vuodessa enemmän kuukausia töissä 28- vuotiaana kuin ne, jotka eivät jatka peruskoulun jälkeen suoraan toisen asteen opinnoissa.

Vaikutus on sama myös silloin, kun huomioidaan koulutuksessa suoraan jatkaneiden ja koulutuksen ulkopuolella olleiden ryhmien taustan vaikutus. Suora siirtymä perusasteelta toiselle asteelle tuottaa siis selvän hyödyn yksilölle. Välivuodet peruskoulun jälkeen lisäävät merkittävästi työttömyysriskiä ja riskiä sille, että toisen asteen tutkinto jää suorittamatta.

Tilastokeskuksen rekisteriaineistot osoittavat, että riski jäädä ilman toisen asteen tutkintoa on suuri, mikäli tutkinto jää suorittamatta perusasteen opintojen jälkeen.

Vuosien 2007-2019 tarkastelu paljastaa, että vailla toisen asteen tutkintoa olevien osuus 20-39 –vuotiaiden ikäryhmissä on pysynyt hyvin samankaltaisena vuodesta toiseen.

(11)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Kuvaaja 7. Ilman perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien osuus 15 vuotta täyttäneestä väestöstä vuosina 2007-2019, 15-39 vuotiaat. Lähde: Väestön koulutusrakenne, Tilastokeskus.

Valtaosa, noin 94-95 prosenttia peruskoulun päättävistä hakeutuu suoraan toisen asteen opintoihin. Tilastokeskuksen tilastojen mukaan vuosina 2016-2018 noin 5-6 prosenttia peruskoulun päättäneistä ei jatkanut suoraan toisella asteella. 2,4-3,0 prosenttia jatkoi kymppiluokalla tai toisen asteen opintoja ja opiskelua valmentavassa koulutuksessa. 2,5-3,1 prosenttia ei jatkanut missään edellä mainitusta koulutuksesta.

2016 (N)

2016 (%)

2017 (N)

2017 (%)

2018 (N)

2018 (%) Peruskoulun 9. luokan päättäneet

yhteensä

57615 100,0 57753 100,0 58027 100,0

Jatkoi heti opiskelua lukiokoulutuksessa 30364 52,7 30583 53,0 30840 53,1 Jatkoi heti opiskelua ammatillisessa

koulutuksessa

24459 42,5 23872 41,3 23651 40,8

Jatkoi heti opiskelua peruskoulun lisäopetuksessa (10-luokka)

435 0,8 480 0,8 542 0,9

Jatkoi heti opiskelua valmentavassa tai valmistavassa koulutuksessa

931 1,6 1054 1,8 1177 2,0

Ei jatkanut heti edellä mainituissa koulutuksissa

1426 2,5 1764 3,1 1817 3,1

Ei jatkanut suoraan toisella asteella 4,8 5,7 6,1 Taulukko 2: Peruskoulun 9. luokan päättäneiden välitön sijoittuminen jatko-opintoihin 2016-2018.

Lähde: Koulutukseen hakeutuminen, Tilastokeskus. Taulukko: Pekka Myrskylä.

(12)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Talouspolitiikan arviointineuvoston Pitäisikö oppivelvollisuusikä nostaa 18 vuoteen? – raportissa analysoitiin perusasteen jälkeen koulutuksessa ja koulutuksen ulkopuolella olleiden eroja. Vertailussa olivat koulutuksessa alle 18-vuotiaana olleet ja ne, jotka olivat olleet koulutuksen ulkopuolella vähintään yhtenä vuotena alle 18-vuotiaana. Vertailu paljasti merkittäviä eroja ryhmien välillä. Koulutuksen ulkopuolella vähintään yhtenä vuotena alle 18-vuotiaana olleet olivat todennäköisemmin miehiä, asuivat 15.

suurimmassa kaupungissa ja heidän vanhempansa olivat keskimäärin pienituloisempia, heikommin koulutettuja ja todennäköisemmin työn ja koulutuksen ulkopuolella kuin niillä nuorilla, jotka olivat koulutuksessa alle 18-vuotiaana.

Koulutuksessa

alle 18 vuotiaana

Koulutuksen ulkopuolella vähintään yhtenä vuotena alle 18 vuotiaana

Yksilön ominaisuudet

Lukuaineiden keskiarvo (ka) 7,7 6,7

Mies (%) 50,4 44,5

Äidinkieli suomi (%) 93,8 93,5

Äidinkieli muu kuin suomi tai ruotsi 1,1 2

Asuu 15 suurimmassa kaupungissa (%) 38,7 43,8

Vanhempien ominaisuudet

Tieto äidistä (%) 98,9 98,4

Tieto isästä (%) 95,4 92,1

Tieto molemmista vanhemmista (%) 94,4 90,7

Isän tulot (€) 36 030 31 635

Isä koulutuksen ja työelämän ulkopuolella (%) 14,4 23,7

isällä toisen asteen koulutus (%) 75 63,2

Isällä korkeakoulututkinto (%) 18,1 11,1

Äidin tulot (€) 24 761 20 910

Äiti koulutuksen ja työelämän ulkopuolella (%) 14,8 26,3

Äidillä toisen asteen koulutus (%) 81,3 67,3

Äidillä korkeakoulututkinto (%) 15 8,9

N per ikäluokka 55 196 3 934

Taulukko 3. Koulutukseen osallistuminen ja yksilöiden ominaisuudet Lähde: Seuri, Uusitalo ja Virtanen 2018, 24 (TAULUKKO 4). Taulukko sisältää kaikki 16-vuotiaana peruskoulusta valmistuneet vuosina 1980–1992 syntyneet. Lukuaineiden keskiarvotieto puuttuu noin 1 prosentilta molempina vuosina koulutuksessa olleista ja noin 8 prosentilta koulutuksen ulkopuolelle jääneistä. Vanhempien ominaisuudet mitattu sen vuoden perusteella, jona nuori täytti 16 vuotta.

