296155
Statsrådets skrivelse till riksdagen om kommissionens förslag till rådets förordning om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politi- ken för tillsyn över kreditinstitut (förordningen om ECB:s tillsynsuppgifter) samt om kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om änd- ring av den förordning som gäller Europeiska bankmyn- digheten (ändringen av förordningen om Europeiska bankmyndigheten)
I enlighet med 96 § 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen kommissionens för- slag till rådets förordning om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska central- banken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut samt kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010
om inrättande av en europeisk tillsynsmyn- dighet (Europeiska bankmyndigheten), när det gäller dess samspel med rådets förord- ning (EU) nr .../... om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i frå- ga om politiken för tillsyn över kreditinstitut samt en promemoria om förslagen.
Helsingfors den 11 oktober 2012
Förvaltnings- och kommunminister Henna Virkkunen
Lagstiftningsråd Tuija Taos
FINANSMINISTERIET PROMEMORIA EU/2012/1433
5.10.2012 EU/2012/1434
KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL RÅDETS FÖRORDNING OM TILLDELNING AV SÄRSKILDA UPPGIFTER TILL EUROPEISKA CENTRALBANKEN I FRÅGA OM PO-
LITIKEN FÖR TILLSYN ÖVER KREDITINSTITUT SAMT OM KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM ÄND-
RING AV DEN FÖRORDNING SOM GÄLLER EUROPEISKA BANKMYNDIGHETEN 1 Förslagens bakgrund och mål-
sättning
En orsak till att krisen inom euroområdet har förvärrats anses vara staternas och ban- kernas ömsesidiga beroende av varandra.
Ramarna för bankernas verksamhet är till stor del beroende dels av den ekonomiska si- tuationen i hemviststaten, dels av räntenivån på statslånen. Minskad ekonomisk aktivitet och höjda räntor har försämrat bankernas lönsamhet och samtidigt underminerat ban- kernas tillgång till finansiering och deras möjlighet till kreditgivning. Staterna har för sin del tvingats utfärda borgen för kreditinsti- tuter för att upprätthålla stabiliteten på fi- nansmarknaden, vilket ytterligare har för- sämrat staternas ekonomiska balans.
I maj 2012 lade kommissionen fram en idé om en bankunion som å ena sidan skulle återställa förtroendet för bankerna och euron samt främja en mer långsiktig vision för eko- nomisk och finanspolitisk integrering inom EU, och som å andra sidan skulle kapa det nämnda beroendeförhållandet mellan banker och stater. Bankunionen skulle i ett första skede omfatta en gemensam banktillsyn för EU och i ett senare skede en gemensam kris- hanteringsmyndighet och ett gemensamt sy- stem för insättningsgarantier.
Utifrån detta uppmanades Europeiska rå- dets ordförande att före utgången av året i nära samarbete med kommissionens ordfö- rande, eurogruppens ordförande och general- direktören för Europeiska centralbanken (ECB) utarbeta en särskild färdplan med be- stämda tidsramar för hur en verklig ekono- misk och monetär union ska utvecklas och med en plan på en övergång till en fullstän- dig bankunion. En koncentrering av banktill-
synen är ett första steg mot den bankunion som kommissionen har som mål.
Stats- och regeringscheferna i staterna inom euroområdet ansåg vid sitt möte i juni 2012 dessutom att en gemensam, effektiv banktillsyn är nödvändig för att den europe- iska stabilitetsmekanismen (ESM) ska kunna rekapitalisera banker i medlemsstaterna di- rekt.
Kommissionen offentliggjorde den 12 sep- tember förslagen till förordningar om en gemensam banktillsynsmyndighet, dvs. för- ordningen om ECB:s tillsynsuppgifter samt ändringen av förordningen om Europeiska bankmyndigheten (EBA). Dessutom offent- liggjorde kommissionen samma dag ett med- delande om bankunionens övriga delar. Må- let med förslagen till förordning är att skapa gemensamma ramar för banktillsynen inom vilka ECB bär huvudansvaret för stabilitets- tillsynen över alla banker och genom vilka en konsekvent tillämpning av det gemensamma regelverket kan tryggas på EU:s inre mark- nad.
Avsikten är att de föreslagna förordningar- na ska börja tillämpas genom infasning från ingången av 2013. Det föreslås att ECB till fullo ska utöva stabilitetstillsyn över alla banker i euroområdet från och med den 1 ja- nuari 2014.
2 Förslagens huvudsakliga inne- håll
2.1 ECB:s uppgifter
ECB skulle enligt artikel 4.1 i förordningen om ECB:s tillsynsuppgifter ha exklusiv be- hörighet att utföra de uppgifter som avses i artikeln för att utöva tillsyn över kreditinsti-
tuten. Enligt artikel 8 i förslaget har ECB samma behörighet att sköta de uppgifter som avses i artikel 4 som den nationella tillsyns- myndigheten har enligt unionslagstiftningen.
