PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 20/2010 vp
Hallituksen esitys laiksi kalastuslain muuttami- sesta
Maa- ja metsätalousvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 7 päivänä huhtikuuta 2010 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi kalastus- lain muuttamisesta (HE 29/2010 vp) valmistele- vasti käsiteltäväksi maa- ja metsätalousvalio- kuntaan samalla määrännyt, että perustuslakiva- liokunnan on annettava asiasta lausunto maa- ja metsätalousvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- kalastusneuvos Eija Kirjavainen, maa- ja met- sätalousministeriö
- lainsäädäntöneuvos Liisa Vanhala, oikeusmi- nisteriö
- professori Olli Mäenpää.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— professori Kai T. Kokko
— oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Län- sineva.
HALLITUKSEN ESITYS Kalastuslakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös,
jonka nojalla valtioneuvosto voi antaa uhan- alaisten eläinlajien suojelemiseksi tarpeellisia asetuksia kalastuksen rajoittamisesta. Lakiin eh- dotetaan lisättäväksi myös säännös siitä, että maa- ja metsätalousministeriö voi asetuksella antaa, uhanalaisten eläinlajien suojelun niin vaa- tiessa, tarkkarajaisia säännöksiä pyydysten käy- töstä.
Lisäksi ehdotetaan vesialueen omistajille sekä vesialuetta koskevan erityisen oikeuden haltijoille oikeutta saada valtiolta korvausta val- tuussäännösten nojalla annettavien kalastusra- joitusten aiheuttamista merkityksellisistä hai- toista. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan sen
jälkeen, kun eduskunta on sen hyväksynyt ja ta- savallan presidentti on sen vahvistanut.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa la- kiehdotusta tarkastellaan lähinnä lainsäädäntö- vallan delegointia koskevan perustuslain 80 §:n valossa. Perusteluissa sivutaan kuitenkin myös ehdotusten suhdetta perustuslain 15 §:ssä taat- tuun omaisuudensuojaan sekä vastuuta ympäris- töstä koskevaan 20 §:ään.
Ehdotusten ei katsota olevan ristiriidassa omaisuudensuojan kanssa, ja ne voidaan halli- tuksen käsityksen mukaan näin ollen käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus on pitänyt kuitenkin suotavana, että esitetystä korvausjärjestelmästä saataisiin perustuslakiva- liokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Lausunnon ala
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysjakson lopussa perustuslakivaliokunnan lausuntoa pyy- detään ehdotetusta korvausjärjestelmästä. Valio- kunta on kuitenkin arvioinut lakiehdotuksen ko- konaisuudessaan erityisesti omaisuudensuojan ja perustuslain 80 §:ssä säädetyn lainsäädäntö- vallan delegoinnin kannalta.
Yleistä kalastusoikeuden suhteesta ympäris- tönsuojeluun
Kalastuslakiin ehdotetaan hallituksen esitykses- sä lisättäväksi uusi 37 a §, jonka mukaan valtio- neuvoston asetuksella voidaan enintään viiden vuoden määräajaksi kieltää tietyn pyydyksen tai kalastustavan käyttäminen tietyllä vesialueella säännöksessä mainituin edellytyksin. Tätä kiel- tomahdollisuutta täydentää pykälän 2 momentti, jossa maa- ja metsätalousministeriö saa valtuu- tuksen antaa yksityiskohtaisia säännöksiä muun muassa pyydysten rakenteesta.
