Rakenteet ja rationaalisuus pankkien riskinotossa*
LIISA HALME KTM, OTL (väit.) Suomen Pankki
Kriisin syistä ja vastuunkantamisesta
Suomea 1990-luvun alussa kohdannut lama oli mittasuhteiltaan ennen kokematon ja seurauk- siltaan traumaattinen. Oikeutettua onkin puhua Suuresta Lamasta. Sen syistä, seurauksista ja ilmenemismuodoista on viime vuosina käyty vilkasta keskustelua sekä julkaistu ainakin ta- loustieteellisiä ja sosiologisia tutkimuksia. Var- tiaa ja Kianderia siteeraten voidaan sanoa, että lama näyttäytyi yksinkertaisimmillaan rahoi- tusmarkkinoiden vapauttamisen aiheuttamana kysyntäkuplana, jonka huono tuuri lopulta puh- kaisi.
Jos jatketaan asioita yksinkertaistavaa linjaa, voidaan myös sanoa, että pankkikriisi oli yksi laman seurauksia. Tällöin pankkikriisin syitä haetaan ulkoisista shokkitekijöistä, joista voi- daan käyttää vaikkapa nimitystä huono tuuri.
Käsite bad luck, huono tuuri, on tullut tutuksi norjalaisten tavasta selittää oman pankkikriisin- sä syitä. He ovat kuvanneet kriisin syitä kolmel-
la pahalla. Nämä ovat bad luck, bad banking ja bad policies.
Suomen oloissa tämä kolmijako tarkoittaisi sitä, ettähuono tuuri liittyi talouden syöksymi- seen syvään lamaan, jota edelsi rahoitusmark- kinoiden vapauttaminen ja siihen liittynyt voi- makas antolainauksen ja varallisuushintojen kasvu sekä yritysten ja kotitalouksien velkaan- tuminen. Suomen huonon tuurin erotti muista Pohjoismaista se, että meidän ongelmiamme li- säsi idänkaupan romahtaminen. Tämän vaiku- tuksesta osittain johtunee, että lama muodostui Suomessa paljon syvemmäksi kuin esim. Ruot- sissa, jossa korkojen ja pörssikurssien kehitys oli hyvin samanlainen kuin meillä.
Käsitettä bad banking on taloustieteessä luon- nehdittu markkinatalouden luontaisesta epäva- kaudesta johtuvaksi rahoitussektorin yritysten koordinoimattomaksi toiminnaksi. Omassa tutki- muksessani olen koordinoimattomuutena tarkas- tellut pankkien liiallista riskinottoa.
Bad policies-selitys puolestaan näkee kriisin virheellisen politiikan seurauksena ja tätä kaut- ta syntyneiden virheellisten rakenteiden seu- rauksena. Virheet voivat koskea yhtä hyvin
* Lectio praecursoria Helsingin yliopistossa 16.4.
1999.
makropolitiikkaa ts. raha- ja finanssipolitiikkaa kuin rahoitusmarkkinoiden sääntelyä ja valvon- taa.On perusteltua uskoa, että Suomea kohdan- nut pankkikriisi johtui kaikista kolmesta tekijäs- tä eli huonosta tuurista, pankkien omasta käyt- täytymisestä sekä virheellisestä politiikasta.
Koska kriisi on paitsi onnettomuus myös mah- dollisuus, ei analyysiä tulisi jättää tämän totea- muksen varaan. Kriisi tulee valjastaa oppimisen apuvälineeksi ja paremman – tässä tapauksessa vakaamman – tulevaisuuden apuvälineeksi.
Siksi tulee mm. yrittää ymmärtää eri tekijöiden keskinäisiä riippuvuussuhteita ja painoarvoja sekä etsiä näihin vastauksia kriisiä edeltäneiden vuosien tapahtumista.
