Sanna Hakkarainen
ASIANTUNTIJOIDEN NÄKEMYKSIÄ VAIKUTUSTEN ENNAKKOARVIOINNISTA KUNTAORGANISAATIOSSA
Arviointimenetelmän käytön esteet ja mahdollisuudet sekä kuntalaisten osallistumismahdollisuudet
Yhteiskuntatieteiden tiedekunta Pro gradu -tutkielma Huhtikuu 2021
TIIVISTELMÄ
Sanna Hakkarainen: ASIANTUNTIJOIDEN NÄKEMYKSIÄ VAIKUTUSTEN ENNAKKOARVIOINNISTA KUNTAORGANISAATIOSSA: Arviointimenetelmän käytön esteet ja mahdollisuudet sekä kuntalaisten osallistumismahdollisuudet
Pro gradu -tutkielma Tampereen yliopisto
Yhteiskuntatutkimuksen tutkinto-ohjelma Sosiaalipolitiikka
Huhtikuu 2021
Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi eli EVA-menetelmä on kuntien hyvinvointijohtamisen työväline ja tapa arvioida etukäteen, miten valmistelussa oleva päätös tulee todennäköisesti vaikuttamaan päätöksen kohteena olevien ihmisryhmien elämään. Erilaisia vaikutusten arviointeja on tehty Suomessa lainsäädännön nojalla 1990-luvun alkupuolelta asti, mutta eri näkökulmat yhdistävää EVA-menetelmää on erityisesti Suomen Kuntaliiton toimesta pyritty 2010-luvulla saattamaan osaksi kuntien talouden ja toiminnan suunnittelua ja toteutusta. Parhaimmillaan vaikutusten ennakkoarviointi on myös osallistava prosessi, joka vahvistaa kuntalaisten osallisuutta sekä luottamusta päätöksentekoon.
Tarkastelen pro gradu -tutkielmassani päätösten vaikutusten ennakkoarviointia menetelmänä sitä käyttäneiden asiantuntijoiden näkemyksien perusteella. Tutkielmani tehtävänä on lisätä ymmärrystä ennakkoarviointimenetelmästä ja sen käyttöä estävistä ja tukevista tekijöistä kuntaorganisaatiossa.
Selvitän asiantuntijoiden näkemyksiä ennakkoarviointimenetelmästä itsestään sekä sen käyttömahdollisuuksista Tampereen kaupunkiorganisaatiossa. Lisäksi kartoitan asiantuntijoiden näkemyksiä kuntalaisten osallistumismahdollisuuksista arviointiprosessissa. Tutkielmani kiinnittyy keskusteluun kuntien proaktiivisuudesta ja hyvinvointijohtamisesta sekä kunnallisen päätöksenteon avoimuuden ja tietoperusteisuuden lisäämisestä.
Tutkielman aineisto koostuu seitsemästä Tampereen kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen asiantuntijan haastattelusta. Haastattelut toteutettiin etäyhteydellä syksyllä 2020. Haastateltavat ovat työtehtäviensä perusteella osallistuneet palvelualueellaan toteutettuun ennakkoarviointiprosessiin syksyn 2019 ja/tai kevään 2020 aikana. Ennakkoarvioinnit suoritettiin työryhmätyöskentelynä. Aineisto on analysoitu aineistolähtöistä sisällönanalyysia käyttäen.
Tulosten mukaan asiantuntijat näkevät EVA-menetelmän systemaattisena ja keskustelevana tapana tuottaa tietoa päätöksenteon tueksi. Menetelmä näyttäytyi uusien tulosten valossa myös eri arviointitilanteisiin mukautuvana ja päätöksentekoa nopeuttavana työkaluna.
Ennakkoarviointimenetelmän vakiinnuttaminen organisaatiossa edellyttää kuitenkin arviointien lähtökohtien selventämistä, resurssien varmistamista laadukkaan valmistelun toteuttamiseksi sekä tiedon kulun ja käytön selventämistä niin viranhaltija- kuin luottamushenkilöpuolellakin. Menetelmä koettiin kuitenkin jo tutuksi ja sen juurruttaminen osaksi päätöksentekoprosessia on jo aloitettu.
Kuntalaisten osallistumismahdollisuudet hahmottuvat tärkeänä kehittämiskohteena päätösten vaikutusten ennakkoarviointiprosesseissa, sillä erilaisten kohderyhmien osallistumisen tuoma lisäarvo voisi asiantuntijoiden mukaan olla merkittävässä asemassa uuden tiedon saavuttamisen näkökulmasta.
Vaikutusten ennakkoarviointien kehittäminen ja vakiinnuttaminen kuntaorganisaatioissa on tärkeää kuntalaisten hyvinvoinnin ja osallisuuden lisäämiseksi. Mikäli nämä asiat tulevat huomioiduksi päätöksenteossa, on menetelmällä edellytykset luoda tasavertaisempaa, hyvinvoivempaa ja kaikin puolin parempaa yhteiskuntaa.
Avainsanat: Vaikutusten ennakkoarviointi, ennakkoarviointi, EVA-menetelmä, päätöksenteko, kunta, osallisuus
Tämän julkaisun alkuperäisyys on tarkastettu Turnitin OriginalityCheck –ohjelmalla.
ABSTRACT
Sanna Hakkarainen: EXPERTS’S VIEWS ON THE EX-ANTE IMPACT ASSESSMENT IN THE MUNICIPAL ORGANIZATION: Obstacles and possibilities of using the ex ante impact assessment and opportunities for participation of municipal citizens
Master’s Thesis Tampere University
Master’s Programme in Social Sciences Social Policy
April 2021
Ex ante impact assessment, or EVA, is a tool for municipal welfare management and a way to assess in advance how a decision in preparation is likely to affect the groups targeted by the decision. Various impact assessments have been carried out in Finland under legislation since the early 1990s, but in the 2010s, the Association of Finnish Local and Regional Authorities has tried to integrate the EVA into the planning and implementation of municipal finances and operations. EVA combines different perspectives into the one assessment, and it has capability to be an inclusive process that strengthens the participation and trust of municipal citizens in decision-making.
In this master’s thesis, I examine at the ex ante impact assessment as a method based on the views of the experts who have used it. The aim of this thesis is to increase the understanding of ex ante evaluation and the factors that prevent and support its use in a municipal organization. I examine the experts' views on the ex ante evaluation method and the possibilities of using it in the city of Tampere.
In addition, I examine the experts' views on the opportunities for municipal citizens to participate in the evaluation process. This thesis link to the discussion on the proactivity and welfare management of municipalities and on increasing the transparency and knowledge-based decision-making in municipality.
The data consists of seven interviews with an expert from the City of Tampere's social and health services. The interviews were conducted through the communication application Microsoft Teams in the fall of 2020. Based on their work assignment, the interviewees have participated in the ex ante evaluation process carried out in their service area during the fall of 2019 and/or spring 2020. Ex ante evaluations were implemented in working groups. The data has been analyzed using inductive content analysis.
Based on the results, the experts see ex ante impact assessment as a systematic and interactive way of producing information to support decision-making. The ex ante evaluation method is also a tool that adapts to different evaluation situations and speeds up decision-making. Consolidating the ex-ante evaluation method in the organization requires clarifying the starting points of evaluations, ensuring resources for carrying out high-quality preparation, and clarifying the flow and use of information for both sides of management, local government officials and elected officials. However, the method was already felt to be familiar and its institutionalization as part of the decision-making process has already begun.
The development of opportunities for municipal citizens participation is an important development point in the ex ante impact assessment processes from the perspective of achieving new information.
Opportunities for municipal citizens participation are an important area for development in ex ante impact assessment processes, as experts say the added value of the participation of different target groups could play a significant role in terms of achieving new kind of information. The development and consolidation of ex ante impact assessments in municipal organizations is important to increase the well-being and participation of municipal citizens. If these issues are considered in decision-making, the method has the potential to produce a more equal, healthier, and better society in all respects.
Keywords: Ex ante impact assessment, ex ante evaluation, decision making, municipality, participation The originality of this thesis has been checked using the Turnitin OriginalityCheck service.
Sisällysluettelo
1. Johdanto ... 1
2. Vaikutusten ennakkoarviointien kehitys osana julkishallinnon monimuotoistuvaa toimintaympäristöä ... 5
2.1. Toimintaympäristön kompleksisuus ... 6
2.1.1. Tiedolla johtaminen ... 8
2.1.2. Osallistava käänne ... 10
2.2. Vaikutusten ennakkoarvioinnin lähtökohdat ... 14
2.2.1. Kansainväliset vaikutteet ... 16
2.2.2. Vaikutusten ennakkoarviointien käyttö Suomessa ... 18
3. Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi kunnallisessa päätöksenteossa ... 21
3.1. Päätöksenteko kunnassa ... 22
3.2. Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi – nykytila ja prosessi ... 24
3.3. Ennakkoarvioinnin soveltuminen kunnalliseen päätöksentekoon ... 28
3.3.1. Nopean ennakkoarvioinnin soveltuvuus ... 30
3.3.2. Tavanomaisen ennakkoarvioinnin soveltuvuus 2010-luvun tutkimuksissa ... 35
3.4. Osallisuus vaikutusten ennakkoarvioinneissa ... 37
4. Tutkimuksen toteutus ... 42
4.1. Tutkielman tavoite ja tutkimuskysymykset ... 42
4.2. Aineisto ... 45
4.3. Aineistolähtöinen sisällönanalyysi ja faktanäkökulma... 47
4.4. Tutkimusetiikka ... 51
5. Tulokset ... 54
5.1. Ennakkoarviointimenetelmä työkaluna asiantuntijoiden näkemyksen mukaan ... 56
5.1.1. Systemaattinen toimintamalli päätöksenteon tueksi ... 56
5.1.2. Työkalu keskustelevampaan toimintakulttuuriin ... 59
5.2. Ennakkoarviointimenetelmän käyttöä estävät ja tukevat tekijät kuntaorganisaatiossa ... 62
5.2.1. Menetelmän käytön esteenä olevat tekijät ... 62
5.2.2. Menetelmän käyttöä tukevat tekijät ... 68
5.3. Kuntalaisten osallistumismahdollisuudet ennakkoarviointiprosessissa ... 71
5.3.1. Osallistumisen ongelmat ... 72
5.3.2. Kuntalaiset palvelun kehittämisen alullepanijoina ... 75
5.3.3. Erilaiset näkökulmat rikkautena ... 77
6. Tulosten yhteenveto ja pohdinta ... 79
7. Johtopäätökset ... 89
Lähteet... 94
Lainsäädäntö ... 106
Liitteet ... 107
Taulukot
Taulukko 1. Terveysvaikutusten arviointikehikko ennakkoarvioinnin käyttöönottoon
vaikuttavista tekijöistä (Päivärinne 2007, 19). ... 31 Taulukko 2. Analyysin luokat yhdistävien luokkien mukaan. ... 55 Taulukko 3. Yhteenveto tutkimustuloksista. ... 80
1
1. Johdanto
Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi eli EVA-menetelmä on kuntien hyvinvointijohtamisen työväline ja tapa arvioida etukäteen, miten valmistelussa oleva päätös tulee todennäköisesti vaikuttamaan eri ihmisryhmien elämään (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019a; Kuntaliitto 2018). Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten sekä ympäristövaikutusten arviointeja on Suomessa tehty lainsäädännön edellyttämänä 1990-luvun puolivälistä asti, mutta eri näkökulmat yhdistävää EVA-menetelmää on erityisesti Kuntaliiton toimesta pyritty 2010-luvulla saattamaan osaksi kuntien talouden ja toiminnan suunnittelua ja toteutusta (Salenius & Ratia 2018, 4; Junnila & Hänninen 2015, 197–198; Kuntaliitto 2011). Parhaimmillaan vaikutusten ennakkoarviointi on osallistava prosessi, joka vahvistaa kuntalaisten osallisuutta sekä luottamusta päätöksentekoon (Salenius & Ratia 2018, 2–3).