ECB:s behörighet omfattar enligt artikel 4 att auktorisera kreditinstitut och återkalla kreditinstituts auktorisation, att bedöma lämpligheten hos kreditinstitutens ägare, att utöva tillsyn över de kvantitativa och kvalita- tiva kapitalbas- och likviditetskraven, att ut- öva tillsyn över kreditinstitutens förvaltning samt rätten att ålägga kreditinstituten att ha högre kapitalbaskrav och kapitalbuffertar, så- som konjunkturutjämnande kapitalbuffertar.
Dessutom ska ECB vara ansvarig myndig- het både för gruppbaserad tillsyn och för till- syn över sådana finansiella konglomerat och försäkringskonglomerat (nedan finansiella konglomerat), där finansbranschens andel är större än försäkringsbranschens.
Dessutom kommer ECB tillsammans med rekonstruktions- och avvecklingsmyndighe- ter att vidta åtgärder i samband med s.k. ti- digt ingripande (early intervention), om ett kreditinstitut bryter mot lagstadgade kapital- krav.
ECB kan dessutom enligt artikel 4.3 anta förordningar och rekommendationer och fatta beslut, om det är nödvändigt för att utföra de uppgifter som ECB tilldelas genom förord- ningen.
ECB ska också representera en gemensam ståndpunkt för företrädarna för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna inom eu- roområdet när de deltar i EBA:s tillsynssty- relse och förvaltningsstyrelse i ärenden som avser de uppgifter som tilldelas i artikel 4.
2.2 ECB:s territoriella behörighet ECB:s behörighet omfattar kreditinstituter i alla de medlemsstater där valutan är euro.
Dessutom kan andra medlemsstater frivilligt gå med i det föreslagna tillsynssystemet.
Dessutom kommer ECB att vara ansvarig myndighet för tillsynen över sådana kreditin- stitutkoncerner och finansiella konglomerat, vars moderföretag är beläget i en medlems- stat inom euroområdet.
ECB kommer att svara för tillsynen över dotterkreditbolag inom euroområdet även när
kreditinstitutets moderföretag är beläget i en stat utanför euroområdet och en myndighet i den staten är ansvarig för den gruppbaserade tillsynen över kreditinstitutet.
ECB ska också svara för tillsynen över så- dana filialer till kreditinstitut utanför euro- området som etablerats inom euroområdet.
ECB:s behörighet omfattar alla kreditinsti- tut oavsett storlek och gränsöverskridande verksamhet.
ECB:s behörighet omfattar däremot inte tillsynen över vare sig värdepappersföretag eller försäkringsföretag, även om de ingår i samma finansiella företagsgrupp eller finan- siella konglomerat som ett kreditinstitut som omfattas av ECB:s tillsyn.
2.3 ECB:s rätt att få uppgifter och att utöva tillsyn
ECB har rätt att med stöd av artikel 10 av de företag och personer som fastställs närma- re i artikel 9 få uppgifter, dokument och för- klaringar som är nödvändiga för tillsynen samt att med stöd av artikel 11 genomföra sådana kontroller i deras lokaler som är nöd- vändiga för tillsynen.
Enligt artikel 12 i förslaget har ECB rätt att få assistans enligt nationell lagstiftning av de nationella myndigheterna, och de nationella myndigheterna har inte rätt att ifrågasätta be- hovet av assistansen. Prövning av lagenlighe- ten av ECB:s beslut är förbehållen Europeis- ka unionens domstol.
I förslaget till förordning ingår emellertid inga allmänna bestämmelser om rätten att söka ändring i ECB:s beslut, utan denna rätt bestäms enligt artikel 35 i stadgan för ECB.
Enligt artikel 35.2 i den stadgan ska tvister med ECB avgöras av de nationella domsto- larna, utom när det särskilt föreskrivs att Eu- ropeiska unionens domstol är behörig dom- stol.
2.4 ECB:s särskilda tillsynsbefogenheter Enligt artikel 13 ska kreditinstituten lämna in sin ansökan om auktorisation hos de na- tionella behöriga myndigheterna i den med- lemsstat där kreditinstitutet ska etableras i
enlighet med de krav som föreskrivs i till- lämplig nationell lagstiftning. Om kreditinsti- tutet uppfyller alla de auktorisationsvillkor som föreskrivs i den medlemsstatens natio- nella lagstiftning, ska den nationella behöriga myndigheten föreslå att ECB beviljar aukto- risationen. När ECB tar emot förslaget från den nationella behöriga myndigheten ska den bevilja auktorisationen, om villkoren i Euro- peiska unionens lagstiftning är uppfyllda.
ECB får på eget initiativ eller på förslag från den nationella behöriga myndigheten i den medlemsstat där kreditinstitutet är etablerat återkalla en auktorisation.
Enligt artikel 132.3 i fördraget om Europe- iska unionens funktionssätt (nedan EUF- fördraget) och rådets förordning (EG) nr 2532/98 av den 23 november 1998 om Euro- peiska centralbankens befogenhet att före- lägga sanktioner har ECB rätt att förelägga företag böter eller viten om de inte uppfyller sina förpliktelser enligt ECB:s förordningar och beslut.
