PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 46/2001 vp
Hallituksen esitys Maaseutuviraston perusta- mista koskevaksi lainsäädännöksi
Maa- ja metsätalousvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 3 päivänä lokakuuta 2001 lähet- täessään hallituksen esityksen Maaseutuviras- ton perustamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 140/2001 vp) valmistelevasti käsiteltäväk- si maa- ja metsätalousvaliokuntaan samalla mää- rännyt, että perustuslakivaliokunnan on annetta- va asiasta lausunto maa- ja metsätalousvaliokun- nalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- kansliapäällikkö Jarmo Vaittinen ja vanhem- pi hallitussihteeri Tanja Viljanen, maa- ja metsätalousministeriö
- erityisasiantuntija Outi Suviranta, oikeusmi- nisteriö
- professori Mikael Hidén - professori Olli Mäenpää - professori Kaarlo Tuori.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Maa-
seutuvirastosta. Esityksen pääasiallisena tavoit- teena on koota nykyisin hajanaisesti järjestettyä Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanohallintoa keskushallinnon tasolla yhteen organisaatioon ja selventää maksaja- virastolle kuuluvaa kokonaisvastuuta tehtävien hoidossa. Esitys sisältää myös lakiehdotukset Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain, maaseutuelin- keinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatetta- vasta menettelystä annetun lain, maatilatalou- den kehittämisrahastosta annetun lain 2 a ja 3 §:n sekä maatalouden interventiorahastosta annetun lain muuttamisesta.
Esitys liittyy vuoden 2002 talousarvioesityk- seen.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan 1 päivänä huhtikuuta 2002. Euromuunnos- ta tarkoittava menettelytapalain 7 §:n 3 moment- ti on kuitenkin tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2002.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa la- kiehdotuksia arvioidaan perustuslain 80 §:ssä säännellyn lainsäädäntövallan siirtämisen ja pe- rustuslain 124 §:ssä säännellyn hallintotehtävän siirtämisen samoin kuin perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojan kannalta. Esitykses- sä katsotaan, että lakiehdotukset voidaan käsitel- lä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Halli- tus on kuitenkin pitänyt perustuslakivaliokun- nan lausunnon hankkimista suotavana.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Asetuksenantovaltuudet
Maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä annetun lain (me- nettelytapalaki) 13 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston sekä maa- ja met- sätalousministeriön norminantovallasta. Mo- mentin mukaan valtioneuvosto antaa tarkemmat säännökset tuen jakoperusteista, myöntämisestä ja menettelytavoista, jollei muussa laissa tai sen nojalla asetuksella toisin säädetä. Yksityiskoh- taisista tuen jakoperusteista voi antaa säännök- siä myös maa- ja metsätalousministeriö.
Valtuussäännösten näennäisestä väljyydestä huolimatta valtioneuvoston toimivalta on eri ta- voin rajattua. Menettelytapalakia sovelletaan sen 1 §:n mukaisesti lähes kaikkiin valtion ja Euroopan unionin varoista maa- ja metsätalous- ministeriön hallinnonalalla myönnettäviin ja maksettaviin avustuksiin, korvauksiin, palkkioi- hin ja muihin tukiin. Valtioneuvoston toimival- taa rajoittavat siten menettelytapalain säännös- ten lisäksi eri tukimuotoja koskevien Euroopan yhteisön säädösten ja kansallisten lakien sään- nökset samoin kuin esimerkiksi eduskunnan päätökset valtion talousarvioon eri tukimuotoja varten otettujen määrärahojen käyttötarkoituk- sista. Nämä säädökset ja päätökset muodostavat sen kokonaisuuden, jota "tarkempia" säännök- siä valtioneuvosto voi ehdotetun valtuuden no- jalla antaa. Maa- ja metsätalousministeriön toi- mivaltaa rajoittavat lisäksi valtioneuvoston an- tamat säännökset tuen jakoperusteista. Valtuus- säännösten tulkintaa ja niiden nojalla annetta- vien säännösten sisältöä rajoittaa suoraan myös perustuslain 80 §:n 1 momentti, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvol- lisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perus- tuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (ks.
