Julkisyhteisöjen rahoitustasapainon suhdanneriippuvaisten tekijöiden ja
finanssipolitiikan päätösperäisyyden arviointia
Jenni Jaakkola
Rakenteellisen jäämän avulla asetettava keskipitkän aikavälin tavoite on yksi keskeisimpiä julkista taloutta ohjaavia tavoitteita. Rakenteellisen jäämän muutoksen avulla voidaan puolestaan arvioida mennyttä finanssi- politiikkaa, eli sitä onko toteutettu finanssipolitiikka ollut elvyttävää vai kiristävää. Rakenteellinen jäämä on siten keskeinen käsite sekä julkisen talouden tavoitteenasetannan että harjoitetun finanssipolitiikan arvioinnin osalta. Siksi on tärkeää arvioida sen mittaamiseen liittyviä haasteita. Tässä kirjoituksessa tarkastellaan erityi- sesti julkisten tulojen ja menojen suhdanneherkkyyden sekä päätösperäisten verotoimien vaikutusta rahoitus- tasapainon muutoksen arviointiin. Kirjoituksessa osoitetaan että lyhyellä aikavälillä tulot ja menot voivat so- peutua suhdannevaihteluihin viiveellä, jolloin rakenteellisen jäämän muutokseen perustuva tarkastelu voi antaa väärän kuvan finanssipolitiikan virityksestä.
KTT Jenni Jaakkola (jenni.jaakkola@vtv.fi) toimii ekonomistina valtiontalouden tarkastusvirastossa. Kiitän Marketta Hen- rikssonia, Seppo Orjasniemeä, Jenni Pääkköstä, Heidi Silvennoista ja Antti Suvantoa kirjoitusta koskevista kommenteista.
Kirjoituksessa esitetyt näkemykset ovat kirjoittajan omia eivätkä välttämättä edusta valtiontalouden tarkastusviraston vi- rallista kantaa.
Y
ksi keskeisimmistä Suomen julkista taloutta ohjaavista tavoitteista on keskipitkän aikavälin tavoite (Medium Term Objective MTO), joka asetetaan rakenteellisen jäämän avulla. Sen asettaminen on kirjattu niin sanottuun finans- sipoliittiseen lakiin (fipo-laki) ja on osa Euroo- pan Unionin yhteisiä finanssipoliittisia sääntö- jä.1 Keskipitkän aikavälin tavoitteen tarkoituk- sena on ohjata julkinen talous kestävälle uralle1 Laki (869/2012) talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteen- sovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopi- muksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaan- saattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta sekä julkisen ta- louden monivuotisia kehyksiä koskevista vaatimuksista.
sekä varmentaa turvamarginaali Euroopan unionin perussopimuksessa määriteltyihin jul- kisyhteisöjen alijäämälle ja velalle asetettuihin rajoihin.
Rakenteellisen jäämän arviointi on ollut tärkeä finanssipolitiikkaa ohjaava väline jo en- nen EU:n finanssipoliittisten sääntöjen luomis- ta. Finanssipolitiikan tavoitteena on tasoittaa talouden suhdannevaihteluita harjoittamalla kiristävää finanssipolitiikkaa noususuhdan- teessa ja elvyttävää politiikkaa laskusuhdan- teessa. Keskeisenä haasteena finanssipolitiikan arvioinnissa on erottaa suhdannevaihteluista johtuvat muutokset julkisyhteisöjen rahoitus- tasapainossa päätösperäisistä finanssipoliitti-
sista toimista. Rakenteellisen jäämän muutok- sen avulla voidaan arvioida finanssipolitiikan vaikutusta rahoitustasapainoon. Jos rakenteel- linen jäämä on kohentunut, voidaan finanssi- politiikan tulkita olleen kiristävää. Jos raken- teellinen jäämä on heikentynyt, finanssipoli- tiikka on ollut elvyttävää. Koska rakenteellisen jäämän mittaamiseen sisältyy kuitenkin epä- varmuutta, on tärkeää arvioida menetelmän epävarmuuden vaikutusta finanssipolitiikan virityksen arviointiin.
Rakenteellinen jäämä saadaan puhdista- malla havaitusta julkisyhteisöjen rahoitustasa- painosta suhdanteista johtuva osuus sekä mah- dolliset kertaluonteiset toimet. Rahoitustasa- painon suhdanteista johtuva osuus määritel- lään tuotantokuilun ja julkisten tulojen ja me- nojen suhdanneherkkyyttä kuvaavan puolijous- ton tulona. Puolijousto kertoo sen, kuinka suuri osa julkisen sektorin rahoitusjäämän BKT-suhteesta voidaan selittää suhdannevaih- telusta johtuvana, kun tuotantokuilun koko on kiinnitetty.2 Tässä artikkelissa keskitytään tar- kastelemaan rakenteellisen jäämän määrittämi- seen liittyvää epävarmuutta tuotantokuilun sekä rahoitusjäämän ja sen eri komponenttien välistä riippuvuutta mittaavan puolijouston näkökulmasta. Kirjoituksessa tarkastellaan suhdanneriippuvaisia julkisia tuloja ja menoja sekä esitellään Suomen aineistolla tehtyjä las- kelmia rakenteellisen rahoitusaseman muutok- sesta sekä vakiojoustolla että vaihtoehtoisella tavalla arvioiden. Kirjoituksessa osoitetaan kuinka lyhyellä aikavälillä julkiset tulot ja me- not voivat sopeutua suhdannevaihteluihin vii-
2 Esimerkiksi jos puolijousto on 0,5, silloin -1 prosentin tuotantokuilulla rakenteellinen jäämä (ilman kertaluontei- sia toimia) on 0,5 prosenttiyksikköä korkeampi kuin havait- tu alijäämä.
veellä, jolloin rakenteellisen jäämän muutok- seen perustuva tarkastelu voi antaa väärän kuvan finanssipolitiikan virityksestä.
Artikkeli etenee seuraavasti. Jaksossa 1 esi- tellään rakenteellisen jäämän laskenta yleisellä tasolla, sekä kuvaillaan siihen liittyvää meto- dologista epävarmuutta. Jaksossa 2 kuvaillaan puolijouston johtaminen jaoteltuna eri tulo- ja menoluokkiin, sekä esitellään puolijouston muodostuminen Suomen osalta. Jaksossa 3 tar- kastellaan puolijouston havaittua vuosittaista vaihtelua eri tulo- ja menoerien osalta ja vaih- telun vaikutusta rakenteellisen rahoitusaseman määrittämiseen. Jakso 4 esittää yhteenvedon ja johtopäätökset.
1. Rakenteellisen jäämän
mittaaminen ja siihen liittyvät haasteet
Tällä hetkellä valtioneuvoston finanssipoliitti- sen lain (869/2012) mukaisesti vahvistama kes- kipitkän aikavälin tavoite Suomelle on asetettu siten, että rakenteellinen jäämä ei saisi alittaa -0,5 % suhteessa bruttokansantuotteeseen.
Seuraavassa kuvataan rakenteellisen jäämän laskenta tiivistetysti.
Rakenteellinen jäämä SB (structural balan- ce) voidaan ilmaista suhdannekorjatun jäämän CAB (cyclically adjusted budget balance) ja ker- taluonteisen ja tilapäisten menojen OO (one- offs and temporary measures) erotuksena3
3 Kun kertaluonteiset erät ovat nolla, ovat rakenteellinen jäämä (SB) ja suhdannekorjattu jäämä (CAB) samoja. Koska yleisessä talouspoliittisessa keskustelussa viitataan usein rakenteelliseen jäämään/rahoitusasemaan ja koska kerta- luonteisten erien määrä on Suomessa viime vuosina ollut nolla, tässä kirjoituksessa puhutaan rakenteellisesta jäämäs- tä, vaikka teknisesti suhdannekorjattu jäämä olisi täsmälli- sempi ilmaus.