Suoran toisen asteen opintoihin hakeutumisen tilastot eivät kerro kaikkea. Suomalaisen koulutusjärjestelmän ongelmana on erityisesti toisen asteen opintojen keskeyttäminen, siihen liittyvät tekijät ja keskeyttämisen aiheuttama opiskelijan leimaantuminen. Lopulta

(13)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

noin 15 prosenttia ikäluokasta jää vaille toisen asteen tutkintoa, kuten hallituksen esityksessä todetaan.

Lukiokoulutuksen läpäisy on noin 90 prosenttia aloittaneista ja ammatillisessa koulutuksessa noin 80 prosenttia aloittaneista viisi vuotta opintojen aloittamisen jälkeen.

Toisen asteen koulutuksen läpäisyä ennustaa vanhempien koulutustausta.

Korkeakoulutettujen vanhempien lapset suorittavat toisen asteen opinnot muita todennäköisemmin. Perusasteen koulutuksen varassa olevien vanhempien lapset jäävät todennäköisemmin perusasteen koulutuksen varaan kuin vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneiden vanhemmat. Koulutus periytyy Suomessa vahvasti. Samoin periytyvät ongelmat. Vanhempien alhainen koulutustaso on Suomessa myös yksi lapsiperheköyhyyteen vaikuttavista tekijöistä. (Hallituksen esitys, Välijärvi, J. (toim.).

2019. Edellytykset kasvuun, oppimiseen ja osallisuuteen kaikille. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:7. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-701-)

Nuorisobarometrin 2017 mukaan ammatillisten opintojen keskeyttämiseen vaikuttavat monet tekijät. Yleisin nuorten itse raportoima syy oli väärä alan valinta. Muita tekijöitä ovat motivaatio-ongelmat, henkilökohtaiset elämässä tulleet vaikeudet, terveyssyyt, puutteelliset opiskeluvalmiudet, sopivien koulutusmahdollisuuksien puute, puutteellinen opinto-ohjaus, alan heikot työllisyysnäkymät tai siirtyminen työelämään kesken opintojen.

Nuorisobarometrin vastaajista 17 prosenttia arvioi rahanpuutteen vuoksi karsineensa opiskeluvaihtoehtojaan, 14 prosenttia valitsi koulutuspaikan taloudellisin perustein ja valmistumista viivytti 11 prosenttia. (Hallituksen esitys, Elina Pekkarinen & Sami Myllyniemi (toim.): Opin polut ja pientareet, Nuorisobarometri 2017, https://tietoanuorista.fi/wp- content/uploads/2018/03/Nuorisobarometri_2017_WEB.pdf)

Arvioin, että toisen asteen koulutuksen maksuttomuus madaltaa kynnystä osallistua toisen asteen koulutukseen ja vähentää vähävaraisista perheistä tulevien nuorten huolta perheelle aiheutuvista kuluista. Nuoren ei tarvitsisi tulevaisuudessa huomioida toisen asteen opintojen suoria kustannuksia perheelleen hakukohteen valinnassa. Tällä voi olla erityisesti vaikutusta tilanteissa, jossa perhe on vähävarainen ja/tai tilanteissa, jossa molemmat vanhemmat ovat itse perusasteen koulutuksen varassa ja/tai itse koulutuksen ja työelämän ulkopuolella. Toisen asteen opintojen maksullisuuden vaikutusta ei pidä vähätellä tilanteessa, jossa vuosittain 16-19% 20-24 vuotaista on jäänyt ilman toisen asteen tutkintoa.

Talouspolitiikan arviointineuvoston Pitäisikö oppivelvollisuusikä nostaa 18 vuoteen? – raportissa tunnistetaan oppivelvollisuuden iän nostamisen vaikutusarviointiin liittyvä epävarmuus. Ennen kuin Suomessa nostetaan oppivelvollisuusikää ja sen vaikutusta arvioidaan tieteellisesti, emme voi tietää varmuudella, nostaako oppivelvollisuusiän nosto toisen asteen suorittaneiden osuutta väestöstä. Samalla on selvää, että jos jatkamme ilman merkittäviä koulutusjärjestelmän muutoksia nykyisellä kehityspolulla meillä ei ole

(14)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

mitään syytä olettaa, että toisen asteen suorittaneiden osuus väestöstä nousee jotenkin itsestään Arvioin talouspolitiikan arviointineuvoston tavoin, että olemassa oleva oppivelvollisuusiän noston vaikutusten kansainvälinen tutkimus ja Tilastokeskuksen rekisteriaineistoihin perustuvat Suomessa tehty tutkimus antavat riittävät syyt olettaa, että oppivelvollisuusiän nosto lisää toisen asteen tutkinnon suorittaneiden osuutta väestöstä.

