TALOUSVALIOKUNNAN MIETINTÖ 49/2010vpHallituksen esitys kaivoslaiksi ja eräiksi siihenliittyviksi laeiksi

Versio 2.0 HE 273/2009 vp

TALOUSVALIOKUNNAN MIETINTÖ 49/2010 vp

Hallituksen esitys kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 4 päivänä helmikuuta 2010 lähet- tänyt talousvaliokuntaan valmistelevasti käsitel- täväksi hallituksen esityksen kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 273/2009 vp).

Eduskunta-aloitteet

Esityksen yhteydessä valiokunta on käsitellyt seuraavat aloitteet:

— lakialoitteen Kaivoslaki ja eräät siihen liitty- vät lait (LA 120/2010 vp — Esko-Juhani Tenni- lä /vas), joka on lähetetty valiokuntaan 18 päivä- nä tammikuuta 2011,

— toimenpidealoitteen Kaivostoiminnan viran- omaisvalvonta (TPA 47/2010 vp — Raimo Pii- rainen /sd ym.), joka on lähetetty valiokuntaan 23 päivänä kesäkuuta 2010.

Lausunnot

Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslaki- valiokunta ja ympäristövaliokunta ovat antaneet asiasta lausunnot (PeVL 32/2010 vp ja YmVL 7/2010 vp), jotka on otettu tämän mietinnön liit- teiksi.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - elinkeinoministeri Mauri Pekkarinen

- hallitusneuvos Anja Liukko, teollisuusneu- vos Alpo Kuparinen ja kaivosylitarkastaja Pekka Suomela, työ- ja elinkeinoministeriö

- lainsäädäntöneuvos Jari Salila, oikeusminis- teriö

- ylijohtaja Timo Kotkasaari, maa- ja metsäta- lousministeriö

- ympäristöneuvos Markus Alapassi, ympäris- töministeriö

- lakimies Marketta Rosti, Metsähallitus - johtava asiantuntija Esko Ruokola, Säteily-

turvakeskus STUK

- johtaja Päivi Rantakoski ja yli-insinööri Anne-Mari Lähde, Turvatekniikan keskus Tukes

- aluejohtaja Risto Pietilä, Geologian tutkimus- keskus

- maanmittausneuvos Markku Markkula, Maanmittauslaitos

- ympäristölakimies Meeri Myllykangas, Kai- nuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes- kus, edustaen myös Pohjois-Karjalan elinkei- no-, liikenne- ja ympäristökeskusta

- ylitarkastaja Timo Regina, Kainuun elinkei- no-, liikenne- ja ympäristökeskus

- ylitarkastaja Mikko Lukkarinen, Pohjois-Poh- janmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristö- keskus

- ympäristöneuvos Mika Seppälä, Etelä-Suo- men aluehallintovirasto, edustaen myös Itä- Suomen aluehallintovirastoa

- ympäristöneuvos Sami Koivula, Pohjois-Suo- men aluehallintovirasto, edustaen myös Itä- Suomen aluehallintovirastoa

- johtaja Pentti Pekkala, Pohjois-Suomen alue- hallintovirasto

- toimitusjohtaja Markus Ekberg, Endomines Oy

- toimitusjohtaja Aulikki Kiviranta, Maanomis- tajien Arviointikeskus Oy

- tiimin johtaja Kimmo Viertola, Suomen Teol- lisuussijoitus Oy

- toimitusjohtaja Pekka Perä, Talvivaaran Kai- vososakeyhtiö Oyj

- kullankaivaja Antti Peronius, Lapin Kullan- kaivajain Liitto ry

- johtaja Markku Tornberg, Maa- ja metsäta- loustuottajain Keskusliitto MTK ry

- toiminnanjohtaja Tuija Nummela, Maanomis- tajain Liitto ry

- vastaava työehtosihteeri Kauno Koskela, Me- tallityöväen Liitto ry

- elinkeinoasioiden päällikkö Janne Metsämä- ki, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

- alue- ja elinkeinopoliittinen asiantuntija Lau- ri Korkeaoja, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry

- asianajaja Sakari Niemelä, Suomen Asianaja- jaliitto

- puheenjohtaja Veli-Matti Tarvainen ja laki- asiantuntija Casper Herler, Kaivannaisteolli- suus ry

- toiminnanjohtaja Anne Ollila, Paliskuntain yhdistys

- puheenjohtaja Harri Siitonen, Suomen Kai- vosyrittäjät ry

- luonnonsuojeluasiantuntija Tapani Veistola, Suomen luonnonsuojeluliitto ry

- professori Vesa Majamaa - professori Tapio Määttä.

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

— Saamelaiskäräjät

— Finanssivalvonta

— Kainuun—Koillismaan maanmittaustoi- misto

— Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristö- keskus

— Sodankylän kunta

— Suomen Kuntaliitto

— Lapin liitto

— Kulta Prospektor Oy

— Nordkalk Oy Ab

— Akava ry

— Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry

— Metallinjalostajat ry

— Miessinmaan kyläyhdistys ry

— Fiskars Oyj Abp

— professori Jarno Tepora

— kullankaivaja Mika Telilä

— kullankaivaja Jukka Kela

— Jarmo Viima.

HALLITUKSEN ESITYS JA EDUSKUNTA-ALOITTEET

Hallituksen esitys

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi kai- voslaki. Esityksen keskeisenä tavoitteena on kaivostoiminnan ja malminetsinnän edellytys- ten turvaaminen yhteiskunnallisesti, taloudelli- sesti ja ekologisesti kestävällä tavalla. Tavoit- teena on myös turvata kuntien vaikuttamismah- dollisuudet, varmistaa oikeusturvan toteutumi- nen sekä ottaa huomioon kansalaisvaikuttamista ja osallistumista koskevat vaatimukset. Valitus- oikeus lupapäätöksistä olisi nykyistä useammal- la taholla.

Kaivoslaissa säädettäisiin malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa harjoitta-

vien oikeuksista ja velvollisuuksista toiminnan aikana sekä lopetus- ja jälkitoimenpiteistä. Kai- voslain ohjausjärjestelmä muodostuisi edelleen toisiaan seuraavia toiminnan harjoittamisvaihei- ta vastaavista oikeutusperusteista. Kaivoslain soveltamisalaan ei ehdoteta muutoksia.

Malminetsintää olisi mahdollista tehdä etsin- tätyönä, joka muistuttaa jokamiehenoikeuksia.

Malminetsintä edellyttäisi malminetsintälupaa, jos toiminnasta voi aiheutua haittaa ihmisten ter- veydelle, yleiselle turvallisuudelle tai muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä. Uraanin etsintään vaadittaisiin aina malminetsintälupa.

Varaus turvaisi etuoikeuden malminetsintälu- paan ja malminetsintälupa etuoikeuden kaivos- lupaan, johon perustuu esiintymän hyödyntämis- oikeus. Maaperässä esiintyvän kullan hyödyntä- minen huuhtomalla valtion omistamalla alueella edellyttäisi kullanhuuhdontalupaa.

Lupaharkinta perustuisi kokonaisvaltaiseen tarkasteluun. Huomioon otettaisiin toisaalta malminetsinnän ja kaivostoiminnan tarpeet ja toisaalta muun muassa kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden asema, toimin- nan vaikutukset ympäristöön, maisemaan, maan- käyttöön ja turvallisuuteen, luonnonvarojen säästävä käyttö ja luonnonsuojelu, säteilyturval- lisuus sekä erilaisten alueiden käyttötarpeiden yhteensovittaminen. Luvassa annettavilla mää- räyksillä voitaisiin vähentää ja rajoittaa toimin- nasta aiheutuvia haittoja yleiselle ja yksityiselle edulle. Lupaan perustuvaa toimintaa ei saisi aloittaa, ennen kuin lupa on lainvoimainen ja vaadittu vakuus asetettu.

Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa olisivat määräaikaisia, mutta kaivoslupa olisi pääsääntöisesti voimassa toistaiseksi. Malminet- sintälupa voisi olla voimassa nykyistä huomatta- vasti kauemmin. Lupien voimassaolosta, muut- tamisesta, raukeamisesta ja peruuttamisesta sää- dettäisiin yleisten ja yksityisten etujen edellyttä- mällä tavalla. Luvat olisivat siirrettävissä. Mal- minetsintälupaan ja kaivoslupaan perustuva oikeus olisi mahdollista pantata.

Malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullan- huuhdontaluvan haltija olisi nykyiseen tapaan velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahin- got ja haitat täysimääräisesti. Lisäksi luvanhalti- ja maksaisi edelleen malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen ja kullanhuuhdonta-alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille vuotuisen korvauksen, jonka tasoa tarkistettaisiin. Valtiol- le maksetusta valtausmaksusta luovuttaisiin.

Valtioneuvosto voisi myöntää luvan käyttää toiselle kuuluvaa aluetta kaivostoimintaa var- ten, jos kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima.

Kaivostoimituksessa lunastettaisiin kaivosluvan haltijalle tulevat käyttö- ja muut oikeudet aluei- siin, määrättäisiin korvaukset ja tehtäisiin tarvit- tavat kiinteistötekniset toimenpiteet.

Kaivosturvallisuus perustuisi kaivostoimin- nan harjoittajan johtamisjärjestelmälle asetettui- hin vaatimuksiin ja kaivosturvallisuusluvan no- jalla tapahtuvaan ennakkovalvontaan.

Turvatekniikan keskus toimisi kaivosviran- omaisena, joka ratkaisee lupa-asiat ja valvoo lain noudattamista. Viranomaisella olisi käytös- sään valvontaan tarvittavat valtuudet ja hallin- nolliset pakkokeinot.

Esityksessä on otettu huomioon malminetsin- tään ja kaivostoimintaan sovellettava muu kes- keinen lainsäädäntö, kuten ympäristönsuojelula- ki, luonnonsuojelulaki, erämaalaki, maankäyt- tö- ja rakennuslaki, työturvallisuuslaki sekä saa- melaisten kotiseutualuetta, koltta-aluetta ja po- ronhoitoaluetta koskeva lainsäädäntö. Kaivosla- ki on pyritty sovittamaan yhteen muun lainsää- dännön kanssa johdonmukaiseksi kokonaisuu- deksi.

Esitykseen sisältyy ehdotus laiksi ydinener- gialain muuttamisesta. Ydinenergialain ja kai- voslain mukainen uraanikaivosta koskeva lupa- hakemus käsiteltäisiin yhdessä ja ratkaistaisiin samalla päätöksellä valtioneuvostossa. Luvan myöntäminen edellyttäisi muun muassa, että kaivoshanke on yhteiskunnan kokonaisedun mu- kainen, asianomainen kunta on antanut suostu- muksensa ja turvallisuusvaatimukset on täytetty.