Suhdannekorjattu jäämä CAB ilmaistaan nimellisen jäämän BB (budget balance) ja syk- lisen osan CC (cyclical component) erotuksena
Rakenteellisen jäämän laskemiseen tarvi- taan siis arvio nimellisestä budjettitasapainos- ta (BB), syklisestä osasta (CC) sekä kertaluon- toisista toimista (OO). Koska käytännössä Suo- men osalta nimellinen jäämä saadaan kansan- talouden tilinpidosta ja kertaluontoiset toimet ovat olleet hyvin vähäisiä, jää rakenteellisen jäämän osalta arvioitavaksi syklinen osuus.
Suhdannekorjatun jäämän syklinen osa CC ilmaistaan puolijouston ε ja tuotantokuilun GAP tulona
Puolijousto ε kuvaa julkisten tulo- ja meno- erien herkkyyttä suhdannevaihteluille. Tuotan- tokuilun laskemiseen puolestaan tarvitaan ar- vio potentiaalisen tuotannon Y* tasosta, siten että tuotantokuilu voidaan ilmaista havaitun tuotannon Y ja potentiaalisen tuotannon ero- tuksena. Saatu erotus ilmaistaan suhteessa po- tentiaalisen tuotannon tasoon
Kuten edellä on kuvattu, rakenteellisen jää- män laskennassa on keskeistä sekä tuotanto- kuilun arviointi että puolijouston suuruus. Si- ten menetelmään liittyvä epävarmuus voidaan jakaa johtuvan näistä kahdesta tekijästä.
Ensimmäinen haaste on potentiaalisen tuo- tannon arvioimiseen käytettävän menetelmän
valinta ja sen oikeanlainen spesifikaatio tarkas- teltavan kansantalouden osalta. Haasteena on sekä suhdannetilan arvioiminen että mahdol- linen suhdannekuvan päivittyminen ennuste- kierrosten välillä (Hetemäki 2015). Euroopan komissio ja Suomessa valtiovarainministeriö perustavat potentiaalisen tuotannon arvion komission ja jäsenmaiden yhdessä sopimaan tuotantofunktiomenetelmään.4
Toisen haasteen rakenteellisen jäämän las- kemisessa muodostaa julkisen talouden rahoi- tustasapainon suhdanneherkkyyden arviointi.
Osa budjettitasapainon vaihtelusta on seuraus- ta päätösperäisestä finanssipolitiikasta, kun taas osa on suhdannetilanteen aiheuttamaa ja siten päätöksentekijöiden ulottumattomissa.
Rakenteellisen jäämän laskennassa rahoitus- tasapainon suhdanneherkkyyttä mitataan edel- lä mainitun puolijouston (budgetary semi-elas- ticity) avulla, joka kuvaa julkisten tulojen ja menojen herkkyyttä muutoksille talouden suh- danteessa.
Puolijoustojen estimoimisella oikein ja ajantasaisesti on merkityksellinen rooli, kun arvioidaan finanssipolitiikan elvyttävyyttä tai kiristävyyttä. On mahdollista, että vakioidut puolijoustot yli- tai aliarvioivat tiettyjen tulo- tai menoerien suhdanneherkkyyttä tai että tu- lot tai menot reagoivat suhdanteen muutok- seen viiveellä, jolloin finanssipolitiikan päätös- peräisyyden arviointi ei ole niin yksiselitteistä.
Lisäksi tulopuolella puolijousto jättää ottamat- ta huomioon päätösperäiset verotoimet, jotka vaikuttavat sekä suoraan nimelliseen rahoitus- asemaan että suhdannekorjattuun rahoitusjää- mään.
4 Tuotantofunktiomenetelmä on kuvattu Euroopan komis- sion Vade Mecum -julkaisussa (European Commission 2016). Katso myös Havik ym. (2014) ja VTV (2013).
2. Puolijouston laskennan metodologiaa
Puolijousto ε kuvaa miten julkisyhteisöjen ra- hoitustasapaino reagoi muutoksiin talouden suhdanteessa. Puolijousto määritellään seuraa- valla tavalla
Määritelmän mukaan puolijousto kertoo absoluuttisen muutoksen alijäämässä B suh- teessa muutokseen tuotantokuilussa (Mourre ym. 2014, 10).
Puolijouston määrittäminen etenee kahdes- sa vaiheessa. Ensin estimoidaan yksittäisten tulo-/menoerien jousto suhteessa veropohjaan ja sen jälkeen veropohjan jousto suhteessa tuo- tantokuiluun. Puolijousto on näiden kahden tulo. Tämä kaksivaiheinen laskelma tehdään erikseen tuloille ja menoille, siten että puoli- jousto voidaan ilmaista tulojouston ja meno- jouston erotuksena
Yleisesti ottaen julkisten tulojen katsotaan seuraavan suhdannekehitystä tarkemmin kuin julkisten menojen. Kun kansantalous on kasvu- uralla, kasvavat verotulot tyypillisesti suhdan- teen mukana. Julkiset menot puolestaan pysy- vät vakaammalla tasolla suhdanteesta riippu- matta. Siten kun tuloja ja menoja suhteutetaan bruttokansantuotteeseen, seuraa tulojen BKT- suhde bruttokansantuotteen kehitystä tiiviim- min kuin menojen BKT-suhde, joka vaihtelee tuotannon tason vaihteluiden mukana.
Käytössä olevat arviot tulojen ja menojen puolijoustoista perustuvat osin komission
omiin laskelmiin ja osin OECD:n laskelmiin.5 Seuraavassa tarkastellaan tulo- ja menojouston osatekijöitä, sekä puolijouston muodostumista Suomessa.
Tulojen puolijousto
Seuraavassa esitetään tulojousto sellaisille jul- kisille tuloille, joiden katsotaan olevan suhdan- neherkkiä (Price ym. 2014). Nämä ovat:
R1: Ansiotuloverot (personal income taxes) R2: Yhteisöverot (corporate income taxes) R3: Sosiaaliturvamaksut (social security
contributions)
R4: Välilliset verot (indirect taxes)
R5: Muut kuin verotulot (non-tax revenue) Tulojousto määritellään seuraavalla tavalla
Termi ηR kuvaa tuloille laskettua puolijous- toa ja R/Y julkisten kokonaistulojen suhdetta bruttokansantuotteeseen. Puolijoustolla paino- tettu tulojen BKT-suhde, ηR·R/Y kuvaa eri tu- loluokkien suhdanneherkkyyden vaikutusta rahoitustasapainon tulopuoleen. Termi –1·R/Y
5 Komission käyttämät arviot jäsenmaiden budjettien herk- kyydestä suhdannevaihteluille ovat käytännössä perustuneet OECD:n vuonna 2005 tekemiin laskelmiin. Vuodesta 2012 alkaen OECD on päivittänyt vuoden 2005 laskelmia ja nii- hin liittyvää metodologiaa (Mourre ym. 2013; Price ym.
2014). Päivityksen ensimmäisessä vaiheessa vuodesta 2005 käytössä ollut herkkyysparametri korvattiin jouston käsit- teellä. Lisäksi puolijouston laskennassa käytettäviä paino- tuksia päivitettiin uudemmalla tilastoaineistolla. Nämä päivitykset ovat olleet käytössä komission 2013 talviennus- teesta lähtien. Päivityksen toisessa vaiheessa tulo- ja meno- joustoja on laskettu uudelleen tietyille julkisille tulo- ja menoerille päivittämällä aineistoja ja verokoodeja. Tämä päivitys on ollut käytössä komission 2014 syysennusteesta lähtien.
puolestaan kuvaa nimittäjän suhdanneherk- kyyttä, eli bruttokansantuotteen muutosten vaikutusta rahoitustasapainoon (Mourre ym.