Tutkin tässä pro gradu -tutkielmassa Tampereen kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen asiantuntijoiden näkemyksiä EVA-menetelmästä. Aineistona on syksyllä 2020 keräämäni haastatteluaineisto, jonka analysoimiseen käytän aineistolähtöistä sisällönanalyysia.
Tutkielman tarkoituksena on lisätä ymmärrystä ennakkoarviointimenetelmästä ja sen käyttöä estävistä ja tukevista tekijöistä kuntaorganisaatiossa. Selvitän asiantuntijoiden näkemyksiä menetelmästä itsestään sekä sen käyttöä estävistä ja tukevista tekijöistä Tampereen kaupunkiorganisaatiossa. Lisäksi kartoitan asiantuntijoiden näkemyksiä kuntalaisten osallistumismahdollisuuksista arviointiprosessissa. Vastaan tässä tutkielmassa seuraaviin tutkimuskysymyksiin:
- Millaisena työkaluna asiantuntijat näkevät ennakkoarviointimenetelmän oman kokemuksensa perusteella?
- Millaisia estäviä ja tukevia tekijöitä asiantuntijat näkevät ennakkoarviointimenetelmän käytölle olevan kuntaorganisaatiossa?
- Millaisena asiantuntijat näkevät kuntalaisten osallistumismahdollisuudet ennakkoarviointiprosessissa?
Tutkielmani sijoittuu sosiaalipolitiikan ja hallintotieteen rajapinnalle kunnallisen päätöksenteon sekä hyvinvoinnin ja osallisuuden teemojen yhdistymisen kautta.
2
Hallinnollinen päätöksenteko edustaa hallintotieteessä prosessuaalista näkökulmaa, jossa hallinto nähdään toiminnallisena kokonaisuutena, johon päätöksenteko erottamattomasti kuuluu (Salminen 1995, 78). Kunnat ovat valtion rinnalla keskeinen osa julkista hallintojärjestelmää. Tässä tutkielmassa keskityn ennakkoarvioinnin käyttöön kunnissa.
Kunnat vastaavat noin kahdesta kolmasosasta julkisista palveluista, ja sen myötä kunnille on lainsäädännön nojalla annettu vastuu myös suurimmasta osasta paikallisen sosiaalipolitiikan toteuttamisesta (Kuntaliitto 2019f; Kananoja, Niiranen & Jokiranta 2008, 14). Esimerkiksi kunnilla on Kuntalain (410/2015, 1 §) nojalla vastuu huolehtia kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista sekä hyvinvoinnin edistämisestä. Lainsäädännössä on myös ehkäisevää sosiaalipolitiikkaa koskevaa sisältöä, joka välittyy toiminnallisten tavoitteiden ja sisältöjen kautta. Tähän kategoriaan lukeutuvat päätösten vaikutusten ennakkoarvioinnin toteuttamisesta säädetyt lait. (Kananoja ym. 2008, 30.)
Sosiaalipoliittinen tutkimusintressini päätösten vaikutusten ennakkoarviointia kohtaan liittyy kunnan hyvinvoinnin sekä osallistumismahdollisuuksien edistämistehtävään. Ennakkoarviointi on kunnissa sidottu osaksi hyvinvointijohtamista ja osin myös hyvinvointijohtamisen työkaluna toimivaa hyvinvointikertomusta (Kuntaliitto 2018; Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019b). Hyvinvointikertomus toimii kunnan strategiatyön ja vuotuisen kuntasuunnittelun ja seurannan välineenä (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2021b). Ennakkoarviointien voidaan katsoa pyrkivän luomaan edellytyksiä paremmalle yhteiskunnalle, jossa eri ihmisryhmien hyvinvointi tulee huomioiduksi päätöksiä tehtäessä.
Kuntien toimintaympäristön muutoksen nopeuden, ennakoimattomuuden ja kompleksisuuden on nähty lisääntyneen viime vuosikymmeninä (Anttiroiko & Haveri 2007;
Jalonen 2007, 35; Virtanen & Stenvall 2019, 204). Taustalla vaikuttavat muun muassa muutos kollektiivisista arvoista kohti liberalistisia arvoja sekä globalisoituminen ja informaatioteknologian kehitys (Rönkkö 2007, 91; Kananoja ym. 2008, 66; Virtanen, Stenvall
& Rannisto 2015, 7). Tietoyhteiskunta ja osaaminen ovat nousseet hyvinvointivaltioprojektin ohi väyliksi kansalliseen menestykseen (Anttonen & Sipilä 2011, 268).
Osana toimintaympäristön muutosta julkisen vallan asema hyvinvoinnin tuottamisessa on horjunut ja hyvinvointivaltion sijasta on alettu puhua hyvinvointiyhteiskunnasta ja hyvinvoinnin tuottamisen sekamallista, missä yrityksillä, kolmannella sektorilla ja yksilöillä on
3
entistä laajempi vastuu hyvinvoinnista (Anttonen & Sipilä 2011, 268–269). Julkisella sektorilla on 1990-luvun lopulta lähtien toteutettu hallinnollista muutosta, jota kutsutaan julkiseksi hallinnaksi. Julkisen hallinnan myötä tiedosta sekä verkostomaisesta ja osallistavasta toimintatavasta on tullut yhä tärkeämpiä johtamisen keinoja. (Virtanen ym. 2015, 7; Virtanen
& Stenvall 2019, 204–205.) Samalla julkishallinnon keskiöön ovat nousseet vaikeat ja ilkeät ongelmat (wicked problems), joiden ratkaiseminen vaatii uusia toimintatapoja sekä proaktiivista suhtautumista tulevaisuuteen (Rittel & Webber 1973; Morgan 1988, 4–5).
Vaikutusten ennakkoarviointien on todettu auttavan jäsentämään näitä ilkeitä ongelmia kunnallisessa päätöksenteossa (Kauppinen 2011, 92).
Suomalaisissa ennakkoarviointeja käsittelevissä tutkimuksissa on aiemmin tuotettu tietoa ennakkoarviointimenetelmästä ja sen käytön esteistä ja mahdollisuuksista joko yksittäisen vaikutusarvioinnin, kuten terveysvaikutusten arviointi, tai näitä yksittäisiä arviointeja yhdistävän ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin osalta (esim. Järviö 2005; Päivärinne 2007). Tutkimus eri arviointinäkökulmia yhdistävän EVA-menetelmän osalta sen sijaan puuttuu. Hyvinvointiympäristön tietopohjan mallintaminen ja hyvinvointijohtamisen kehittäminen -verkostohankkeen (HYMY-hankkeen) vuonna 2020 toteuttaman selvityksen mukaan ennakkoarviointimenetelmän käyttö on vain harvassa kunnassa systemaattista, vaikka sen tuottamat hyödyt on pääosin tunnistettu (Lamminsivu 2020, 2). Kuntien vähäisestä ennakkoarviointien käytöstä kertoo myös Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen selvitys kuntien hyvinvoinnin ja terveyden edistämistyöstä (TEAviisari 2021a; TEAviisari 2019). EVA- menetelmää koskevalle tutkimukselle on tunnistettavissa selkeä tarve, jotta sen käyttö voisi vakiintua osaksi kuntien toimintaa. Lisäksi osallisuuden tutkiminen ennakkoarviointien yhteydessä on ollut niin ikään hyvin vähäistä ja rajoittunut yksittäisen vaikutusarvioinnin, kuten ympäristövaikutusten arvioinnin, yhteyteen (esim. Hokkanen 2008). Parhaimmillaan tutkielmani lisää ymmärrystä ennakkoarviointiprosessista sekä kuntalaisten osallistumismahdollisuuksista ja auttaa Tampereen kaupunkia ja mahdollisesti myös muita kaupunkeja ja kuntia arvioimaan vaikutusten ennakkoarvioinnin käyttöön liittyviä tekijöitä organisaatioissaan.
Tutkielmani etenee seuraavasti. Luvussa kaksi esittelen vaikutusten ennakkoarvioinnin kehitystä osana julkishallinnon monimuotoistuvaa toimintaympäristöä. Kuvaan yhteiskunnallista muutosta ja toimintaympäristön kompleksisuuden kasvua sekä tähän
4
liittyvää tiedolla johtamista ja osallistavaa käännettä. Tämän jälkeen tarkastelen vaikutusten ennakkoarvioinnin lähtökohtia käsitteellisesti ja historiallisesti.