Olen omassa tutkimuksessani etsinyt vas- tauksia siihen, mitä kriisistä voidaan oppia ja tarkastellut pankkikriisiä säästöpankkien liialli- sen riskinoton näkökulmasta. Ilmenihän pank- kikriisi viime kädessä antolainauksen ylisuuri- na riskeinä, jotka realisoituivat monien pankki- en kantokyvyn ylittävinä luottotappioina. Olen kysynyt, missä määrin liiallinen riskinotto liit- tyi lainsäädännön ja valvonnan rakenteellisiin vääristymiin eli bad policy -ulottuvuuteen ja missä määrin pankkien omaan käyttäytymiseen eli bad banking -ulottuvuuteen. Valintani perus- tuu siihen, että en pidä huonoa tuuria rakenteel- lisesti samanlaisena selittävänä tekijänä kuin mahdollisia politiikkavirheitä tai pankkien omaa käyttäytymistä. Talouden toimijoiden tu- lee tiettyyn rajaan saakka yrittää ottaa huo- mioon tulevaisuuden epävarmuustekijöitä. Niin makropolitiikan kuin lainsäädännön ja valvon- nan onnistumista mitataan sillä, miten hyvin näistä vastaavat toimijat ovat osanneet ennakoi- da tai sopeuttaa päätöksiään muuttuviin olosuh- teisiin, kuten esimerkiksi rahoitusmarkkinoiden vapauttamisen vaikutuksiin. Sama pätee pank- kien toimintaan ja päätöksiin ottaa riskejä ja so-
peuttaa ne kantokykynsä puitteisiin. Toimijoi- den mahdollisuus onnistuneesti ennakoida ul- koisia shokkeja ja muutoksia on elävässä elä- mässä väistämättä rajallinen, mutta tämä vastuu toimijoilla silti on. Huonoonkin tuuriin on siis varauduttava ja riskien etukäteishallinta on hy- vän pankkitoiminnan perusta.
Oikeustieteessä ennakointivastuulla on sel- keät vahingonkorvausoikeudelliset pelisääntön- sä. Oikeudelliset sanktiot eivät koske päätöksiä, jotka on tehty normien salliman harkinnan puit- teisssa, vaikka jälkikäteen päätösten voitaisiin osoittaa olleen virheellisiä. Sen sijaan toimijoil- la on oikeudellinen vastuu virheellisistä päätök- sistä, joiden tekemisessä on ylitetty huolellisen harkinnan ja yksittäisten oikeussäännösten sal- limat rajat. Ja lopuksi, oikeudellisesta vastuusta huolimatta kenenkään ei tarvitse kantaa vastuu- ta sellaisesta vahingosta, joka johtuu täysin poikkeuksellisista ja odottamattomista tapahtu- mista. Tällaisen vahingon korvausvelvollisuut- ta sovitellaan ja kohtuullistetaan. Taloustieteen kielelle käännettynä oikeudellisessa vastuussa otetaan huomioon se, että talouden toimijat jou- tuvat tekemään päätöksiään epätäydellisen in- formaation vallitessa. Myös huonolla tuurilla on paikkansa oikeudellisen vastuun kehikossa. Se voi laukaista vastuun realisoitumisen, mutta ei sinänsä olla vastuun peruste. Vastuun määrää mitattaessa kohtuuttoman suuren huonon tuurin osuus sovitellaan pois.
Rakenteista ja rationaalisuudesta
Edellä kuvatusta voi havaita, että tutkimukses- sani on lainsäädännön ja valvonnan rakenteilla olennainen merkitys. Rakenteilla ohjataan toi- mintaympäristöä lainsäätäjän haluamaan suun- taan. Lisäksi rakenteet vaikuttavat talouden toi- mijoiden, kuten pankkien, käyttäytymiseen.
Toisaalta toimijat pyrkivät vaikuttamaan raken-
teisiin omista hyötylähtökohdistaan käsin. Lain- säädännön ja valvonnan rakenteiden eli insti- tuutioiden korostamisesta huolimatta on tutki- mukseni talousteoreettinen perusta uusklassisen taloustieteen analyysissä tehokkaista ja kilpai- lullisista markkinoista sekä oman hyvinvointin- sa maksimointiin pyrkivästä taloudellisesta toi- mijasta. Miksi näin? Miksi en ole tukeutunut esimerkiksi neoinstitutionaalisen taloustieteen tai evolutionaarisen taloustieteen lähtökohtiin?