Mot denna bakgrund föreslås det också som en del av en koncentrerad och effektivi- serad tillsyn att ECB enligt artikel 15 ska ha rätt att ålägga kreditinstitut administrativa böter, om de bryter mot direkt tillämpliga EU-förordningar. Maximibeloppet för de administrativa böterna är två gånger beloppet för den vinst som har erhållits eller de förlus- ter som har undvikits genom överträdelsen, i fall där dessa kan fastställas, eller upp till 10 procent av den totala årsomsättningen för den juridiska personens närmast föregående rä- kenskapsår. Nationella behöriga myndigheter ska ha motsvarande rätt att förelägga sank- tioner, när förseelsen gäller en skyldighet som föreskrivs i den nationella lagstiftning- en. ECB kan begära att nationella behöriga myndigheter vidtar åtgärder för att säkerstäl- la att kreditinstitutet föreläggs lämpliga sank- tioner.
Förslaget har inte samordnats med de be- stämmelser i kreditinstitutsdirektivet, som för närvarande diskuteras, i vilka de nationella myndigheterna föreslås få till syfte och till- lämpningsområde motsvarande rätt att före- lägga sanktioner, men där rätten delvis har annat innehåll.
2.5 Den nationella tillsynsmyndighetens roll
ECB ska enligt artikel 5.1 utföra sina upp- gifter inom en gemensam tillsynsmekanism som består av ECB och nationella behöriga myndigheter. Nationella behöriga myndighe- ter ska på ECB:s begäran bistå med förbere- delser och genomförande av alla akter som rör ECB:s tillsynsuppgifter. ECB ska organi- sera de praktiska metoderna för de nationella tillsynsmyndigheternas genomförande av till- synsuppgifterna. ECB ska klart och tydligt definiera principerna för hur de nationella behöriga myndigheterna ska utföra verksam- heten. Nationella myndigheter ska följa de instruktioner som ECB ger.
2.6 Relationer med medlemsstater vars valuta inte är euron
Enligt artikel 6 i förslaget ska ECB sköta tillsynsuppgifterna för kreditinstitut i med- lemsstater utanför euroområdet, i de fall ett nära samarbete har inletts mellan ECB och den nationella behöriga myndigheten i den medlemsstaten. ECB får för detta ändamål ge anvisningar till och tillfråga de nationella be- höriga myndigheterna i medlemsstaten utan- för euroområdet.
I det meddelande som en medlemsstat utanför euroområdet ger om att inleda ett nära samarbete med ECB förbinder sig med- lemsstaten att säkerställa att dess nationella behöriga myndighet kommer att följa de rikt- linjer som ECB utfärdar eller beakta de be- gäranden som ECB gör samt tillhandahålla all information om de kreditinstitut som är etablerade i den medlemsstaten som ECB kan begära. Den berörda medlemsstaten ska också anta nationella rättsakter som säker- ställer att dess nationella behöriga myndighet är skyldig att vidta de åtgärder med avseende på kreditinstitut som ECB ålägger.
När det gäller tillsynen över gränsöverskri- dande banker som är verksamma både inom och utanför euroområdet, påverkar förslaget inte på något sätt ställningen för medlemssta- ter utanför euroområdet i de tillsynskollegier som inrättas genom kreditinstitutsdirektivet.
Bestämmelserna om dessa kollegier och skyldigheten att samarbeta och utbyta infor-
mation vid gruppbaserad tillsyn och mellan hem- och värdtillsynsorgan kommer att till- lämpas fullt ut på ECB.
För kreditinstitut som är etablerade i en medlemsstat utanför euroområdet och som etablerar en filial eller tillhandahåller gräns- överskridande tjänster i en medlemsstat inom euroområdet ska ECB utföra de uppgifter för vilka de nationella behöriga myndigheterna i medlemsstaten inom euroområdet har behö- righet.
2.7 Administrativa principer
Enligt artikel 18 i förslaget ska ECB utföra tillsynsuppgifterna separat från penningpoli- tiken. Därför föreslås det i artikel 19 att det inrättas en separat tillsynsnämnd som ska be- reda och genomföra besluten om tillsyn. Be- sluten om tillsyn ska ändå, med stöd av de allmänna bestämmelser som tillämpas på ECB:s förvaltning, fattas av ECB-rådet, även om det inte anges särskilt i förslaget till för- ordning. ECB-rådet får enligt artikel 19 be- sluta att delegera vissa uppgifter eller be- slutsbefogenheter till tillsynsnämnden.
ECB-rådet väljer tillsynsnämndens ordfö- rande bland medlemmarna i ECB:s direktion och nämndens vice ordförande bland med- lemmarna i ECB-rådet. Till tillsynsnämnden hör dessutom fyra företrädare för ECB som utses av ECB:s direktion och en företrädare för varje nationell behörig tillsynsmyndighet.
Ordförandens och vice ordförandens man- datperiod får inte vara längre än fem år och kan inte förnyas. EBA och kommissionen får delta som observatörer i tillsynsnämnden.
Tillsynsnämnden får bland sina medlem- mar utse en styrkommitté med en mer be- gränsad sammansättning som stöd för sin verksamhet.
ECB ska vara ansvarig för sina uppgifter inför Europaparlamentet och rå- det/eurogruppen och den ska omfattas av krav på regelbunden rapportering och svara på Europaparlamentets och eurogruppens frågor.