Luvussa kolme liitän vaikutusten ennakkoarvioinnin osaksi kunnallista päätöksentekomenettelyä. Esittelen tarkemmin hallintomenettelyä, jonka osana vaikutusten ennakkoarviointi toteutetaan. Lisäksi kuvaan ennakkoarviointien nykytilaa Suomen kunnissa ja ennakkoarviointimenetelmää hyvinvointijohtamisen työkaluna. Esittelen myös tarkemmin, mitä päätösten vaikutusten ennakkoarviointi eli EVA-menetelmä tarkoittaa ja kuvaan ennakkoarviointiprosessin vaiheita. Lopuksi esitän tutkimusten valossa vaikutusten ennakkoarvioinnin soveltumista kunnalliseen päätöksentekoon sekä osallisuutta ennakkoarviointiprosessin yhteydessä.
Tutkielman taustoittamisen jälkeen käyn luvussa neljä läpi tutkielman tavoitteet sekä tutkimuskysymykset ja esittelen tutkielman aineiston, tutkimusmenetelmät ja analyysin vaiheet. Lopuksi pohdin tutkimusetiikkaa tutkielmani näkökulmasta. Luvussa viisi esitän aineiston analyysilla saavutetut tutkimustulokset. Tulokset-luku on jaettu alalukuihin tutkimuskysymyksistä johdettujen yhdistävien luokkien mukaisesti, jotka ovat Ennakkoarviointimenetelmä työkaluna asiantuntijoiden näkemyksen mukaan, Ennakkoarviointimenetelmän käyttöä estävät ja tukevat tekijät kuntaorganisaatiossa sekä Kuntalaisten osallistumismahdollisuudet ennakkoarviointiprosessissa.
Kuudennessa luvussa vedän yhteen tutkielmani tulokset ja pohdin niiden suhdetta aiempaan tutkimukseen. Viimeisessä eli seitsemännessä luvussa esitän johtopäätökseni tutkielman toteutuksesta ja tuloksista. Pohdin tutkielman tulosten merkitystä laajemmassa yhteiskunnallisessa kontekstissa ja tarkastelen kriittisesti tutkimusprosessin onnistumista.
Lisäksi esitän mahdollisia jatkotutkimuksen aiheita.
5
2. Vaikutusten ennakkoarviointien kehitys osana
julkishallinnon monimuotoistuvaa toimintaympäristöä
Yhteiskunnat ovat kokeneet muutoksia läpi historiansa, mutta julkishallinnon toimintaympäristön muutoksen nopeuden, ennakoimattomuuden ja kompleksisuuden on nähty lisääntyneen viime vuosikymmeninä (Anttiroiko & Haveri 2007; Jalonen 2007, 35;
Virtanen & Stenvall 2019, 204). Taustalla vaikuttavat muun muassa muutos kollektiivisista arvoista kohti liberalistisia arvoja sekä globalisoituminen ja informaatioteknologian kehitys (Rönkkö 2007, 91; Kananoja ym. 2008, 66; Virtanen ym. 2015, 7). Tietoyhteiskunta ja osaaminen ovat nousseet hyvinvointivaltion ohi väyliksi kansalliseen menestykseen (Anttonen
& Sipilä 2011, 268). Muuttuvan toimintaympäristön myötä on huomattu, että rationaalisen ajattelun mukainen siirtymä toimenpiteistä tuloksiin ei olekaan kovin suoraviivaista (Koskiaho 2019, 300). Keskiöön ovat nousseet vaikeat ja ilkeät ongelmat (wicked problems), joiden ratkaiseminen vaatii uusia toimintatapoja sekä proaktiivista suhtautumista tulevaisuuteen (Rittel & Webber 1973; Morgan 1988, 4–5). Vaikutusten ennakkoarvioinnin on tulevaisuuteen suuntautuneena, päätöksenteon valmistelua jäsentävänä ja tietoa tuottavana toimintatapana todettu auttavan näiden ilkeiden ongelmien jäsentämisessä sekä toimivan potentiaalisena proaktiivista ajattelua edistävänä toimintana kunnissa (Kauppinen 2011, 15, 92).
Käsittelen seuraavaksi aiemman kirjallisuuden valossa yhteiskunnan muutosta ja kompleksisuuden kehittymistä sekä näiden seurauksena syntynyttä tarvetta julkishallinnon toimintatapojen kehittämiselle. Tarkastelen muutosta tiedolla johtamisen (luku 2.1.1.) sekä osallistavan käänteen (luku 2.1.2.) kautta. Tämän jälkeen kuvaan vaikutusten ennakkoarvioinnin lähtökohtia käsitteellisesti (luku 2.2.) sekä menetelmän kehityskulun kuvaamisen kautta 1960-luvun Yhdysvalloista Eurooppaan ja edelleen tämän päivän Suomeen (luvut 2.2.1. ja 2.2.2.).
6
2.1. Toimintaympäristön kompleksisuus
Julkisten organisaatioiden toimintaympäristö on muuttunut kompleksiseksi ja tulevaisuuden ennustaminen on käynyt yhä vaikeammaksi (Virtanen & Stenvall 2019, 204).
Kompleksisuudella tarkoitetaan julkisen hallinnon kokonaisuuden ja hallintoprosessin eri osien välistä suhdetta, jota kuvaa lisääntynyt erilaistuminen ja dynaamisuus. Erilaistumisella tarkoitetaan erojen lisääntymistä hallintoprosessissa mukana olevien eri tahojen välillä.
Dynaamisuudessa puolestaan on kyse organisaatioiden lisääntyneestä muutosalttiudesta sekä prosessimaisuudesta. (Pekonen 1995, 85.) Julkisen hallinnon kohtaamat asiat ovat monimutkaisempia kuin ennen ja edellyttävät siksi vuorovaikutteisempaa toimintatapaa.
Monimutkaisuutta lisää muun muassa ristiriitaiset arvot ja vaatimukset eri tahojen välillä.
Julkisen hallinnon vuorovaikutteisuuden lisääntymistä on tukenut informaatioteknologian kehitys. (Virtanen & Stenvall 2019, 48.)
Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa, kuten Suomessa, julkisella vallalla eli valtiolla ja kunnilla on ollut keskeinen asema hyvinvointipolitiikan toteuttamisessa. Osana toimintaympäristön muutosta tämä asetelma on horjunut ja hyvinvointivaltion sijasta on alettu puhua hyvinvointiyhteiskunnasta ja hyvinvoinnin tuottamisen sekamallista, missä yrityksillä, järjestöillä, verkostoilla ja yksilöillä on entistä laajempi vastuu hyvinvoinnista. Hyvinvoinnin tuottamisen tapoihin ovat vaikuttaneet myös muun muassa se, että hyvinvointivaltion ihanteena olleesta ja kaikki kansalaiset huomioivasta universalistisesta ajattelusta on osin luovuttu ja kansalaisten sosiaalisia oikeuksia on heikennetty. (Anttonen ja Sipilä 2011, 12–13, 268–269, 271–272.) Anneli Anttonen ja Jorma Sipilä (2011, 272) huomauttavat, että jokaisen hyvinvointivaltiomallin heikkous löytyy sen perusidean nurjalta puolelta. Siinä, missä Suomen mallin tavoitteena on ollut universalististen palvelujen ja etuuksien kautta vahvistaa kansalaisten perusoikeuksia, on järjestelmän kääntöpuolena sen ongelmat erilaisuuden hyväksymisessä. Toisena ongelmana on palvelujen kestävän rahoituksen järjestäminen. (Em.
274.)
Muutokset ovat johtaneet julkisella sektorilla hallinnolliseen muutokseen, jota on lähdetty toteuttamaan uudesta julkisesta johtamisesta (New Public Management) julkisen hallinnan (governance) suuntaan (Hakari 2013; Virtanen & Stenvall 2019, 46–48). Hallinnalla viitataan uusiin julkisen toiminnan käytäntöihin, joissa eri toimijoiden horisontaalinen yhteistyö on
7
keskeisessä asemassa perinteisen alhaalta ylöspäin suuntautuneen tilivelvollisuuden rinnalla (Virtanen & Stenvall 2019, 46–47, 204). Julkinen hallinta on 1990-luvun lopulta alkanut hallinnon toimintatavan muutos vuorovaikutteisempaan ja verkostomaisempaan toimintatapaan ja -kulttuuriin, jossa keskeistä on demokratian ja osallisuuden edistäminen.
2010-luvulla kansalaisia on myös alettu ottaa entistä enemmän mukaan palvelujen kehittämiseen. Muutoksen taustalla vaikuttaa julkisen hallinnon kykenemättömyys ohjata yksin monimutkaistunutta yhteiskuntaa ja taloutta. (Hakari 2013, 42–45.)
Toimintaympäristön muutokset ovat lisänneet tarvetta ennakoivalle ja tulevaisuuteen suuntautuvalle toiminnalle. Tulevaisuuteen voidaan asennoitua neljällä tavalla: passiivisesti, reaktiivisesti sopeutuen, preaktiivisesti ennakoiden sekä proaktiivisesti eli luovasti. Passiivinen toimija ajelehtii virran mukana ja kokee, ettei tulevaisuuteen voi vaikuttaa. Reaktiivisesti suhtautuva sen sijaan sopeutuu siihen, mitä tulevaisuus tuo eteen. (Rubin 2014.) Suomen kunnissa on usein ollut ongelmana, että ainoa vaihtoehto toimia on ollut reaktiivinen eli asioihin on reagoitu vasta, kun ongelmia on alkanut ilmetä (Anttiroiko & Savolainen 2000, 265). Preaktiiviseen asennoitumiseen liittyvällä ennakoinnilla tarkoitetaan ennaltaehkäisevää toimintaa tulevaisuuden trendien mukanaan tuomia haasteita vastaan, kun taas proaktiivisella tulevaisuusajattelulla huomioidaan yllättävätkin mahdollisuudet, ja tulevaisuutta tarkastellaan useiden erilaisten vaihtoehtojen kautta. Oleellista proaktiivisessa ajattelussa on myös usko aktiiviseen tulevaisuuteen vaikuttamiseen tässä hetkessä tehtävillä päätöksillä ja valinnoilla. (Rubin 2014; Morgan 1988, 4–5.)