Vastausta voidaan lähteä etsimään siitä, että en pidä mainittuja suuntauksia vastakkaisina, vaan pikemminkin toisiaan täydentävinä ja eri- laisia näkökulmia painottavina. Erityisen paljon yhteistä mainituilla suuntauksilla on taloudelli- sen toimijan rationaalisuusoletuksen kohdalla.
Väite, että uusklassinen talousteoria ei tunnusta reaalimaailman informaatio-ongelmien vaiku- tusta rationaalisuuteen, ei vastaa ainakaan tä- män päivän valtavirtataloustiedettä, jota kai edelleen uusklassiseksi voidaan kutsua. Ny- kyään informaatioerot ja vääristyneet kannusti- met ovat uusklassisin metodein tehtävän talous- tutkimuksen keskeisimpiä aihepiirejä. Ratio- naalisuus on alisteinen informaatiolle, mutta epätäydellisen informaationkin vallitessa yksi- löiden oletetaan toimivan rationaalisesti ja omaa hyötyään maksimoiden – sen informaa- tion valossa, joka yksilöillä kullakin hetkellä on.Juuri rationaalisuusoletus ja tähän liittyvä omaa etua maksimoiva käyttäytymismalli on tutkimukseni keskeinen taustaoletus. Olen ha- lunnut tarkastella, minkälaisia kannustinmalle- ja lainsäädännön ja valvonnan tulee tukea sil- loin, kun oikeussubjektit toimivat omaa etuaan silmällä pitäen. Ja kun rationaalisuus johtaa jän- nitteeseen legitiimin normin noudattamisen ja rationaalisuudesta johtuvan käyttäytymisennus- teen välillä. Olen myös halunnut käsitellä kysy- mystä, voidaanko oman edun maksimoinnin
lähtökohtaa puolustaa myös reaalimaailmassa, jossa olosuhteet poikkeavat täydellisten ja te- hokkaiden markkinoiden oletuksista. Keskei- seksi kysymykseksi nousee tällöin, onko yksi- löiden oman edun tavoittelu puolusteltavissa myös oikeudenmukaisuuden ja yhteiskunnan kokonaishyvinvoinnin lähtökohdista.
Taloustieteen rationaalisuus näyttäytyy reaa- limaailmassa liian usein ahneuden rationaali- suutena. Yleinen ajattelutapa onkin taipuvainen pitämään tällaista toimijaa moraalista piittaa- mattomana, joka on valmis käyttämään omaa asemaansa väärin heikomman osapuolen eduis- ta välittämättä. Taloustieteilijät itse pitävät tär- keänä, että rationaalisuusoletus pysyy vapaana arvoista ja täten torjuvat tehokkuuden ja oikeu- denmukaisuuden välisen keskustelun. Oikeus- tieteilijät puolestaan kritisoivat taloustieteen ra- tionaalisuusoletusta mm. siitä, että teorian olet- tama fiktiivinen henkilö ei vastaa todellista ih- mistä, joka tekee valintansa laajemmalta pohjal- ta, myös muita kuin taloudellisia arvoja huo- mioon ottaen.
Tavallaan molemmat ovat oikeassa. On tär- keätä pitää mielessä, että taloustieteen rationaa- lisuusoletus perustuu luonnonoikeudesta tunne- tun kuvitteellisen yhteiskuntasopimuksen mu- kaiseen toimintaympäristöön. Eli taloustieteili- jät ikään kuin tarjoavat pelisäännöt, joihin ihmi- set itsekin päätyisivät, jos he joutuisivat valit- semaan toimintamallit tilanteessa, jossa kukaan ei pysty ennakoimaan, miten valittu pelisääntö vaikuttaa yksilön omassa elämässä. Näissä olo- suhteissa yhteisesti sovitut pelisäännöt muovau- tuvat sellaisiksi, että niissä kunnioitetaan paitsi omia oikeuksia myös toisten oikeuksia.
