Osallisuus vaikutusten ennakkoarvioinneissa

Koska ennakkoarviointeja tehdään vielä melko vähän Suomen kunnissa, myös kuntalaisten osallistaminen näihin prosesseihin on ollut suhteellisen vähäistä (vrt. Hakamäki ym. 2019).

Osallisuutta ei myöskään ole juurikaan tutkittu Suomessa ennakkoarviointiprosessien yhteydessä. Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia pyritään kuitenkin kehittämään kunnissa aktiivisesti, ja kuntalaisten aktiiviseen osallistamiseen kehotetaan myös ennakkoarvioinneissa (Hakamäki ym. 2019, 1; Salenius & Ratia 2018, 2).

Osallisuus ja osallistumien ovat keskeisiä teemoja yhteiskunnan kaikilla sektoreilla. Lisäksi ne ovat vahvasti sidottuja kuntien toimintaan sekä ennakkoarviointiprosessiin lainsäädännön

38

nojalla. Kuntalain (410/2015) 5 luku käsittää 20–29 §, joissa säädetään kuntalaisten osallistumisoikeuksista, kuten ääni- ja aloiteoikeudesta sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Lisäksi osallistamismenettely on sisällytetty esimerkiksi lakiin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (252/2017), jonka 1 § määrittelee lain tavoitteeksi ”edistää ympäristövaikutusten arviointia ja arvioinnin yhtenäistä huomioon ottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä samalla lisätä kaikkien tiedon saantia ja osallistumismahdollisuuksia”. Osallistumisella tarkoitetaan eri asianosaisten toimijoiden välistä vuorovaikutusta arvioinnissa (Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 252/2017, 2 § 7 kohta).

Päätösten vaikutusten ennakkoarvioinnin kehittymistä osallistavaksi toimintatavaksi voidaan sanoa melko poikkeukselliseksi toiminnaksi erilaisten osallisuustoimien joukossa. Useimmiten osallistumistoimien lähtökohtana on ollut kehittää keinoja aktivoida kansalaisia sen sijaan, että toimintatapojen muutos kohdistuisi päätöksentekojärjestelmään tai hallintoon (Meriluoto & Litmanen 2019, 11). Ennakkoarviointimenetelmä sen sijaan kohdistuu nimenomaan päätöksentekojärjestelmän kehittämiseen.

Osallisuutta ei ole juurikaan tutkittu Suomessa ennakkoarviointiprosessien yhteydessä. Yksi tällainen tutkimus on kuitenkin politiikan tutkija Pekka Hokkasen (2008) väitöskirjatutkimus, joka käsittelee ympäristövaikutusten arviointimenettelyä kansalaisosallistumista lisäävänä käytäntönä ympäristöhankkeissa. Osallistuminen on Hokkasen (2008, 13) mukaan sekä kansainvälisessä että suomalaisessa katsauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn lainsäädännöllisessä, toiminnallisessa sekä ideaalissa keskiössä. Oleellista ennakkoarvioinnissa on osallisuuden kannalta se, mikä taho määrittelee toimijat, näiden valtapositiot sekä suhteen arvioinnin agendaan. Vaikutusten arviointi on julkishallinnon ohjauskeino, jolloin lainsäädäntö määrittää osallistumisen raamit. Asetelma antaa toimijoille etukäteen asetetut roolit, joissa hankevastaavalla (ja arvioijalla) on enemmän valtaa kuin kansalaisella. Kaikilla toimijoilla on omat tavoitteensa, joita he pyrkivät ajamaan, mutta hankkeesta vastaava pystyy vaikuttamaan kansalaisen rooliin arvioinnissa. (Em. 261.)

Myös sillä on merkitystä, missä vaiheessa arviointiprosessia osallistuminen tapahtuu. Jos osallistumista tarjotaan liian myöhään ja suunnittelu on jo pitkällä, tilanteessa vallitsee vaihtoehdottomuus, kun päätökseen ei enää pysty vaikuttamaan. Arvioinnin agenda on myös merkityksellinen osallistumiselle, sillä tiukkaan ylhäältä alas tarjottu agenda muuttaa uutta

39

luovan proaktiivisen osallistumisen reaktiiviseksi. Liian tiukka kansalaisten ohjaus voi siis sulkea pois aivan uuden ja toimivan ratkaisuehdotuksen. Ennakkoarvioinnin hyötynä on, että avoimen vuorovaikutuksen ansiosta kansalaisten on helpompi hyväksyä myös epätäydelliset ratkaisut, kun he kokevat olleensa osallisia asian valmistelussa. (Em. 262.)