Vaikutusten ennakkoarvioinnissa on kyse erilaisten tulevaisuuskuvien tarkastelusta ja arvioinnista, ja sillä on potentiaalia edistää proaktiivista toimintaa kunnissa. Tulevaisuus nähdään nykyhetkessä tapahtuvan ajattelun, suunnittelun ja päätöksenteon tuloksena.
Vaikutusten ennakkoarvioinnin on todettu olevan myös keino tukea kunnallista päätöksentekoa kompleksisessa ympäristössä ja ilkeiden ongelmien ratkaisemisessa.
(Kauppinen 2011, 15–17, 104–105.) Näiden ilkeiden ongelmien keskeisiä piirteitä ovat monimutkaisuus, haastavuus, ongelmien ja ratkaisujen sekoittaminen, tulosten epäselvyys, yleistettävyyden puute sekä tulosten ”hyvyyden” arviointiongelmat (Rittel & Webber 1973;
Bishop & Dzidic 2014, 14). Ilkeitä ongelmia ovat esimerkiksi päätökset, joissa arvioidaan monimutkaisia hyvinvoinnin osatekijöiden keskinäisiä suhteita (Kauppinen 2011, 92).
8
Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi liittyy kunnan sisäisen toiminnan johtamiseen, monimutkaisen ympäristön johtamiseen ja hallitsemiseen sekä kuntalaisten osallisuuden ja demokratian edistämiseen (Meriluoto & Litmanen 2019, 13; Virtanen & Stenvall 2019, 17).
Ennakkoarviointi tuottaa tietoa päätöksentekoon, joka on yksi kunnan ydintehtävistä.
Päätöksiä tehdään suhteessa monimutkaiseen toimintaympäristöön, jonka hallinta edellyttää tietoa ja tietojohtamista sekä vuorovaikutteista ja verkostomaista toimintaa. (Pekonen 1995, 85; Virtanen & Stenvall 2019, 22, 28–30.)
2.1.1. Tiedolla johtaminen
Toimintaympäristön muuttuessa yhä nopeammin tiedosta tulee entistäkin tärkeämpi ulottuvuus julkisen hallinnon näkökulmasta (Virtanen ym. 2015, 7). Suomessa eletään tieto- ja palveluyhteiskunnassa, jossa aineettomien asioiden merkitys on korostunut.
Organisaatioiden, menestys perustuu tietoon ja osaamiseen sekä siihen, kuinka hyvin näistä tekijöistä pystytään luomaan asiakkaan arvostamaa toimintaa. (Laihonen ym. 2013, 6.) Huomioitavaa on, että nämä tekijät eivät enää koske vain yksityistä sektoria vaan myös julkisen sektorin toimijoilta odotetaan samaa.
Tiedolla johtamisen juuret ovat 1900-luvun alussa ja sosiologi Thorstein Veblenin työssä.
1900-luvun puoliväliin saakka tieto nähtiin yhtenä yrityksen kilpailukykyä määrittävänä resurssina. Viime vuosina tiedon merkitys organisaatioissa ja johtamisessa on korostunut ja tietoa pidetään nyt kehittyneiden yhteiskuntien tunnuspiirteenä ja ihmisten, organisaatioiden ja kansakuntien menestymisen ehtona. (Laihonen ym. 2013, 24; Jalonen 2015, 42–43.) Tiedolla johtaminen mahdollistaa erilaisten näkökulmien ja vaihtoehtojen huomioon ottamisen johtamisessa sekä päätöksenteossa. Edellytyksenä on faktatietojen kokoaminen tilanteesta tai ilmiöstä, jota kulloinkin käsitellään. Tiedon avulla käytävän keskustelun ja yhteisten tulkintojen avulla tiedon merkitys muuttuu tiedon jakamisesta tiedolla johtamiseksi.
(Kuntaliitto 2019a.)
Tietoon liittyvän johtamisen kuvaamiseksi käytettäviä käsitteitä on lukuisia ja niiden käyttö ei ole systemaattista. Virtanen ja Stenvall (2019, 19–20, 30) tekevät eron tietoon perustuvan johtamisen ja tietojohtamisen käsitteiden välillä. He tarkoittavat tietoon perustuvalla johtamisella rationaalista faktoihin perustuvaa johtamista, jossa toiminta pohjautuu toimiviksi
9
havaittuihin käytäntöihin sekä kykyyn arvioida johtamista tiedon pohjalta. Tietoon perustuva johtaminen on yleistynyt julkishallinnossa massadatan (big data) mahdollistamana. (Virtanen
& Stenvall 2019, 19–20.) Massadatalla tarkoitetaan digitaalisen informaation nopeaa lisääntymistä, mutta sitä voidaan kuvata myös kolmen ulottuvuuden kautta, jotka ovat informaation eri muodot, suuri määrä sekä leviämisen nopeus (Jalonen 2015, 40–41).
Virtanen ja Stenvall (2019, 30) määrittelevät tietojohtamisen puolestaan yhdeksi monimutkaisen ympäristön johtamiseen liittyväksi suuntaukseksi, joka edistää uusien vaihtoehtojen ja ideoiden tuottamista. Tietojohtaminen kattaa sekä tiedon hallinnan (information management) että tiedolla johtamisen (knowledge management, joka on käännetty myös osaamisen johtamiseksi sekä tietämyksen hallinnaksi) suuntaukset (em. 30).
Tietojohtaminen tarjoaa käsitteitä ja malleja tiedon roolin ja eri muotojen ymmärtämiseksi osana organisaation toimintaa, malleja tiedon hallitsemiseksi sekä tietoteknistä järjestelmäosaamista (Laihonen ym. 2013, 7).
Onnistuneella tietojohtamisella vältetään päällekkäistä työtä, onnistutaan tiedon uudelleen hyödyntämisessä ja tunnistetaan sekä hyödynnetään oleelliset tietoresurssit.
Tietojohtamisella on kuitenkin ongelmakohtansa, jotka liittyvät sekä tiedon puutteeseen että tiedon ylitarjontaan. Työntekijöiden aika ei tunnu riittävän oleellisen tiedon rajaamiseen ja sen kanssa työskentelyyn, ja tieto ei välttämättä kulje asiantuntijoiden tai johdon ja henkilöstön välillä teknisistä mahdollisuuksista huolimatta. Haasteena on myös, että asiakkaiden ja kuntalaisten tarpeista ja toimintaympäristön muutoksista ei saada riittävästi tietoa päätöksenteon tueksi. (Em. 6, 10, 14–15.)
Tietojohtamisen kokonaisuus rakentuu tiedon luomisesta, keräämisestä, organisoinnista, jalostamisesta, jakelusta ja ylläpidosta. Kokonaisuuden mahdollistavia tekijöitä ovat johdon päätöksenteko, tieto- ja viestintäteknologia, organisaatiokulttuuri sekä henkilöstön organisointi. Tietojohtaminen on kiinteä osa tietoa korostavan organisaation toimintaa ja johtamista. Tiedosta saadaan luotua arvoa silloin, kun tietoa käytetään hyödyksi ja tehdyt päätökset perustuvat tietoon, joka on kerätty sekä organisaation sisältä että sen ulkopuolelta.
Tiedon kerääminen ei kuitenkaan ole itsearvoisen tärkeää, vaan sen avulla tulisi pyrkiä kehittämään toimintaa. (Em. 27–29.)
10
Käytän tässä tutkielmassa tiedolla johtamisen käsitettä kuvaamaan johtamisen tapaa, jolla kompleksista toimintaympäristöä pyritään hallitsemaan sekä ilmiötä, joka vaikuttaa ennakkoarviointien sekä ennalta arvioidun tiedon korostumisen taustalla. Tiedolla johtamisen avulla tieto valjastetaan toiminnan parantamisen lähteeksi. Tiedon kulku hallintorajat ylittävästi, yhdessä toimivat tietojärjestelmät sekä tiedon parempi hyödyntäminen nähdään keinoiksi lisätä julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen tuottavuutta ja vaikuttavuutta.
(Jalonen 2015, 40–41.) Tieto on myös kuntien hyvinvointijohtamisen perusta ja ennakkoarviointi sen osana voi osaltaan kaventaa muun muassa hyvinvointi- ja terveyseroja, kun eri ihmisryhmiin kohdistuvat vaikutukset otetaan huomioon (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2021a; Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019c). Oletuksena on, että julkishallinto kehittyisi tietoa hyödyntäen kaikin tavoin ketterämpään suuntaan ja kohti proaktiivista toimintaa. Kehitys kohti tätä tiedolla johtamisen ideaalia on kuitenkin esimerkiksi Suomen kunnissa vielä alkutekijöissään. (Jalonen 2015, 41.)
2.1.2. Osallistava käänne
Kansalaisten osallistumisesta on tullut kansainvälinen megatrendi sekä hyvän hallinnon, tehokkaan kehittämisen ja legitiimin päätöksenteon standardi. Puhutaan osallistavasta käänteestä. (Meriluoto & Litmanen 2019, 7; Baiocchi & Ganuza 2017, 2; Bherer, Dufour &
Montambeault 2016.) Kansalaisten yhteiskunnallisessa osallistumisessa ei sinänsä ole mitään uutta, ja osallistuminen on aina ollut demokraattisen järjestelmän kulmakivi (Meriluoto &
Litmanen 2019, 7). Osallistumista tutkineet sosiologit Gianpaolo Baiocchi ja Ernesto Ganuza (2017, 3) kuitenkin selittävät puhetta osallistavasta käänteestä sillä, että osallistuminen on saavuttanut aseman, jossa sitä pidetään kiistattomasti hyvänä ja kaikkeen muokattavissa olevana toimintana. Demokratiateorioita yhdistää näkemys siitä, että perinteisen ja edustuksellisen demokratian rinnalle tarvitaan suoran kansalaisosallistumisen muotoja, kuten osallistuva budjetointi, kansalais- ja asiakasraadit sekä erilaiset yhteiskehittämisen verkostot (Meriluoto & Litmanen 2019, 8). Julkisen hallinnan malli on vaikuttanut erityisesti julkisten palvelujen kehittämisen ja järjestämisen tapoihin ja muuttanut niitä osallistavampaan suuntaan (Virtanen & Stenvall 2019, 46–47).