Ongelma syntyy siitä, että reaalimaailmassa pelisäännöistä päätettäessä osapuolet eivät ole tasa-arvoisessa asemassa. Tällaisessa tilantees- sa on välttämätöntä, että taloudellisen tehok- kuuden ja oman edun tavoittelun rinnalle ote-
taan oikeudenmukaisuuden periaatteita korosta- vat pelisäännöt, etiikan ja moraalin koodit. Ne eivät sisälly taloustieteen rationaalisuuteen sel- laisena kuin se epätäydellisessä reaalimaailmas- sa ilmenee, vaikka ne sisältyvätkin rationaali- suuteen ideaalimallin olosuhteissa. On mahdo- tonta antaa yksiselitteistä vastausta, mitä nämä etiikan pelisäännöt kussakin yksittäisessä pää- töstilanteessa ovat. Yksilötasolla vastausta voi hakea yleistettävyyden periaatteesta kysymällä, hyväksynkö, että kaikki muutkin toimivat vas- taavassa tilanteessa samalla tavalla kuin itse toi- min. Yhteiskunnan tasolla vastauksia voi hakea esimerkiksi paretotehokkuuden tai tätä pidem- mälle menevän rawlsilaisen etiikan lähtökoh- dista.
On tärkeää, että oikeustaloustieteen ja oi- keusfilosofian näkökulmat otetaan vakavasti, kun tarkastellaan pankkitoimintaa koskevaa sääntelyä, valvontaa ja oikeuskäytäntöä. Muu- ten on vaarana, että periaatteet ja kannustinvai- kutukset jäävät sivuun ja että rajoitutaan yksit- täistapausten ex post -tarkasteluun tämän kaik- kine vaaroineen. Seuraavassa mainitsen muuta- mia esimerkkejä kannustin- ja periaatenäkökul- man tuomasta lisävalaistuksesta Suomen pank- kikriisiin liittyviin tapahtumiin.
Säästöpankkiryhmän vahingon- korvaustuomioista
Säästöpankkiryhmän vahingonkorvausoikeu- denkäynneistä annetuissa tuomioissa muutamat kysymykset ovat nousseet ylitse muiden. Olen kiinnittänyt huomiota mm. siihen, miten liiallis- ta riskinottoa ennalta ehkäisemään tarkoitetut normit ovat tuomioistuintulkintojen valossa toi- mineet. Ovatko normit tosiasiassa toimineet en- nalta ehkäisevästi? Olen myös käsitellyt sitä, miten pitkälle pankin johdolle myönnetty vas- tuuvapaus suojaa johtoa myöhemmin mahdolli-
sesti nostettavilta korvauskanteilta. Onko omis- tajilla riittävä mahdollisuus valvoa pankin joh- toa huolimatta siitä, että vastuuvapauden ar- viointiprosessissa informaation epäsymmetria toimii pankin johdon eduksi?
Tutkimukseni valmistumisen jälkeen tullut Mäntsälän Säästöpankkia koskeva korkeimman oikeuden tuomio linjaa turvaavan vakuuden tul- kintalähtökohtia sekä norminrikkomisen ja tuot- tamuksen välistä yhteyttä. Linjaukset eivät avaudu selkeinä yleisinä periaatteina, vaan tiu- kasti tapaukseen sidottuina. Näin siitäkin huoli- matta, että kysymyksessä on ennakkopäätös.
Näyttäisi siltä, että korkein oikeus on edellyt- tänyt tuottamusta myös norminrikkomiselta tuomitessaan vahingonkorvausta turvaavaa va- kuutta koskevien oikeussäännösten laiminlyön- neistä. Haluan kuitenkin kysyä, onko ylipäänsä oikein asettaa kysymystä, onko norminrikkomi- nen sinänsä vahingonkorvausvelvollisuutta edellyttävää tuottamusta vai tulisiko lisäksi edellyttää tuottamusta myös itse norminrikko- miselta. Onko viime kädessä sittenkin kysymys siitä, että norminrikkominen indikoi aina tuot- tamusta? Täten tuottamus olisi automaattisesti mukana, jos on kysymyksessä selkeä normi, jota on rikottu muutoin kuin vahingossa. Jos siis normi on yksiselitteinen, on tuottamuskin yksi- selitteinen.