Enligt artikel 23 ska budgeten för tillsyns- uppgifterna godkännas som en del av ECB:s budget. I artikel 24 föreslås det att de utgifter ECB orsakas av tillsynsuppgifterna ska täck- as genom att ECB tar ut tillsynsavgifter av
kreditinstituten. Av förslaget framgår inte på vilket sätt tillsynsavgifterna ska fördelas mel- lan kreditinstituten.
2.8 Förslaget till ändring av EBA- förordningen
Kommissionen föreslår att förordning (EU) nr 1093/2010 som gäller inrättande av Euro- peiska bankmyndigheten ändras.
Enligt förslaget ska EBA:s röstregler änd- ras i några specifika fall där enkel majoritet krävs, i syfte att garantera att euroområdets medlemsstater inte kan uppnå kvalificerad minoritet när åtgärder behöver vidtas mot en av dem. Det föreslås därför att beslutsbefo- genhet tilldelas en oberoende panel. I förord- ningen föreslås även bestämmelser om ett stabilt förfarande med omvänd majoritet.
Det föreslås att artikel 41 i EBA- förordningen ändras så att den oberoende pa- nelen får större beslutsbefogenhet vid över- trädelser av unionsrätten och tvistlösning.
Minst en ledamot av den oberoende panelen ska komma från en medlemsstat utanför eu- roområdet (artikel 41.2). Artikel 44.1 i EBA- förordningen ersätts så att tillsynsstyrelsen ska fatta beslut på grundval av kvalificerad majoritet bland dess ledamöter när det gäller de akter som anges i artiklarna 10–16 samt åtgärder och beslut som antas i enlighet med artikel 9.5 tredje stycket och kapitel VI. När det gäller beslut som föreslås av panelen kan de i enlighet med artiklarna 17 och 19 avvi- sas med enkel majoritet som innefattar minst tre röster av ledamöter från medlemsstater inom euroområdet och tre röster av ledamö- ter från medlemsstater utanför euroområdet.
EBA:s befogenheter att utarbeta förslag till tekniska standarder och utfärda riktlinjer och rekommendationer som säkerställer enhetlig- het i tillsynen och en konsekvent tillämpning av resultaten av tillsynen ska enligt förslaget fortsätta även framöver. ECB har befogenhet att anta förordningar i enlighet med artikel 132 i EUF-fördraget endast i de fall då uni- onsakter som antagits av Europeiska kom- missionen baserade på utkast framtagna av EBA eller riktlinjer och rekommendationer som utfärdats av EBA inte behandlar aspek- ter som är nödvändiga för att ECB ska kunna
utföra uppgifterna korrekt eller inte behand- lar dem i tillräcklig detalj.
Det föreslås vidare att ordalydelsen i artik- larna 4, 18.1 och 35.1–35.3 samt övriga be- rörda artiklar ändras genom att det klargörs att begreppet ”behöriga myndigheter” även innefattar ECB.
2.9 Ikraftträdande- och övergångsbe- stämmelser
Det föreslås att ECB-förordningen träder i kraft från och med den 1 januari 2013.
Det föreslås att övergången till en gemen- sam banktillsynsmekanism ska ske genom infasning. ECB kan från och med den 1 janu- ari 2013 utöva tillsyn i synnerhet över de banker som har fått eller begärt offentligt fi- nansiellt stöd. De mest betydande kreditinsti- tuten som enligt förordningen är systemvik- tiga för Europa ska omfattas av ECB-tillsyn från och med den 1 juli 2013. Det föreslås att ECB ska börja utföra de uppgifter som hän- för sig till alla andra kreditinstitut inom eu- roområdet fullt ut senast från och med den 1 januari 2014.
De gällande bestämmelserna om tillsyns- krav vad gäller kreditinstitut och extra tillsyn över finansiella konglomerat bygger för när- varande på direktiv som föreskriver ett stort antal valmöjligheter och handlingsfrihet för medlemsstaterna när de begränsar de behöri- ga myndigheternas befogenheter. I avvaktan på att det antas nya unionslagstiftningsakter som i detalj redogör för de befogenheter som behöriga myndigheter ska ha direkt och utan hänvisning till medlemsstaters val eller hand- lingsfrihet kan ECB inte fatta några beslut som är direkt tillämpliga på kreditinstitut, fi- nansiella holdingföretag eller blandade finan- siella holdingföretag. Enligt förordningen bör ECB därför under denna övergångsperiod ut- föra sina uppgifter enbart genom att ge de na- tionella myndigheterna bindande instruktio- ner om hur dessa i enlighet med sin nationel- la lagstiftning ska tillämpa tillsynsbestäm- melserna.
EBA-förordningen träder i kraft dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
3 Konsekvenser för lagstiftningen och ekonomin i Finland
3.1 Konsekvenser för lagstiftningen De föreslagna rättsakterna är direkt bin- dande som förordningar och behöver därmed inte genomföras nationellt. Lagen om Finans- inspektionen, kreditinstitutslagen och ett fler- tal andra lagar som gäller kreditinstitutsverk- samhet behöver emellertid ändras i betydan- de omfattning för att överensstämma med förordningen.