PeVL 34/2000 vp, s. 4/I).
Näiden seikkojen vuoksi 13 §:n 1 momentin valtuussäännökset eivät vaikuta 3. lakiehdotuk- sen käsittelyjärjestykseen. Valiokunta kuitenkin korostaa, että valtuuttavat säännökset tarkem-
pien säännösten antamiseen jostakin asiasta tu- lee yleensä sijoittaa kyseistä asiaa sääntelevään lakiin. Tähän tulee pyrkiä myös maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan lainsää- däntöä edelleen kehitettäessä.
Lainsäädäntöteknisesti 13 §:n 1 momentti on tarkistettava vastaamaan valtuussäännösten ny- kyaikaista kirjoittamistapaa. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaisena lähtökohtana on, että valtioneuvosto ja ministeriö asettavat yleisesti sovellettavaksi tarkoitettuja normeja antamalla lailla säädetyn valtuuden nojalla asetus-nimisiä säädöksiä. Tämän tulee ilmetä valtuussäännök- sen sanamuodosta (esim. "valtioneuvoston ase- tuksella annetaan... / maa- ja metsätalousminis- teriön asetuksella annetaan..."). Asetukset sisäl- tävät säännöksiä, minkä vuoksi 13 §:n 1 momen- tin ensimmäisestä virkkeestä on poistettava sa- nat "ja määräykset". Saman virkkeen relatiivi- lause muun lain ja sen nojalla annetun asetuksen ensisijaisuudesta on säädöshierarkista sekaan- nusta aiheuttavana poistettava laista.
Myös 4. lakiehdotuksen valtuussäännöksiä on tarkistettava. Lakiehdotuksen 2 a §:n 1 momen- tin johdantokappaleeseen ja 2 momenttiin on li- sättävä maininta asetuksen antajasta (ks. PeVL 14/2000 vp, s. 4/II). Lakiehdotuksen 3 §:n 2 mo- mentin säännös ministeriön toimivallasta määrä- tä säännöksessä tarkoitetusta asiasta tarkemmin on syytä muuttaa tarkoittamaan maa- ja metsä- talousministeriön asetuksen antamista.
Maaseutuviraston määräystenantovaltuudet Esityksen 2. lakiehdotuksen 11 §:n 2 momentti ja 3. lakiehdotuksen 13 §:n 2 momentti sisältä- vät säännöksiä Maaseutuviraston määräystenan- tovaltuuksista.
Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen kuin ministeriö voidaan lail- la valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrä- tyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohtee- seen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asial- linen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaisiin valtuuksiin kohdistuu yleis-
tä tarkkarajaisuutta koskeva pidemmälle mene- vä vaatimus, jonka mukaan valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa (ks. esim.
PeVL 43/2000 vp, s. 3/II). Valtuutuksen tulee li- säksi perustuslain nimenomaisen säännöksen mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti ra- jattu (ks. esim. PeVL 34/2000 vp, s. 4/II). Mui- den viranomaisten norminantovalta on perustus- lain näkökulmasta poikkeuksellista (PeVM 10/1998 vp, s. 23/II). Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin esimerkkinä viranomai- sen norminantovallasta tekninen ja vähäisiä yk- sityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity mer- kittävää harkintavallan käyttöä (HE 1/1998 vp, s. 133/II).
Maaseutuvirastolle ehdotetut määräysten- antovaltuudet rajautuvat pääosiltaan erinäisiin teknisluonteisiin ja vähäisiä yksityiskohtia kos- keviin seikkoihin. Valtuudet ovat soveltamis- alaltaan riittävän täsmällisesti rajatut. Täsmälli- syyden ja tarkkarajaisuuden kannalta valiokunta kuitenkin tähdentää, että myös viranomaiselle osoitettavat valtuudet määräysten antamiseen jostakin asiasta tulee yleensä sijoittaa kyseistä asiaa sääntelevään lakiin.