Samalla arvioin, että oppivelvollisuusiän noston positiiviset vaikutukset voivat kuitenkin jäädä toteutumatta, mikäli uudistuksen toimeenpanoa ei riittävällä tavalla resursoida, johdeta tai arvioida. Uudistuksen toimeenpanossa on tärkeää tunnistaa tekijät, jotka vaikuttavat siihen, miksi toisen asteen opinnot keskeytyvät tai miksi opinnot eivät aina tuota riittävää osaamista jatko-opintojen tai työelämän näkökulmasta. Tällöin tarkastelussa ovat muun muassa oppilaiden taustan vaikutus, oppimiserot varhaiskasvatuksessa ja perusasteella, koulutuksen aikana saatu tuki, koulutuksen aikana kohdatut vaikeudet ja eriarvoisuutta koulutuksessa tuottavat rakenteet.

Tässä asiantuntijalausunnossa keskityn kuitenkin vain kahteen uudistuksen toimeenpanoon vaikuttavaan asiakokonaisuuteen:

1. Perusasteen, toisen asteen ja nivelvaiheen opinto-ohjauksen saatavuus ja laatu 2. Oppivelvollisuusiän noston ja maksuttoman toisen asteen koulutuksen uudistuksen

tieteellinen tutkimus ja jatkuva arviointi

4. Perusasteen ja toisen asteen opintoja uraohjaus

Oppivelvollisuusiän nostoon liittyvään hallituksen Opinto-ohjauksen kehittämisohjelmaan (Opetus- ja kulttuuriministeriö 2020A) on varattu pysyvää rahoitusta 19 miljoonaa euroa vuodessa, josta 14,7 miljoonaa euroa on oppivelvollisuuden laajentamiseen varattua rahoitusta. Lisäksi oppilaanohjauksen ja opinto-ohjauksen kehittämiseen on varattu 6,3 miljoonaa euroa. Hallitus siis tunnistaa opinto-ohjauksen ja oppilaanohjauksen tärkeän roolin peruskoulun päättävien koulutusvalinnoissa ja toisen asteen tutkintojen suorittamisessa.

Opinto-ohjauksen kehittämisohjelma (Opetus- ja kulttuuriministeriö 2020B) pyrkii vahvistamaan opintojen ohjausta ja sitä kautta tukemaan oppilaiden kykyä tehdä heidän osaamistaan, motivaatiotaan ja kiinnostuksen kohteitaan vastaavia koulutusvalintoja.

Lisäksi vahvistetaan opintojen ohjausta toisen asteen tutkinnon opiskelun aikana.

Erityisesti tavoitteena on lisätä henkilökohtaisen ohjauksen saatavuutta sitä tarvitseville erityisesti perusasteella. Mikäli 8.-9. vuosiluokkien oppilaalla on havaittu perusopetuksen jälkeisiin jatko-opintoihin hakeutumiseen liittyvä tuen tarve, hänelle voidaan antaa tehostettua oppilaanohjausta. Tehostettu ohjaus tavoittaisi hallituksen esityksessä esitetyn arvion mukaan vuosittain noin 10 000 perusopetuksen 8.-9. vuosiluokan

(15)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

oppilasta. Tavoitteena on myös kytkeä tehostettu oppilaanohjaus tarvitessa muihin tukitoimiin, kuten oppilashuollon sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin.

Hallituksen esityksessä kaikki alle 18-vuotiaat olisivat aina opinto-ohjauksen piirissä, joko peruskoulussa, toisen asteen koulutuksessa tai kunnan ohjausvastuulla, mikäli oppilas ei ole missään oppilaitoksessa kirjoilla. Periaatetta kuvataan sanoilla ”saattaen vaihtaen”.

Mallissa ohjaus- ja valvontavastuut määriteltäisiin niin, että yhden tahon ohjaus- ja valvontavastuu päättyisi vasta silloin, kun toisen tahon ohjaus- ja valvontavastuu alkaa.

Hallituksen esittämässä mallissa toisen asteen koulutuksen keskeyttäminen on mahdollista vain tilanteessa, jossa korvaava opintopaikka on tiedossa. Koulutusalan vaihtoa harkitsevalle tarjottaisiin kohdennettua tukea ja ohjausta. Malli tukee koulutuspolun jatkumoa ehkäisemällä katkosten syntymistä ja mahdollista koulutuksellista syrjäytymistä ja jäämistä ilman toisen asteen tutkintoa. Ohjauksen jatkumolla tuetaan myös sitä, että yksilön ammatillinen koulutuspolku etenee hänelle mielekkäällä tavalla vahvistaen siirtymiä työelämään.

Arvioin, että hallituksen esittämä malli tarjoaa nykytilaan verrattuna vahvemmat rakenteet ja resurssit perusasteen ja toisen asteen koulutuksen opiskelijoiden ohjaukseen sekä koulutus- ja uravalintojen tukeen. Nuorella on kaikissa olosuhteissa määritelty vastuutaho, joka tukee ja tarjoaa ohjausta. Erityistä tukea tai tehostettua ohjausta tarvitseville varataan resursseja ja tarjotaan tukea sekä perusasteella että toisella asteella. Moniammatillisen tuen ja yhteistyön rakenteita pyritään vahvistamaan, jotta nuori saisi tarvitsemansa tuen. Yksin ei jää – eikä jätetä.