Esitys sisältää myös lähinnä teknisinä pidettä- viä muutoksia maastoliikennelakiin, säteilyla- kiin, erämaalakiin, saamelaiskäräjistä annettuun lakiin, luonnonsuojelulakiin, ympäristövahinko- jen korvaamisesta annettuun lakiin ja Suomen talousvyöhykkeestä annettuun lakiin.

Lakialoite

Lakialoitteessa ehdotetaan, että myös kunnan, jonka alueella malminetsintää tai kaivostoimin- taa harjoitetaan, tulee jatkossa saada korvaus sil- le koituvista kustannuksista.

Tämän toteuttamiseksi lain 99 ja 100 §:ään esitetään lisättäviksi uudet 3 momentit, joiden nojalla malminetsintäluvan haltija (99 §:n 3 mom.) ja kaivosluvan haltija (100 §:n 3 mom.) velvoitetaan maksamaan kiinteistön omistajalle maksettavan korvauksen lisäksi kunnalle (tai kunnille) korvaus, jonka suuruus vastaa 10 pro-

senttia kiinteistön omistajalle maksettavasta korvauksesta.

Toimenpidealoite

Toimenpidealoitteessa ehdotetaan, että hallituk- sen edellytetään ryhtyvän toimenpiteisiin uuden

kaivosviranomaisyksikön sijoittamiseksi Kai- nuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuk- seen.

Keskukseen on maa- ja metsätalousministe- riön päätöksellä keskitetty jo kaivospatojen val- takunnallinen valvonta.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT Yleisperustelut

Talousvaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväk- symistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdo- tuksin.

Lähtökohdat

Esityksen keskeisenä tavoitteena on kaivostoi- minnan ja malminetsinnän edellytysten turvaa- minen yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja eko- logisesti kestävällä tavalla. Samoin tavoitteena on varmistaa oikeusturvan toteutuminen, ottaa huomioon kansalaisten vaikuttamis- ja osallistu- mismahdollisuudet sekä turvata kuntien vaikut- tamismahdollisuudet.

Nykyinen, vuodelta 1965 oleva kaivoslaki on monilta osin vanhentunut. Lakia säädettäessä kaivostoiminta oli keskittynyt valtionyhtiöihin ja tämä näkyy myös sääntelyssä, joka painottuu ajatukseen yhtiöiden toiminnan ohjaamisesta muun kuin kaivoslain nojalla. Toimintaympäris- tö on tältä osin muuttunut täysin. Valtionyhtiöi- den sijasta toimijoina ovat pääsääntöisesti kan- sainväliset yritykset, ja kaivostoimintaan liitty- vä sääntely-ympäristö on muuttunut yli neljän- kymmenen vuoden kuluessa merkittävästi.

Perusoikeusjärjestelmä on uudistunut ja oikeus- normisto, kuten ympäristölainsäädäntö, on ke- hittynyt. Nämäkin muutokset edellyttävät kai- vostoiminnan sääntelyn saattamista ajan tasalle.

Osittain muuttunut sääntely-ympäristö on jo otettu käytännön toiminnassa huomioon, sillä korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnat ovat muokanneet lain soveltamistapaa. Uuden lain myötä muuttunut tulkintakäytäntö kirjataan la- kiin.

Talousvaliokunta toteaa, että kyseessä on ko- konaisuudistus, jossa on pyritty löytämään tasa- paino osin hyvin erisuuntaisten intressien välil- lä. Valiokunta katsoo, että tavoitteissa on pää- sääntöisesti onnistuttu hyvin. Esitys täsmentää ja laajentaa eri intressitahojen oikeuksia ja vel- vollisuuksia, selkeyttää kaivoslain suhdetta muuhun toiminnan kannalta keskeiseen lainsää- däntöön ja ottaa huomioon perusoikeusuudistuk- sen. Monilta osin esitys pohjautuu jo vallitse- vaan käytäntöön. Merkittäviin muutoksiin sisäl- tyvät sääntelyn yleisen täsmentymisen ohella korvauksiin liittyvät uudistukset sekä haittojen minimointia edistävä sääntely.

Kaivostoimiala on kasvussa niin Suomessa kuin kansainvälisestikin. Vuonna 2010 valmis- tuneessa Suomen mineraalistrategiassa on vuo- teen 2050 mennessä saavutettavaksi visioksi asetettu, että Suomi on mineraalien kestävän hyödyntämisen globaali edelläkävijä ja mineraa- liala on yksi kansantaloutemme tukipilareista.

Kaivoslaki on yksi keskeinen osatekijä, jolla vi- sion saavuttamista voidaan edesauttaa. Tavoit- teenasetantaan liittyen talousvaliokunta on omassa työssään kiinnittänyt erityistä huomiota paitsi sääntelykokonaisuuteen myös siihen, kuinka esitys tukee kaivostoiminnan kestävää kehittämistä Suomessa ja kansallisten uusiutu- mattomien luonnonvarojen käyttämistä siten, että niistä saadaan paras mahdollinen kansalli- nen hyöty. On kuitenkin otettava huomioon, että kaivoslaki muodostaa vain osan tarvittavista kestävän kaivostoiminnan edistämiselementeis- tä. Lisäksi tarvitaan mm. pitkäaikaista rahoitus- ta, toimintaa tukevaa maankäytön suunnittelua

ja infraratkaisuja sekä panostusta alan koulutuk- seen.

Perustuslakivaliokunta ja ympäristövaliokun- ta ovat tarkastelleet esitystä omien toimialojen- sa puitteissa ja todenneet esityksen olevan lähtö- kohdiltaan perusteltu ja hyväksyttävä. Perustus- lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota kotirau- han suojaan liittyvään sääntelyyn (153 §:n 2 mom.) ja edellyttänyt, että maksimissaan sakko- rangaistuksella rangaistavien tekojen kotirau- han piiriin kuuluva tutkinta tulee sulkea tarkas- tusoikeuden ulkopuolelle. Jotta lakiehdotus voi- taisiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyk- sessä, perustuslakivaliokunta on lisäksi edellyt- tänyt, että em. säännöstä täydennetään siten, että tarkastus voidaan toimittaa vain, jos se on ran- gaistavan menettelyn selvittämiseksi välttämä- töntä. Perustuslakivaliokunnan edellä mainitut valtiosääntöoikeudelliset huomautukset, samoin kuin kummankin valiokunnan esille nostamia yksittäisiä muutosesityksiä, on otettu huomioon yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä ta- valla.

Valiokunnan muut keskeiset muutosehdotuk- set kohdistuvat erityisesti louhintakorvauksen määräytymisperusteisiin ja kullanhuuhdontaan liittyvän kaivosoikeuden raukeamista koskevan siirtymäajan pidentämiseen.

Kaivostoimiala

Yleistä. Alan kansainvälisille markkinoille on tyypillistä, että niitä hallitsee suhteellisen pieni määrä suuria kansainvälisiä pörssiyhtiöitä. Kai- vosalan toimialaraportin¹ mukaan maailmassa on noin 1 000 kaivostuotantoyhtiötä. Näiden li- säksi alalla toimii 4 000—6 000 malminetsin- täyhtiötä. Nämä ns. junioriyhtiöt ovat pääosin pieniä muutaman hengen yhtiöitä. Markkinat ovat suuryritysten käsissä, sillä maailman noin 150 suurinta kaivosyritystä kattavat yli 80 pro- senttia markkinoista. Kaivosalan kansainväli- syys näkyy myös Suomessa sijaitsevien kaivos- ten omistuksessa, sillä vain Kemin kromikaivos ja Talvivaaran monimetallikaivos sekä kalkki- ja

vuolukivikaivokset ovat pääosin suomalaisessa omistuksessa. Suunnitteilla ja rakenteilla ole- vien kaivosten osalta kotimainen omistus jää pääosin vain muutamaan prosenttiin yhtiöiden kokonaispääomasta. Tilanne on sama myös mal- minetsinnän osalta, sillä lähes kaikki malminet- sintäyritykset ovat ulkomaisessa omistuksessa.

Kaivosteollisuus on suhdanneherkkä ala, sil- lä talouden syklit ja vaihtelut näkyvät herkästi mineraalien hinnoissa. Tämä luo haasteellisen lähtökohdan, kun otetaan huomioon, että kaivos- toiminnan käynnistämistä edeltää useita vuosia kestävä valmisteluprosessi. Kaivoshanketta käynnistettäessä on näin ollen vaikeaa arvioida, minkälaiseksi markkinatilanne kehittyy kaivok- sen tuotantovalmiuteen tuloon mennessä. Aikaa malmiesiintymän löytämisestä kaivoksen perus- tamiseen kuluu keskimäärin 7—10 vuotta. Eri hankkeiden välillä on kuitenkin merkittäviä ero- ja. Esimerkiksi Talvivaaran kaivoshanketta val- misteltaessa vei pelkästään rikastusprosessin ke- hittäminen yli 20 vuotta. Kaivostoiminnalle on myös tyypillistä, että toiminta edellyttää suuria aloituspääomia tilanteessa, jossa tuotot alkavat kertyä vasta useampien vuosien päästä.

Suomi. Suomen maaperä on geologialtaan rikas ja tarjoaa hyvät mahdollisuudet kaivannaisteol- lisuuden kehittymiselle. Maaperästämme löytyy useita sekä perus- että harvinaisempia metalleja ja mineraaleja. Nykyiset löydökset perustuvat suurelta osin vasta maan pintaesiintymien kar- toituksiin. Tutkimustoimintaa jo pitkään harjoit- taneen Geologisen tutkimuskeskuksen (GTK) mukaan on luultavaa, että löydösten määrä li- sääntyy merkittävästi, kun tutkimuksissa ede- tään syvempiin maakerroksiin. Toimialarapor- tin mukaan etsintätoiminta on tällä hetkellä Suo- messa vilkasta. Suomen kiinnostavuus kaivos- maana perustuu kaivospotentiaaliin, vakaisiin yhteiskuntaoloihin, toimivaan infraan, alan osaamiseen, toimiviin palveluihin ja ympäristö- tekijöiden hoitamiseen. Maassamme toimii yli 40 kansainvälistä kaivos- ja malminetsintäyhtiö- tä.

Suomessa on noin 35 kaivosalan yritystä, lä- hes yhtä monta kaivostoimintaa palvelevaa yri-

1 Kaivosala, TEM:n ja ELY-keskusten julkaisu 3/2010

tystä ja 40—50 malminetsintäyhtiötä. Tällä het- kellä toiminnassa on noin 45 ja rakenteilla 3 kai- vosta. Lisäksi suunnitteilla on noin 5 kaivosta.