Pankkien riskinottoa rajoittaviin normeihin ei useinkaan ole liittynyt esimerkiksi täsmälli- siä prosentuaalisia enimmäisrajoja, jolloin itse normin tulkinnassa joudutaan ottamaan huo- mioon tuottamusharkinnalta näyttäviä tilanteita.
Oikeammalta vaikuttaisi johtopäätös, että nor- minrikkomisessa tuottamus on lähtökohtaista, vaikka käytännössä tulkinta kohtaakin ongel- mia. Joka tapauksessa näin voidaan tehdä ero yleisen huolellisuusvelvollisuuden laiminlyön- nistä aiheutuvan ja erityisnormin rikkomisesta aiheutuvan vahingonkorvausvelvollisuuden vä-
lillä. Muutoin käy niin, että erityisnormin rik- kominen on samassa asemassa kuin vastuu toi- mia yleisen huolellisuusvelvoitteen mukaisesti.
Tehokkaasta valvonnasta ja lainsäädännöstä
Rahoitusmarkkinoiden toimintaympäristö on muuttunut olennaisesti tällä vuosikymmenellä.
Muuttuneiden olosuhteiden hallitseminen edel- lyttää etäisyyden ottamista lain kirjainta ja yk- sittäisiä oikeussäännöksiä korostavasta lain- suunnittelusta ja -tulkinnasta. Säädösviidakon sijaan tärkeään asemaan nousevat pelisäännöt, lainsäädännön tavoitteet ja toimiminen lainsää- täjän ja valvojien tarkoituksen mukaisesti.
Esimerkkinä voidaan mainita pankkien vaka- varaisuuden sääntely, jota koskevat säännökset ovat äärimmäisen monimutkaisia siitä huoli- matta, että ne mittaavat varsin kaavamaisesti pankin riskinottoa. Käsitykseni mukaan lähitu- levaisuudessa joudutaan pohtimaan kokonaan uudenlaista lähestymistapaa vakavaraisuuden sääntelyyn. Lähestymistapaa, joka yksinkertais- taisi sääntelyä, korostaisi riittävän perusvakava- raisuuden ja aidon oman pääoman merkitystä sekä rakentuisi asteittain tiukkenevaan valvon- taan.
Toisena esimerkkinä voidaan ottaa valvonta- viranomaisten panostus yksittäisten lupien an- tamiseen ja vain viranomaiskäyttöön tulevan tiedon keräämiseen. Tehokkaan valvonnan tuli- si kohdistua rakenteiden ja ns. systeemiriskin valvontaan, ei toiminnan ohjaamiseen yksittäis- ten lupien pohjalta. Takausten ylityslupakäytän- tö ja arvonkorotusten hyväksymiskäytäntö ovat esimerkkejä siitä, miten vähän yksittäisluvilla voidaan korjata rakenteellisia vääristymiä. Täy- sin riippumatta siitä, miten onnistuneena sinän- sä voidaan pitää yksittäislupiin pohjautuvaa harkintaa.
Vain viranomaiskäyttöön tulevan tiedon määrää tulisi myös minimoida, koska se sitoo kustannuksia eikä mahdollista valvojan oman toiminnan kontrollointia.
Pelisääntöjen merkitys korostuu myös siksi, että talouden toimijoiden rationaalisuus voi joh- taa reaalimaailmassa ristiriitaan yksilön ja yh- teiskunnan hyvinvoinnin välillä. Omaa etua ko- rostavan rationaalisuuden rajoitteeksi tarvitaan paitsi tavoitteita painottavia, myös oikeuden- mukaisuutta painottavia pelisääntöjä. Ennen kaikkea tarvitaan toimintaympäristöä, joka ko- rostaa toimijoiden omaa vastuuta niin vastuun positiivisessa (vastuu ja valta) kuin negatiivi- sessa (vastuu ja sanktiot) ulottuvuudessa.