Pidän hallituksen esitystä ensisijaisesti ”puitelakina”, joka mahdollistaa oppilaiden ja opiskelijoiden ohjauksen sekä koulutus- ja uravalintojen tuen organisoinnin nykyistä tarkoituksenmukaisemmin. Lakikokonaisuus luo nykytilaa vahvemman rakenteen oppilaiden ja opiskelijoiden tukemiselle ja ohjaukselle. Kokonaisuuteen liittyvän Opinto- ohjauksen kehittämisohjelman lisäpanostukset opinto-ohjaukseen ovat merkittävät.

Oppivelvollisuusiän laajentamisen kokonaisuudessa onnistuminen riippuu siitä, miten uudistus käytännössä johdetaan, toteutetaan ja resursoidaan sekä siitä, miten sen toimeenpanoa arvioidaan ja tutkitaan. Keskityn seuraavaksi ohjauksen ja koulutus- ja uravalintojen tuen näkökulmasta kahteen keskeiseen asiakokonaisuuteen, jotka uudistuksen toimeenpanossa tulisi huomioida, mikäli siinä halutaan onnistua.

4.1. Opinto-ohjauksen tavoitteet ja kehittämisohjelman painotukset

Oppilaanohjauksen ja opinto-ohjauksen tavoitteiden ja keskeisten sisältöjen määrittely tehdään kansallisesti Opetushallituksen laatimien opetussuunnitelmien perusteissa eri koulutusasteille. Lainsäädäntö- ja asetustasolla määritellään yleisesti oikeudesta oppilaanohjaukseen.

(16)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Opetussuunnitelman perusteissa (2014) määritellyt oppilaanohjauksen tavoitteet luokille 7-9 on kiteytetty hallituksen esityksen esittelytekstissä:

”Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteissa asetetaan oppilaanohjauksen tavoitteeksi edistää oppilaiden kasvua ja kehitystä siten, että jokainen oppilas pystyy kehittämään opiskeluvalmiuksiaan ja vuorovaikutustaitojaan sekä oppimaan elämässä tarvittavia tietoja ja taitoja. Oppilaanohjaus tukee oppilaita tekemään omiin valmiuksiinsa, arvoihinsa ja lähtökohtiinsa sekä kiinnostukseensa perustuvia arkielämää, opiskelua, jatko-opintoja sekä tulevaisuutta koskevia päätöksiä ja valintoja. Ohjauksen avulla oppilaat oppivat tiedostamaan mahdollisuutensa vaikuttaa oman elämänsä suunnitteluun ja päätöksentekoon. Oppilaita kannustetaan pohtimaan ja kyseenalaistamaan koulutukseen ja ammatteihin liittyviä ennakkokäsityksiä ja tekemään valintansa omia vahvuuksiaan ja kiinnostuksen kohteitaan vastaten. Oppilaat tutustuvat työelämään sekä saavat kokemuksia työnteosta. Ohjaustoiminnan tulee muodostaa koko perusopetuksen ajan kestävä, perusopetuksen jälkeisiin opintoihin ulottuva jatkumo.” (Hallituksen esitys, 2.6.1 Oppilaanohjaus ja ohjaus jatko-opintoihin perusopetuksessa)

Hallituksen Opinto-ohjauksen kehittämisohjelma (Opetus- ja kulttuuriministeriö 2020B).

linjaa opinto-ohjauksen kehittämiskohteet seuraavalla tavalla:

 ”Tukea, kehittää ja vahvistaa opinto-ohjauksen toteutumista, toimintatapoja, yhteistyötä, systemaattisuutta sekä jatkumoa peruskoulusta toiselle asteelle.

 Kehittää toimintatapoja henkilökohtaisen, oppijan tarpeisiin sovelletun ohjauksen varmistamiseksi jokaiselle oppijalle. Vahvistaa koulutuksellista tasa-arvoa tekemällä työelämän ja jatko-opintojen mahdollisuudet näkyviksi kaikille oppijoille.

 Tehdä näkyväksi tulevaisuudessa tarvittavaa osaamista, hyödyntää nykyistä paremmin ennakointitietoa ja vahvistaa työelämää koskevaa tietotuotantoa.

 Tukea opinto-ohjauksen roolia oppijan osaamisen ja erityisesti vahvuuksien tunnistamisessa ja tukemisessa.

 Vahvistaa oppilaan- ja uraohjauksen mahdollisuuksia purkaa sukupuolisegregaatiota sekä huomioida monikulttuurisuuden ja kielellisten valmiuksien keskeinen merkitys yhteiskuntaan sosiaalistumisessa.

 Tukea moniammatillista yhteistyötä ja yhteisöllisyyttä kouluissa ja oppilaitoksissa.”

Arvioin, että perusopetuksen opetussuunnitelman perusteissa kuvatut tavoitteet oppilaanohjaukselle ja hallituksen opinto-ohjauksen kehittämisohjelmassa kuvatut tavoitteet keskittyvät olennaisiin asioihin oppilaiden koulutus- ja uravalintojen tuen kehittämisen näkökulmasta. Suurempi huoli koskee kuvaa ohjaustyöstä ja sen painotuksista.