Kaivosten osuus Suomen pinta-alasta on noin 0,9 promillea. Yli puolet kaivospiireistä (64 %) sijaitsee valtion mailla. Voimassa on noin 1 100 valtausta ja vireillä 2 500 hakemusta. Arviona on esitetty, että louhinnan määrä kasvaa vuoden 2008 noin 4 miljoonasta tonnista vuositasolla jopa yli 70 miljoonaan tonniin vuoteen 2020 mennessä. Alan kasvukehityksen myötä Suo-

meen arvioidaan syntyvän parituhatta kaivostyö- paikkaa pääosin Pohjois- ja Itä-Suomeen. Koko kaivosteollisuuden myynnin bruttoarvo oli vuonna 2009 noin 480 miljoonaa euroa, josta metallimalmien osuus oli 292 miljoonaa euroa.

Alustavien tietojen mukaan kaivosteollisuuden myynnin bruttoarvo kasvoi vuonna 2010 lähes 810 miljoonaan euroon, josta metallimalmien osuus on 550 miljoonaa euroa.

Kuva: Arvio metallimalmien louhintamäärän kehittymisestä vuoteen 2020 mennessä (Lähde: Suo- men mineraalistrategia)

Malminetsintään on 2000-luvulla käytetty vuosittain 40—60 miljoonaa euroa, josta GTK:n osuus on noin 10 miljoonaa euroa. Kallioperäs- tämme löytyy useita metallimalmeja (erityises- ti: koboltti, kromi, kulta, kupari, litium, nikkeli, palladium, rauta, sinkki, uraani ja vanadiini) ja teollisuusmineraaleja (erityisesti: apatiitti, dolo- miitti, ilmeniitti, kalsiitti, kaoliini, kvartsi, maa-

sälpä, magnesiitti, talkki ja wollastoniitti). Kivi- lajeista keskeisin on vuolukivi. Pääosa louhitus- ta metallimalmista on jatkojalostettu ja käytetty Suomessa, mutta kaivostoiminnan laajentumi- sen myötä viennin osuuden arvioidaan kasva- van. Sekä metallimalmien että teollisuusmine- raalien tuonti ylittää nykyisellään moninkertai-

sesti viennin sekä määrän että arvon perusteella mitattuna.

EU:n jäsenmaat käyttävät 25—30 % globaa- listi tuotetuista metalleista EU:n oman tuotan- non ollessa vain noin 3 %. Merkittävä tuontiriip- puvuus on saanut EU:n komission aktivoitu- maan kaivosmineraalien osalta. Komissio jul- kaisi kesällä 2010 selvityksen² (jatkotyönä vuonna 2008 julkaistulle tiedonannolle; KOM (2008) 699), jossa listataan 40 kriittisen raaka- aineen joukosta 14 EU:n teollisuuden kannalta kriittisintä teollisuusmineraalia ja muuta raaka- ainetta. Suomesta arvioidaan löytyvän joko koh- talaisesti tai hyvin kahdeksaa näistä raaka- aineista, joista kolmea (koboltti, niobium ja pla- tinametallit) jo louhitaan tai kaivosprojekti on vireillä. Näiden lisäksi Suomen maaperästä löy- tyy useita EU:n erittäin merkittäviksi tai merkit- täviksi luokittelemia kaivosmineraaleja. EU- maiden joukosta merkittävää potentiaalia kriit- tisten raaka-aineiden saantiin on nykytietämyk- sen puitteissa vain Suomessa ja Ruotsissa. Glo- baalitasolla Kiina hallitsee suurinta osaa näiden

raaka-aineiden tiedossa olevista lähteistä. Se suojaa aggressiivisesti kansallista tuotantoaan ja on mm. rajoittanut tiettyjen harvinaisten maame- tallien vientiä. Vastaavanlaisia toimia ovat otta- neet käyttöön myös Venäjä, Ukraina, Argentii- na, Etelä-Afrikka ja Intia.

Maailman kauppajärjestössä on parhaillaan vireillä EU:n Kiinaa vastaan nostama riitojenrat- kaisumenettely, jossa arvioidaan Kiinan vuonna 2009 käyttöönottamien vientirajoitusten WTO- sääntöjen mukaisuutta. GATT 1994 -sopimuk- sen mukaisesti kaikki tavarakauppaan kohdistu- vat vientirajoitukset ovat lähtökohtaisesti kiel- lettyjä. GATT 1994 -sopimuksen yleisen poik- keusartiklan (XX artikla) g kohta oikeuttaa poik- keamaan sopimuksen asettamista velvoitteista, jos toimet ovat tarpeen rajallisten luonnonvaro- jen suojelemiseksi. Sopimuksen syrjimättö- myyskiellon mukaisesti edellytyksenä kuitenkin on, että rajoitukset koskevat yhtäläisesti myös kotimaista tuotantoa ja kulutusta.

EU-sääntely vastaa vientirajoitusten käyt- töönoton osalta WTO-sääntelyä. Viennin ja tuonnin sääntely kuuluu unionin yksinomaiseen kompetenssiin.

2 "Critical raw material for the EU", RMSG-työryhmän raportti, kesäkuu 2010

Kuva: EU:n luokittelemien kriittisten raaka-aineiden saanti Suomesta (Lähde: Geologian tutki- muskeskus)

Suomessa on vahvaa kaivosalan osaamista niin laite- ja konevalmistuksen kuin prosessi- osaamisen osalta. Kuvaavaa on, että noin 70—

90 prosenttia globaalisti käytetystä maanalais- ten kaivosten teknologiasta tulee suomalaisista ja ruotsalaisista yrityksistä. Kaivosteknologian kehittämisen kannalta on olennaista, että maas- samme on elinvoimaista kaivosteollisuutta. In- novaatioita syntyy todennäköisemmin sinne, missä on alan tuotantoakin.

Kaivosteollisuuden merkitystä arvioitaessa on otettava huomioon, että kaivosteollisuus tu- kee ja tuo myös mukanaan muuta teollisuutta.

Mineraalit ovat olennaisia metsä-, metalli- ja ke- mianteollisuuden raaka-aineita. Tornion teräs- tehtaan Kemin kromikaivos on viimeisin esi-

merkki niistä synergioista, joita kotimainen kai- vosteollisuus parhaimmillaan tuottaa.

Valiokunta toteaa, että EU:n kasvanut kiin- nostus kaivosmineraaleihin osoittaa osaltaan kansainvälistä trendiä, jossa näiden teollisuuden tarvitsemien uusiutumattomien luonnonvarojen saannista käydään yhä kovenevaa kilpailua.

Suomella on otolliset mahdollisuudet hyötyä tästä kilpailusta. Täällä on sekä korkeatasoista osaamista että kaivosmineraalipotentiaalia.

Kuten edellä on todettu, kaivostoiminta on hyvin pääomavaltainen ala, jonka kehittäminen tulee edellyttämään myös kansainvälisiä inves- tointeja Suomeen. Kotimaisia yrityksiä ei löydy tällä hetkellä riittävästi vastaamaan alan kehitys- mahdollisuuksiin. Investointien, niin kotimais-

ten kuin ulkomaistenkin, saannin edellytyksenä on, että alalle luodaan toimivat olosuhteet, joi- den puitteissa voidaan taata Suomen kiinnosta- vuus kaivosmaana. Yhtä olennaista myös on, että kaivostoimintaa harjoitetaan kestävällä ta- valla ja siten, että maamme kaivosmineraaleista saadaan mahdollisimman suuri hyöty koko yh- teiskunnan käyttöön. Mineraalialalle on tarkoi- tus kehittää kokonaisvaltainen ns. green mining -konsepti, jossa mahdollisimman materiaali- ja energiatehokkaiden prosessien avulla saadaan aikaan tuottavuuden kasvua ympäristövaikutuk- set minimoiden. Tähän liittyvä Tekesin Green Mining -ohjelma on parhaillaan valmisteilla.

Valiokunta toteaa, että Suomessa on laajaa kaivosmineraalipotentiaalia sekä kaivosalaan liittyvää osaamista, jotka luovat pohjaa toimi- alan kasvulle. Parhaillaan eduskunnassa on käsi- teltävänä valtioneuvoston luonnonvaraselonte- ko (VNS 11/2010 vp), joka osaltaan tukee sekto- rin laaja-alaista kehittämistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kaivoslailla luodaan tälle työlle toimivat raamit.

Kaivosmineraalien hyödyntäminen

Omistusoikeus / omaisuuden suoja. Voimassa olevan lain tapaan esitys pohjautuu valtaustyyp- piseen järjestelmään, joka antaa kaivosmineraa- lien löytäjälle etuoikeuden mineraalien hyödyn- tämiseen kiinteistön omistajan sijasta. Kiinteis- tön omistajan oikeudet turvataan muilla tavoin, kuten kuulemismenettelyjen ja korvausten avul- la. Esityksen yhtenä keskeisenä lähtökohtana on ollut sovittaa yhteen toisaalta kaivostoiminnan edistämistavoite ja toisaalta muut yleiset ja yksi- tyiset edut. Tähän liittyen on kiinnitetty aiem- paa enemmän huomiota mm. kiinteistönomista- jien oikeusasemaan.

Omistusoikeutta ja sen ulottuvuutta ei ole Suomessa määritelty kattavasti ja tyhjentävästi.

Oikeudellisesti omistusoikeus on oikeustieteen luomaan oppijärjestelmään sisältyvä käsite, joka on eri aikakausina määritelty eri tavoin. Omis- tusoikeuden merkityssisältö ja ulottuvuus vaih- televat myös erilaisten omistettavien kohteiden osalta. Esityksen lähtökohta on kaivosmineraa- lien omistusoikeuden osalta sama kuin nyt ku-

mottavassa laissa ja jo sitä edeltäneessä säänte- lyssä. Suomen kaivoslainsäädäntö on perintei- sesti pohjautunut valtausjärjestelmään, jossa esiintymän löytäjän oikeudet hyödyntää kaivos- mineraaleja ovat ensisijaiset suhteessa kiinteis- tön omistajan oikeuksiin. Tämä on lainsäätäjän tekemä valinta. Vaihtoehtoisia järjestelmiä ovat maanomistajan hyödyntämisoikeuteen perustu- va järjestelmä tai ns. konsessioperiaatteeseen pohjautuva järjestelmä, jossa valtio omistaa kai- vosmineraalit ja voi vapaasti osoittaa hyödyntä- misoikeuksia päättämilleen tahoille.

Käytännössä mikään näistä malleista ei esiin- ny täysin puhdasoppisena. Tämä pätee myös Suomen lainsäädäntöön, jossa maanomistajalle ei ole annettu yksinomaista, toiset poissulkevaa oikeutta määrätä alueellaan olevista kaivosmi- neraaleista, mutta jossa maanomistajalle on taat- tu oikeus tulla kuulluksi sekä saada korvaus alueensa ja alueellaan olevien mineraalien hyö- dyntämisestä. Vaikka esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi varsinaisesta valtausoikeuden kä- sitteestä, pohjautuu sääntely edelleen valtaus- tyyppiseen järjestelmään.