Demokraattisella osallistumisella on pyritty kehittämään kansalaistaitoja, kuten kansalaisten aktiivisuutta sekä parantamaan kansalaisten poliittisen tiedon ja harkinnan tasoa. Näin on
11
pyritty takaamaan parhaat, kansalaisia hyödyttävät päätökset. Merkittäväksi demokratian muodoksi on noussut osallistuva demokratia, joka korostaa kansalaisten osallistumista päätöksentekoon myös muuten kuin vaalien välityksellä. Tavoitteena on antaa kansalaisille mahdollisuus tuoda päätöksentekoon heille tärkeitä asioita, parantaa osallistumismahdollisuuksia ja turvata riittävät taloudelliset mahdollisuudet ja tiedot osallistumiseen. (Setälä 2003; sit. Kananoja ym. 2008, 201.)
Osallistuminen on väylä osallisuuden kokemiseen (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019d).
Osallisuus on monitulkintainen käsite, jota voidaan lähestyä useiden eri tieteenalojen ja tahojen näkökulmista. Isola ym. (2017, 5) ovat osallisuuden viitekehystä rakentaessaan määrittäneet osallisuuden olevan vaikuttamista oman elämän kulkuun, mahdollisuuksiin, toimintoihin, palveluihin ja joihinkin yhteisiin asioihin. Osallisuus on myös kuulumista johonkin kokonaisuuteen, jossa ihminen voi liittyä osaksi erilaisia hyvinvoinnin lähteitä, kuten toimeentulo, asuminen tai luottamus, ja elämän merkityksellisyyttä lisääviin vuorovaikutussuhteisiin. Osallisuus ilmenee päätösvaltana omassa elämässä, vaikuttamisen prosesseissa itsen ulkopuolella sekä paikallisesti yhteiseen hyvään osallistumalla tai liittymällä vastavuoroisiin sosiaalisiin suhteisiin. (Em. 5.)
Kuten Isolan ym. (2017, 5) määrittelyssäkin tulee esiin, osallisuus on yhteydessä yksilön hyvinvointiin. Yhteys tulee esiin myös esimerkiksi sosiologi Erik Allardtin (1976) tunnetussa hyvinvoinnin ulottuvuuksien jaottelussa having, loving ja being eli elintaso, yhteisyyssuhteet, ja itsensä toteuttaminen, jossa yhteisyyssuhteilla tarkoitetaan kuulumista sosiaalisiin verkostoihin (sit. Kananoja ym. 2008, 91–92). Osallisuuden edistämisellä on nähty olevan mahdollisuuksia torjua köyhyyttä ja ehkäistä syrjäytymistä, ja näin vähentää eriarvioisuutta yhteiskunnassa. Osallisuus on myös terveyttä edistävä tekijä ja tasa-arvon edellytys.
(Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019d.)
Osallisuus näyttäytyy myös erilaisena riippuen siitä, miltä taholta sitä määritellään. Mona Särkelä-Kukko (2019) tarkastelee osallisuutta toimijuuden kautta ja on tutkinut, miten osallisuus määrittyy yhteiskunnan tasolla yksilön kokemukseen verrattuna. Oleellista on osallistuminen osallisuutta vahvistavana toimintana. Yhteiskunnan kannalta voidaan puhua yhteiskunnallisesta osallisuudesta, jota voidaan tarkastella aktiivisen kansalaisuuden, työelämä-, palvelu- ja aktivointiosallisuuden kautta. Osallisuuden kokemukseen vaikuttaa se, miten nämä osallisuuden muodot näyttäytyvät yksilön arjessa. Yhteiskunnallinen eli ”suuri”
12
osallisuus hahmottuu ihmisen itsensä ulkopuolelta edistettävänä toimintana eikä se huomioi omaehtoisen osallistumisen monimuotoisuutta kokemustasolla. Suuri osallisuus on koulutuksessa ja työelämässä mukana olemista ja asiakkaana toimimista. Sen rinnalla vaikuttaa kuitenkin ”pieni” omaehtoinen osallisuus, joka voi asemastaan riippumatta olla yksilölle itselleen hyvinkin merkittävää. (Särkelä-Kukko 2019, 231–242, 250–252.)
Osallistavalle käänteelle ominaista on korostaa yhteiskunnan ja hallinnon näkökulmasta edellä esitettyä suurta osallisuutta. Taina Meriluoto ja Tapio Litmanen (2019, 8) toteavat, että erityistä osallistavassa käänteessä on osallistumisen laajuus ja sen institutionaalinen asema.
Osallistumisesta on tullut julkishallinnon sekä ylikansallisten organisaatioiden suunnittelema ja järjestämä käytäntö (Baiocchi & Ganuza 2017, 3–4). Osallisuuden edistäminen kuuluu sekä Euroopan unionin (EU) että Suomen hallituksen tavoitteisiin (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019d). Osallistumisen institutionaalista ja hallintovetoista järjestämistä kuvaa käsitteet osallistaminen sekä osallistamispolitiikka (Lappalainen 2010; Lappalainen 2019; Meriluoto &
Litmanen 2019, 8).
Osallistaminen käsitteenä on suomen kielen erikoisuus. Sitä lähellä olevia vieraskielisiä käsitteitä ovat muun muassa citizen engagement (kansalaisten sitoutuminen) sekä empowerment (voimaantuminen, valtaistaminen), jolla tarkoitetaan yksilön tai yhteisön ottamaa valtaa tai auktoriteettia. Osallistaminen eroaa omaehtoisesta osallistumisesta siten, että hallinto toimii siinä osallistajana eli keskusteluun kutsujana. (Lappalainen 2010, 2–3;
Meriluoto & Litmanen 2019, 8.) Lappalaisen (2010, 2–3) mukaan osallistamisen lähtökohtana on ollut konfliktien välttäminen. Kansalaisia on haluttu kuulla ennen päätöksentekoa, jotta erilaiset näkemykset on voitu ottaa huomioon ja siten hillitä mahdollista vastarintaa.
Osallistamispolitiikalla tarkoitetaan hallintovetoista osallisuuden vahvistamista (Lappalainen 2019, 123). Se pitää sisällään hallinnon aloitteesta syntyneet osallistusmismuodot ja poliittiset linjaukset. Osallistava toiminta- ja hallintotapa on tullut Suomeen OECD:n (Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö) sekä EU:n myötävaikutuksesta. Osallistamishankkeilla pyrittiin vastaamaan vuosituhannen taitteessa havaittuun niin sanottuun demokratiavajeeseen, jolla tarkoitetaan äänestämisen sekä järjestöihin tai puolueisiin kuulumisen vähenemistä. Ilmiön taustalla nähtiin olevan passivoituvat kansalaiset, joiden osallistaminen nähtiin tärkeänä. (Meriluoto & Litmanen 2019, 8–11.)
13
Useissa julkisen sektorin projekteissa kehitetään tällä hetkellä uusia tapoja lisätä kansalaisten osallistumista. Esimerkiksi kunnallispolitiikassa erilaiset kuulemistilaisuudet;
arviointimenettelyt, erityisesti ympäristövaikutusten arviointimenettely; nuorisovaltuustot sekä vanhus- ja vammaisneuvostot ovat arkipäivää. Osallistumisen osoittamisesta on tullut sekä rahoituksen edellytys että onnistuneen projektin mittari. Osallistumisen arvo kuitenkin vaihtelee kontekstin ja yhteiskunnan osa-alueen mukaan. (Meriluoto & Litmanen 2019, 13–
14.) Sosiaalipoliittisissa hankkeissa korostuu osallistumisen hyvinvointia tuottavat ulottuvuudet (esim. Meriluoto & Laine 2019), kun taas ympäristö- ja kaupunkipolitiikassa painopiste on usein luottamuksen saavuttamisessa ja päätösten legitimoinnissa (esim.
Bäcklund 2019) (Meriluoto & Litmanen 2019, 14–15).
Osallistava käänne näkyy myös arviointitoiminnan kehityksessä. Colin Robson (2001, 31) on todennut käytännön arviointityöstä, että arvioijan on käytännössä katsoen mahdoton tehdä hyvää työtä, mikäli hän luottaa vain omiin resursseihinsa. Yhteistyö muiden toimijoiden kanssa on siis välttämätöntä hyvän arvioinnin toteuttamiseksi. Varhaiset arviointimallit eivät kuitenkaan ole pääosin tunnistaneet aktiivista ja osallistuvaa arviointitoimintaa (em. 31).
Arvioinnit tehtiin ulkoisesti siten, että akateemiset tutkijat toteuttivat arviointeja julkisen sektorin päättäjien tilauksesta. Arvioinneilla tutkittiin tavoitteiden saavuttamista sekä panosten vaikutuksia, ja ne liittyivät korkean tason poliittisiin päätöksiin. Arvioinneista on kuitenkin ajan myötä tullut yhä enemmän osa organisaation sisäistä ja osallistavaa toimintaa.
Tavoitteiden toteutumisen arvioinnin rinnalle ovat nousseet vaikuttavuusarviointi, laadunarviointi sekä asiakaslähtöisyys. Myös kumppanuus ja toimijoiden verkostot ovat nousseet arvioinneissa tavoitteiksi. (Vedung 2003, 3–5.) Lähtökohtana on, että jokainen voi toimia varteenotettavana arvioijana.
Michael Quinn Pattonin (1982, 61) mukaan on olemassa paljon tutkimusnäyttöä siitä, että ihmiset hyväksyvät ja käyttävät todennäköisemmin sellaista tietoa, jonka tuottamisessa he ovat itse olleet osallisina ja jossa heillä on henkilökohtainen osuus. Näin tuotettu tieto saa ihmiset muuttamaan toimintaansa. Arviointitiedon hyödyntämistä on tutkimusten valossa parantanut osallisten korkealaatuinen osallistuminen sekä sitoutuminen arviointiprosessiin.