(17)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

4.2. Ohjauksen määritelmä: koko koulu ohjaa, moniammatillinen verkosto ohjaa

Ohjauksen rooli koulutuspoliittisessa keskustelussa nähdään usein uudistuksia edistävänä vauhdittajana, siirtymien takaajana. Tämän ajatuksen mukaan ohjaus, kun se on riittävää, auttaa yksilöitä suoriutumaan yhteiskunnan heille asettamista siirtymävaiheiden tehtävistä.

Myös oppivelvollisuuslakiesityksessä toistuu useita kertoja käsite ohjaus- ja valvontavastuu. Ja-sanan käyttö tässä yhteydessä on lainsäädännöllisesti ymmärrettävää, mutta sillä voi olla uudistuksen toimeenpanon kannalta haitallisia sivuvaikutuksia.

Tutkimuskirjallisuus kertoo yleisemminkin, että ohjaus saa hyvin helposti valvontafunktion ja luisuu pois alkuperäisestä, toimijuutta tukevasta tehtävästään (Vehviläinen 2001;

Mäkitalo 2005; Toiviainen 2019). Tämä tiedetään esimerkiksi työttömien uraohjauksen ja opinto-ohjauksen tutkimuksesta. Pahimmillaan riskinä on, että muodostuessaan valvonnaksi tai ”poluttamiseksi” ohjaus toimii juuri päinvastaiseen suuntaan kuin on tarkoitus. Opinto-ohjaajan työrooli voi muuttua uudistuksen myötä oppilaan oppimista ja toimijuutta vahvistavasta ja tukevasta mahdollistajan roolista oppivelvollisuusvalvojan rooliksi. Jatko-opintoihin hakeutumisen valvojan ja oppilaan toimijuuden tuen roolit ovat toki läsnä opinto-ohjaajan työroolissa myös nykytilassa.

Olisi tärkeätä korostaa sellaista tulkintaa ohjauksesta, joka painottuu ohjattavan toimijuuden tukemiseen, holismiin ja moniammatilliseen yhteistyöhön sekä sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutumiseen. Tätä ohjausnäkemystä rakennetaan maassamme jo nyt aktiivisesti monien tutkijoiden, kehittäjien ja käytännön toimijoiden voimin ja sitä opetetaan yliopistoissa ja korkeakouluissa opintoja uraohjauksen tutkinnoissa.

EU-maiden elinikäisen ohjauksen verkoston The European Lifelong Guidance Policy Networkin (ELGPN) The Evidence Base on Lifelong Guidance (Hooley 2014) –raportissa on koottu kansainvälistä tutkimusta ohjauksen vaikuttavuudesta. Pedagogisesti laadukas ja hyvin toteutettu opintoja uraohjaus lisää oppilaiden kiinnittymistä opintoihin (student engagement), parantaa koulumenestystä, tukee siirtymistä jatko-opintoihin ja auttaa koulutuksen jälkeisen uran suunnittelussa. Opinto- ja uraohjauksella on tutkimuksissa todettu positiivinen yhteys oppilaiden motivaatioon, itsetuntoon, koulupudokkuuden vähentymiseen ja lasten ja nuorten kykyyn löytää yhteys opintojen ja heidän oman elämänsä ja tulevaisuuteensa välillä.

Ammatillisessa koulutuksessa opintoja uraohjauksella on niin ikään todettu positiivinen vaikutus opiskelijoiden kykyyn hyödyntää ammatillisen koulutuksen aikana kehittynyttä osaamista työmarkkinoilla. Kansainvälisessä tutkimuksessa on kuitenkin havaittu, että ammatilliseen koulutukseen hakeutuneista monet ovat kokeneet, etteivät he saaneet riittävää opinto-ohjausta ennen ammatilliseen koulutukseen hakeutumista.

(18)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Kouluissa ja ammatillisessa koulutuksessa tapahtuvan opintoja uraohjauksen kansainvälinen tutkimus (Hooley 2014) korostaa holistisen, opetussuunnitelmaan kytketyn opintoja uraohjauksen tai urataitojen opetuksen (career education) vaikuttavuutta. Koulutus- ja uravalintojen tukeminen on tehokkainta silloin, kun sitä tehdään läpi koulun ja opintojen, osana koulun tai oppilaitoksen opetussisältöä, lukujärjestystä ja moniammatillista toimintaa – ei vain yksittäisinä, pistemäisinä interventioina. Tämä ei tarkoita, etteikö yksilöohjaus ole tärkeä osa ohjauksen kokonaisuutta. Kuitenkin koulu- ja oppilaitoskontekstissa tehty opintoja uraohjauksen tutkimus korostaa kokonaisvaltaisten, koko koulu/oppilaitos ohjaa –tyyppisten lähestymistapojen merkitystä. Tätä yhteisöllistä painotusta ja jaettua kasvatusvastuuta tukee vahvasti myös koulun kehittämisen tutkimus (ks. esim. Pietarinen, Pyhältö, & Soini 2017).