Kalastusoikeudella ymmärretään suojattua valtaa harjoittaa kalastusta määrätyllä vesi- alueella. Kalastusoikeuteen kuuluvat oikeus ve- sialueen kalakannan taloudelliseen hyväksikäyt- töön ja oikeus järjestää vesialueen käyttö ja hoi- to. Tällainen oikeus sisältyy vesialueen omistus- oikeuteen, ja se nauttii perustuslain 15 §:n 1 mo- mentissa säädettyä omaisuudensuojaa (ks. PeVL 14/2010 vp, s. 2/II, PeVL 8/1996 vp, s. 1/II ja PeVL 13/1989 vp, s. 1/II). Kalastuslain 8 ja 9 §:ssä säännellyillä ns. yleiskalastusoikeuksil- la tarkoitetaan puolestaan jokaisen oikeuksia on- kimisen, pilkkimisen ja viehekalastuksen har- joittamiseen samoin kuin oikeutta saada lupa harjoittaa kotitarve- ja virkistyskalastusta. Täl- laisilla ns. jokamiehenoikeuksiin rinnastettavil- la yleiskalastusoikeuksilla ei ole perustuslain- suojaa (ks. PeVL 50/2002 vp, s. 2/I ja PeVL 49/2002 vp, s. 2/II). Ne eivät kuitenkaan valio- kunnan mielestä jää kokonaan vaille merkitystä arvioitaessa, millaisia kalastusrajoituksia perus- tuslaki sallii. Kyse on tällöin omistajan oikeuk-
sien ja vesialueen luonnonarvojen suojaamises- ta (ks. PeVL 50/2002 vp, s. 2/II). Ammatikseen kalastusta harjoittavien näkökulmasta kalastus- rajoituksilla on liityntä myös perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen.
Ehdotusten taustalla on ensisijaisesti sai- maannorpan uhanalainen tilanne. Valtiosääntö- oikeudellisesti kalastusrajoituksia koskevan la- kiehdotuksen perustana on viime kädessä perus- tuslain 20 §:n 1 momentti, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäris- töstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.
Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tu- houtumisen tai pilaantumisen estäminen että ak- tiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten sään- nös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toi- minnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymi- sen (ks. HE 309/1993 vp, s. 66/II).
Perustuslakivaliokunta on muutamaan ottee- seen nimenomaisesti arvioinut omaisuudensuo- jan suhdetta säännökseen vastuusta ympäristös- tä (ks. PeVL 6/2010 vp, s. 2/I, PeVL 38/1998 vp, s. 3 ja PeVL 21/1996 vp, s. 2/I). Perusoikeus- uudistuksen jälkeen mutta ennen uuden perus- tuslain voimaantuloa valiokunta totesi hallitus- muodon 12 §:n (nykyinen perustuslain 15 §) ja 14 a §:n (nykyinen 20 §) välisen suhteen olevan sellainen, että ensiksikään 14 a § ei perusta yksi- löittäin todennettavissa olevia velvoitteita ja että toiseksi se ei muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa omistajiin erityisesti ulottuvia sietä- misvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeus- säännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin tilanteessa, jos- sa muun muassa pyritään ihmisen ja luonnon vä- listä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsäädän- töratkaisuihin (ks. PeVL 21/1996 vp, s. 2/I).
Nyt ehdotetussa sääntelyssä on kysymys omaisuuden käyttörajoituksista, joten sitä on si- ten arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta perusoikeuksien yleisten rajoitusedel- lytysten valossa.
Lakiehdotuksen arviointi
Täsmällinen ja tarkkarajainen rajoittaminen lailla. Perusoikeusrajoituksen tulee olla lailla säädetty, tarkkarajainen ja riittävän täsmällises- ti määritelty. Lakiehdotuksen 37 a §:n 1 momen- tin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan enintään viiden vuoden määräajaksi kieltää tie- tynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttämi- nen tietyllä vesialueella, jos alueella esiintyvän, luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määri- tellyn eläinlajin säilyminen sitä edellyttää.
Lakiin kirjattavaksi ehdotettu rajoitus on erit- täin yksityiskohtainen, kun siinä säädetään en- sinnäkin aineellinen rajaus: kyseessä tulee olla tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käytön kielto. Muunlaisen kiellon asettaminen ei ole mahdollista. Toiseksi kiellon tulee olla alueelli- sesti tarkoin rajattu ("tietyllä vesialueella"). Va- liokunta katsoo suojelutavoitteen toteutuvan niillä alueilla, joilla on voimassa oleva sopimus.