(Ks. Robson 2001, 31–32, 36–37.) Tällaisten arviointien toteuttaminen edellyttää organisaatiolta luottamusta eri toimijoihin ja siihen, että kaikki ponnistelevat yhteisen hyvän
14
nimissä. Lisäksi tarvitaan osaavat analyytikot, jotka osaavat työskennellä eri toimijoiden kanssa sekä yhteistoiminnallista johtamista. (Barkdoll 1980, 179.)
Vaikka osallisuuden on nähty parantavan arviointeja, yhteiskunnan tasolla julkisen hallinnan ja osallisuuden kaikkia vaikutuksia ei vielä tunneta. Julkisen johtamisjärjestelmän näkökulmasta riskinä on, että verkostoista tulee tavoite itsessään eikä keino parempaan johtamiseen. Vaarana on myös, että yhteistyösuhteet ja verkostot eivät ole aidosti avoimia ja ammattilaiset eivät välttämättä luovuta todellista valtaa muille osallistujille. Keskeistä on myös pohtia haluavatko kansalaiset, kolmas sektori ja yritykset osallistua julkisen politiikan toteutukseen vaaditussa mittakaavassa tai onko heillä kykyä siihen. (Virtanen & Stenvall 2019, 48–49.) Osallisuuden toteutumisen kannalta riskinä on, että hallinnollinen osallisuuspuhe eriytyy ihmisten arjen ”pienestä” osallisuudesta, joka kuitenkin toimii lähtökohtana myös yhteiskunnalliselle osallistumiselle. Huomiota tulisikin kiinnittää osallisuuden eri tasoihin ja korostaa myös omaehtoista osallisuutta. (Särkelä-Kukko 2019, 256.)
2.2. Vaikutusten ennakkoarvioinnin lähtökohdat
Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi on tapa, jolla voidaan arvioida etukäteen, miten valmistelussa oleva päätös tulee todennäköisesti vaikuttamaan eri ihmisryhmien elämään (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019a). Sanakirjoissa arvioinnilla viitataan jonkin asian esimerkiksi projektin arvon tai ansion määrittelyyn. Erilaiset arvioinnit voidaan luokitella neljään tyyppiin, jotka ovat tarpeiden, prosessien, vaikutusten sekä tehokkuuden arvioinnit.
(Robson 2001, 24, 77.) EVA-menetelmässä keskeistä on vaikutusten arviointi. Vaikutuksilla on perinteisesti tarkoitettu toiminnan seurauksia, kun toiminnan toteutuksesta on kulunut jo aikaa (Virtanen 2007, 88). Perusajatus on, että päätöksen odotetaan muuttavan jotakin, ja vaikutusten arviointi pyrkii selvittämään tätä muutosta (Robson 2001, 85–86).
Oleellista vaikutusten ennakkoarvioinnissa on arvioinnin toteuttaminen nimensä mukaisesti ennakkoon eli ennen päätöstä. Arviointi voi olla ajallisesti aina kolmiulotteista eli arviointi voi olla etukäteistä (ex ante), jatkuvaa (ex nunc) tai jälkikäteistä (ex post). Arvioinnin ajankohdan valintaan vaikuttavat arvioinnin motiivit. (Virtanen 2007, 93.) Michael Scriven (1967) teki ensimmäisenä jaon arviointien motiivien perusteella formatiiviseen ja summatiiviseen arviointiin (ks. Robson 2001, 80). Summatiivisen arvioinnin tavoitteena on tuottaa arvio
15
toiminnan onnistumisesta eli se sijoittuu ajallisesti jälkikäteisen arvioinnin piiriin.
Formatiivisen arvioinnin avulla pyritään sen sijaan tukemaan tarkasteltavaa julkista toimintaa sen käynnistymisen ja toteutuksen aikana, ja pyritään löytämään kehityskohteita ja esittämään niihin liittyviä kehitysehdotuksia. (Scriven 1991; sit. Virtanen 2007, 93.) Vaikutusten ennakkoarvioinnin voidaan siis toisin sanoen sanoa olevan toiminnan aiheuttamien muutosten arvon määrittelyä etukäteen.
Kansainvälisesti vaikutusten ennakkoarviointeihin on viitattu termeillä ex ante tai impact assessment. Suomessa ennakkoarvioinnista käytettyjä rinnakkaisia termejä ovat muun muassa ex ante, vaikutusten arviointi sekä etukäteisarviointi. Vaikutusten arviointi -termillä voidaan viitata sekä ennakolliseen vaikutusten arviointiin että vaikutusten arvioinnin kokonaisuuteen, johon sisältyy myös toiminnan aikana ja sen jälkeen toteutettu arviointi.
(Kauppinen 2011, 26.) Esimerkiksi Sosiaali- ja terveysministeriön (2013, 56) laatusuosituksessa hyvän ikääntymisen turvaamiseksi ja palvelujen parantamiseksi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin eri muodoiksi mainitaan ennakkoarviointi, prosessiarviointi sekä seuranta. Vaihtelua termien määrittelyssä esiintyy esimerkiksi myös ihmisiin kohdistuvien arviointien sisällä. Esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arviointi mielletään vahvasti ennakoivaksi arvioinniksi (Sairinen & Kohl 2004, 10).
Kuntaliiton vaikutusten ennakkoarviointisuositus (Kuntaliitto 2011) sekä aiheeseen liittyvät oppaat (Sundquist & Oulasvirta 2011; Salenius & Ratia 2018) käsittelevät vaikutusten ennakkoarviointia hallintomenettelyn mukaisen valmistelun aikana toteutettavana menetelmänä. Tapani Kauppinen (2011, 15) kuitenkin huomauttaa, että vaikutusten ennakkoarviointeihin lukeutuvia arviointeja, joissa arviointi on toteutettu päätöksenteon jälkeen ennen päätöksen toteutusta, on tehty erityisesti kansainvälisissä terveysvaikutusten arvioinneissa. Tällöin tavoitteena on ollut arvioida tietyn päätöksen vaikutuksia pyrkimättä aktiivisesti etsimään parempia päätösvaihtoehtoja (Kauppinen 2011, 15). Esimerkiksi Itävallassa, Belgiassa, Alankomaissa, Slovakiassa, Sloveniassa ja Sveitsissä terveysvaikutusten arvioinnit on yleensä tehty samanaikaisesti päätöksenteon kanssa tai takautuvasti päätöksen täytäntöönpanon jälkeen. Tällöin menetelmä näyttäytyy ensisijaisesti arviointimuotona eikä niinkään työkaluna vaikuttaa päätöksentekoon. (Blau ym. 2006, 224–225.)
16
2.2.1. Kansainväliset vaikutteet
Sekä ennakkoarviointien että yleisemmin koko arviointitoiminnan kehitys on käynnistynyt 1960-luvun Yhdysvalloissa, josta se on sittemmin kantautunut Eurooppaan ja edelleen Suomeen. Julkisen politiikan kontekstissa arvioinneissa on keskitytty Yhdysvalloissa koulutuspolitiikan, liittovaltiotasoisten ohjelmien tilintekovelvollisuuden sekä yhteiskuntatieteiden, erityisesti sosiologian, alueille. Euroopassa yhtä yhtenäistä arvioinnin perinnettä ei ole päässyt syntymään maantieteellisen hajanaisuuden sekä poliittisten ja hallinnollisten järjestelmien erilaisuuden vuoksi. (Virtanen 2007, 32–33.) Arviointitoiminnan painopiste on ollut hallinnollisten uudistusten toimeenpanossa ja vaikutusten arvioinnissa (esim. Wollmann 2003, 4–9). Tieteenaloittain eurooppalainen arviointi on kytkeytynyt poliittisen, yhteiskuntatieteellisen ja hallintotieteellisen tutkimuksen alueille. Euroopan komissio on viimeisen 20 vuoden aikana ollut merkittävässä asemassa eurooppalaisen arviointitoiminnan suunnannäyttäjänä, ja EU:n jäsenvaltioiden kansalliset arviointitavat mukailevat Euroopan komission arviointitoiminnan periaatteita ja ohjeistuksia. (Virtanen 2007, 32–33.)
Kuten edellä on todettu, myös vaikutusten ennakkoarvioinnit saivat alkunsa Yhdysvalloista.
Ennakkoarviointien kannalta merkittävä laki, ”NEPA-laki”, säädettiin vuonna 1970 vastaamaan akuutteihin ympäristöongelmiin ja kestävän kehityksen haasteisiin (Pölönen & Perho 2018, 19). Vaikka NEPA-laki oli ympäristövaikutusten arviointia edistänyt laki, se edellytti tarpeellisten ekologisten, esteettisten, historiallisten, kulttuuristen, taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten vaikutusten arviointia. Käytännössä erilaisten vaikutusten arvioiminen yhdessä ei kuitenkaan toteutunut. (Haverinen 2000; sit. Nelimarkka & Kauppinen 2007, 9.) Ympäristövaikutusten arviointi levisi Yhdysvalloista muihin maihin ja Euroopan yhteisössä (EY) menettelytavasta säädettiin 1980-luvun puolivälissä ympäristövaikutusten arviointia koskevalla direktiivillä (85/337/ETY), jolla säädettiin kansalaisten ennakollisista osallistumismahdollisuuksista (Pölönen & Perho 2018, 19). Euroopan yhteisön lainsäädännössä määrätään, että jäsenvaltioiden on suoritettava ympäristövaikutusten arviointeja hankkeissa, joilla voi olla vaikutuksia luontoon (Etukäteisarviointi Suomessa ja EU- maissa 2000, 64).
17
Vaikutusten ennakkoarviointi otettiin 2000-luvun alussa Yhdistyneissä kansakunnissa (YK) sekä EU:ssa osaksi lainsäädännön vaikutusten arviointia. Lisäksi Euroopan komissio linjasi vuonna 2002 vaikutusten ennakkoarvioinnin osaksi poliittista päätöksentekoa. (Junnila &
Hänninen 2015, 196–197.) Karkean arvion mukaan Euroopan komissiossa talousarvioon vaikuttavien lainsäädäntöehdotusten ennakkoarviointeja tehtiin 2000-luvulle tultaessa alle 10 prosentissa tapauksista (Etukäteisarviointi Suomessa ja EU-maissa 2000, 64). Euroopan komissio on kuitenkin pyrkinyt linjauksillaan vaikuttamaan myös jäsenvaltioiden arviointikäytäntöihin. Se on muun muassa linjannut, että ennakkoarviointi on tehtävä ennen kaikkia sellaisia toimintoja, joissa käytetään yhteisön varoja, jotta varmistutaan siitä, että saavutettavat edut ovat suhteessa käytettyihin resursseihin. (Etukäteisarviointi Suomessa ja EU-maissa 2000, 63–64.)