2013, 13).
Tulojen suhdanneherkkyyttä kuvaava termi ηR voidaan edelleen kirjoittaa yksittäisen tulo- luokkien joustojen painotettuna summana
Termi ηR,i kuvaa kunkin veroluokan joustoa suhteessa muutokseen tuotantokuilussa ja Ri/R kyseisen veroluokan osuutta julkisista koko- naistuloista. Kunkin veroluokan i jousto ηR,i
lasketaan kahdessa vaiheessa. Ensin kullekin tulokategorialle lasketaan jousto suhteessa ve- ropohjaansa (Price ym. 2014). Toisessa vaihees- sa kullekin veropohjalle lasketaan jousto suh- teessa tuotantokuiluun. OECD käyttää laskel- missaan komission tuotantofunktiomenetel- mää tuotantokuilujen estimoimiseen. Tulo- luokan i jousto ηR,i on sitten näiden kahden jouston tulo. Saatua joustoa painotetaan vero- luokan osuudella julkisista kokonaistuloista Ri/R. Tällä hetkellä käytössä olevat joustoesti- maatit veroluokille i=1,…5 on laskettu
OECD:n toimesta (Price ym. 2014). Painotus- parametrit sekä tulorakenteelle, Ri/R, että jul- kisten tulojen suhteelle bruttokansantuottees- ta, R/Y, on päivitetty vuonna 2013 ja ne perus- tuvat aineistoon vuosilta 2002–2011 (Mourre ym. 2013). Taulukossa 1 esitellään tuloluokkien joustot ja painotukset Suomen aineistolla.
Seuraavassa käsitellään tarkemmin näitä yksittäisiä tuloluokkia, sekä niiden suhdanne- herkkyyttä. Yksikköjoustavat verotulot eli ta- saverot (proportional taxes) eivät vaikuta alijää- mäsuhteeseen, sillä verotulot muuttuvat suh- danteen mukana. OECD:n aikaisemmissa laskelmissa (Girouard ja Andre 2005) sekä tulo- että yhteisöverot katsottiin yksikköjous- taviksi, kun taas päivitetyissä laskelmissa (Pri- ce ym. 2014, 8–9) EU-maissa suhdanneriippu- vaisimmat veroerät ovat ansiotuloverot ja sosi- aaliturvamaksut.
Suomen osalta ansiotuloverotulot R1 ovat julkisyhteisöjen tuloista kaikkein suhdanne- riippuvaisimmat. Tuloverotus on hieman yli 26 prosentin osuudella myös suurin julkinen tu- loerä. Lisäksi palkkatulot muodostavat perus- tan myös sosiaaliturvamaksuille, mikä lisää veroluokan suhdanneherkkyyttä.
Ansiotulo-
vero Yhteisö- vero
Sosiaali- turva- maksut
Välilliset verot
Muut kuin verotulot
Tuloerä Ri R1 R2 R3 R4 R5
Tuloerän jousto ηi 1,41 2,03 0,77 1 0
Tuloerän osuus kokonaistuloista, % Ri/R 26,13 6,71 23,41 25,81 17,93 Tuloerän jousto x osuus kokonaistuloista ηi x Ri/R 0,37 0,14 0,18 0,26 0,00
Tulot/BKT R/Y 53,13
Tulojen puolijousto εR -0,03
Taulukko 1. Tulojouston muodostuminen Suomen aineistolla
Lähde: Mourre ym. 2014
OECD:n laskelmien mukaan yhteisövero R2 on Suomessa varsin suhdanneherkkää, sillä jousto saa arvon, joka on yli kaksi. Toisaalta yhteisöveron osuus kokonaistuloista on varsin pieni, vajaa 7 prosenttia. Siten suuresta tu- loerän syklisyydestä huolimatta yhteisövero ei muodosta kovin suurta vaihtelua julkisiin ko- konaistuloihin.
Sosiaaliturvamaksujen R3 jousto on Suo- messa pienempi kuin yksi. Vaikka tämä vero- luokka ei muodosta kovin suurta suhdanne- herkkyyttä julkisiin tuloihin, on se noin 23 prosentin osuudella melko merkittävä julkis- yhteisöjen tuloerä.
Välillisten verojen R4 osuus Suomen julki- sista tuloista on vajaat 26 prosenttia mikä on hieman alhaisempaa kuin EU:n keskiarvo, joka on 35 prosenttia kokonaistuloista. Välilliset verot koostuvat pääasiallisesti kulutusveroista, toisin sanoen arvonlisäveroista. OECD:n las- kelmissa välilliset verot on oletettu yksikkö- joustaviksi.
Viimeinen tuloluokka, joka koostuu muista kuin verotuloista R5, puolestaan katsotaan ole- van riippumaton suhdanteesta. Siksi tämän tuloluokan jousto oletetaan nollaksi. Muut kuin verotulot ovat vajaat 18 prosenttia julki- sista kokonaistuloista.
Kuten taulukosta 1 nähdään, tulojen puoli- jousto on Suomen aineistolla laskettuna melko alhainen, εR = -0,03. Mourre et al. (2014, 10) mukaan tulojousto on muissakin maissa tyypil- lisesti hyvin lähellä nollaa, sillä tulot mukaile- vat pitkälti bruttokansantuotteen kehitystä, jolloin tulojen suhde bruttokansantuotteeseen pysyy vakaana suhdannevaiheesta riippumatta (Mourre ym. 2014,10).
Menojen puolijousto
Menoeristä arvioidaan ainoastaan työttömyys- menot, sillä vain niillä katsotaan olevan merkit- tävä suhdanteista riippuvainen osuus (Price ym. 2014). Muiden julkisten menojen jousto oletetaan nollaksi.
Menojen puolijousto voidaan kirjoittaa vas- taavalla tavalla kuin tulojen puolijousto
Termi ηG·G/Y kuvaa suhdanneherkkien menojen vaikutusta julkisyhteisöjen rahoitus- tasapanon menoihin, ja termi –1·G/Y brutto- kansantuotteen muutosten vaikutusta menot/
BKT-suhteeseen. Menojen suhdanneherkkyyt- tä kuvaava termi ηG voidaan kirjoittaa edelleen työttömyysmenojen joustona painotettuna nii- den osuudella julkisista kokonaismenoista
ηG,U kuvaa työttömyysmenojen joustoa, GU työttömyysmenoja ja G julkisia kokonaisme- noja. Menojouston laskentaan tarvitaan siis estimaatti työttömyysmenojen joustolle ηG,
työttömyysmenojen osuudelle kokonaismenois- ta GU/G sekä julkisten menojen suhde brutto- kansantuotteeseen G/Y. Myös menojen jousto- estimaatti on laskettu OECD:n toimesta (Price ym. 2014). Taulukossa 2 esitellään menojouston muodostuminen Suomen aineistolla.
Menojen puolijousto εG = -0,60 saa melko korkean arvon. Toisin kuin julkiset tulot, jotka ovat hyvin suhdanneriippuvaisia, julkiset me- not pysyvät melko vakaina suhdannemuutok- sista riippumatta. Tällöin menojen BKT-suhde vaihtelee huomattavasti enemmän kuin tulojen BKT-suhde. Lisäksi koska menoista ainoastaan
työttömyysmenojen katsotaan olevan suhdan- neherkkiä, suurin menoista aiheutuva vaihtelu alijäämäsuhteeseen tulee suhdanneriippuvai- sista työttömyysmenoista.