Perustuslakivaliokunta on kaivoslakiesityk- sestä antamassaan lausunnossa todennut (s. 3—

4), ettei edelleenkään ole perusteita katsoa, että oikeus kaivosmineraaleihin ja niiden hyödyntä- miseen olisi lähtökohtaisesti yksinomaan maan- omistajalla. Valiokunnan mukaan maaperän kai- vosmineraalien erityisluonne vaikeasti hyödyn- nettävänä omaisuuslajina samoin kuin tarve tur- vata erityisosaamista ja huomattavia taloudelli- sia voimavaroja vaativien malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset puoltavat esityk- sessä omaksuttua lähestymistapaa, eikä sääntely siten muodostu perustuslain vastaiseksi. Edel- leen perustuslakivaliokunnan lausunnossa tode- taan, että sekä louhintakorvauksen kokonaisuu- della että malminetsintäkorvauksella on merki- tystä arvioitaessa esityksen perustuslainmukai- suutta. Näin ollen, vaikka kiinteistöomistuksen ulottuvuutta maan alle ei ole lainsäädännössä tarkoin määritelty, katsoo perustuslakivaliokun- ta maanomistajan omaisuuden suojan ulottuvan tietyin rajauksin myös kaivosmineraaleihin.

Suomessa sovellettavassa luonnonvarojen omistusoikeutta koskevassa sääntelyssä on pää- dytty eri luonnonvarojen osalta toisistaan poik- keaviin ratkaisuihin. Esimerkiksi vesilain nojal- la säänneltyihin pohjavesiin maanomistajalla on ainoastaan vallintaoikeus. Omistajalla on ensisi- jainen oikeus käyttää alueellaan sijaitsevaa poh- javettä, mutta hänellä ei ole oikeutta saada kor- vausta alueeltaan otettavasta pohjavedestä.

Eduskunnassa parhaillaan käsiteltävänä olevas- sa vesilaissa (HE 277/2009 vp) pyritään etusija- järjestyksen avulla turvaamaan alueellinen ve- densaanti kaikissa tilanteissa. Korvauksiin uusi vesilaki ei toisi muutosta. Vastaavasti maa- aineslain piiriin kuuluvien luonnonvarojen osal- ta maanomistajan oikeudet ovat kattavat. Maa- ainekset ovat maanomistajan yksinomaisessa omistuksessa, eikä laki velvoita omistajaa salli- maan muiden hyödyntävän maa-aineksia. Ta- lousvaliokunta toteaa, että luonnonvarojen omistusoikeussääntelyn erot ja osin vaillinainen sääntely ovat nousseet valiokuntakäsittelyn aikana korostetusti esille. Luonnonvarojen yh- teiskunnallisen merkityksen ja taloudellisen ar- von kasvun vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että luonnonvaroihin liittyvän omistusoikeus- sääntelyn selkeyttämistarvetta tarkastellaan ko- konaisuutena ja ryhdytään toimiin sääntelyn täs- mentämiseksi.

Valtion tuki kaivostoiminnalle. Valtion talou- dellista panostusta kaivosalaan on linjattu ta- louspoliittisen ministerivaliokunnan periaate- päätöksessä (16.9.2008) mm. siten, että valtio voi osallistua malminetsinnän loppuvaiheen ja kaivoshankkeen käynnistämisvaiheen rahoituk- seen pääomasijoitusten (Teollisuussijoitus, Te- si) sekä lainojen ja takausten (Finnvera) muo- dossa. Tekesin avustuksia tai lainoja voidaan myöntää kaivosteknologian ja rikastusmenetel- mien kehittämiseen. Vaikka kaivosyhtiöillä on vastuu varsinaisista kaivosinvestoinneista, Tesi ja Finnvera voivat osallistua toimintaan vastaa- vin muodoin kuin etsintävaiheessa. Valtio voi myös osallistua infrastruktuuri-investointeihin (sähkö- ja vesilinjat sekä liikenneinvestoinnit, rautatiet ja tiet) kussakin tilanteessa erikseen so-

vittavalla tavalla. Tesi on sijoittanut 2000-luvul- la noin 35 miljoonaa euroa osakepääomana kah- deksaan yhtiöön.

GTK tutkii geologisia muodostumia, kartoit- taa malmipotentiaalia ja harjoittaa alkupään malminetsintää. Työ- ja elinkeinoministeriö myy GTK:n löytämien malmiesiintymien val- tausoikeudet malminetsintä- tai kaivosyhtiöille.

Myynnin keskeisenä kriteerinä on arvio siitä, kuinka suurella panoksella ostava yhtiö sitoutuu jatkamaan malminetsintätutkimuksia esiinty- mällä. GTK:n toiminnalla on ollut ratkaiseva merkitys kaivosalan kehittymiseen, sillä kaikki nykyiset ja rakenteilla olevat kaivokset sekä merkittävät esiintymät ovat alun perin GTK:n löytämiä. Esiintymiä on myyty yhteensä 45 kap- paletta vuodesta 1957 lukien. Niiden myynneis- tä kertyneet tulot ovat pääsääntöisesti jääneet vähäisiksi.

Selvitysmies Tom Niemi on työ- ja elinkei- noministeriölle tekemässään selvityksessä³ kar- toittanut erilaisia vaihtoehtoja, joiden avulla kai- vosalan kehitystä pystyttäisiin tukemaan paran- tamalla kotimaisen rahoituksen edellytyksiä.

Selvityksessä on myös otettu kantaa siihen, mil- lainen rooli valtion omistajarahoituksella voisi tässä yhteydessä olla. Selvityksen mukaan rahoi- tuksen puutteet näkyvät erityisesti malminetsin- nän ja kohteiden kehitysvaiheen alkupään rahoi- tusvaikeuksina. Selvitysmiehen ensisijainen suositus on, että valtio perustaisi sijoitusyhtiön, joka sijoittaisi varoja sekä aikaisen vaiheen kai- vosalan projekteihin että kypsiin yrityksiin. Si- joitusyhtiö vietäisiin muutamien vuosien ku- luessa pörssiin, jolloin sijoittajille ja suurelle yleisölle tarjoutuisi mahdollisuus sijoittaa kai- vosalaan keskittyneeseen osakekantaan. Toise- na vaihtoehtona selvityksessä esitetään kaivos- rahaston perustamista aikaisen vaiheen projek- tien tukemiseen. Valtio-omisteisen kaivosyhtiön perustaminen saattaisi olla perusteltua vain eri- koistilanteissa. Selvityksessä katsotaan omistus- kysymystä tärkeämpää olevan, että esiintymä on

3 Kaivosrahoituksen selvitysmiestehtävä, 11.2.2011;

Dnro TEM/3385/06.02.01/2010

Suomessa ja että sitä hyödynnetään. Jo tällöin suurin osa lisäarvosta jää maahamme.

Ottamatta vielä kantaa valittavaan menettely- tapaan valiokunta painottaa, että kotimaisen ra- hoituksen lisäämiskeinoja harkittaessa tulee kiinnittää huomiota kilpailukykyisten markkina- olosuhteiden säilyttämiseen ja tasavertaisten toi- mintaedellytysten takaamiseen kaivostoiminnal- le muuhun elinkeinotoimintaan verrattuna. Yh- tenä vaihtoehtona on syytä selvittää myös ns.

Flow-through-veromallin käyttöönottoa. Vero- mallin pelkistettynä ajatuksena on antaa vero- helpotuksia investoinneille, joita yksityiset si- joittajat tekevät erikseen määrätyille pääomaval- taisille ja riskipitoisille sektoreille. Veromallia on käytetty mm. Kanadassa, jossa se on merkit- tävästi lisännyt kotimaista omistusta kaivosteol- lisuudessa. Selvitysmies on raportissaan nosta- nut esille myös tarpeen tarkastella Finnveran raaka-ainetakuun laajentamista koskemaan myös kotimaisten metallien jalostajien hankin- toja Suomessa sijaitsevista kaivoksista. Valio- kunta pitää tärkeänä selvittää, vääristääkö ny- kyinen sääntely markkinoita ja onko sääntelyn laajentaminen mm. valtiontukisääntöjen puit- teissa mahdollista. Jatkotyössä on kiinnitettävä huomiota myös siihen, että GTK:n harjoittamas- ta malminetsintätoiminnasta saadaan tulosten hyödyntäjiltä kohtuullinen korvaus.

Yhteiskunnalle koituva hyöty. Yhteiskunta hyö- tyy kaivostoiminnasta kasvavien verotulojen, parantuvan työllisyyden ja kaivostoimintaa tu- kevan liiketoiminnan kasvun myötä. Kaivosten välittömät ja välilliset työllisyysvaikutukset ovat merkittävät. Arviona on esitetty, että yhtä kaivostyöpaikkaa kohti syntyy kolmesta neljään muuta työpaikkaa. Vaikutuksia lisää vielä se, että kaivostoimintaa harjoitetaan ja myös uutta potentiaalia löytyy erityisesti niillä Pohjois- ja Itä-Suomen paikkakunnilla, joiden työllisyysti- lanne on muutoin heikko.

Kaivostoiminnan taloudellisen merkityksen arvioidaan kasvavan Suomessa huomattavasti tulevina vuosina. Jo kuluvan vuosikymmenen lopulla toimialan oletetaan kasvattavan kansan- tuotetta 1,5 miljardia euroa vuodessa ja välilli-

set vaikutukset mukaan lukien yli 2,5 miljardia euroa vuodessa. Työllisyysvaikutuksen arvioi- daan olevan suurimmillaan vuonna 2014, jolloin kaivostoiminnan piirissä on yli 7 000 työpaik- kaa. Tällä hetkellä 2 500 henkilöä työskentelee kaivosalalla. Suurimmat alueelliset vaikutukset tulevat kohdistumaan Lappiin ja Kainuuseen.

Pelkästään Lappiin odotetaan syntyvän 1 000 uutta työpaikkaa seuraavan viiden vuoden aika- na. Kaivostoiminnan suoran tuotosvaikutuksen arvioidaan olevan Lapissa tämän vuosikymme- nen lopulla noin 500 miljoonaa euroa ja välillis- ten vaikutusten noin 700 miljoonaa euroa. Kai- nuussa vastaava tuotosvaikutus on noin 800 mil- joonaa euroa.

Ottaen huomioon, että kaivosmineraalit ovat arvokkaita kansallisia uusiutumattomia luon- nonvaroja, valiokunta pitää tärkeänä, että yhteis- kunnalle turvataan kohtuullinen osuus mineraa- lien arvosta. Kuten edellä on todettu, tulee kil- pailu globaaleista luonnonvaroista kiristymään, eikä kansallinen sääntelymme saa johtaa tilan- teeseen, jossa kaivosmineraalit myydään ilman kohtuullista korvausta Suomen rajojen ulkopuo- lelle. Valiokunta katsoo, että jatkoselvitysten yhteydessä on aiheellista pohtia myös rojaltime- nettelyn käyttöönoton vaikutuksia markkinoi- hin.