2000-luvulta lähtien myös sosiaalisten vaikutusten arvioinnit ovat nousseet yhä tärkeämpään rooliin Euroopan komissiossa erityisesti avoimen koordinaation menetelmissä, sosiaalipolitiikassa sekä sosiaalisen osallisuuden politiikoissa. Lähtökohtana sosiaalisten vaikutusten arvioinnille Euroopan komissiossa on ollut tavoite parantaa sosiaalisen näkökulman näkyvyyttä politiikassa taloudellisen näkökulman lisäksi ja siten tuottaa parempia päätöksiä. Tässä yhteydessä sosiaalisia vaikutuksia voidaan pitää synonyyminä yhteiskunnallisten vaikutusten ja ihmisiin kohdistuvien vaikutusten kanssa. (Junnila &
Hänninen 2015, 197.) Kehitystyö ennakkoarviointien osalta jatkuu Euroopassa. EU:n toimielimet hyväksyivät vuonna 2016 sopimuksen, jonka mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto ottavat komission vaikutustenarvioinnit täysimääräisesti huomioon lainsäädäntöehdotuksista päätettäessä. Lainsäätäjillä on myös mahdollisuus teettää itse vaikutusten arviointeja, mikäli lakiehdotukseen tulee merkittäviä muutoksia prosessin aikana.
(Euroopan komissio n.d.)
Euroopan unionin toimielimien lisäksi myös Maailman terveysjärjestö WHO ja kansainvälinen vaikutusten arvioinnin järjestö IAIA tekevät työtä vaikutusten ennakkoarviointien puolesta.
Terveysjärjestönä WHO:n agendalla on terveysvaikutusten arvioinnit, joiden kehittäminen oli tavoitteena jo vuonna 1999 julkaistussa Euroopan alueen Health 21 -ohjelmassa. Kyseisessä ohjelmassa yhdeksi päätavoitteeksi asetettiin, että vuoteen 2020 mennessä jäsenvaltioilla on mekanismit terveysvaikutusten arvioimiseksi. (WHO 1999, 4, 104.) IAIA puolestaan on vuodesta 1980 asti toiminut johtava maailmanlaajuinen verkosto tutkijoita, toiminnan
18
harjoittajia ja erityyppisten vaikutusten arviointien käyttäjiä. Järjestön missiona on tarjota kansainvälinen foorumi, jolla edistetään parhaita käytäntöjä ja innovaatioita vaikutusten arvioinnissa sekä kannustetaan sen laajempaan käyttöön yhteiskunnan ja ympäristön parantamiseksi. IAIA edistää tiedonsaannin vapautta ja kansalaisten oikeutta saada äänensä kuuluviin heitä koskevissa päätöksissä. (IAIA 2021.)
2.2.2. Vaikutusten ennakkoarviointien käyttö Suomessa
Suomessa kiinnostus arviointitoimintaan on noussut 1980-luvulta lähtien. 2000-luvulle tultaessa arvioinnit ovat vakiintuneet yhdeksi julkisen sektorin keskeiseksi ohjausmuodoksi, ja ne ovat institutionalisoituneet osaksi julkishallintoa ja päätöksentekoa. (Roininen & Valovirta 2009, 37.) Suomessa sekä ympäristövaikutusten arviointi että ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi ovat lakisääteisiä (Salenius & Ratia 2018, 4).
Paikallistasolla Stakes eli nykyinen Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on kehittänyt vaikutusten ennakkoarviointia vuodesta 1993 lähtien (Kauppinen, Nelimarkka & Ståhl 2009a, 160). Vuonna 1994 voimaan tuli YVA-laki eli laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/1994, uudistettu 252/2017), joka edellytti myös sosiaalisten vaikutusten sekä terveysvaikutusten arviointia osana ympäristövaikutusten arviointia. Nämä huomioitiin myöhemmin myös maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999, uudistettu 254/2017) sekä SOVA-laissa eli laissa viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (200/2005), jolla toteutettiin EY:n direktiivi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (2001/42/EY). (Nelimarkka & Kauppinen 2007, 11–12.)
Vaikutusten ennakkoarvioinneissa keskityttiin aluksi erilaisten hankkeiden arviointiin (Kauppinen & Nelimarkka 2002, 445). YVA-lain mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä on sovellettava hankkeisiin ja hankkeiden muutoksiin, joilla on todennäköisiä ja merkittäviä ympäristövaikutuksia. Päätökset ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta tehdään ELY-keskuksissa. Vuosina 1994–2019 hankkeita tuli vireille yhteensä 874 kappaletta. Eniten hankkeita tuli vireille vuosina 2000–2009, keskimäärin 37,9 kpl vuosittain, mutta tämän jälkeen hankkeita on tullut vuosittain vireille lähes yhtä paljon. (Huhtala & Jantunen 2020.)
19
Vaikka ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi on alun perin ollut sidoksissa ympäristövaikutusten arviointeihin, on niiden toteuttaminen nähty tärkeäksi myös muissa yhteyksissä ja omina arviointikokonaisuuksinaan. Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten ennakkoarvioinneista on linjattu esimerkiksi terveydenhuoltolaissa (1326/2010), jonka 11 § velvoittaa arvioimaan ennakkoon päätösten vaikutuksia ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin, sekä tasa-arvolaissa (609/1986), jonka 4 § velvoittaa arvioimaan ennalta päätösten sukupuolivaikutuksia. Lisäksi ennakkoarviointien toteuttamiseen on kehotettu niin sanottuna ei-lakisääteisenä eli vapaaehtoisena arviointina erilaisissa toimintaohjelmissa (Nelimarkka &
Kauppinen 2007, 12–13).
Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointia voidaan sanoa kattokäsitteeksi, jonka alle lukeutuvat eri tieteenalojen, ammattikuntien ja hallinnonalojen erilliset ennakkoarviointiprosessit, joissa on arvioitu vaikutuksia ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin (Kauppinen ym. 2009a, 158). Perinteisimmin ihmisiin kohdistuvien vaikutusten alle ovat lukeutuneet terveysvaikutusten arviointi sekä sosiaalisten vaikutusten arviointi, mutta nykyään sinne lukeutuvat myös lapsi-, sukupuoli- ja yhdenvertaisuusvaikutukset sekä kielellisten vaikutusten arvioinnit (em. 158; Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019a).
Kattokäsitettä on alettu käyttää sosiaali- ja terveysministeriön vuonna 1999 julkaiseman oppaan myötä. Termin käyttöönoton taustalla on pyrkimys saavuttaa kokonaiskuva ihmisiin kohdistuvista vaikutuksista ja välttää rajanvetoa terveyden ja sosiaalisten vaikutusten eri sektoreiden välillä, joiden sisällöt ovat usein päällekkäisiä ja vaikutusten jaottelu on ollut osittain väkinäistä. (Kauppinen ym. 2009a, 158–159; Sosiaali- ja terveysministeriö 1999.) YVA- ja SOVA-lakien mukaisissa terveysvaikutusten ennakkoarvioinneissa on usein sovellettu kapeaa ympäristöterveyden määrittämää terveyskäsitystä. Tällöin terveyden psyykkiset ja sosiaaliset ulottuvuudet on arvioitu erikseen sosiaalisten vaikutusten arviointina. Politiikkojen ja kuntien päätöksenteon yhteydessä sovellettava laajemman terveyskäsityksen mukainen terveysvaikutusten arviointi, johon sosiaaliset ulottuvuudet sisältyvät, alkoi yleistyä Terveys 2015 -kansanterveysohjelman myötä. (Kauppinen ym. 2009a, 159.) Ohjelma hyväksyttiin valtioneuvoston periaatepäätöksellä vuonna 2001 ja se keskittyi terveyden edistämiseen yhteistyönä yhteiskunnan eri toimijoiden kesken (Sosiaali- ja terveysministeriö 2001, 3, 32).
Pelkästään hankkeiden arvioinneilla tuotetulla tiedolla ei aina pystytty vaikuttamaan suuriin, periaatteellisiin ratkaisuihin. Päätökset oli jo tehty politiikkoja, suunnitelmia ja ohjelmia
20
valmisteltaessa. Tästä syystä vaikutusten ennakkoarvioinnin soveltamista kaikkiin päätöksenteon tasoihin – hankkeiden, suunnitelmien ja ohjelmien sekä politiikkojen arviointi – pidettiin tarpeellisena. (Kauppinen & Nelimarkka 2002, 445–446.)
Vuosina 2003–2007 toteutettiin Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi -projekti, joka perustui Terveys 2015 -kansanterveysohjelman mukaisesti vaikutusten ennakkoarviointimallien luomiseen ja testaamiseen paikallistasolla. Tarkoituksena oli kasvattaa alueellista osaamista ja kehittää erilaisiin suunnittelu- ja päätöksentekotilanteisiin soveltuvia arviointimalleja. Projektissa kehitettiin toimintamalli esimerkiksi kuntien vapaaehtoiseen ennakkoarviointiin, joka soveltui lähinnä isompien suunnitelmien ja ohjelmien arvioimiseen. (Kauppinen ym. 2009a, 160–161.) Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten ennakkoarvioinnit ovat lisäksi olleet esillä useissa kansallisissa ohjelmissa, kuten Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategiat 2015 -julkaisussa (Sosiaali- ja terveysministeriö 2006a), terveyden edistämisen laatusuosituksessa (Sosiaali- ja terveysministeriö 2006b) sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisessa kehittämisohjelma KASTE:ssa (Sosiaali- ja terveysministeriö 2008). Suomen sosiaali- ja terveyspolitiikan voidaankin katsoa korostaneen ihmisiin kohdistuvien vaikutusten ennakkoarviointia (Kauppinen ym. 2009a, 159).