Lagen om Finansinspektionen och lagen om Finansinspektionens tillsynsavgift behö- ver dessutom bedömas på nytt.
3.2 Ekonomiska konsekvenser
På allmän nivå skulle den föreslagna till- synsmekanismen förenhetliga och, åtminsto- ne i vissa medlemsstater, sannolikt också i betydande grad effektivisera övervakningen av och verksamheten på finansmarknaden.
Detta skulle för sin del främja finansmarkna- dens stabilitet över lag, och därmed minska sannolikheten för framtida bankkriser och kostnaderna för att hantera dem.
Förslagets ekonomiska konsekvenser är emellertid svåra att bedöma eftersom ingen sedvanlig konsekvensbedömning har gjorts i samband med förslaget och eftersom exem- pelvis ECB:s kalkylerade årsbudget inte framgår av förslaget. Av förslaget framgår inte heller i vilken mån de uppgifter som för närvarande hör till Finansinspektionen kom- mer ett ersättas av tillsyn från ECB:s sida, el- ler i vilken omfattning Finansinspektionen kommer att ha gemensamma och eventuellt överlappande tillsynsuppgifter tillsammans med ECB för att säkerställa kvaliteten på till- synen. Enligt förslaget ska ECB själv i ett senare skede bestämma hur tillsynsarbetet i praktiken ska fördelas mellan ECB och den nationella tillsynsmyndigheten.
Avsikten är att Finansinspektionen ska samarbeta med ECB och EBA inom ramen för det nya systemet. Finansinspektionen ska enligt förslaget fortsätta att samarbeta med EBA i synnerhet när det gäller beredningen av lagstiftningen och i frågor som gäller till- synen över kundskyddet, som inte kommer
att överföras på ECB. Det ökade internatio- nella samarbete som den nya tillsynsstruktu- ren medför kommer för sin del att öka också Finansinspektionens tillsynsverksamhet och kostnaderna av den. Samarbetet kommer att kräva att man utvecklar bl.a. datainsamlings- och analysmetoderna.
Direkta ekonomiska konsekvenser följer av att de kostnader som ECB föranleds av till- synen i främsta hand ska täckas genom avgif- ter som tas ut hos tillsynsobjekten. För de na- tionella tillsynsmyndigheterna medför pro- jektet en risk för att deras finansiella bas blir snävare i och med att tillsynsavgifterna tas ut direkt till ECB. Som en följd av den ändrade tillsynsstrukturen kan en del av tillsynsobjek- ten komma att omvärdera sina juridiska strukturer (t.ex. så att en dotterbank blir fili- al). Det är emellertid knappast sannolikt att tillsynen och tillsynskostnaderna i sig skulle skapa något betydande incitament för i Fin- land verksamma nordiska kreditinstitut att byta hemort.
3.3 Övriga konsekvenser
I förslaget ingår flera oklara punkter som är sådana att de kan orsaka betydande rättslig osäkerhet inom tillsynen.
Förslaget tar t.ex. inte entydigt ställning till huruvida ECB ska tillämpa den berörda med- lemsstatens nationella lagstiftning. Enligt den föreslagna artikel 4 ska ECB vid tillsynen tillämpa bestämmelserna i unionslagstift- ningen. Också i artikel 8 hänvisas det till till- synsmyndighetens befogenheter som bestäms uteslutande utifrån unionens rättsakter. Av förslaget framgår det emellertid inte hur uni- onslagstiftningen ska tillämpas i de fall där den redan har genomförts genom nationell lagstiftning (med undantag för auktorisa- tionsförfarandet enligt artikel 13). Hittills är alla de unionsbestämmelser som ECB före- slås tillämpa sådana som har genomförts na- tionellt. Också efter den kapitaltäckningsre- form som nu är under beredning kommer en betydande del av regleringen av kreditinstitut att basera sig på direktiv som ska genomföras särskilt på nationell nivå. ECB skulle alltså genom sina beslut kunna åsidosätta gällande finsk lagstiftning och därmed riksdagens lag- stiftningsbehörighet.
Av förslaget följer samtidigt att enbart till- synen över iakttagandet av de bestämmelser som baserar sig på nationell lagstiftning, också till den del bestämmelserna gäller kre- ditinstitut som i övrigt omfattas av ECB:s tillsyn, skulle höra till de nationella tillsyns- organen.
Av förslaget framgår det inte heller klart på vilka grunder man kan söka ändring i ECB:s beslut.
Dessutom kommer Finansinspektionens befogenheter när det gäller tillsynen över kreditinstitut och finansiella konglomerat framöver att delvis basera sig på befogenhe- ter som ECB delegerar i den omfattning som den själv beslutar, vilket bidrar till att försva- ga rättssäkerheten inom tillsynen. Det inne- bär att Finansinspektionen inte skulle ha rätt att på eget initiativ ingripa när den varseblir problem på den nationella finansmarknaden.
Den i princip exklusiva behörighet som fö- reslås för ECB försvagar även Finansinspek- tionens rätt att utöva tillsyn och få informa- tion, och minskar myndighetens möjligheter att delta i verksamheten vid tillsynskollegier för sådana konglomerat där finska kreditin- stitut eller i Finland verksamma filialer ingår.