Ehdotettujen valtuussäännösten mukaan vi- rasto voi antaa myös asiakirjojen ja muun aineis- ton säilyttämiseen ja hävittämiseen liittyviä määräyksiä. Perustuslain 80 §:n 1 momentin si- sältämästä lain alaa koskevasta säännöksestä kuitenkin johtuu, ettei kenellekään voida asettaa aineiston säilyttämis- tai hävittämisvelvollisuut- ta viranomaisen määräyksellä. Yksilön velvolli- suuksien perusteista on säädettävä lailla. Jollei tällaisia perussäännöksiä ole asianomaisia tuki- muotoja koskevissa erityislaeissa taikka viras- ton soveltamissa muissa laeissa, on käsiteltävä- nä oleviin 2. ja 3. lakiehdotukseen valiokunnan mielestä välttämättä lisättävä säännökset mainit- tujen velvollisuuksien perusteista tai lakiehdo- tuksista on poistettava valtuus antaa määräyksiä aineiston säilyttämisestä ja hävittämisestä.
Nämä seikat ovat edellytyksiä kyseisten laki- ehdotusten käsittelemiselle tavallisessa lainsää- tämisjärjestyksessä.
Kotirauhan ja yksityiselämän suoja
Täytäntöönpanolaissa ehdotetaan säädettäväksi asuntoon kohdistuvista tarkastuksista. Tarkas- tus voidaan lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaan toimittaa asunnossa vain, jos on perus- teltua syytä epäillä Euroopan yhteisön yhteises- tä maatalouspolitiikasta annettuja säännöksiä tai lakia rikotun tai rikottavan. Saman sisältöinen säännös on lakiehdotuksen 5 a §:n 1 momentissa ja menettelytapalain muuttamista koskevan la- kiehdotuksen 8 §:n 1 momentissa.
Ehdotettuja säännöksiä on arvioitava perus- tuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojan kan- nalta. Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 mo- mentin mukaan säätää perusoikeuksien turvaa- miseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättö- mistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteis- tä. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytän- nössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittä- miseksi", jos toimi sidotaan säännöksessä sii- hen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan (ks. esim.
PeVL 20/2001 vp, s. 3/II). Ehdotetuista sään- nöksistä ei ole tältä kannalta huomautettavaa.
Säännöksissä käytetyn sanamuodon mukaan asunnon tarkastaminen näyttää olevan mahdol- lista minkä tahansa lain rikkomista koskevan epäilyn perusteella. Säännöksiä on valiokunnan mielestä välttämätöntä selventää niiden tarkoi- tusta paremmin vastaavaksi siten, että niistä il- menee, millaisen lainsäädännön rikkomista kos- kevan epäilyn perusteella tarkastus voidaan teh- dä. Perustuslain 10 §:n 3 momentin johdosta säännöksiin on kirjattava myös, että tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on vält- tämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikko- jen selvittämiseksi. Tällainen maininta korostaa samalla asuntoon ulottuvan tarkastuksen poikkeuksellisuutta. Näiden tarkistusten tekemi- nen on edellytyksenä sille, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä.
Perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettu kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaiken- laiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt ti- lat (ks. esim. PeVL 2/1996 vp ja PeVL 12/1998
vp). Sanaa "asunto" on sen vuoksi tulkittava ja sovellettava laajasti. Tämän mukaisesti sovellet- tuna ehdotetut säännökset asunnon tarkastami- sesta eivät ole perustuslain kannalta ongelmalli- sia.
Esityksen 2. lakiehdotuksen 5 §:n 1 momen- tin mukainen tarkastusoikeus kattaa säännöksen väljähkön sanamuodon perusteella Euroopan yh- teisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöön- panoon "liittyvät" olosuhteet. Säännöstä on näil- tä osin aiheellista täsmentää esimerkiksi siten, että tarkastukset koskevat EY:n yhteisen maa- talouspolitiikan täytäntöönpanon valvonnan kannalta merkityksellisiä olosuhteita.
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain (täytäntöönpa- nolaki) 5 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi maa- ja metsätalousministeriön 2 §:n 3 momentin mu- kaisesti nimeämän todistuksen myöntävän toi- mielimen tarkastus- ja tiedonsaantioikeudesta.