Vaikutusten ennakkoarviointi on ollut keskeinen kehittämiskohde valtion tasolla myös lainvalmistelussa. Oikeudellisen sääntelyn avulla edistetään tavoitteita, epäkohtien korjaamista ja ohjataan eri toimijoiden käyttäytymistä. (Keinänen & Pajuoja 2020, 18.) Säädösvalmisteluvaiheessa tehdään ennakollista vaikutusten arviointia eli säädösehdotusten vaikutusten arviointia (em. 25). Säädösehdotusten vaikutusten arvioinneissa arvioidaan ympäristövaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan sekä taloudelliset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset. Muihin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin lukeutuvat vaikutukset kansalaisten asemaan ja toimintaan yhteiskunnassa; vaikutukset yhdenvertaisuuteen, lapsiin ja sukupuolten tasa-arvoon; työllisyyteen ja työelämään; rikoksentorjuntaan ja turvallisuuteen; sosiaaliset vaikutukset ja terveysvaikutukset sekä aluekehitys- ja tietoyhteiskuntavaikutukset. (Keinänen & Pajuoja 2020, 25, 48.) Suomessa, kuten kansainvälisestikin, vaikutusten ennakkoarviointi on lähtenyt liikkeelle valtiotason linjauksista, joko lainsäädännön tai erilaisten ohjelmien toteuttamisen kautta. Valtion ohjauksessa vaikutusten arvioinnit ovat tulleet myös osaksi kuntien toimintaa ja päätöksentekoa.
21
3. Päätösten vaikutusten ennakkoarviointi kunnallisessa päätöksenteossa
Tässä luvussa käsittelyssä olevalla vaikutusten ennakkoarviointimenetelmällä tarkoitetaan Kuntaliiton suosittelemaa EVA-menetelmää, johon on yhdistetty eri vaikutusten arvioinnit samaan arviointityöhön. EVA-menetelmä on kunnallista päätöksentekomenettelyä ja tarkemmin hallintomenettelyä selkeyttämään ja parantamaan kehitetty toimintatapa (vrt.
Kuntaliitto 2017a; Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 270). Ennakkoarviointimenettelyllä pyritään tuottamaan lisää tietoa päätöksen mahdollisista vaikutuksista päätöksen valmisteluvaiheessa. Ennakkoarvioinnin on esitetty vahvistavan päätöksen yhteyttä kunnan strategiaan ja muihin tavoitteisiin sekä tekevän valmistelusta avoimempaa ja järjestelmällisempää. Kuntalaisia voidaan myös aktiivisesti osallistaa vaikutusten arvioinnin kautta päätöksentekoon. (Salenius & Ratia 2018, 2–3.)
Luon tässä luvussa katsauksen kunnalliseen päätöksentekoon sekä kuntien käytössä olevaan päätösten vaikutusten ennakkoarviointimenetelmään. Aloitan kuvaamalla kuntaorganisaation rakennetta ja eri toimijoiden asemaa (luku 3.1.). Tämän jälkeen kuvaan kunnallista päätöksentekomenettelyä sekä tarkemmin hallintomenettelyä, jonka osaksi vaikutusten ennakkoarviointi on viime vuosikymmeninä pyrkinyt vakiintumaan.
Päätöksentekoprosessin kuvauksen jälkeen käsittelen tarkemmin EVA-menetelmää ja sen käyttöä Suomen kunnissa (luku 3.2.). Linkitän ennakkoarvioinnin osaksi kuntien hyvinvointijohtamista ja määrittelen, mitä EVA-menetelmällä tarkoitetaan ja millaisia vaiheita arviointiprosessi pitää sisällään. Lopuksi käsittelen tutkimusten valossa vaikutusten ennakkoarvioinnin soveltuvuutta kunnalliseen päätöksentekoon sekä osallisuuden roolia ennakkoarviointiprosesseissa (luku 3.3. ja luku 3.4.).
22
3.1. Päätöksenteko kunnassa
Kuntalain (410/2015, 30 §) mukaan kunnassa täytyy olla valtuusto, kunnanhallitus sekä tarkastuslautakunta. Valtuusto voi lisäksi asettaa kunnanhallituksen alaisia lautakuntia tai valiokuntia sekä johtokuntia ja jaostoja tehtävien hoitamista varten. Kuntalaisten valitsema valtuusto päättää kunnan johtamisjärjestelmästä, johon kuuluu hallintorakenne eli organisaatiomalli sekä toimivallan ja tehtävien jako eri toimijoiden kesken. Perinteisen mallin mukaan valtuusto käyttää ylintä päätösvaltaa sekä kunnan strategista päätösvaltaa.
Kunnanhallitus sen sijaan johtaa kunnan hallintoa sekä valmistelee ja panee täytäntöön valtuuston päätökset. Lisäksi kunnanhallituksen alaisuudessa toimivat hallinnonalojen omat lautakunnat vastaavat hallinnonalansa päätöksenteosta, asioiden valmistelusta valtuustolle ja kunnanhallitukselle sekä näiden päätösten täytäntöönpanosta. (Kuntaliitto 2019b.)
Kunnilla on lain turvaama itsehallinnollinen asema sekä suhteellisen laaja tehtäväkenttä. Tästä syystä kunnan johtamistehtävät jakaantuvat luottamushenkilö- ja ammattijohtamiseen.
Asetelmaa kutsutaan kunnan kaksoisjohtamiseksi. Luottamushenkilöitä ovat kuntien poliittinen johto eli valtuuston ja hallituksen jäsenet sekä pormestarimallissa pormestari.
Luottamushenkilöitä toimii usein myös lautakunnissa. (Kuntaliitto 2019c; Kuntaliitto 2019d.) Pormestarin sijaan kunnassa voi olla kunnan- tai kaupunginjohtaja, joka on virkasuhteessa kuntaan. Kunnanjohtajan lisäksi kunnan ammattijohtamiseen lukeutuvat muut johtavat viranhaltijat sekä esimiehet. (Kuntaliitto 2019e.) Luottamushenkilöiden tehtävänä on asioiden vireillepano, tavoitteiden asettaminen sekä päätöksenteko. Lisäksi he valvovat päätösten toteutumista sekä kantavat poliittisen vastuun yhteisistä asioista ja paikallisesta kehityksestä.
Viranhaltijajohdon tehtävänä puolestaan on vastata toimielinten asioiden valmistelusta sekä päätösten täytäntöönpanon johtamisesta. (Kuntaliitto 2019c.)
Kunnan itsehallinnollinen asema mahdollistaa kunnallisten päätösten tekemisen ja niiden ennakkoarvioinnin (Kauppinen 2011, 49). Hallinto on toiminnallinen kokonaisuus, johon päätöksenteko erottamattomasti kuuluu (Salminen 1995, 78). Julkisen hallinnon päätöksenteon perusteista säädetään Suomen perustuslaissa (731/1999), ja kunnallisesta päätöksentekomenettelystä säädetään kuntalaissa (410/2015) sekä hallintolaissa (434/2003).
Eri hallinnonaloilla on lisäksi omia menettelysäännöksiä (Kuntaliitto 2017a).
23
Kunnan viranomaisen päätöksentekomenettely koostuu viidestä vaiheesta: vireilletulo, valmistelu, päätöksenteko, tiedoksianto ja täytäntöönpano (Kuntaliitto 2017a). Varsinaiseen hallintopäätökseen eli viranomaisen hallintoasiassa tekemään ratkaisuun johtava hallintomenettely kattaa näistä viidestä vaiheesta kolme ensimmäistä, joten rajaan tarkemman tarkastelun näihin vaiheisiin. Hallintomenettely siis alkaa, kun asia tulee vireille ja päättyy, kun lopullinen päätös eli ratkaisu tehdään. (Heuru ym. 2011, 270–271.) Rajaan käsittelyni ulkopuolelle oikaisuvaatimukset, viranhaltijoiden nimeämiset sekä tiedoksi merkittävät asiat, joista vaikutusten ennakkoarviointia ei tarvitse tehdä (Salenius & Ratia 2018, 5). Lisäksi ennakkoarviointi edellyttää, että päätöksen vaikutukset koskettavat laajempaa kohderyhmää, eivät yksittäistä henkilöä (Sundquist & Oulasvirta 2011, 19). Näistä syistä en myöskään käsittele tässä yhteydessä hallintomenettelyn vaalikäytäntöä tai asianosaiskäsittelyä.
Hallintoasia tulee vireille, kun sitä koskeva asiakirja on saapunut viranomaiselle tai asia on esitetty suullisesti (Kuntaliitto 2017b). Vireillepanon muotoja ovat ilmoitus, anomus, vaatimus, tarjous ja aloite. Yleisin näistä on aloite, jonka kunnan viranhaltija tekee. (Heuru ym.
2011, 272–273.) Kun asia on tullut vireille, alkaa viranomaisen käsittelyvelvollisuus, joka tarkoittaa, että viranomaisella on velvollisuus käsitellä asia ja antaa siitä päätös (Kuntaliitto 2017b). Asian vireilletulon jälkeen alkaa asian valmistaminen päätöksentekoa varten eli valmistelu (Heuru ym. 2011, 273).
Yleissäännökset asian käsittelystä ovat Hallintolain (434/2003) luvuissa viisi ja kuusi.
Kunnallishallinnossa valmistelu kuuluu viranhaltijoiden tehtäviin ja päävastuu on asian esittelijällä (Heuru ym. 2011, 273). Hallintolain (434/2003) 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset asian ratkaisemiseksi. Kaikilla asianosaisilla on oltava mahdollisuus kertoa mielipiteensä ja esittää vaatimuksensa asian ratkaisuun liittyen. Tämä oikeus koskee myös niitä, keiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin ratkaisulla voi olla huomattavia vaikutuksia. Kunnalla on myös tiedostusvelvollisuus kuntalaisille vireillä olevista asioista sekä niitä koskevista suunnitelmista, käsittelystä ja vaikutuksista. (Kuntaliitto 2017c.)
Asian valmisteluun kuuluu oikeudellisen ja tosiasiallisen tiedon hankkiminen asian ratkaisemiseen liittyen sekä päätösehdotuksen muodossa oleva päätösharkinta. Ratkaisun tulee soveltua myös kunnan talousarvioon ja strategiaan sekä valtuuston asettamiin muihin