Hyvinvointiympäristön tietopohjan mallintaminen ja hyvinvointijohtamisen kehittäminen verkostohankkeen (HYMY-hanke) vuonna 2020 tuottaman selvitystyön perusteella päätösten vaikutusten ennakkoarvioinnilla on sekä tiedollisia hyötyjä että sosiaalisia päätöksenteon vuorovaikutteisuuteen liittyviä hyötyjä eli sosiaalista arvoa. Sosiaalista arvoa luovat toimialojen välinen keskustelu, asianosaisten osallisuus sekä päätöksenteon avoimuus, läpinäkyvyys ja legitimaatio. (Lamminsivu 2020, 43, 49.) Näiden hyötyjen toteutumisessa on kuitenkin yhä 2020-luvulla ongelmia. HYMY-hankkeen selvityksen perusteella kuntalaisten, kunnan henkilöstön sekä järjestöjen osallistaminen ennakkoarviointiin on yhä yksi keskeinen vaikutusten ennakkoarviointien kehityskohta. Osallistamisella voi olla merkittäviä hyötyjä päätöksenteon tietopohjan sekä päätösten hyväksyttävyyden kannalta. (Em. 55–57.)

2000-luvun vaikutusten ennakkoarviointeja käsittelevissä tutkimuksissa ja oppaissa korostetaan kuntalaisten osallistumisen lisäksi myös asiantuntijoiden asemaa hyvän arvioinnin toteuttamisessa. Esimerkiksi Tapani Kauppinen ja Vilja Tähtinen (2003, 11) korostavat Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi -käsikirjassa ettei pelkästään asukkaiden kuuleminen riitä arvioinniksi, vaan asiantuntijoita tarvitaan täydentämään ja tulkitsemaan asukkaiden mielipiteitä. Käsikirjassa nostetaan esiin myös sosiaali- ja terveysalan asiantuntemuksen rooli ihmisiin kohdistuvien vaikutuksien arvioinneissa (em. 11–12). Myös Rabel Burdge ja Frank Vanclay (2004, 53) korostavat ettei kansalaisosallistuminen korvaa pätevien ammattilaisten työtä. Tulkitsen huomioiden tarkoituksena olevan korostaa eri asianosaisryhmien roolia, ei pelkästään kuntalaisten asemaa osallistujina. Esimerkiksi HYMY-hankeen selvityksessä nostetaan esille järjestöjen laajempi osallistaminen arviointitoimintaan, sillä järjestöillä uskotaan olevan halua osallistua sekä tärkeää tietoa päätöksenteon tueksi (Lamminsivu 2020, 55–56).

Ennakkoarvioinnilla on potentiaalia olla osallistava prosessi, jossa huomioidaan eri sidosryhmien näkemykset ja mahdollistetaan avoin keskustelu eri vaihtoehdoista (Kauppinen ym. 2009a, 158). Osallistumisessa saattaa kuitenkin ilmetä myös ongelmia, jotka liittyvät osallistujien välisiin valta-asemiin. Lähtökohtaisesti arviointiin kutsutulla kansalaisella on

40

vähemmän valtaa kuin arvioinnin toteuttajalla. Virtanen ja Stenvall (2019, 48–49) ovat huomauttaneet julkisen hallinnan verkostoja korostavan toimintatavan osalta, että yhteistyösuhteet ja verkostot eivät välttämättä ole aidosti avoimia ja ammattilaiset eivät välttämättä luovuta todellista valtaa muille osallistujille. Huomio on tärkeä myös osallisuuden tarkastelussa ennakkoarviointien osalta.

Valta-asetelmat tulevat näkyväksi osallistujien kyvyissä osallistua. Kansalaisten arviointitaidot ovat vaihtelevia, eivätkä he välttämättä osaa arvioida päätöksen todennäköisiä vaikutuksia.