Av förslaget följer att de nationella myndig- heterna inte kommer att ha rätt att få infor- mation och rätt att utöva tillsyn i fråga om ärenden som hör till tillämpningsområdet för ECB:s tillsyn, om inte ECB särskilt ger den nationella tillsynsmyndigheten sådana rättig- heter. Om ECB ersätter Finansinspektionen i t.ex. tillsynskollegierna för Nordea och Danske Bank, skulle detta försvåra det prak- tiska tillsynsarbetet i Finland med tanke på att det finns etablerade principer och förfa- randen som tillämpas exempelvis inom det nordiska tillsynssamarbetet.
Att tillsynen begränsas till euroområdet har konsekvenser för EU:s inre marknad. Trots den harmoniserade lagstiftningen kan till- synskulturen i framtiden komma att differen- tieras i betydlig grad, vilket kan leda till kon- kurrensmässiga skillnader mellan banker som är etablerade i olika medlemsstater och där- med påverka bankernas kreditbetyg och pri- set på medelsanskaffningen eller bidra till att banker flyttar till en annan stat.
I enlighet med artikel 127.1 i EUF- fördraget ansvarar ECB för att bedriva mone-
tär politik i syfte att upprätthålla prisstabili- tet. Av förslaget framgår inte på vilket sätt kravet enligt artikel 18 på särskiljning av den penningpolitiska uppgiften och tillsynsupp- giften ska förverkligas i praktiken, när sam- ma organ kommer att fatta beslut om såväl penningpolitiken som tillsynen.
De penningpolitiska uppgifterna bör hållas strikt åtskilda från tillsynsuppgifterna för att undanröja eventuella intressekonflikter mel- lan penningpolitikens och stabilitetstillsynens mål. Den roll som ECB enligt förslaget ges i det beslutsfattande som gäller tillsynen skulle minska tillsynens oberoende i synnerhet i förhållande till det penningpolitiska besluts- fattandet.
4 Rättslig grund
Förslaget till ändring av EBA-förordningen baserar sig på artikel 114 i EUF-fördraget medan förslaget till förordning om ECB:s tillsynsuppgifter baserar sig på artikel 127.6 i EUF-fördraget. Enligt den bestämmelse om bemyndigande som ingår i artikel 127.6 får rådet med enhällighet och efter att ha hört Europaparlamentet och ECB tilldela ECB särskilda uppgifter i samband med tillsynen över kreditinstitut och andra finansinstitut med undantag av försäkringsföretag.
Såsom framgår av kommissionens förslag begränsar sig de åtgärder som genomförs med stöd av den angivna rättsliga grunden till kreditinstitut som är etablerade i med- lemsstater där valutan är euro. Dessutom hänvisas det i bestämmelsen om rättslig grund uttryckligen till att uppgiften ska ges till ECB. I detta sammanhang fäster statsrå- det uppmärksamhet vid behovet av att säker- ställa att beslutsfattandet i fråga om penning- politiken och beslutsfattandet i fråga om till- synen hålls tillräckligt väl åtskilda. I detta syfte bör man även överväga andra alterna- tiv, exempelvis att inrätta en gemensam till- synsmyndighet för EU genom att utöka ECB:s befogenheter utifrån den gällande lag- stiftning som gäller den myndigheten.
Statsrådet fäster uppmärksamhet vid att eventuella brister i stabilitetstillsynen påver- kar den inre marknadens funktion också på ett mer allmänt plan. Eftersom statsrådet an- ser det vara ändamålsenligt att bestämmel-
serna om banktillsyn gäller samtliga EU- medlemsstater behöver man också överväga att använda artikel 114 i EUF-fördraget som en rättslig grund eller rent av som den enda rättsliga grunden för förslaget. Med stöd av artikel 114 i EUF-fördraget får Europaparla- mentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i la- gar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre markna- den och få den att fungera. Denna rättsliga grund har också tidigare använts för att anta sådana åtgärder i anslutning till tillsynen över finansmarknaden som är nödvändiga med tanke på den inre marknaden (t.ex. förord- ning nr 1093/2010 om inrättande Europeiska bankmyndigheten) och för att inrätta exem- pelvis gemenskapsorgan (Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet ENISA). I sin dom i mål C-217/04 som gällde inrättan- det av ENISA ansåg EU-domstolen att inrät- tandet av byrån var ett lämpligt medel för att underlätta genomförandet av och tillämp- ningen av lagstiftningen på området samt för att hindra att det uppstår skillnader som kun- de skapa hinder för en välfungerande inre marknad på det berörda området.
Vidare innehåller artikel 352 i EUF- fördraget en s.k. flexibilitetsklausul med stöd av vilken rådet med enhällighet och efter Eu- ropaparlamentets godkännande får anta be- stämmelser, om en åtgärd skulle visa sig nödvändig för att inom ramen för den politik som fastställs i fördragen nå något av de mål som avses i fördragen, och dessa inte före- skriver de nödvändiga befogenheterna för detta. Artikel 352 kan i princip tillämpas också tillsammans med en uttrycklig be- stämmelse om rättslig grund, om bestämmel- serna är förenliga i fråga om förfarandet på det sätt som avses i EU-domstolens rättsprax- is.