On tärkeää varmistaa, että opinto-ohjaajien pedagoginen, oppilaiden ja opiskelijoiden oppimista ja toimijuuden vahvistumista tukeva työrooli nähdään myös vastaisuudessa ensisijaisena roolina. Opinto-ohjaajien osaamista ja asiantuntemusta tulee hyödyntää uudistuksen toteutuksen kaikissa vaiheissa alueellisesti ja kunnallisesti. Tämä on pitkälti johtamiskysymys valtakunnallisesti sekä kunta- ja koulutasolla.

Oppivelvollisuuslakikokonaisuuden toteutuksessa onkin keskeistä kiinnittää huomiota siihen, miten organisoidaan opetussuunnitelman perusteissa kuvatut ”oppilaanohjauksen järjestämisen rakenteet, toimintatavat, työn- ja vastuunjako sekä monialaiset verkostot, kodin ja koulun ohjausyhteistyö, koulun työelämäyhteistyö sekä työelämään tutustumisen järjestelyt”. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää siihen, miten koko koulu ohjaa – periaate käytännössä toteutetaan.

Kunnille on hallituksen lakiesityksessä määritelty valvonta- ja ohjausvastuu sellaisten oppivelvollisuusikäisten osalta, jotka eivät ole minkään oppilaitoksen valvonta- ja ohjausvastuun piirissä. Tämän roolin omaksumista varten hallitus suuntaa lisäresursseja kunnille. Tässä yhteydessä olisi syytä pohtia, miten olemassa olevien alueellisten alle 30- vuotiaille suunnattujen Ohjaamojen toimintamallia voitaisiin vahvistaa, kehittää ja hyödyntää osana oppivelvollisuuskokonaisuuden toimeenpanoa.

Hallituksen esityksessä nivelvaiheen koulutuksia on tarkoitus yhtenäistää, mikä palvelee uudistusta ja nivelvaiheen ympärillä työskentelevien tahojen yhteistyötä. Myös Ohjaamojen ja oppilaitosten keskinäistä roolia (mm. Ohjaamoiden ja etsivien nuorisotyöntekijöiden rooli) tulisi selkiyttää. Ohjaamoja koskevissa arvioinneissa ja tutkimuksissa on asiakkailta saatu positiivista palautetta niiden kyvystä kohdata nuoren erilaisia ja eriarvoisia elämäntilanteita, ja oppilaitosten ohjauksella voisi olla tästä opittavaa. Ohjaamoiden haasteena sen sijaan on niiden alueellinen kirjavuus – Ohjaamot ovat levinneet hyvin laajalle, mutta niiden toimintaa ei säädellä valtakunnallisesti ja kunnat saavat toteuttaa sitä haluamalla tavalla. Kuntien erilaiset resurssit vaikuttavat

(19)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

siihen, miten kattavaa ja monipuolista Ohjaamotoiminta eri alueilla on. (ks. esim. Määttä

& Souto 2020).

Voisiko Ohjaamoilla olla vielä nykyistäkin vahvempi rooli alueellisen, moniammatillisen ohjausalan yhteistyön sekä kokonaisvaltaisten alle 30-vuotiaiden ohjauspalveluiden kehittäjänä? Vähintäänkin olisi syytä varmistaa, ettei Ohjaamojen kanssa rinnakkaisia, päällekkäisiä tai pahimmillaan kilpailevia rakenteita synnytetä osana oppivelvollisuusiän nostoa. Jos kuitenkin arvioidaan, että uudistus edellyttää uusia toiminnallisia rakenteita, tulisi varmistaa, että ne hyödyntävät ja rakentavat Ohjaamo-toiminnan aikana karttuneen osaamisen ja Ohjaamoista saatujen kokemuksen päälle.

Oppilashuollon mahdollinen siirtyminen sote-uudistuksen myötä maakunnille/

hyvinvointialueille aiheuttaa huolta siitä, että oppilashuollon ja oppilaitosten yhteistyö hankaloituu. Lasten ja nuorten sosiaali- ja terveydenhuollon, oppilashuollon, oppilaanohjauksen ja nuorisotyön yhteistyön toimivuuden takaaminen ja vahvistaminen ovat tärkeitä tavoitteita, jotka pitää huomioida yhtäaikaisten muutosprosessien (sote- uudistus, oppivelvollisuusiän nosto) ollessa käynnissä. Johtotähtenä kaikissa kansallisissa, alueellisissa ja kunnallisissa ratkaisuissa tulisi olla lasten ja nuorten etu, tarpeet ja oikeus laadukkaisiin ja helpolla saatavissa oleviin palveluihin.

Oppivelvollisuusiän noston toimeenpanovaiheessa on syytä kiinnittää erityistä huomiota siihen, että opinto-ohjaajien asiantuntemus, osaaminen, työpanos ja työrooli hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla – nimenomaan pedagogina, opettajana ja ohjaajana. Opinto-ohjauksen eettisiä periaatteita ja tavoitteita tulee kunnioittaa. Opinto- ohjaajilla on jo nykyisen lainsäädännön pohjalta velvollisuus valvoa jatko-opintoihin hakeutumista perusasteella ja toisella asteella sekä tarjota vaille koulutuspaikkaa jääneille jälkiohjausta. Uudistuksen yhteydessä on varmistettava, että oppilaanohjauksen tukena on opintohallinnollisia ja muita tarvittavia resursseja oppilaitosten ja kuntien valvontaroolin toteuttamiseksi. Lisäksi on tärkeää varmistaa jo aiemmin mainittujen oppilashuollon, nuorisotyön, sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä oppilaitosten saumattoman moniammatillisen yhteistyön toimivuus eri kokoisissa kunnissa.