Toimielimeksi voidaan nimetä paitsi viranomai- nen myös tilintarkastuslaissa tai julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa tarkoitettu tilintarkastusyhteisö tai tilintarkasta- ja.
Ehdotettu sääntely mahdollistaa julkisen hal- lintotehtävän antamisen muulle kuin viranomai- selle. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hal- lintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viran- omaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tar- peen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitami- seksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeustur- vaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Mer- kittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtä- viä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Komissiolle vuosittain toimitettavien tilitie- tojen asianmukaisuutta koskevan todistuksen antavan toimielimen tulee yhteisen maatalous- politiikan rahoituksesta annetun neuvoston ase- tuksen mukaan olla toiminnallisesti maksaja- virastosta riippumaton. Tämän vuoksi ja koska kysymyksessä on erityistä tilintarkastuksen am- mattitaitoa vaativa tehtävä, on perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla tarkoituksenmu-
kaista nimetä muu kuin viranomainen toimieli- meksi. Toimielimen nimissä sen tehtäviä suorit- tavat henkilöt toimivat lakiehdotuksen 7 a §:n mukaan virkamiehen vastuulla, minkä lisäksi julkisen hallintotehtävän hoitamista tarkoitta- vaan toimintaan sovelletaan tässä pykälässä mainittua yleishallinto-oikeudellista lainsäädän- töä. Kun otetaan huomioon myös toimielimeksi nimettävää tahoa koskevat edellytykset, ei ehdo- tuksesta ole huomautettavaa perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten kannalta.
Täytäntöönpanolain 2 §:n 2 momentissa ja 3 §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta käyttää säännöksissä tarkoite- tuissa viranomaistehtävissä apuna maatalous- tai puutarha-alan yhteenliittymiä ja muita yksityis- oikeudellisia maatalousalan laitoksia. Viran- omaiskoneiston ulkopuolisen avun käyttäminen voi olla tarkoituksenmukaista tehtävien hoitami- sen edellyttämän erityisosaamisen vuoksi. Yksi- tyiset laitokset voivat esityksen perustelujen (s. 24/II) mukaan suorittaa joitakin tehtäviä itse- näisesti. Sen vuoksi on perusoikeuksien, hyvän hallinnon ja oikeusturvan kannalta tarpeen, että tällaisia tehtäviä suorittavat henkilöt toimivat 7 a §:n nojalla virkavastuulla ja että heidän toi- miinsa julkisten hallintotehtävien hoitamisen osalta sovelletaan tässä pykälässä mainittua lainsäädäntöä (ks. PeVL 25/2000 vp, s. 3/I).
Esityksen 2. lakiehdotuksen 2 §:n 2 momen- tin ja 5 a §:n 1 momentin perusteella on mahdol- lista, että muu kuin viranomainen toimittaa asuntoon kohdistuvan tarkastuksen. Esityksen 2. lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentissa ja 3. laki- ehdotuksen 8 §:n 1 momentissa asia jää säännös- ten jossain määrin epäselvän sanamuodon perus- teella tulkinnanvaraiseksi.
Perustuslain 124 §:ssä kielletään merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävien tehtävien an- taminen muulle kuin viranomaiselle. Perustusla- kiuudistuksen esitöiden mukaan merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on pidettävä esi- merkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muu- ten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuk- siin (HE 1/1998 vp, s. 179/II, ks. myös PeVL
28/2001 vp, s. 5—6). Asunnon tarkastamisval- tuus merkitsee valiokunnan mielestä oikeutta puuttua merkittävällä tavalla perustuslaissa jo- kaiselle turvattuun kotirauhan suojaan.
Jotta 2. lakiehdotus voidaan käsitellä tavalli- sen lain säätämisjärjestyksessä, on sen 5 a §:stä poistettava säännös toimielimen oikeudesta suo- rittaa asuntoon kohdistuva tarkastus, tai pykälää on muutettava niin, että asuntoon kohdistuvan tarkastuksen voi toimittaa vain viranomainen.