Lupaprosessi

Lakiehdotuksen mukaisesti kaivoslain ohjaus- järjestelmä muodostuu nykyiseen tapaan toi- siaan seuraavista toiminnanharjoittamisvaiheis- ta, joita edeltää lupaprosessi. Lakiehdotuksen lupahakemuksen käsittelyä ja lupapäätöksen an- tamista koskevat säännökset täydentävät hallin- tolain yleissääntelyä.

Lupaharkinta perustuu kokonaisvaltaiseen tarkasteluun. Luvassa annettavilla määräyksillä voidaan vähentää ja rajoittaa toiminnasta aiheu- tuvia haittoja yleiselle ja yksityiselle edulle. Lu- paan perustuvaa toimintaa ei saa harjoittaa, en- nen kuin lupa on lainvoimainen ja vaadittu va- kuus asetettu. Toiminnan lopettamiseen ja jälki- hoitoon liittyvät velvoitteet ovat voimassa ole- vaa sääntelyä laajemmat.

Luvanhaltija olisi nykyiseen tapaan velvolli- nen korvaamaan aiheuttamansa vahingot ja hai- tat täysimääräisesti. Lisäksi malminetsintä-, kai- vos- ja kullanhuuhdonta-alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajilla on oikeus vuotuiseen korvaukseen. Valtiolle maksetusta valtausmak- susta esitetään luovuttavaksi.

Jos kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima eivätkä osapuolet pääse sopimukseen kaivos- alueen käyttöoikeudesta, valtioneuvosto voi myöntää luvan käyttää toiselle kuuluvaa aluetta kaivostoimintaan. Toisaalta myös kiinteistön omistaja voi tietyin edellytyksin kaivostoimituk- sessa vaatia, että luvanhaltija lunastaa kiinteis- tön tai sen osan.

Valiokunta pitää lupamenettelyn lähtökohtia perusteltuina, mutta toteaa, että edellä kuvattu kaivoslain edellyttämä lupamenettely antaa vain osittaisen kuvan kaivostoimintaa edeltävästä lu- pabyrokratiasta. Toiminnanharjoittajaan kohdis- tuu paitsi kaivoslaissa myös ympäristönsuoje- luun ja alueiden käyttöön liittyvässä lainsäädän- nössä säädetyt velvoitteet eri viranomaistahoi- neen, lupahakemuksineen, kuulemismenettelyi- neen ja mahdollisine valitusprosesseineen. Työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan Suomen lupaprosessi on tällä hetkellä maailman pisim- pien joukossa, jos ei suorastaan pisin. Kaivoslu- van saanti kestää keskimäärinkin yli kaksi vuot- ta. Valiokunta pitää nykytilannetta täysin koh- tuuttomana.

Uudessa kaivoslaissa otetaan aiempaa parem- min huomioon muu kaivostoimintaan kohdistu- va lupalainsäädäntö, minkä voidaan arvioida jossain määrin helpottavan hallintomenettelyjen hallintaa. Myös uuden kaivosviranomaisen pe- rustaminen ja resurssien lisääminen tulevat ko- hentamaan tilannetta. Tämä ei poista sitä tosi- asiaa, että hallinnollinen taakka tulee uudenkin sääntelyn puitteissa olemaan hyvin raskas. Ny- kytila ei ole otollinen sen paremmin elinkeinon- harjoittajalle kuin maanomistajalle tai hallinto- koneistollekaan. Eriaikaisten kuulemis- ja lupa- prosessien kokonaisuuden etenemistä on erit- täin hankala seurata, ja asianosaisten on vaikeaa hahmottaa eri prosesseihin liittyviä oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan. Lupaprosesseihin liittyy

myös osin päällekkäistä työtä, joka voitaisiin välttää yhtenäistämällä lupahallinnon vaatimuk- sia, karsimalla tarvittavien yksittäisten lupaha- kemusten määrä minimiin ja hyödyntämällä ny- kyistä paremmin toisessa lupaprosessissa jo an- nettuja selvityksiä.

Edellä olevaan viitaten talousvaliokunta pai- nottaa tarvetta ryhtyä pikaisesti selvittämään, miten lupaprosessia voitaisiin virtaviivaistaa ja nopeuttaa turhaa lupabyrokratiaa karsimalla. Eri lakeihin perustuvia prosesseja tulee synkronoi- da toisiinsa, hyödyntää synergiaetuja ja karsia päällekkäisyyttä. Yhteistyötä voitaisiin lisätä myös tarkastustoiminnan osalta. Kaivostoimin- ta ei ole ainoa sektori, joka hyötyisi näin tehos- tuvasta viranomaismenettelystä.

Varaus

Malminetsintäluvan valmistelua varten hakija voi varata itselleen alueen tekemällä varausil- moituksen (44 §) kaivosviranomaiselle. Varaus- päätös voi olla voimassa korkeintaan 2 vuotta (nykyisin 1 vuosi). Varauspäätöksen antami- seen liittyvässä lupaharkinnassa on arvioitava (55 §:n 2 mom. ja 76 §:n 1 mom.), onko hakijal- la saadun selvityksen perusteella edellytyksiä tai ilmeistä tarkoitusta hakea malminetsintälupaa.

Arviointiin vaikuttaa mm. varausalueen koko.

Talousvaliokunta pitää varausmenettelyn sääntelyä tarkoituksenmukaisena ja katsoo, että varausajan pidentäminen saattaa vähentää tar- peettomien malminetsintälupahakemusten mää- rää ja rajoittaa malminetsintäalueiden kokoa.

Maanomistajalle aiheutuvan kokonaishaitan voi näin ollen olettaa vähentyvän. Valiokunta on täsmentänyt 44 §:n 2 momenttia suoja-aluesään- telyn osalta vastaamaan voimassa olevaa lakia.

Suoja-aluetta ei ole tarvetta jättää silloin, kun alueen kaivoslain mukaiset oikeudet kuuluvat samalle haltijalle.

Malminetsintä

Lähinnä jokamiehenoikeuksiin rinnastettavaa etsintätyötä saa tehdä ilman lupaa (7 §) ja ottaa vähäisiä näytteitä ilmoittamalla siitä kiinteistön omistajalle (8 §). Toiminnalle on haettava lupa, mikäli malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ih-

misen terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallis- ten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä (9 §). Luvan myöntäminen edellyttää, että alueella voidaan perustellusti arvioida olevan kaivosmineraaleja. Malminetsintälupa turvaa etuoikeuden kaivoslupaan.

Nykyisen lain mukainen valtausoikeus voi olla voimassa korkeintaan 8 vuotta. Esityksessä luvan voimassaoloaikaa ehdotetaan pidennettä- väksi siten, että lupa on lähtökohtaisesti voimas- sa 4 vuotta ja sitä voidaan jatkaa 3 vuotta kerral- laan. Maksimissaan lupa voi olla voimassa kor- keintaan 15 vuotta. Luvan jatkamisen edellytyk- senä on, että etsintä on ollut tehokasta ja järjes- telmällistä. Malminetsintäalueen kokoa ei enää esitetä rajoitettavaksi nykyiseen tapaan yhteen neliökilometriin, mutta lakiehdotukseen sisäl- tyy toimintaohje, jonka mukaisesti malminetsin- tälupaan tullaan sisällyttämään lupamääräykse- nä ohje pienentää malminetsintäaluetta luvan voimassaoloa jatkettaessa.

Valtiolle maksettavasta valtausmaksusta (6,75 euroa/hehtaari) esitetään luovuttavaksi, mutta toisaalta kiinteistön omistajalle maksetta- vaa malminetsintäkorvausta korotettaisiin siten, että korvauksessa otetaan huomioon rahanarvon muutoksesta aiheutuva korjaus, ja maksu muut- tuu porrasteiseksi. Kiinteistön omistajalle mak- settava valtauskorvaus on vuodesta 1988 lukien ollut 10 euroa hehtaarilta, joten valtion saaman valtausmaksun huomioon ottaen kiinteä hehtaa- riperusteinen korvaus on ollut yhteensä 16,75 euroa hehtaarilta. Esityksen mukaisesti korvaus olisi 20 euroa ensimmäiseltä neljältä vuodelta, 30 euroa seuraavalta kolmelta vuodelta, 40 euroa sitä seuraavalta kolmelta vuodelta ja 50 euroa tästä eteenpäin. Korvaukset ovat saajalle veronalaista pääomatuloa.

Esityksen mukaisesti mahdollisuutta malmin- etsintään sekä pidennettäisiin että poistettaisiin malminetsintäalueen kokorajoitus. Toisaalta esi- tetään, että korvausta nostettaisiin siten, että kustannukset käytännössä moninkertaistuisivat, mikäli malminetsintäaika pitenee merkittävästi yli 4 vuoden. Esityksen tavoitteena on tältä osin tehostaa malminetsintää ja estää tilanne, jossa

etsintäalueet muodostuvat tarpeettoman laajoik- si tai jossa lupia pidetään voimassa tarpeetto- man kauan. Työ- ja elinkeinoministeriö on nyky- tilanteeseen perustuen arvioinut, että kaikki mal- minetsintäluvat ovat voimassa ensimmäiset 4 vuotta. Seuraavina kolmena vuotena määrä pu- toaa 20 prosenttiin alkuperäisestä ja edelleen noin 5 prosenttiin vuosina 8—10. Arviolta vain noin 1 prosentti alkuperäisistä hakemuksista oli- si voimassa vuosina 11—15. Neljän ensimmäi- sen vuoden aikana malminetsintäaluetta olete- taan voitavan jo rajata ja pienentää näin sekä maanomistajalle koituvaa haittaa että korvaus- kustannuksia.

Talousvaliokunta toteaa, että pitkät valtaus- ajat ovat kaivostoiminnalle tyypillisiä toimin- nan luonteen vuoksi. Samoin tyypillistä on, että vain murto-osa (arviolta noin yksi tuhannesta) etsinnöistä johtaa kaivostoiminnan aloittami- seen. Malminetsintää harjoittavat mm. pienet ja keskisuuret yritykset, joiden rahoituspohjaa nousevat lupakustannukset saattavat rasittaa merkittävästi. Valiokunta kiinnittää huomiota myös tarpeeseen turvata Suomessa harjoitetta- van kaivostoiminnan kilpailukyky Ruotsiin näh- den. Puitteet kaivostoiminnan harjoittamiselle Ruotsissa ovat geologisten olosuhteiden kannal- ta samanlaiset kuin Suomessa. Kaivostoiminnan harjoittajan näkökulmasta merkittävänä erona on Ruotsin korvauskäytäntö, joka painottuu kai- vostoimintavaiheeseen. Malminetsintävaihe on pyritty tekemään mahdollisimman helpoksi ja huokeaksi. Ruotsin vuosikorvaustaso vaihtelee ensimmäisen kuuden vuoden aikana 4 kruunus- ta/hehtaari 21 kruunuun/hehtaari. Maksimis- saan (vuodet 11—15) korvaus nousee 100 kruu- nuun/hehtaari eli noin 11 euroon.