Puolijousto Suomen aineistossa ja sen vaikutus rakenteelliseen jäämään
Koska rahoitusjäämän puolijousto suhteessa tuotantokuiluun ilmaistaan tulojen puolijous- ton ja menojen puolijouston erotuksena, saa- daan puolijoustoksi Suomessa
Kuten edellä on kuvattu, rakenteellisen jää- män laskukaavan mukaisesti nimellisestä jää- mästä poistetaan suhdanteista johtuva osuus, joka on yhtä kuin puolijoustolla painotettu tuotantokuilu;6
6 Kun kertaluonteiset erät on nolla, rakenteellinen jäämä vastaa suhdannekorjattua jäämää, SB = CAB, kuten luvussa 1.1. on kuvattu.
Taulukossa 3 esitellään valtiontalouden tar- kastusviraston syksyn 2015 laskelmia raken- teellisen jäämän jakautumisesta nimelliseen ja suhdanteesta riippuvaan osaan vuosina 2006–
2015.
Kuten taulukosta 3 nähdään, on nimelli- seen julkisyhteisöjen nettoluotonantoon tehtä- vä suhdannekorjaus huomattavan suuri.7 En- nen vuotta 2009 sekä nimellinen jäämä että tuotantokuilu ovat olleet positiivisia. Suhdan- nekorjaus on siten korjannut rakenteellisen ylijäämän nimellistä ylijäämää pienemmäksi.
Ennen globaalia finanssikriisiä osa ylijäämästä oli siten seurausta hyvästä suhdannetilanteesta.
Vuodesta 2009 alkaen julkisyhteisöjen yli- jäämä on painunut alijäämäiseksi. Samaan ai- kaan myös tuotantokuilu on painunut negatii- viseksi. Suhdannekorjaus on korjannut nimel- listä alijäämää siten, että rakenteellinen alijää- mä on ollut nimellistä alijäämää pienempi.
7 Taulukossa esitetyt tuotantokuiluarviot perustuvat syksyn 2015 arvioihin. Koska tuotantokuiluarviot päivittyvät en- nustekierrosten välillä osittain merkittävästikin, voidaan tässä taulukossa esitettyjä rakenteellisen jäämän arvioita käyttää menneen finanssipolitiikan arviointiin vain rajalli- sesti.
Työttömyys-
menot Muut I Muut II
Menoerä Gi GU G1 G2
Menoerän jousto ηi -3,66 0 0
Menoerän osuus kokonaismenoista, % Gi/G 4,98 7,85 87,17
Menoerän jousto x osuus kokonaismenoista ηi x Gi/G -0,18 0,00 0,00
Menot/BKT G/Y 51,08
Menojen puolijousto εG -0,60
Lähde: Mourre ym. 2014
Taulukko 2. Menojouston muodostuminen Suomen osalta
Näin tulkiten osa alijäämästä on ollut seuraus- ta heikosta suhdannetilanteesta eikä niinkään huonon talouspolitiikan aiheuttamaa. Esimer- kiksi vuonna 2009 Suomen tuotantokuilun ollessa alimmillaan miinus viiden prosentin tuntumassa, suhdannekorjaus käänsi 2,5 pro- sentin suuruisen nimellisen alijäämän 0,5 pro- sentin rakenteelliseksi ylijäämäksi. Näin arvi- oituna noin puolet julkisyhteisöjen nimellises- tä alijäämästä on viime vuosina ollut seurausta huonosta suhdannetilanteesta.
Finanssipolitiikan kiristävyyttä tai elvyttä- vyyttä puolestaan voidaan arvioida rakenteel- lisen jäämän muutoksen ΔSB avulla. Jos raken- teellinen jäämä on kohentunut, voidaan finans- sipolitiikan tulkita olleen kiristävää. Jos raken- teellinen jäämä on heikentynyt, finanssipoli- tiikka on ollut elvyttävää. Taulukon 3 viimei- sessä sarakkeessa esitetään rakenteellisen jää- män muutos vuosina 2007–2015. Näin arvioi-
tuna Suomessa harjoitettu finanssipolitiikka on vuoden 2007 jälkeen ollut pääosin elvyttä- vää. Poikkeuksena ovat olleet vuodet 2011 ja 2013. Vuonna 2011 myös nimellinen alijäämä supistui edeltävään vuoteen verrattuna merkit- tävästi. Siten harjoitettu finanssipolitiikka vuo- sina 2011 ja 2013 oli hieman kiristävää.
3. Puolijoustojen vastaavuus havaittuihin muutoksiin julkisyhteisöjen
rahoitustasapainossa
Kuten edellä on kuvattu, julkisten tulojen ja menojen suhdanneherkkyyttä kuvaavan puoli- jouston arvio perustuu tilastollisella aineistolla estimoituihin meno- ja tulojoustoihin. Käytän- nössä on mahdollista että tulo- ja menoerät reagoivat suhdannevaihteluihin vakiojoustoista poiketen. Euroopan komissio on tiedostanut
Rakenteellinen jäämä
Julkisyhteisöjen nettoluotonanto
Suhdanne- korjaus
Puolijousto Tuotantokuilu Rakenteellisen jäämän muutos
Vuosi SB = BB - CC BB CC = ε*GAP ε GAP ΔSB
2006 3,0 3,9 0,9 0,57 1,6
2007 2,5 5,1 2,6 0,57 4,5 -0,5
2008 2,1 4,2 2,1 0,57 3,7 -0,4
2009 0,5 -2,5 -3,0 0,57 -5,2 -1,6
2010 -1,1 -2,6 -1,5 0,57 -2,6 -1,6
2011 -0,9 -1,0 -0,1 0,57 -0,2 0,3
2012 -1,1 -2,1 -1,0 0,57 -1,7 -0,3
2013 -1,0 -2,5 -1,5 0,57 -2,7 0,1
2014 -1,6 -3,3 -1,7 0,57 -2,9 -0,6
2015 -1,8 -3,4 -1,6 0,57 -2,7 -0,2
Taulukko 3. Rakenteellinen jäämä jaoteltuna nimelliseen osaan ja suhdannekorjaukseen
Luvut on esitetty suhteessa bruttokansantuotteeseen.
Lähde: Valtiontalouden tarkastusviraston laskelmat.
vakioisiin puolijoustoihin liittyvät ongelmat.
Ainakin joitakin puolijouston komponentteja tullaan tulevaisuudessa päivittämään,8 jotta puolijoustot pystyisivät paremmin heijastele- maan todellisia muutoksia julkisyhteisöjen tu- loissa ja menoissa.
Seuraavassa tarkastellaan tarkemmin julki- siin tuloihin vaikuttavia päätösperäisiä toimia ja niiden vaikutusta tulojen havaittuun puoli- joustoon sekä erilaisia tapoja arvioida työttö- myysmenojen suhdanteista riippuvaa osuutta.
Lopuksi tarkastellaan vielä tuloille ja menoille laskettujen ns. havaittujen puolijoustojen joh- tamista ja niiden vaikutuksia rakenteellisen rahoitusaseman arviointiin.
Päätösperäiset verotoimet
Lyhyellä aikavälillä eri tuloluokat saattavat rea- goida talouden syklin muutoksiin pitkän aika- välin joustoista poikkeavalla tavalla. Syitä tähän voivat olla muutokset veropohjassa tai se että tulokehitys sopeutuu suhdannemuutokseen viiveellä. Lisäksi käytössä oleva vakioinen puo- lijousto ei ota huomioon päätösperäisiä vero- toimia (Discretionary Tax Measures, DTM).
Vaikka päätösperäiset toimet ovat yleensä mel- ko vähäisiä suhteessa julkisyhteisöjen koko- naistuloihin, niillä voi olla merkittävä vaikutus verokertymien ja suhdannetilanteen ja siten finanssipolitiikan päätösperäisyyden arviointiin (Barrios ja Fargnoli 2010, 4).