5 Subsidiaritetsprincipen
I enlighet med subsidiaritetsprincipen (arti- kel 5.3 i EU-fördraget) ska åtgärder vidtas på EU-nivå endast om de planerade målen inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av med- lemsstaterna ensamma och därför, på grund
av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.
De föreslagna förordningarna anses inte stri- da mot subsidiaritetsprincipen.
6 De övriga medlemsstaternas ståndpunkter
Det finns ännu inga uppgifter om de övriga medlemsstaternas ståndpunkter. Flera med- lemsstater, bl.a. Frankrike, Spanien, Italien, Grekland och Belgien, har emellertid angett att de stöder kommissionens förslag, medan i synnerhet Tyskland, Nederländerna och Lux- emburg har förhållit sig avvaktande till den tidtabell som föreslås för genomförandet.
Sverige och Polen ställer sig i sina kommen- tarer mest kritiska till förslaget, framför allt på grund av risken för att den gemensamma marknaden ska upplösas. Förenade kungari- ket understöder ett system för euroområdet, men vill samtidigt i anslutning till förslagen värna om sina egna specialfrågor och har dessutom meddelat att det ställer sig utanför systemet.
7 Institutionernas ståndpunkter och andra ståndpunkter
Europaparlamentet har inte ännu behandlat förslagen till förordning.
8 Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i Eu- ropeiska unionen
Förslagen till förordning har den 14 sep- tember 2012 sänts till riksdagens stora ut- skott för behandling.
Medlemmarna i EU-sektion 10 har ombetts ge kommentarer till förslagen till förordning.
Kommentarerna har i den mån det är möjligt beaktats vid utarbetandet av denna skrivelse.
Utkastet till skrivelsen har behandlats vid EU-ministerutskottet den 3 och 5 oktober 2012.
Behandlingen av förslagen inleddes den 27 september 2012 i rådets arbetsgrupp.
Statsrådets utredning om de övriga delom- rådena av bankunionen kommer inom kort att lämnas till riksdagen för behandling.
9 Ålands självstyrelse
Ärendet hör med stöd av 5 kap. 27 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) till rikets lagstiftningsbehörighet.
10 Statsrådets ståndpunkt Allmänna utgångspunkter
I enlighet med slutsatserna från toppmötet i juni 2012 stöder statsrådet strävandena att överföra ansvaret för banktillsynen på en gemensam tillsynsmyndighet. En centralise- rad banktillsyn som är mer enhetlig och ef- fektiv än tidigare skapar förutsättningar för en mer stabil finansiell sektor och för en vi- dareutveckling av den ekonomiska och mo- netära unionen.
Finland anser att den föreslagna tidtabellen, den 1 januari 2013, medför stora utmaningar samt bedömer att en omsorgsfull och öppen beredning av förslagen, liksom diskussionen om beredningen, eventuellt kommer att kräva en längre beredningstid.
Ändringen av ansvarsfördelningen inom banktillsynen bör beredas noggrant så att inte tillsynens effektivitet och rättssäkerheten äventyras eller de nationella tillsynsmyndig- heternas tillgång till information försämras.
Tillämpningsområde
För att säkerställa en störningsfri inre marknad understöder statsrådet ett tillsynssy- stem som omfattar hela EU (27 länder). Att systemet begränsas till att enbart omfatta eu- roområdet kan övervägas endast när man först har utforskat alla de medel som står till buds i fråga om beslutsfattandet, tillsynsför- farandena och reglerna, inklusive en alterna- tiv rättslig grund, för att i så stor utsträckning som möjligt få också länderna utanför euro- området och deras banker med i samarbetet.
En sådan förvaltningsmodell som gör det möjligt för alla medlemsstater utanför euro- området att delta i det beslutsfattande som gäller tillsynen bör särskilt eftersträvas.
Statsrådet anser att det nya tillsynssystemet bör omfatta samtliga banker. Statsrådet anser också att sådana banker och bankgrupper
som inte är av betydelse med tanke på sy- stemrisken fortfarande primärt ska övervakas av de nationella tillsynsmyndigheterna på så sätt att EU-tillsynsmyndigheten kan ingripa i myndigheternas tillsyn endast om den bedö- mer att de nationella tillsynsåtgärderna inte är tillräckliga.
Rättslig grund och fastställande av en gemensam tillsynsmyndighet
Statsrådet anser att kommissionens förslag hör till unionens behörighet till den del som rör målen och innehållet, men anser att den föreslagna rättsliga grundens (artikel 127.6 i EUF-fördraget) och de övriga, alternativa rättsliga grundernas lämplighet ännu bör övervägas i samband med den fortsatta be- redningen.
Tillsynens effektivitet och funktion samt rättssäkerheten
Vid den fortsatta beredningen av förord- ningen behöver man säkerställa att ECB när den övergår till det nya tillsynssystemet får tillräckliga resurser att sköta tillsynsuppgif- ten, så att inte Finansinspektionens förutsätt- ningar att klara av sina andra uppgifter för- sämras. Dessutom bör man säkerställa att be- hörighetsförhållandet mellan ECB och den nationella tillsynsmyndigheten har definie- rats tydligt och på ett adekvat sätt i förord- ningen både med tanke på en tillräcklig och allmän rättssäkerhet inom tillsynssystemet och med tanke på en effektiv och heltäckan- de tillsyn.