Talousvaliokunta pitää malminetsintäajan pi- dentämistä erittäin perusteltuna. Ehdotettu mak- simissaan 15 vuoden lupa-aika on yhtenäinen Ruotsin vastaavan eli ns. tutkimusluvan voimas- saolon kanssa. Samoin sääntelyyn tehdyt selven- nykset ja täsmennykset ovat tarkoituksenmukai- sia. Valiokunta toteaa, että malminetsintäkor- vausten nostaminen huomattavasti Ruotsin vas- taavia korvauksia korkeammalle tasolle saattaa heikentää Suomen kilpailukykyä Ruotsiin ver-

rattuna. Toisaalta valiokunta pitää lakiehdotuk- sen tavoitetta nopeuttaa kaivostoiminnan aloitta- mista kannatettavana. Edellä on myös tuotu esil- le arvio, jonka mukaisesti suurin osa etsinnöistä saadaan päätökseen ensimmäisten 4 vuoden aikana. Malminetsintävaihetta helpottaa myös pidentyvä varausaika ja määräalarajoituksen poistaminen. Kokonaisuutena arvioiden valio- kunta katsoo, että ehdotus on tältä osin hyväk- syttävissä. Koska korvausmenettelyn muutos on kuitenkin merkittävä nykyiseen verrattuna, va- liokunta pitää tärkeänä, että markkinoiden kehit- tymistä seurataan tarkoin ja ryhdytään tarvit- taessa toimenpiteisiin sääntelyn muuttamiseksi.

Talousvaliokunta on lisäksi yksityiskohtaisis- sa perusteluissa tarkemmin todetulla tavalla (34 ja 46 §) esittänyt täsmennettäväksi malminetsin- tälupaan liittyvää sääntelyä siten, ettei malmin- etsintälupaa saa myöntää, ellei alueella perustel- lusti arvioida olevan kaivosmineraaleja. Mal- minetsintää koskevassa lupahakemuksessa on selvennettävä, mihin perusteltu arvio kaivosmi- neraalien löytymisestä pohjautuu.

Kaivostoiminta

Esityksen mukaisesti esiintymän hyödyntämis- oikeus edellyttää aina kaivoslupaa (16 §). Kai- vosluvan myöntäminen perustuisi kokonaishar- kintaan, ja lupa olisi lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi. Lupa voisi tietyin edellytyksin raueta, sitä voitaisiin muuttaa tai se voitaisiin peruuttaa. Kaivostoiminnan harjoittamisen edel- lytyksenä on, että elinkeinonharjoittaja on saa- nut alueen omistus- tai käyttöoikeuden joko so- pimusteitse tai valtioneuvoston myöntämän kai- vosaluelunastusluvan kautta. Lisäksi kiinteistön omistaja voisi tietyin edellytyksin vaatia, että kaivostoiminnan harjoittaja lunastaa kiinteistön tai sen osan itselleen.

Kaivoslupa oikeuttaa (17 §) hyödyntämään kaikki kaivosalueella tavatut kaivosmineraalit ja tietyt kaivostoiminnan ns. kaivossivutuotteet.

Sääntely ei siten estä, jos ei suoranaisesti edistä- kään, louhintaraaka-aineiden tehokasta käyttöä.

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että käytännön toiminnassa materiaali- ja energiatehokkuuteen kiinnitetään erityistä huomiota. Osana laajem-

pia luonnonvarojen käytön materiaali- ja ener- giatehokkuuden lisäämistoimia tulee jatkossa harkita mahdollisten insentiivien tarvetta tehok- kuuden lisäämiseksi.

Esityksen mukaan kaivostoiminnan harjoitta- ja on velvollinen maksamaan kiinteistön omista- jalle louhintakorvausta ja sivutuotekorvausta.

Louhintakorvaus korvaisi nykyisen kaivospiiri- maksun ja louhimismaksun. Korvaus muodos- tuu 50 euron suuruisesta hehtaariperusteisesta osasta ja hyödynnetyn malmin arvoon perustu- vasta osasta. Hyödynnetyn malmin arvoon pe- rustuvan korvauksen laskentasäännöt määritel- lään laissa (100 §). Voimassa olevan lain mukai- nen kaivospiirimaksu on vuodesta 1988 lukien ollut 20 euroa hehtaarilta vuodessa. Lisäksi kai- vosoikeuden haltijan on tullut maksaa vuosit- tain kaivosmineraalien arvon perusteella mää- räytyvää louhimismaksua alueelta louhituista ja maanpinnalle nostetuista mineraaleista.

Louhimismaksun suuruutta ei ole tarkemmin määritelty voimassa olevassa laissa, ja lähtökoh- tana on ollut, että osapuolet sopivat korvaukses- ta. Mikäli sopimukseen ei ole päästy, työ- ja elinkeinoministeriö on vahvistanut louhimis- maksun suuruuden kaivoslautakuntaa kuul- tuaan. Koska osapuolet ovat pääsääntöisesti so- pineet maksusta keskenään, ei viranomaisilla ole ollut käytössään kattavia tietoja maksujen suu- ruudesta. Lakiehdotuksen siirtymäsäännöksen (181 §) mukaisesti kaivospiirimaksu nousisi ny- kyisestä 20 eurosta 50 euroon. Tämän lisäksi asianomaisilla on mahdollisuus tietyin edelly- tyksin pyytää kaivosviranomaista tarkistamaan sopimusperusteinen louhimismaksu vastaamaan kaivosmineraalien muuttunutta taloudellista ar- voa. Kaivosviranomaisen on harkinnassaan otet- tava huomioon kaivosmineraalien taloudelli- seen arvoon vaikuttavat perusteet ja asianosais- ten välinen sopimus.

Jos kaivostoiminnan sivutuotteita ei käytetä kaivostoimintaan, tulee kaivosluvan haltijan esi- tyksen mukaan maksaa kiinteistön omistajille si- vutuotteista saadusta hyödystä vuotuinen kiin- teistökohtainen korvaus, joka voi olla enintään 10 prosenttia sivutuotteista saadusta myyntitu- losta.

Vahingosta ja haitasta maksettavat korvauk- set vastaavat nykyistä sääntelyä. Sen sijaan toi- minnan lopettamiseen ja jälkihoitoon liittyvät velvoitteet ovat nykyistä laajemmat. Tähän liit- tyy olennaisena myös uusi vakuusmenettely, jota käsitellään jäljempänä.

Talousvaliokunta pitää ehdotettua kaivostoi- mintaa koskevaa sääntelyä pääpiirteissään tar- koituksenmukaisena. Valiokunnan merkittävim- mät muutosehdotukset liittyvät kaivostoimin- nasta maksettaviin korvauksiin. Valiokunta esit- tää, että louhintakorvausta koskevaa sääntelyä muutetaan siten, että metallimalmeista makset- tava korvaus määräytyy asianomaisen malmin koko vuoden keskiarvohinnan mukaan (100 §:n 2 mom. 1 kohta) ja että muiden kaivosmineraa- lien osalta louhintakorvauksen määrästä sovi- taan nykyiseen tapaan kiinteistön omistajan ja kaivosluvan haltijan kesken (100 §:n 2 mom. 2 kohta).

Esitetyllä tavalla muutettuna metallimalmien korvausperuste ottaa sekä korvauksen saajan että maksajan kannalta oikeudenmukaisemmin huomioon metallimalmien hinnoissa vuoden aikana tapahtuvat, mahdollisesti suuretkin hin- nanvaihtelut. Kaikki metallimalmit noteerataan pörssissä, joten hinnoitteluperuste on selkeä.

Pykälän 2 momentin 2 kohdassa mainittujen kaivosmineraalien arvot vaihtelevat suuresti keskenään, minkä vuoksi valiokunta katsoo, et- tei esitetty kiinteä euromääräinen korvausperus- te turvaa osapuolten oikeuksia riittävällä taval- la. Näillä mineraaleilla ei toisaalta kaikissa ta- pauksissa ole sellaista julkisesti noteerattua hin- taa, jonka perusteella louhintakorvaus voisi määräytyä vastaavalla tavalla kuin metallimal- mien osalta esitetään säädettäväksi. Tämän vuoksi valiokunta esittää, että 2 kohdassa mai- nittujen mineraalien osalta louhintakorvaukses- ta sovitaan kiinteistön omistajan ja kaivosluvan haltijan välillä tai, mikäli jompikumpi osapuo- lista niin esittää, kaivosviranomainen vahvistaa louhintakorvauksen määrän. Kummallakin sopi- musosapuolella on lisäksi oikeus pyytää kaivos- viranomaista tarkistamaan korvauksen määrä, mikäli kaivosmineraalin taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet ovat olennaisesti muuttu-

neet. Sopimusperusteinen menettelytapa vastaa voimassa olevaa lakia. Hakemusasiat keskitet- tettäisiin kaivosviranomaiselle, jonka riittävästä ohjeistuksesta työ- ja elinkeinoministeriö vas- taa. Tarkempia säännöksiä louhintakorvauksen määrittämisen perusteista sekä vahvistamista ja tarkistamista koskevasta hakemuksesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Valiokunta esittää muutosta myös kiinteistön- omistajan lunastusvaatimukseen perustuvan lu- nastuskorvauksen määräytymiseen (86 §). Halli- tuksen esityksen mukaan lunastuksessa on nou- datettava täyden korvauksen periaatetta. Esityk- sen mukaisesti lunastushinnan tulee, lunastus- lain mukaisen korvauksen lisäksi, sisältää kor- vaus alueella olevista kaivosmineraaleista. Va- liokunta katsoo, että koska lunastusalueella ole- vien kaivosmineraalien arvoa saattaa olla erit- täin vaikeaa arvioida lunastusajankohtana, jät- tää esitys lunastushinnan arviointiin liikaa tul- kinnanvaraisuutta. Tämän vuoksi valiokunta esittää, että sääntelyä täsmennetään sitomalla lu- nastuskorvaus lunastettavan alueen arvoon si- ten, että korvauksen määrä on tähän arvoon ver- rattuna puolitoistakertainen.

Kaivostoimintaan liittyen valiokunta on lisäk- si yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla täsmentänyt sääntelyä mm. lupahake- muksen, kaivosluvan myöntämisesteiden ja lu- van jatkamisen sekä luvasta tiedottamisen osal- ta.