Opinto-ohjaajaa ei saa jättää yksin vastaamaan oppivelvollisuusiän noston toimeenpanosta tai koulutuksen järjestäjän valvontaroolista, vaan tämä vastuu on oltava kunnilla ja koulutuksen järjestäjäorganisaatioilla organisaatioina. Opinto-ohjaajat ovat tärkeä osa tätä kokonaisuutta, mutta he eivät voi yksin vastata uudistuksen toimeenpanosta. Jo aiemmin mainittu Ohjaamojen toimintamallien, osaamisten ja kokemusten hyödyntäminen on keskeistä, kun luodaan alueellisia ja kuntatason toimintamalleja nuorten moniammatillisten palveluiden ja tuen kehittämiseen.

(20)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Yhteenvetona totean, että uudistuksen toteutuksen kannalta tärkeitä ovat seuraavat ohjaukseen kohdistuvat toimet:

1. opinto-ohjauksen lisäresurssin ohella (vakanssien lisääminen) opinto-ohjaajia tuetaan myös koulutuksellisesti ja heidän avainroolinsa koulujen ohjausasiantuntijoina otetaan huomioon;

2. ohjauksen luonne myös kouluyhteisön ja moniammatillisten verkostojen työnä otetaan vakavasti; jolloin

3. kouluyhteisöjen ohjaustyötä resursoidaan ja kehitetään uudistuksen yhteydessä tutkimusperustaisesti ja

4. koulun, Ohjaamojen ja muiden yhteistyötahojen yhteistä tutkimusperustaista kehittämistyötä resursoidaan.

5. Oppivelvollisuusiän noston vaikuttavuus arvioitava tieteellisesti

Oppivelvollisuusiän nostosta käydyn keskustelun aikana on usein toivottu lisää tutkimusta oppivelvollisuuden jatkamisen vaikuttavuudesta. Oma arvioni on, että Talouspolitiikan arviointineuvoston Pitäisikö oppivelvollisuusikä nostaa 18 vuoteen? –raportissa (Seuri, Uusitalo & Virtanen 2018) tehty olemassa olevan tutkimuksen pohjalta tehty arvio on oikea: meillä on riittävästi tutkimusnäyttöä siitä, että oppivelvollisuusiän nostolla ja toisen asteen koulutuksen maksuttomuudella on suurella todennäköisyydellä toisen asteen tutkintoja suorittamista lisäävä vaikutus.

Samalla on selvää, että näin mittavan koulutuspoliittisen uudistuksen toimeenpanoon on ehdottomasti kytkettävä tieteellinen vaikutusten arviointi ja tutkimus hyvissä ajoin ennen uudistuksen toimeenpanoa. Vain korkeatasoisella tieteellisellä tutkimuksella voimme lopulta arvioida, onko uudistus onnistunut ja miltä osin. Tieteellistä tutkimusta tarvitaan koulutuksen, opetuksen, opinto-ohjauksen ja oppilaanohjauksen sekä moniammatillisten tukipalveluiden kehittämiseen uudistuksen aikana ja sen jälkeen. Tutkimusta tarvitaan uudistuksen toimeenpanossa mahdollisesti tehtävien virheiden tunnistamiseksi ja korjaamiseksi.

Koulutuksen järjestäjien ohjaussuunnitelmissa kuvattujen tavoitteiden systemaattinen kansallinen arviointi on tärkeä osa kokonaisuutta. Arvioinnissa tulee huomioida Opinto- ohjauksen kehittämisohjelman ja oppivelvollisuusiän nostamiseen liittyvät keskeiset tavoitteet. Tässä arvioinnissa on tärkeää hyödyntää ja vahvistaa entisestään ohjausalan tutkijoiden ja ohjausalan koulutusta tarjoavien korkeakouluopetuksen yhteistyötä opetuksen ja ohjauksen järjestäjien kanssa. Tarvitsemme tarkempaa tieteellistä tutkimusta oppilaanohjauksen ja opinto-ohjauksen vaikuttavuudesta ja tarvitsemme lisää tutkimustiedon hyödyntämistä ohjauksen kehittämisessä.

(21)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Tutkimuskentän hahmottamiseksi seuraavassa taulukossa on koottu arvio hallituksen esityksestä. Hyödynnän alustavassa arviossa EU-maiden yhteisen The European Lifelong Guidance Policy –verkoston (Hooley 2014) laatimien elinikäisen ohjauksen vaikuttavuuden kriteereistä, jotka perustuvat kansainväliseen ohjauksen vaikuttavuuden tutkimukseen.

The European Lifelong Guidance Policy Networkin suositusten mukaan (2014) elinikäinen ohjaus on

vaikuttavinta ja tuloksellisinta, kun tieto-, neuvonta- ja ohjauspalvelut:

Alustava arvio: hallituksen esitys verrattuna nykytilaan

tulokset riippuvat uudistuksen toimeenpanosta

Vaikutta- vuuden arviointi

1) Ovat aidosti saatavilla jatkumona kaikissa elämänvaiheissa.