Lisäksi kansalaisten mielipiteisiin on voinut vaikuttaa esimeriksi tiedotusvälineiden rooli, arvioinnista vastaavan tekemä tiedotustyö tai vain hankkeen ajankohta. Riskikäsitys on tunnelatautunut asia eikä se välttämättä korreloi todellisen riskin kanssa. (Burdge & Vanclay 2004, 52–53.) Hokkanen (2008, 267–270) nostaa esiin myös mahdollisen NIMBY-ilmiön (Not In My Back Yard -ilmiö), jolloin argumentointi muodostuu kilpailuksi ja omaa asemaa puolustetaan viimeiseen asti. Tästä aiheutuu aina tilanne, jossa joku voittaa ja joku toinen häviää. Ilmiö voi kääntyä kansalaista itseään vastaan, mikäli häntä syytetään automaattisesti näköalattomuudesta ja omien etujen tavoittelusta.

Myös osallistujien tasapuolista edustavuutta arvioinneissa on syytä pohtia. Tietyt, muutenkin aktiiviset, ryhmittymät voivat hyödyntää yksittäiselle kansalaiselle tarkoitettuja vaikutuskanavia oman etunsa tavoitteluun. Lisäksi tietyt ihmisryhmät, kuten alemmissa sosioekonomisissa asemissa olevat, jäävät usein osallistamistoimien ulkopuolelle. Kaikki osallistumismuodot, esimerkiksi julkiset kokoukset, eivät myöskään toteuta aitoa osallistumista, jos tiedon vaihto on yksipuolista. (Burdge & Vanclay 2004, 53.)

Ennakkoarviointimenettely on ylhäältä alaspäin määritetty prosessi, jossa kansalaisia voidaan kuulla arvioivan tahon niin halutessa. Käytännössä siis arvioivalla taholla on valta ohjata osallistumista. Vaikka kuntalaisia ja muita sidosryhmiä osallistettaisiin arviointiin, ja se tuottaisi uutta tietoa päätöksentekoon, menettely ei silti riko olemassa olevia valta-asetelmia ja päätöksenteon rakenteita. Aito osallistuminen edellyttää vallan uudelleen jakoa. (Hokkanen 2008, 261–264). On kuitenkin myös hyvä pohtia haluavatko kansalaiset, kolmas sektori ja yritykset osallistua julkisen politiikan toteutukseen vaaditussa mittakaavassa (Virtanen &

Stenvall 2019, 49).

41

Osallisuus on ollut keskeistä erilaisten vaikutusten arvioinneissa niiden alusta lähtien ja on sitä edelleen EVA-menetelmässä. Kehitystyötä osallisuuden toteutumiseksi arviointiprosesseissa on tehty ja tehdään yhä. Osallisuuden tutkiminen hankkeiden rinnalla myös suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa olisi tärkeää, jotta osallisuuden rooli ennakkoarvioinneissa tunnettaisiin aiempaa paremmin (vrt. Kauppinen & Nelimarkka 2002, 445–446). Suurimpina haasteina osallisuuden toteutumiselle näyttäisi olevan vallan jakamisen kysymykset, osallistumisen epätasainen jakautuminen sekä arviointiasetelman määrittäminen hallinnon lähtökohdista käsin.

Kehityskohteista huolimatta vaikutusten ennakkoarvioinneilla voidaan silti sanoa olevan potentiaalia osallisuuden mahdollistamisessa, ja esitetyistä ongelmista huolimatta on syytä muistaa osallisuuden hyödyt osallistujan hyvinvoinnille (esim. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2019d). Päätöksenteon legitimaation kannalta osallisuuden huomioiminen ja osallistumismahdollisuuksien lisääminen ennakkoarvioinneissa ovat keskeisessä roolissa.

Osallisuuden avulla myös päätösten tietopohjaa voidaan parantaa. (vrt. Hokkanen 2008, 262;

Lamminsivu 2020, 56.) Tämän tutkielman yhtenä tavoitteena on kartoittaa kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia EVA-prosessissa. Tutkielmani pyrkii tuottamaan uutta tietoa osallisuudesta EVA-menetelmän yhteydessä.

42