Kullanhuuhdonta

Esityksen mukaisesti (21 ja 22 §) valtion omis- tamalla alueella tapahtuva kullanhuuhdonta pe- rustuu jatkossa lupaan (kullanhuuhdontalupa) eikä enää nykyisen lain tapaan valtausoikeu- teen. Lupa antaa sen haltijalle yksinoikeuden harjoittaa kullanhuuhdonta-alueella kullan et- sintää, kartoitusta, talteenottamista ja hyödyntä- mistä. Perinteisen kullanhuuhdonnan lisäksi myös koneellinen huuhdonta on mahdollista, jos sille ei ole muusta lainsäädännöstä (kuten luon- nonsuojelulaki) aiheutuvaa estettä. Muualla kuin valtion omistamilla mailla kullanhuuhdontaan sovelletaan maa-aineslakia ja tapauskohtaisesti

myös muuta ympäristölainsäädäntöä, kuten vesi- lakia.

Luvan enimmäisvoimassaoloaikaa ei enää ra- joitettaisi. Sääntelyn tavoitteena on säilyttää pe- rinteinen kullanhuuhdonta niillä alueilla, joille se luonnonsuojelualueiden ja erämaa-alueiden muut käyttötavoitteet ja -tarkoitukset huomioon ottaen soveltuu. Kullanhuuhdonnasta maksetta- vat korvaukset nousisivat 10 eurosta 50 euroon hehtaarilta, ja kullanhuuhdonta-alueen kunnos- sapito- sekä jälkihoitovelvoitteet laajentuisivat.

Talousvaliokunta pitää perusteltuna, että kullan- huuhdontaa koskevaa sääntelyä yhtenäistetään ehdotetulla tavalla vastaamaan malminetsinnäs- sä sovellettavia sääntöjä.

Esityksen 182 §:n mukaisesti kullanhuuhdon- taa koskevat kaivosoikeudet raukeavat 8 vuoden siirtymäajan jälkeen. Kaivosoikeuden haltijalla on kuitenkin etuoikeus uuden lain mukaiseen kullanhuuhdontalupaan, jos hakemus tehdään ennen kaivosoikeuden raukeamista. Käytännös- sä uusi sääntely merkitsee mm. sitä, että koneel- linen kullankaivuu Lemmenjoen kansallispuis- tossa päättyy siirtymäajan jälkeen.

Lemmenjoen kansallispuisto on suojelualue, joka kuuluu nykyisin EU:n Natura 2000 -verkos- toon. Suojelusäännösten mukaan koneellinen kullanhuuhdonta on ollut Lemmenjoen kansal- lispuistossa kiellettyä jo vuodesta 1991 lukien.

Konekaivua on saanut kuitenkin jatkaa niillä valtaus- ja kaivosalueilla, jotka olivat voimassa ennen kuin suojelumääräyksiä muutettiin 10.4.1991. Saadun selvityksen mukaan Lem- menjoen kaikki valtaus-, kaivospiiri- ja mönki- jäura-alueet kattavat yhteensä 480 hehtaarin suuruisen alueen kaikkiaan 280 000 hehtaarin kokoisesta kansallispuistosta. Kullanhuuhdonta- kultaa arvioidaan olevan alueella vielä ainakin 1 200 kg. Siitä kyetään hyödyntämään vain noin neljännes ilman koneellista apua. Koneellisesti tehtynä nykyiset löydökset arvioidaan saatavan kaivetuiksi noin 15 vuoden kuluessa. Alueella toimivat kullankaivajat ovat investoineet mer- kittävästi sekä käytössään olevaan kalustoon että infraan. Koska kullankaivuuta voidaan harjoit- taa vain sulan maan aikaan eli käytännössä noin

neljä kuukautta vuodessa, muodostuvat inves- tointien kuoletusajat suhteellisen pitkiksi.

Sekä ympäristövaliokunta että perustuslaki- valiokunta ovat lausunnoissaan pitäneet 8 vuo- den siirtymäaikaa riittävänä. Perustuslakivalio- kunta on kuitenkin todennut, ettei sen mielestä ole perustuslaista johtuvaa estettä vähäisessä määrin pidentää siirtymäaikaa ja säätää alueen kunnossapitovelvoite alkamaan vasta siirtymä- ajan jälkeen. Ympäristövaliokunta on puoles- taan kiinnittänyt huomiota siihen, että kaivospii- rien raukeaminen saattaa aiheuttaa kaivutoimin- nan intensiteetin kasvua käytettävissä olevana siirtymäaikana, mikä puolestaan voi johtaa pa- heneviin ympäristövaikutuksiin erityisesti Lem- menjoen alueella.

Talousvaliokunta toteaa, että hallituksen esi- tyksen tavoitteena on saattaa eri ajankohtana kullanhuuhdonnan aloittaneet yhdenvertaiseen asemaan toimintaa koskevien ympäristöperus- teisten rajoitusten ja luonnonvarojen kestävän hyödyntämisen osalta 8 vuoden siirtymäajan jäl- keen. Valiokunta pitää lähtökohtaa perusteltu- na, mutta katsoo, että siirtymäaikaa harkittaessa tulee varmistaa eri intressitahojen kannalta koh- tuullinen ratkaisu, jossa otetaan toisaalta huo- mioon konekaivun aiheuttamat ympäristövaiku- tukset ja toisaalta ne seuraukset, joita aiheutuu rajoitettaessa elinkeinonharjoittamistapaa. Sa- moin tulee ottaa huomioon, että uuden sääntelyn mukaiset tiukentuvat kunnossapito- ja jälkihoi- tovelvoitteet koskevat myös voimassa olevien kaivosoikeuksien nojalla harjoitettavaa toimin- taa. Uusi sääntely velvoittaa (143 §) toiminnan- harjoittajan mm. huolehtimaan kaivosalueen ja kaivoksen apualueen kunnostamisesta, siistimi- sestä ja maisemoinnista. Talousvaliokunta pitää edellä olevan vuoksi perusteltuna, että siirtymä- aika pidennetään 15 vuoteen siten, että alueen kunnostamisvelvoite alkaa vasta siirtymäajan päätyttyä (182 §:n 2 momentti). Alueen kunnos- tamisvelvoitteen osalta noudatetaan kaivostoi- minnan lopettamiseen liittyviä yleisiä säännök- siä (15 luku). Niiden mukaisesti alueen kunnos- tamisvelvoite on täytettävä viimeistään kahden vuoden kuluessa kaivosluvan raukeamisesta tai peruuttamisesta.

Saadun selvityksen mukaan alueelle myönne- tyt ympäristöluvat tulevat tarkistettaviksi vii- meistään vuonna 2017. Ympäristövaliokunnan lausuntoon viitaten valiokunta pitää tärkeänä, että alueelle myönnettyjen ympäristölupien eh- toja tarkistettaessa kiinnitetään aiempaa yksi- tyiskohtaisempaa huomiota koneellisen toimin- nan hallittuun alasajoon. Lupaehtojen noudatta- mista tulee valvoa tarkoin.

Vakuudet

Esityksen mukaisesti sekä malminetsintälupaan perustuvaa malminetsintää, kullanhuuhdontaa että kaivostoimintaa varten vaaditaan vakuus (luku 10). Vakuuden tulee kattaa malminetsin- tään ja kullanhuuhdontaan liittyen sekä jälkitoi- menpiteistä että mahdollisen vahingon ja haitan korvaamisesta aiheutuvat kustannukset. Kaivos- toiminnan osalta asetettavan vakuuden tulee kat- taa toiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteistä koi- tuvat velvoitteet. Vakuus täydentää ympäristön- suojelulaissa (42 §:n 3 mom.) jätehuollon osalta edellytettyä vakuutta sekä uraanin ja toriumin osalta ydinenergialaissa (6 ja 7 luku) säädettyä ydinjätehuoltovelvoitetta.

Talousvaliokunta pitää ympäristövaliokun- nan tapaan esitettyä vakuussääntelyä erittäin tar- peellisena. Ympäristövaliokunta toteaa lausun- nossaan, että nykyisen sääntelyn puutteiden vuoksi jälkitoimenpiteet ovat eräissä tapauksis- sa jääneet suorittamatta. Vakuusmenettely tulee koskemaan myös jo käynnissä olevia kaivos- hankkeita.

Esityksen perustelujen mukaan vakuus voi olla esimerkiksi pankkitalletus taikka vakuutus.

Kyseeseen tulisi lähinnä takausvakuutus. Sen si- jaan vastuuvakuutusta ei voida pitää riittävän turvaavana. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että vakuuslajia harkittaessa kiinnitetään erityis- tä huomiota vakuuden pitkäaikaiseen turvaavuu- teen ja siihen, että vakuus on tarvittaessa helpos- ti realisoitavissa. Samoin on otettava huomioon, että vakuuksia tulee voida EU:n sisämarkkina- lainsäädännön ja toisaalta Maailman kauppajär- jestön (WTO) palvelukauppaa koskevan yleisso- pimuksen (GATS) puitteissa hankkia myös Suo- men rajojen ulkopuolelta. Lupaehtoja harkites-

saan viranomaisen on otettava huomioon, että joidenkin vakuuslajien vakuusarvo saattaa alen- tua esimerkiksi vakuuden käyvän arvon muut- tuessa tai vakuuden turvaavuuteen liittyvät olo- suhteet saattavat heikentyä. Tästä voi syntyä tar- ve vaatia lisävakuuksia tai uusi turvaavampi va- kuus. Tähän liittyen valiokunta on yksityiskoh- taisista perusteluista (109 §) ilmenevällä tavalla esittänyt, että kaivosviranomaisen oikeuksia tar- kistaa vakuuden turvaavuus laajennetaan.

Esitys jättää kaivosviranomaiselle laajan har- kintavallan ja samalla myös vastuun turvaavan vakuuden lajin ja suuruuden määrittämisestä.

Vastaavanlaista vakuussääntelyä esitetään myös uuteen jätelainsäädäntöön, jota koskeva esitys on eduskunnassa parhaillaan vireillä (HE 199/2010 vp; ympäristönsuojelulain 43 a—c §).

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että vakuuksia määrättäessä viranomaistoiminnassa noudate- taan yhtenäisiä periaatteita. Vakuuksista päättä- minen edellyttää vankkaa erityisosaamista. Mi- nisteriöiden tulee yhteistyössä varmistaa, että vakuuskäsittelijät ohjeistetaan ja koulutetaan asianmukaisesti.

Kunnat

Uusien esiintymien sijainti on keskittynyt erityi- sesti Pohjois-Suomeen, mikä on toisaalta lisän- nyt kaivostoiminnasta kunnalle saatavia tuloja, mutta samalla myös kuormittanut kuntia erityi- sesti erilaisten lausuntomenettelyjen muodossa.