Päätösperäisten verotoimien ja suhdanneti- lanteen välinen yhteys ei ole kuitenkaan kovin
8 Tulevaisuudessa painotusparametrit päivitetään joka kuu- des vuosi eli joka toisella keskipitkän aikavälin tavoitteiden (MTO) päivityskierroksella; yksittäisten tulo- ja menoluok- kien joustot päivitetään joka yhdeksäs vuosi (European Commission 2016, 28).
ilmeinen ja yksiselitteinen. Kun päätösperäis- ten toimien ja suhdannetilanteen välistä suh- detta tarkastellaan ennakoivasta näkökulmas- ta, vaikuttaa niiden välinen suhde olevan vas- tasyklinen. Toisaalta jälkikäteistarkastelu osoittaa usein päätösperäisten toimien olleen myötäsyklisiä. Jotta päätösperäisten toimien vasta- tai myötäsyklisyyttä voitaisiin arvioida, pitäisi olla arvio julkisen sektorin reaktiofunk- tiosta, sillä päätösperäisen politiikan syklisyy- teen vaikuttaa myös toimien ajankohta (Prin- cen ym. 2013, 7).
Princen ym. (2013) tarkastelevat päätöspe- räisiä verotoimia EU:n jäsenmaissa. Päätöspe- räisten toimien määrässä on selviä eroja sekä maiden välillä että toimien jakaantumisessa eri veroluokkiin. Mourre ja Princen (2015) puoles- taan tarkastelevat pitkän ja lyhyen aikavälin joustoja EU-maista kootulla paneeliaineistolla.
Lyhyen aikavälin joustojen estimoinnissa he ottavat huomioon päätösperäiset verotoimet niin, että kustakin verokategoriasta puhdiste- taan päätösperäisten toimien vaikutus koko ajanjaksolta. Näin verotulojen kehitystä suh- teessa veropohjaansa voidaan tarkastella ilman päätösperäisten toimien vaikutusta. Tulosten mukaan lyhyen aikavälin joustot poikkeavat jossain määrin pitkän aikavälin joustoista, kui- tenkin niin että veroluokkien suhdanneherk- kyys palaa pitkän aikavälin tasolleen.
Barriosin ja Fargnolin (2013, 9) laskelmien mukaan erityisesti suorien verojen havaittu jousto poikkeaa vakiojoustoista siten, että ker- taluonteisista toimista puhdistettu jousto on matalampi kuin vakiojousto. Toisaalta eri vero- kategorioihin kohdistuvat päätösperäiset toi- met saattavat osin olla vastakkaisia. Näin kai- kille menoille laskettu jousto ei välttämättä poikkea vakiojoustosta niin suuresti kuin se voi poiketa yksittäisten verokategorioiden koh-
dalla. Toisaalta pienikin tulojouston poikkea- ma vakiosta voi merkittävästi vaikuttaa arvioon verotulojen suhdanneherkkyydestä (Barrios ja Fargnoli 2013, 10).
Kuviossa 1 esitetään päätösperäisten vero- toimien jakaantuminen kolmeen eri luokkaan Suomessa. Toimet kuvataan suhteessa brutto- kansantuotteeseen keskiarvoina kolmelle ajan- jaksolle. Ensimmäinen ajanjakso kuvaa vuosia 2001–2007 ennen finanssikriisiä. Tuolloin tuo- tantokuilu oli Suomessa positiivinen (keski- määrin 0,9 prosenttia). Tämän ajanjakson pää- tösperäiset verotoimet olivat veron kevennyk- siä ja siten myötäsyklisiä. Toinen ajanjakso kuvaa finanssikriisin vuosia 2008–2010, jolloin tuotantokuilu painui negatiiviseksi (keskimää- rin -1,3 prosenttia). Tällä ajanjaksolla veron kevennykset ovat olleet yhteensä keskimäärin 0,7 prosenttia bruttokansantuotteesta. Päätös- peräiset toimet olivat siten vastasyklisiä. Kol- mas ajanjakso, 2011–2014 kuvaa finanssikriisin jälkeistä vakauttamisen jaksoa. Suomessa tuo- tantokuilu oli edelleen negatiivinen (keskimää- rin -1,8 prosenttia). Välillisiin veroihin painot-
tuneet päätösperäiset verotoimet olivat pääosin kiristäviä ja siten myötäsyklisiä.
Näihin kolmeen ajanjaksoon jaoteltuna Suomessa harjoitettu veropolitiikka on vaih- dellut myötäsyklisestä vastasykliseen. Veron kevennykset ja kiristykset ovat joiltakin osin kohdistuneet eri veroluokkiin. 2000-luvun al- kupuolen veron kevennykset ovat kohdistuneet pääasiassa suoriin veroihin, erityisesti tulove- rotukseen. 2010-luvun sopeutustoimet ovat puolestaan kohdistuneet välillisten verojen korotuksiin, esimerkiksi arvonlisäveroon vuonna 2013 sekä kuljetus- ja energiaveroihin vuonna 2014.
Koska päätösperäiset verotoimet ovat kui- tenkin suhteellisen pieni osuus julkisista koko- naistuloista, ei niiden perusteella pelkästään voida täysin arvioida finanssipolitiikan kiristä- vyyttä tai elvyttävyyttä. On lisäksi huomattava, että päätösperäisiin verotoimiin perustuva tar- kastelu voi antaa varsin erilaisen kuvan finans- sipolitiikan virityksestä kuin rakenteelliseen jäämään perustuva tarkastelu. Ajanjaksolla 2008–2010 finanssipolitiikka oli elvyttävää se-
Kuvio 1. Päätösperäiset toimet, % BKT:stäKuvio 1. Päätösperäiset toimet, % BKT:stä
Kuvio 2. Suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot, rakenteelliset työttömyysmenot ja tuotantokuilu
a) Arvioituna vakiokorjauksen avulla
b) Arvioituna NAWRU:n avulla
-6,0 % -4,0 % -2,0 % 0,0 % 2,0 % 4,0 % 6,0 %
2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot (SB:n vakiokorjaus) Rakenteellisen työttömyyden menot
Tuotantokuilu (oikea akseli) -0,8 %
-0,6 % -0,4 % -0,2 % 0,0 % 0,2 % 0,4 % 0,6 % 0,8 %
2001-2007 2008-2010 2011-2014
Suorat verot Välilliset verot Sosiaaliturvamaksut
kä rakenteellisen jäämän muutokseen että pää- tösperäisiin verotoimiin perustuvan tarkaste- lun perusteella (taulukko 1 ja kuvio 1). Toisaal- ta ajanjaksolla 2010–2014 rakenteellisen jää- män muutoksen perusteella arvioiden finans- sipolitiikka oli osin elvyttävää, kun taas pää- tösperäisten verotoimien perusteella politiikka on ollut kiristävää.
Suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot Julkisten menojen osalta puolijousto korjaa ni- mellisestä rahoitustasapainosta sen osuuden työttömyysmenoista joiden arvioidaan olevan suhdannetilanteesta johtuvia. Suhdannekorjaus ei kuitenkaan poista ns. rakenteellisesta työttö- myydestä johtuvia työttömyysmenoja. Ongel- maksi jää siten arvioida mikä osuus työttömyy- destä on rakenteellista ja mikä suhdannevaih- teluista johtuvaa, jotta voitaisiin arvioida minkä verran kokonaistyöttömyysmenoista voidaan katsoa olevan syklistä.
Kokonaisuudessaan työttömyysmenot muo- dostavat noin viiden prosentin osuudella suh- teellisen pienen osuuden Suomen julkisista kokonaismenoista. 2000-luvulla työttömyys- menot ovat vaihdelleet 3,5 miljardin ja reilun 5 miljardin euron välillä. Näistä kokonaistyöttö- myysmenoista suhdanneriippuvaisten menojen osuus voidaan arvioida vaihdelleen noin sadan miljoonan ja vajaan miljardin euron välillä.