Parannus nykytilaan:

Nivelvaiheen ohjauksen tehostaminen, kunnan viimekätinen ohjaus- ja valvontavastuu.

Edellyttää tieteellistä tutkimusta 2) Yhdistyvät merkityksellisesti

kansalaisen koko elämänpiirin kokemuksiin.

Opinto-ohjauksen kehittämisohjelma, lisäresurssit ja moniammatillisen yhteistyön kehittäminen

Riskit: ohjausroolin ja valvontaroolin sekoittuminen, kuntien erilaiset voimavarat

Edellyttää tieteellistä tutkimusta

3) Ottavat huomioon yksilölliset lähtökohdat ja vastaavat kansalaisten valmiuksia ja tarpeita.

Riskit: ohjausroolin ja valvontaroolin sekoittuminen, kuntien erilaiset voimavarat

4) Yhdistävät erilaisia työmuotoja, kuten henkilökohtaisia keskusteluja ja verkkopalveluita.

Opinto-ohjauksen kehittämisohjelma, lisäresurssit Riski: kuntien erilaiset voimavarat

Edellyttää tieteellistä tutkimusta 5) Edistävät urasuunnittelutaitojen

oppimista ja syventämistä.

Opinto-ohjauksen kehittämisohjelma, lisäresurssit

Edellyttää tieteellistä tutkimusta 6) Tarkastelevat kansalaisen

kysymyksiä kokonaisuutena moniammatillisessa

palveluverkostossa.

Riski: kuntien erilaiset voimavarat

7) Mahdollistavat

työssäoppimiskokemuksia yhteistyössä yritysten kanssa.

Opinto-ohjauksen kehittämisohjelma, lisäresurssit ja TET-harjottelun kehittäminen

Riski: kuntien erilaiset voimavarat

8) Perustuvat koulutettujen ohjausammattilaisten osaamiseen.

Opetushallitus järjestää oppilaan- ja opinto-ohjaajien täydennyskoulutusta osana Opinto-ohjauksen

kehittämisohjelmaan.

9) Perustuvat ajantasaiseen koulutus- ja työmarkkinatietoon

Opinto-ohjauksen kehittämisohjelman tavoite.

Edellyttää tieteellistä tutkimusta 10) Perustuvat pysyvään arviointiin ja

laadun kehittämiseen.

Epäselvää: Koko Oikeus oppia –ohjelman tavoite laadun kehittäminen. Pysyvän arvioinnin ja

tutkimuksen roolia ei mielestäni korosteta riittävästi.

(22)

(24)

Eric Carver 10.11.2020 HE 173/2020 vp

Esitän toiveenani, että hallitus varaa viipymättä uudistuksen toimeenpanon tutkimukseen riittävästi resursseja, mikäli se ei ole jo niin tehnyt.

6. Lähteet ja lisätietoja

Hallituksen esitys ja hallituksen esityksessä viitatut lähteet.

Hallituksen esitys HE 173/2020 vp. ja hallituksen esityksessä viitatut lähteet Muut lähteet

Carver, Eric. 2020. Työelämän tulevaisuuden muutosvoimat ja osaamistarpeet. Kleio 3/2020.

Davies, Anna, Fidler, Devin & Gorbis, Marina. 2011: Future Work Skills 2020. The Institute for the Future & University of Phoenix Research Institute 2011.

Demos Helsinki & Demos Effect. 2017. Työ 2040. Skenaarioita työn tulevaisuudesta.

Demos Helsinki & Demos Effect 1/2017.

Hanhijoki, Ilkka. 2020. Koulutus- ja työvoiman kysyntä 2035. Osaamisen

ennakointifoorumin ennakointituloksia tulevaisuuden koulutustarpeista. Opetushallitus.

Raportit ja selvitykset 2020:6.

Hooley, Tristram. 2014. The Evidence Base on Lifelong Guidance. A Guide to Key Findings for Effective Policy and Practice. European Lifelong Guidance Policy Network (ELPGN) 2014.

OECD. 2019. OECD Employment Outlook 2019: The Future of Work, OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/9ee00155-en

OECD 2020. OECD Employment Outlook 2020: Worker Security and the COVID-19 Crisis, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1686c758-en.

Opetushallitus 2019. Osaaminen 2035. Osaamisen ennakointifoorumin ensimmäisiä ennakointituloksia. Opetushallitus. Raportit ja selvitykset 2019:3.

Opetus- ja kulttuuriministeriö. 2020A. Opinto-ohjauksen kehittäminen.

https://minedu.fi/opinto-ohjauksen-kehittaminen. Viitattu 10.11.2020.

Opetus- ja kulttuuriministeriö. 2020B. Opinto-ohjauksen kehittämisohjelma.18.6.2020.

Pysyvä osoite Valtioneuvoston julkaisuarkistossa http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263- 879-3

Pietarinen, J. Pyhältö, K. & Soini, T. 2017. Shared sense-making in curriculum reform – orchestrating the local curriculum work. Scandinavian Journal of Educational Research.

DOI: 10.1080/00313831.2017.1402367