Talousvaliokunta toteaa, että kumottavan lain kuntiin kohdistuva hallintomenettely on muo- dostunut hyvin laajaksi. Kunnilta on saatettu pyytää prosessin eri vaiheessa samasta hank- keesta useampia lausuntoja hakijayhtiön, maist- raatin ja ministeriön toimesta.

Valiokunta toteaa, että uusi kaivoslaki tulee vähentämään kuntiin kohdistuvaa taakkaa. Kun- tien vastuulla oleva karttatyö helpottuu, koska malminetsintäalueelle ei ole uudessa laissa mää- ritelty enimmäissuuruutta. Malminetsintäluvan mahdollisten esteiden tutkinta on puolestaan pääosin kaivosviranomaisen vastuulla, eikä ha- kijayhtiö enää pyydä kunnalta ns. esteselvitystä.

Myös nykyisten karttatietojen epätäsmällisyy- teen liittyvien ongelmien arvioidaan vähenty-

vän jatkossa kiinteistöjen rajatietojen ja raken- nuspaikkojen ollessa nykyistä tarkemmin saata- villa. Voimassa olevasta kaivoslaista poiketen uusi laki sisältää lisäksi erityisen säännöksen (175 §:n 2 mom.) kunnan oikeudesta periä la- kiin perustuvista toimenpiteistään maksu.

Uraani

Lakiehdotuksessa esitetään sovellettavaksi uraa- niin ja toriumiin muita kaivosmineraaleja tiu- kempaa sääntelyä. Niihin liittyvään malminet- sintään tarvitaan aina lupa (9 §) ja uraanin lou- hintaan tarvitaan sekä kaivoslain että ydinener- gialain mukainen lupa. Kaivosviranomaisen si- jasta valtioneuvosto ratkaisee uraanin ja to- riumin tuottamista koskevan kaivoslupa-asian.

Uraanin louhimislupa ratkaistaan ydinenergia- lain yhteiskunnan kokonaisetuun perustuvalla harkinnalla. Lisäksi uraanin louhintaluvan edel- lytyksenä on, että sijaintikunta puoltaa luvan myöntämistä. Uraanin louhintaa, rikastamista ja käsittelyä edeltää lisäksi aina ympäristövaiku- tusten arviointimenettely. Säteilyturvallisuudes- ta säädetään säteilylaissa.

Talousvaliokunta katsoo, että uraania ja to- riumia koskeva sääntely on perustellusti muita kaivosmineraaleja tiukempaa. Uraania löytyy Suomesta kaivostoiminnan sivutuotteena, ja par- haillaan on vireillä uraanin hyödyntämistä kos- keva hanke. Lakiehdotus velvoittaa malminetsi- jää raportoimaan kaivosviranomaiselle vuosit- tain erittäin tarkasti malminetsintäluvan perus- teella suoritettujen tutkimusten tuloksista. Täs- sä yhteydessä kaivosviranomaisen tietoon tule- vat myös mahdolliset uraani- tai toriumlöydök- set.

Muuta

Sivutuote. Kaivoslakiehdotuksen 17 §:n 1 mom.

2 kohdassa on lakiteknisistä syistä määritelty kaivostoiminnan sivutuote. Kyseinen käsite on tarkoitettu yksilöimään kaivostoiminnassa lou- hittavan materiaalin, joka ei ole kaivosmineraali ja jonka perusteella 101 §:n tilanteissa makse- taan sivutuotekorvaus. Kaivostoiminnan sivu- tuote rajaa kaivostoiminnan harjoittajan kaivos-

lakiin perustuvaa oikeutta sekä suhteessa maan- omistajaan että suhteessa maa-aineslakiin.

Kaivoslaissa säädetty kaivostoiminnan sivu- tuote ei ole tarkoitettu käsitteenä sovellettavaksi jäte- tai muussa lainsäädännössä. Kaivoslakieh- dotuksen 17 §:n 1 mom. 2 kohdan säännöksellä ei säädetä jätelainsäädännön soveltamisalaan kuuluvista asioista eikä sillä rajoiteta jätelain- säädännön soveltamista. Jätelainsäädännön so- veltamisessa keskeinen on kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (379/2008) mukainen kaivannaisjätteen määritelmä. Kuten kaivoslakiehdotuksen 17 §:n 1 mom. 2 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on selostettu, kaivostoiminnan sivutuotteiden hyödyntäminen saattaa ympäristönsuojelulain nojalla edellyttää ympäristölupaa, jos kyse on jätteestä.

Kolmiulotteinen kiinteistöjärjestelmä. Valio- kunta on lisäksi perehtynyt vielä selvitystyön alla olevan kolmiulotteisen eli ns. 3D-kiinteistö- järjestelmän kehittämiseen⁴. Hankkeen keskei- senä ajatuksena on muodostaa sellaisia maanpin- nan ylä- tai alapuolelle sijoittuvia itsenäisiä kiin- teistöjä, joiden ulottuvuus määritellään kokonai- suudessaan sekä vaaka- että pystysuunnassa.

3D-kiinteistö olisi paitsi omistuksen myös vaih- dannan ja kiinteistökiinnityksen yksikkö. Tä- mänkaltaisia kiinteistöjä on alustavasti suunni- teltu käytettävän taaja-asutusalueille sijoittu- vien rakennushankkeiden yhteydessä. Valiokun- ta pitää aiheellisena, että jatkoselvitysten yhtey- dessä tarkastellaan myös niitä mahdollisia etuja ja haittoja, joita syntyisi sovellettaessa 3D-kiin- teistöjärjestelmää kaivostoiminnan tarpeisiin.

Tässä yhteydessä tulee ottaa huomioon, että suu- rimman osan tulevista kaivoshankkeista arvioi- daan olevan maanalaisia kaivoksia.

Seuranta ja koulutus. Kaivoslaki muodostaa siirtymäsäännöksineen ja muuhun lainsäädän- töön liittyvine yhtymäkohtineen erittäin laajan ja osin vaikeasti hallittavan kokonaisuuden. Ta- lousvaliokunta painottaakin opastuksen ja tiedo- tuksen merkitystä, jotta lain voimaansaattami-

4 Työryhmämuistio MMM 2008:1

nen ja soveltaminen saadaan hoidettua ongelmit- ta.

Laajana uutena sääntelykokonaisuutena kai- voslain toimeenpano edellyttää viranomaisilta tiivistä seurantaa lain vaikutuksista ja sääntelyn toimivuudesta. Valiokunta on edellä tuonut esil- le tähän liittyviä seurattavia asiakokonaisuuk- sia, ja yksittäisiä seurannankohteita on nostettu esille myös ympäristövaliokunnan lausunnossa.

Yksityiskohtaiset perustelut

1. Kaivoslaki

3 §. Lain suhde muuhun lainsäädäntöön. Sään- nöstä on täydennetty sisällyttämällä kaivostoi- mintaan kiinteästi liittyvä patoturvallisuuslaki (494/2009) sovellettavien erityislakien jouk- koon.

4 §. Viranomaiset ja niiden tehtävät. Pykälään on tehty tekninen korjaus ottamalla huomioon, että Turvatekniikan keskuksen nimi on muuttu- nut 1.1.2011 lukien Turvallisuus- ja kemikaali- virastoksi (Laki Turvallisuus- ja kemikaaliviras- tosta; 1261/2010).

34 §. Lupahakemus. Pykälän 2 momentin 4 koh- dassa on täsmennetty, mitä toiminnan edellytyk- siä koskevalla selvityksellä tarkoitetaan mal- minetsintä- ja kaivoslupahakemusten osalta.

Koska malminetsintäluvan edellytyksenä on, että alueella tulee perustellusti arvioida esiinty- vän kaivosmineraaleja, on hakemuksessa annet- tava tästä selvitys. Kaivoslupahakemuksessa on vastaavasti annettava selvitys esiintymän hyö- dyntämiskelpoisuudesta.

37 §. Lausunnot lupahakemuksesta. Pykälään on tehty tekniset korjaukset ottamalla huo- mioon, että alueellisille ympäristökeskuksille kuuluneet tehtävät ovat 1.1.2010 lukien siirty- neet elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksil- le.

40 §. Lupahakemuksesta tiedottaminen. Sään- nöstä on täsmennetty siten, että tilanteissa, jois-

sa kuuluttamisen kohteena olevia asianosaisia on yli 30, voidaan vaihtoehtoisesti käyttää joko tavallista tiedoksiantoa tai yleistiedoksiantoa.

Muutoksen vuoksi täsmennetään myös 58 §:n 4 momenttia. Yleistiedoksiannon käyttömahdolli- suus on tarpeen, sillä asianosaisten määrä saat- taa olla erittäin suuri. Lisävaikeuden tavallisen tiedoksiannon käytölle muodostaa se, etteivät kiinteistörekisterijärjestelmän tiedot ole kaikilta osin ajan tasalla.

44 §. Varausilmoitus. Pykälän 2 momenttia on muutettu vastaamaan kumottavaa kaivoslakia suoja-aluesääntelyn osalta. Suoja-aluetta ei ole tarvetta jättää silloin, kun alueen kaivoslain mu- kaiset oikeudet kuuluvat samalle haltijalle.

46 §. Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontalu- van myöntämisen esteet. Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan lupaa ei saa ilman erityistä syy- tä myöntää alueeseen, jonka osalta kunta vastus- taa luvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvas- ta tai muusta alueiden käyttöön liittyvästä päte- västä syystä. Esityksen perustelujen mukaan (s. 101) kunta voi vastustaa luvan myöntämistä esimerkiksi luvan mukaisen toiminnan kanssa yhteensopimattoman, jo käynnistettäväksi suun- nitellun tai muun maankäyttötarpeen vuoksi.

Säännöksen yhdenmukaisen soveltamisen var- mistamiseksi talousvaliokunta täsmentää tältä osin yksityiskohtaisia perusteluja toteamalla, että muun alueiden käyttöön liittyvän pätevän syyn tulee olla rinnastettavissa kaavoitukseen.

Säännös voi tältä osin tulla sovellettavaksi eten- kin tilanteessa, jossa kaavoitusprosessi on eden- nyt jo hyvin pitkälle ja kaavaa voitaisiin, sen tul- lessa hyväksytyksi, pitää esteenä luvan myöntä- miselle. Valiokunta ei esitä muutosta varsinai- seen säädöstekstiin.

Pykälään on lisätty uusi 3 momentti, joka sel- ventää malminetsintäluvan myöntämisen edelly- tyksiä. Lupaa ei voida myöntää, ellei alueella voida perustellusti arvioida olevan kaivosmine- raaleja. Hakijan tulee edellä 34 §:ään tehdyn li- säyksen mukaisesti selvittää lupahakemukses- saan, mihin arvio kaivosmineraalien esiintymi- sestä perustuu.