Rakenteellisen rahoitusaseman määrittämi- sessä vakiojouston avulla nimellisestä jäämästä poistetaan joka vuosi suhteellisesti samansuu- ruinen osuus työttömyysmenoja (taulukko 2).
On kuitenkin mahdollista että todellisuudessa suhdanneriippuvaisten työttömyysmenojen osuus kokonaistyöttömyysmenoista vaihtelee siten että vakiokorjaus joko yli- tai aliarvioi
suhdanneriippuvaisten työttömyysmenojen osuuden.
Suhdanneriippuvaisten työttömyysmenojen määrää voidaan arvioida myös arvioimalla ero- tusta rakenteellisen työttömyyden ja suhdan- teesta johtuvat työttömyyden välillä. Vakaus- ja kasvusopimuksen säännöstön mukaisesti ko- missio arvioi suhdanneriippuvaisten työttö- myysmenojen Uc osuuden kokonaistyöttömyys- menoista U seuraavalla tavalla
Missä u kuvaa työttömyysastetta, NAWRU komission menetelmällä laskettua työttömyy- den tasapainotasoa ja U kokonaistyöttömyys- menoja. Kaavan mukaisesti työttömyysasteesta poistetaan se osuus jonka arvioidaan kuvaavan suhdannetyöttömyyttä ja suhteutetaan saatu luku kokonaistyöttömyysasteeseen. Näin saa- daan arvio suhdanneriippuvaisista työttömyys- menoista.
Kuvioissa 2 ja 3 esitellään suhdanneriippu- vaisten työttömyysmenojen osuus kokonais- työttömyysmenoista arvioituna sekä vakioisen menojen puolijouston avulla että yllä esitellyllä NAWRU:un perustuvalla tavalla. Kuvioiden perusteella voidaan karkeasti sanoa, että vakio- korjauksella arvioiden suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot ovat olleet alhaisempia taan- tuman aikana kuin NAWRU:n avulla arvioi- den (poikkeuksena vuosi 2009). Siten taantu- man aikana vakioinen suhdannekorjaus pois- taa rakenteellisesta jäämästä vähemmän suh- danneluontoisia työttömyysmenoja, kuin niitä muuten arvioidaan olleen. Positiivisen tuotan- tokuilun aikana vakioinen korjaus on puoles- taan arvioinut suhdanneriippuvaiset työttö- myysmenot korkeammiksi kuin NAWRU:un perustuva arvio.
308
KAK 3/2016
Havaittu puolijousto ja sen vaikutus rakenteelliseen jäämään Suomen osalta Kuten edellä on kuvattu, vakioinen puolijousto voi sekä tulojen että menojen osalta jättää huo- mioimatta todellista vuositasoista vaihtelua.
Tulo- ja menoerien todellisen suhdanneherk- kyyden arviointi voidaan jakaa niihin kolmeen
osatekijään, joiden avulla tuloille ja menoille johdetut vakioiset puolijoustot lasketaan.
Nämä ovat i) tulo- ja menoerien vuosittaiseen vaihteluun suhteessa muutokseen bruttokan- santuotteessa, ii) tulo- ja menoerien osuuteen kokonaistuloista/-menoista ja iii) tulojen ja me- nojen osuuteen bruttokansantuotteesta.
Kuvio 2. Suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot, rakenteelliset työttömyysmenot ja tuotantokuilu Kuvio 1. Päätösperäiset toimet, % BKT:stä
Kuvio 2. Suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot, rakenteelliset työttömyysmenot ja tuotantokuilu
a) Arvioituna vakiokorjauksen avulla
b) Arvioituna NAWRU:n avulla
-6,0 % -4,0 % -2,0 % 0,0 % 2,0 % 4,0 % 6,0 %
2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot (SB:n vakiokorjaus) Rakenteellisen työttömyyden menot
Tuotantokuilu (oikea akseli) -0,8 %
-0,6 % -0,4 % -0,2 % 0,0 % 0,2 % 0,4 % 0,6 % 0,8 %
2001-2007 2008-2010 2011-2014
Suorat verot Välilliset verot Sosiaaliturvamaksut
-6,0 % -4,0 % -2,0 % 0,0 % 2,0 % 4,0 % 6,0 %
2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Suhdanneriippuvaiset työttömyysmenot (arvioitu nawrun avulla) Rakenteellisen työttömyyden menot
Tuotantokuilu (oikea akseli)
a) Arvioituna vakiokorjauksen avulla
b) Arvioituna NAWRU:n avulla
Princen ym. (2013, 18) ottavat huomioon nämä tekijät, ja esittävät seuraavan tavan laskea niin sanottu havaittu puolijousto
(1) missä tilastollisella aineistolla estimoidut vaki- oiset tulo- ja menojoustot (ηR ja ηG) korvataan vuosikohtaisilla tulo- ja menoluokkien joustoil- la. Saatuja havaittuja joustoja painotetaan kun- kin tulo- ja menoluokan todellisella osuudella kunkin vuoden kokonaistuloista ja -menoista.
Lisäksi tarkasteluvuodelle lasketaan toteutu- neet tulojen ja menojen BKT-osuudet.
Seuraavassa toistetaan Princen ym. (2013) laskelmat havaituista joustoista ja niiden vaiku- tuksesta rakenteelliseen jäämään Suomen ai- neistolla. Laskelmien aineistoina on käytetty OECD:n aineistoa (Economic Outlook No. 98) eri verotuloluokista, Euroopan komission ko- mission aineistoa julkisista tuloista ja menoista sekä muista verotuloista ja työttömyysmenois- ta. Laskelmissa käytetyt tuotantokuiluarviot ja BKT-luvut on otettu komission syksyn 2015 ennusteesta. Päätösperäisten verotoimien ai- neiston on koonnut valtiovarainministeriö ko- mission tuotantokuilutyöryhmän (Output Gap Working Group) määrittelemien yhteisten käy- täntöjen mukaisesti.9
Tulojen havaitun jouston laskemisessa ote- taan huomioon päätösperäisten verotoimien vaikutus. Kustakin tuloverokategoriasta Ri,t poistetaan siihen tehdyt päätösperäiset toimet DTMi,t (Discretionary Tax Measures) vuonna t.
9 Päätösperäisiin toimiin raportoidaan toimet joiden mitta- luokka on vähintään 0,05 prosenttia suhteessa bruttokan- santuotteeseen. Lisäksi toimien pitää olla joko toimeenpan- tuina tai riittävällä tarkkuudella kuvattuna ja riittävän suurella todennäköisyydellä toteutuvia.
Päätösperäisistä toimista puhdistettua veroka- tegorian muutos suhteutetaan bruttokansan- tuotteen muutokseen. Saadut havaitut joustot kullekin verokategorialle painotetaan niiden suhteellisella osuudella kunkin vuoden koko- naistuloista ja summataan yhteen.10 Tulojen havaittu puolijousto voidaan kirjoittaa
(2) Kaavan (1) mukaisesti saatu havaittu tulo- jen jousto painotetaan vuoden t tulojen BKT- osuudella
Taulukossa 4 esitellään havaitun tulojous- ton muodostuminen Suomen aineistolla vuosi- na 2005–2015, koko periodin keskiarvo sekä viimeisessä sarakkeessa pitkän aikavälin vakio- jouston arvo kullekin tuloluokalle ja tulojous- tolle kokonaisuudessaan.
Taulukosta havaitaan, että vuositasolla eri tuloluokille lasketut muutokset suhteessa BKT:n muutokseen poikkeavat osin suuresti- kin tuloluokille estimoiduista pitkän aikavälin vakiojoustoista. Keskiarvot vuosille 2005–2015 ovat kuitenkin muiden verotulojen kuin yhtei- söveron osalta pitkälti linjassa estimoitujen joustojen kanssa, kuten taulukon 4 kahdesta viimeisestä sarakkeesta voidaan havaita.