Statsrådet anser det vara av största vikt att det finns tydliga bestämmelser om tillsynsbe- sluten och ansvaret i fråga om dem i förord- ningen. Under övergångsperioden skulle de nationella myndigheterna kunna behålla pa- rallella befogenheter på så sätt att ECB skulle utöva sina tillsynsbefogenheter förbi den na- tionella tillsynsmyndigheten endast när det finns särskilda skäl till detta. På längre sikt bör man sträva efter att skapa en tydlig mo- dell som leder till mindre överlappning inom tillsynen och minskar risken för oklarheter beträffande ansvarsfördelningen.
För att nå de förhandlingsmål som syftar till att säkerställa tillsynens effektivitet och
garantera den rättssäkerhet som är en förut- sättning för den bör de närmare bestämmel- serna i förslaget ses över åtminstone till föl- jande delar:
- den nationella myndigheten ska i nuva- rande omfattning behålla sin självständiga behörighet att få den information den behö- ver för tillsynen av bankerna i medlemsstaten och att granska den informationen samt att delta i verksamheten vid sådana tillsynskol- legier som omfattar banker i den berörda medlemsstaten eller betydande filialer till ut- ländska banker i den berörda medlemsstaten (artiklarna 4 och 5),
- ECB ska åläggas att alltid begära ett utlå- tande av den nationella myndigheten innan den fattar beslut om en bank i den berörda medlemsstaten (artikel 4),
- i förordningen ska det tydligt föreskrivas om den lagstiftning som ska tillämpas på ECB:s verksamhet på så sätt att ECB, till den del Europeiska unionens lagstiftning inte di- rekt baserar sig på förordningar som är bin- dande (fullständig harmonisering), ska till- lämpa lagstiftningen i bankens hemviststat (artiklarna 4, 5.1 och 27.5 och 27.6),
- i förordningen ska det bestämmas om sö- kande av ändring i ECB:s beslut.
Dessutom ska de nationella tillsynsmyn- digheterna enligt den grundläggande princi- pen för makrotillsyn behålla sina självständi- ga befogenheter när det gäller att hantera na- tionella hot mot makrostabiliteten.
Administrativa principer
Statsrådet fäster uppmärksamhet vid att förslaget inte i tillräcklig mån garanterar att det penningpolitiska beslutsfattandet och det beslutsfattande som gäller tillsynen hålls åt- skilda, eftersom tillsynsbesluten kommer att fattas av ECB-rådet. Statsrådet anser att för- valtningsmodellen i fråga om det beslutsfat- tande som gäller tillsynen bör utvecklas så att den på bättre sätt än i förslaget säkerställer tillsynens oberoende och ansvarigheten i ECB:s tillsynsverksamhet. ECB:s ansvarig- het kunde ökas exempelvis genom att till- synsnämnden regelbundet och tillräckligt ofta skulle informera Ekofinrådet om sin verksamhet och dessutom regelbundet rap-
portera till Europaparlamentet och de natio- nella parlamenten.
Statsrådet anser att ECB:s beslutsfattande i fråga om banktillsynen ska vara så transpa- rent som möjligt. Till denna del krävs det ännu ytterligare utredningar.
Dessutom eftersträvar statsrådet att med- lemsstaternas betalningsandel när det gäller kostnaderna för tillsynen ska fastställas enligt en entydig fördelningsgrund och fördelas på de banker som står under tillsyn i enlighet med den nationella lagstiftningen. På så sätt bibehåller man en tillräcklig samhällelig kon- troll i fråga om den tillsynsavgift som tas ut hos enskilda banker. Vidare vill statsrådet att nivån på budgeten för tillsynsuppgifterna ska förhandsgodkännas i rådet och i Europapar- lamentet för att säkerställa en samhällelig kontroll över tillsynsmedlen och underlätta samordningen av tillsynsresurserna på EU- nivå och nationell nivå.
Statsrådet betonar att EBA-förordningen gäller samtliga medlemsstater, och vill därför att förslaget om ändring av den förordningen
ses över så att det inte i väsentlig mån ändrar den röstviktning som tillämpas vid besluts- fattandet i EBA enligt den gällande förord- ningen.
Förhållandet mellan förslagen och bered- ningen av bankunionen
Skapandet av en gemensam tillsynsmeka- nism är ett första steg mot en bankunion. I ett senare skede i processen kommer helheten eventuellt att utökas med andra åtgärder som t.ex. ändringar av insättningsgarantisystemet eller bankavvecklingssystemet. Statsrådet an- ser det vara ändamålsenligt att förslagen be- handlas etappvis. Bankunionen bör emeller- tid genomföras så att den utgör en heltäckan- de och balanserad helhet som syftar till att förhindra bankkriser och åtgärda eventuella framtida bankproblem på ett sätt som i mins- ta möjliga mån belastar skattebetalarna. Nya förslag som gäller bankunionen måste kunna bedömas separat utan att framtida beslut binds vid tidigare avgöranden.