Estettä ei ole sille, että laissa jälkimmäisessä ta- pauksessa säädetään viranomaiskoneiston ulko- puolelta nimetyn toimielimen oikeudesta avus- taa tarkastuksen toimittamisessa.
Esityksen 2. lakiehdotuksen 5 §:ään ja 3. la- kiehdotuksen 8 §:ään on asianmukaista lisätä maininta siitä, että asuntoon kohdistuvan tarkas- tuksen saa toimittaa vain viranomainen.
Muita seikkoja
Täytäntöönpanolain 7 §:ään ehdotetaan lisättä- väksi uusi 2 momentti viranomaisen, yhteisön ja tuensaajan velvollisuudesta esittää korvauksetta tarvittavat asiakirjat tarkastusta suorittavalle toi- mielimelle sekä avustaa muutoinkin tarkastuk- sessa. Säännös vastaa valtionavustuslain 17 §:n 1 momenttia. Valiokunta tähdentää, että avusta- misvelvollisuutta koskevia säännöksiä sovellet- taessa tulee ottaa huomioon perustuslain 21 §:ssä turvattuihin oikeudenmukaisen oikeu- denkäynnin ja hyvän hallinnon takeisiin kuulu- va henkilön oikeus olla todistamatta itseään vas- taan (ks. PeVL 19/2000 vp, s. 4/II ja PeVL 28/2001 vp, s. 7/II, ks. myös menettelytapalain voimassa oleva 8 §:n 3 momentin loppuosa).
Maaseutuvirastoa koskevan lakiehdotuksen 9 §:n mukaan viraston päätöksiin haetaan muu- tosta valittamalla maaseutuelinkeinojen valitus- lautakuntaan. Säännös on sanamuodoltaan niin yleinen, että se näyttäisi koskevan muitakin kuin
viraston varsinaisella toimialallaan tekemiä pää- töksiä. Virastolain yleissäännös lienee tarkoitet- tu sovellettavaksi vain, jollei jossakin erityis- laissa (esimerkiksi viranomaisten toiminnan jul- kisuudesta annetussa laissa) muutoksenhausta toisin säädetä. Muutoksenhakusäännöksen otta- mista virastolakiin on syytä vielä harkita. Jos säännöstä pidetään tarpeellisena, on siinä sel- vennettävä sen soveltamisalaa tai toissijaista luonnetta.
Esityksen 2. ja 3. lakiehdotuksen voimaan- tulosäännöksissä oleva maininta asianomaisesta ministeriöstä on muutettava maa- ja metsä- talousministeriötä koskevaksi, jollei säännöksil- lä ole tarkoitus kattaa muitakin ministeriöitä (ks.
PeVM 14/2000 vp, s. 2/II).
Esityksen 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä ja 3. la- kiehdotuksen 12 §:ssä käytetään "määrätään"- sanaa virheellisesti. 3. lakiehdotuksen 10 §:n kieliasua on syytä tarkistaa.
Esityksen perustelujen (s. 15/I) mukaan Maa- seutuviraston toimintamenobudjetin on tarkoi- tus olla nettobudjetoitu. Valiokunta huomaut- taa, että asiasta on perustuslain 84 §:n 1 momen- tin mukaan säädettävä lailla.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 2.
ja 3. lakiehdotus kuitenkin vain, jos va- liokunnan 2. lakiehdotuksen 5 §:n 1 mo- mentista, 5 a §:n 1 momentista ja 11 §:n 2 momentista sekä 3. lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentista ja 13 §:n 2 momen- tista tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 14 päivänä marraskuuta 2001
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Paula Kokkonen /kok
jäs. Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vas Gunnar Jansson /r Jouko Jääskeläinen /kd Saara Karhu /sd Jouni Lehtimäki /kok Johannes Leppänen /kesk
Heli Paasio /sd Osmo Puhakka /kesk Pekka Ravi /kok Markku Rossi /kesk Ilkka Taipale /sd vjäs. Pertti Mäki-Hakola /kok
Veijo Puhjo /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Sami Manninen.