Menojen osalta havaittu jousto voidaan las- kea vastaavalla tavalla kuin tuloille (Princen ym. 2013). Työttömyysmenoihin vaikuttavia
10 Käytännössä neljästä veroluokasta on saatavilla aineistoa päätösperäisistä toimista. Muista kuin verotuloista päätös- peräisiä toimia ei ole saatavilla.
20052006200720082009201020112012201320142015k.a.Vakio 1. Tuloluokan muutos suhteessa BKT:een muutokseen, pl. päätösperäiset verotoimet Yhteisöverot2,101,382,83-1,426,518,402,37-8,20-6,632,77-3,770,582,03 Ansiotuloverot1,631,581,181,94-0,100,291,563,652,934,221,561,861,41 Välilliset verot1,260,880,490,350,481,861,290,490,88-0,620,660,731,00 Sosiaaliturvamaksut1,151,400,812,01-0,040,470,872,520,95-0,750,220,870,77 Muut kuin verotulot1,191,811.423,160,931,130,921,210,73-0,68-0,041,070,00 2. Tuloluokan painotus, % Yhteisöverot 6,6 6,7 7,6 6,9 4,2 5,2 5,5 4,5 4,9 4,2 3,9 5,5 6,7 Ansiotuloverot26,325,725,525,525,724,624,424,624,926,026,125,426,1 Välilliset verot25,925,624,623,924,925,026,126,326,526,426,725,625,8 Sosiaaliturvamaksut22,622,922,522,423,723,623,123,823,423,523,623,223,4 Muut kuin verotulot18,519,119,821,221,421,520,920,720,319,919,620,317,9 3. Tuloluokan jousto*painotus Yhteisöverot0,140,090,22-0,100,280,440,13-0,37-0,330,12-0,150,040,14 Ansiotuloverot0,430,410,300,49-0,030,070,380,900,731,100,410,470,37 Välilliset verot0,330,220,120,080,120,460,340,130,23-0,160,180,190,26 Sosiaaliturvamaksut0,260,320,180,45-0,010,110,200,600,22-0,180,050,200,18 Muut kuin verotulot0,220,350,280,670,200,240,190,250,15-0,13-0,010,220,00 ∑1,381,391,101,600,561,331,241,511,010,740,481,10,94 Tulot/BKT0,520,520,520,520,520,520,530,540,550,550,550,530,53 Havaittu tulojousto0,190,200,050,31-0,230,170,130,280,00-0,14-0,290,06-0,03
Taulukko 4. Havaittu tulojousto Suomen aineistolla, 2005–2015 20052006200720082009201020112012201320142015k.a.Vakio 1. Työttömyysmenojen muutos suhteessa BKT:een muutokseen-0,86-0,70-0,55-0,40-2,790,56-2,062,597,9610,435,251,77-3,66 2. Työttömyysmenojen painotus, %5,044,724,313,974,424,363,723,683,954,364,664,294,98 3. Työttömyysmenojen muutos*painotus-0,04-0,03-0,02-0,02-0,120,02-0,080,100,310,450,240,07-0,18 Menot/BKT49,3048,3046,8048,3054,7854,7754,3756,1457,7858,6459,0653,4851,08 Havaittu menojousto-0,51-0,50-0,48-0,49-0,62-0,53-0,59-0,51-0,40-0,32-0,45-0,49-0,60
Taulukko 5. Havaittu menojousto Suomen aineistolla, 2005–2015
päätösperäisiä toimia ei kuitenkaan voida arvi- oida. Menojen osalta havaittu vuosikohtainen menojousto voidaan arvioida suhteuttamalla työttömyysmenojen muutos bruttokansantuot- teen kasvuun, ja painottamalla sitä työttömyys- menojen osuudella kokonaismenoista11
(3)
Saatua havaittua joustoa painotetaan vuo- den t toteutuneella menojen BKT-suhteella
Taulukossa 5 esitellään työttömyysmenojen muutos suhteessa muutokseen bruttokansan- tuotteessa ja havaitun menojouston muodostu- minen Suomen aineistolla vuosille 2005–2015, näiden vuosien keskiarvo ja vertailuksi pitkän aikavälin estimoitu vakioinen menojen puoli- jousto.
Taulukosta havaitaan, että menojen havait- tu jousto pysyy melko vakaalla tasolla. Tämä johtuu siitä että vaikka työttömyysmenojen muutos suhteessa bruttokansantuotteen muu- tokseen on vaihdellut voimakkaasti ajanjaksol- la 2005–2015, on työttömyysmenojen osuus julkisista kokonaismenoista kuitenkin suhteel- lisen matala. Lisäksi havaitun menojouston tulkinnassa täytyy huomioida että menojen havaitun puolijouston laskukaava soveltuu melko heikosti arvioimaan suhdanneriippu- vaisten työttömyysmenojen osuutta kokonais- työttömyysmenoista.
11 Princen et al. (2013, 18) painottavat työttömyysmenojen muutosta suhteessa bruttokansantuotteen muutokseen vuo- den t-1 työttömyysmenojen osuudella kokonaismenoista.
Siten tässä artikkelissa käytetty kaava poikkeaa hieman Princenin ym. esittämästä kaavasta.
Kuten aikaisemmin tässä kirjoituksessa on kuvattu, finanssipolitiikan viritystä voidaan tarkastella rakenteellisen jäämän muutoksen avulla. Laskemalla havaittu vuosittainen jousto sekä tulojen havaitun jouston että menojen ha- vaitun jouston erotuksena, voidaan tarkastella havaitun puolijouston sekä vakioisen puoli- jouston eroja rakenteellisen jäämän tason ja sen muutoksen arviointiin. Princen ym. (2013) jakavat erot havaitun ja vakioisen jouston avul- la laskettuihin eroihin rakenteellisen jäämän muutoksessa kahteen osatekijään
Näistä ensimmäinen termi ku- vaa tulojen shortfall/windfall vaikutusta. Sillä tarkoitetaan sitä rahoitustasapainon yli- tai ali- jäämää joka poikkeaa pitkän aikavälin puoli- jouston määrittämästä yli- tai alijäämästä. Toi- nen termi kuvastaa havaittujen jous- tojen vuosittaista vaihtelua. Se on tulkinnalli- sesti vaikeampi, sillä havaitut joustot saattavat poiketa vakiojoustosta suurestikin vuositasolla, kuten taulukoissa 4 ja 5 on raportoitu.
Taulukossa 6 esitetään rakenteellisen jää- män muutos vakiopuolijoustolla ja havaitulla joustolla arvioituna. Lisäksi taulukossa esite- tään näiden kahden erotus, sekä erotuksen shortfall/windfall osuus.
Rakenteellisen jäämän muutoksessa on jon- kin verran eroa vuositasolla, kun muutosta arvioidaan havaitun tai vaihtoehtoisesti vakioi- sen puolijouston avulla. Suomen aineistossa erot eivät ole erityisen suuria. Poikkeuksia ovat vuodet 2011 ja 2013, jolloin rakenteellisen jää- män muutos oli havaitun jouston mukaan ne- gatiivinen mutta positiivinen vakiojouston avulla laskettuna. Näissä tapauksissa tulkinta finanssipolitiikan virityksestä on päinvastai-
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 k.a.
ΔSBhav -1,3 -0,6 0,3 0,1 -0,1 -1,5 -1,7 -0,3 -0,1 0,0 -0,6 -1,3 -0,2 -0,6
ΔSBvakio -1,1 -0,8 0,3 0,4 -0,5 -0,4 -1,6 -1,6 0,3 -0,3 0,2 -0,6 -0,4 -0,5
ΔSBhav - ΔSBvakio -0,2 0,2 0,0 -0,2 0,4 -1,1 -0,1 1,3 -0,3 0,3 -0,8 -0,7 0,1 -0,1 Shortfall/windfall -0,2 0,1 0,0 -0,2 0,1 0,2 -1,7 -0,4 -0,3 0,3 -0,2 -0,1 0,2 -0,2 Taulukko 6. Rakenteellisen jäämän muutos havaitulla joustolla (ΔSBhav) ja vakiopuolijoustolla (ΔSBvakio), muutosten erotus ja shortfall/windfall -vaikutuksen osuus
nen: havaitun jouston avulla finanssipolitiikka on ollut elvyttävää, mutta vakiojouston avulla kiristävää. On kuitenkin huomattava että erot rakenteellisen jäämän muutoksissa tasoittuvat tarkasteltavalla ajanjaksolla siten, että vuosille 2003–2015 erotusta keskiarvoissa on vain 0,1 prosenttiyksikköä.
Lisäksi taulukossa 6 esitetään havaitun ja vakiojouston avulla lasketun rakenteellisen jäämän muutoksen shortfall/windfall-vaikutus.
Pääsääntöisesti shortfall/windfall-vaikutus on selittänyt eron kahden mittarin välillä joko ko- konaan tai osittain. Poikkeuksena on vuosi 2009 jolloin shortfall-vaikutus olit erittäin suu- ri (-1,7). Kuten edellä on kuvattu, shortfall- vaikutus painottaa tuotantokuilun muutosta havaitun ja vakiojouston erotuksella.
Vuonna 2009 Suomen tuotantokuilu painui negatiiviseksi heikentyen melkein 9 prosent- tiyksikköä vuodesta 2008. Lisäksi vuonna 2009 havaittu jousto oli 0,38 eli huomattavasti mata- lampi kuin vakiojousto 0,57, mikä selittyy pää- osin tulojouston avulla (taulukko 4). Vakiota matalampi tulojousto voidaan tulkita siten, että verotulot eivät sopeutuneet suhdanneti- lanteen jyrkkään muutokseen täysimääräisenä.
Toisaalta vuonna 2010 tulojen havaittu jousto on ollut vakiojoustoa suurempaa, joka voidaan tulkita siten, että verotulojen sopeutuminen
matalasuhdanteeseen on tapahtunut hieman viiveellä.
Julkisten tulojen ja/tai menojen sopeutumi- nen suhdannetilanteen muutoksiin viiveellä on ongelmallista finanssipolitiikan elvyttävyyden tai kiristävyyden arvioinnin näkökulmasta. Jos rakenteellisen jäämän muutosta arvioidaan va- kiojoustoon perustuvan suhdannekorjauksen avulla, voi finanssipolitiikan virityksestä muo- dostua vääristynyt kuva. Toisaalta vakioinen suhdannekorjaus toimii pidemmällä aikavälillä siten, että keskimääräiset erot rakenteellisen jää- män muutoksen osalta tasoittuvat (taulukko 6).
6. Johtopäätökset
Finanssipolitiikan arvioinnissa keskeisenä haasteena on erottaa suhdannevaihteluista joh- tuvat muutokset julkisyhteisöjen rahoitustasa- painossa päätösperäisistä finanssipoliittisista toimista. Rakenteellisen jäämän muutokseen perustuva tarkastelu mahdollistaa finanssipoli- tiikan päätösperäisyyden arvioinnin paremmin kuin nimelliseen rahoitusasemaan perustuva arvio. Rakenteellisen jäämän muutoksella arvi- oiden on Suomessa harjoitettu finanssipolitiik- ka ollut pääosin elvyttävää viime vuosikymme- nen aikana. Kuten tässä kirjoituksessa on ku- vattu, sisältyy rakenteellisen jäämän arvioihin kuitenkin merkittäviä epävarmuustekijöitä,
jotka voivat sumentaa kuvaa finanssipolitiikan kiristävyydestä tai elvyttävyydestä.
Erityisesti epävarmuus julkisten tulo- ja me- noerien suhdanneriippuvuudesta sekä päätös- peräisten verotoimien huomiotta jättäminen vaikeuttavat julkisyhteisöjen rahoitustasapai- non muutosten arviointia. Kun tulo- tai meno- erät sopeutuvat suhdannetilanteen muutokseen viiveellä, voi rakenteellisen jäämän muutokseen perustuva tarkastelu yli- tai aliarvioida todelli- sia sopeuttamiseen tai elvyttämiseen tähdän- neitä talouspoliittisia toimia, ja siten antaa fi- nanssipolitiikan virityksestä vääristyneen ku- van. Kirjoituksessa esitettyjen laskelmien pe- rusteella näin on käynyt Suomen tapauksessa erityisesti vuonna 2009 jolloin suhdannekuva heikentyi huomattavasti, mutta julkiset tulot sopeutuivat suhdanteen muutokseen viiveellä.
Vaikka päätösperäiset verotoimet kuvaavat vain julkisyhteisöjen tulopuoleen tehtyjä muu- toksia, voi niiden avulla täydentää rakenteelli- sen jäämän muutokseen perustuvaa arviota finanssipolitiikan virityksestä, jotta talouspoli- tiikan elvyttävyydestä tai kiristävyydestä saa- taisiin parempi kuva. Lisähaasteen finanssipo- litiikan arviointiin muodostaa tuotantokuilu- arvioiden päivittyminen ennustekierrosten välillä. Siten tässä kirjoituksessa esitetty jälkikäteistarkastelu rakenteellisen jäämän kehityksestä soveltuu vain osittain menneen finanssipolitiikan arviointiin. □
Kirjallisuus
Barrios, S. ja Fargnoli, R. (2010), Discretionary meas- ures and tax revenues in the run-up to the finan- cial crisis, European Economy, Economic Papers 419, European Commission.
Girouard N. ja André C. (2005), “Measuring Cycli- cally-adjusted Budget Balances for OECD Coun- tries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 434.
Havik, K., Mc Morrow, K., Orlandi,F., Planas, C.
Raciborski, R., Röger, W., Rossi, A., Thum-Thy- sen, A. ja Valerie Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, Euro- pean Economy, Economic Papers 535, European Commission
Hetemäki, M. (2015), ”Eurokriisin syyt ja euroalu- een tulevaisuus”, Kansantaloudellinen aikakaus- kirja 111: 16–39.
Mourre, G., Isbasoiu, G-M., Paternoster, D. ja Salto, M. (2013), The cyclically-adjusted budget balance used in the EU fiscal framework: an up- date, European Economy, Economic Papers 478, European Commission.
Mourre, G., Astarita, C. ja Princen, S. (2014) Ad- justing the budget balance for the business cycle:
the EU methodology, European Economy, Eco- nomic Papers 536, European Commission.
Mourre, G. ja Princen, S. (2015), Tax revenue elas- ticities corrected for policy changes in the EU, European Economy Discussion Paper 018, Eu- ropean Commission.
Price, R.W., Dang, Thai-Thanh ja Guillemette Y.
(2014), “New tax and expenditure elasticity es- timates for EU budget surveillance”, OECD Economics Department Working Papers Princen, S., Mourre G., Paternoster, D. ja Isbasoui,
G.M. (2013), Discretionary tax measures: pattern and impact on tax elasticities. European Econo- my, Economic Papers 499, European Commis- sion.
European Commission (2016), Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, 2016 edition, Euro- pean Economy, Institutional Paper 021.
VTV (2013), Rakenteellisen jäämän laskennan tar- kastus, Valtiontalouden tarkastusviraston tarkas- tuskertomukset 13/2013.