Tämä tarkoittaa sitä, että laissa tarkoitettua kiel- toa ei voi asettaa sellaiselle vesialueelle, jonka osalta rajoituksista on jo erikseen sovittu viran- omaisten ja omistajan tai erityisen oikeuden hal- tijan kesken, koska kiellon säätämiselle ei täl- löin ole perustetta. Kolmanneksi kiellon säätä- misen syynä tulee olla luonnonsuojelulain nojal- la uhanalaiseksi määritellyn eläinlajin suojele- minen. Neljänneksi kielto voi olla vain määrä- aikainen, enintään viisi vuotta. Tässä yhteydes- sä valiokunta huomauttaa ehdotetun kiellon ole- van jo luonteeltaan sellainen, että se täytyy tar- vittaessa voida uusia antamalla uusi asetus. Sik- si lakitekstinkin rajaus olisi syytä muuttaa muo- toon "enintään viideksi vuodeksi kerrallaan".
Sääntelyn periaatteellinen ongelma on, että säännöksessä kalastusoikeuden rajoitus ei itse asiassa perustu lakiin vaan asetukseen. Tämä käy ilmi myös lakitekstistä ("valtioneuvoston asetuksella voidaan"). Valtiosääntöisesti moit- teeton ratkaisu olisi valiokunnan mielestä ollut kirjoittaa peruskielto itse lakiin. Tällöin 37 a §:n ensimmäinen virke olisi voinut kuulua esimer- kiksi seuraavasti: "Vesialueella, jossa esiintyy luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määri- teltyä eläinlajia, ei saa kalastaa sellaisella pyy- dyksellä tai kalastustavalla, että uhanalaisen
eläinlajin säilyminen vaarantuu." Vesialueen ra- jauksesta samoin kuin kielletyistä pyydyksistä ja kalastustavoista olisi sitten voitu säätää valtio- neuvoston asetuksella.
Valiokunta on kuitenkin tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota lain tasolla olevan säänte- lyn poikkeukselliseen tarkkuuteen ja yksityis- kohtaisuuteen. Siksi valiokunnan mielestä ei voida sanoa, että ehdotettu säännös olisi suora- naisesti perustuslain vastainen. Pikemminkin ehdotusta voidaan luonnehtia varsin erikoislaa- tuiseksi sääntelytekniseksi ratkaisuksi, jossa lainsäätäjän tarkoittamat kiellot itse asiassa aineellisesti sisältyvät lakiin mutta jossa ne ote- taan erikseen käyttöön valtioneuvoston asetuk- sella. Näin ymmärrettynä ehdotus ei vaikuta esi- tyksen käsittelyjärjestykseen.
Valiokunnan tietoon on saatettu, että maa- ja metsätalousministeriössä on meneillään kalas- tuslain kokonaisuudistus. Siksi valiokunta huo- mauttaa, että uudistettavassa laissa nyt ehdotet- tua sääntelytekniikkaa on syytä välttää.
Maa- ja metsätalousministeriön asetus. Ehdo- tetun 37 a §:n 2 momentin mukaan maa- ja met- sätalousministeriön asetuksella voidaan enin- tään viiden vuoden määräajaksi antaa tiettyä ve- sialuetta koskevia yksityiskohtaisia teknisluon- teisia säännöksiä pyydysten rakenteesta ja käyt- tötavasta sekä yksityiskohtaisia säännöksiä pyy- dysten käyttöajasta, jos 1 momentissa tarkoite- tun uhanalaisen eläinlajin säilyminen sitä edel- lyttää.
Perustuslain esitöissä lähdettiin siitä, että mi- nisteriölle voidaan delegoida säädösvaltaa lähin- nä silloin, kun kyse on selvästi teknisluonteisis- ta ja toimeenpanovaltaan soveltuvista säännök- sistä (HE 1/1998 vp, s. 132/II). Ehdotetut kalas- tusvälineiden ominaisuuksia ja käyttöä koske- vat kysymykset ovat juuri tällaisia teknisluontei- sia seikkoja. Samaa ei voi kuitenkaan sanoa val- tuudesta antaa säännöksiä pyydysten käyttöajas- ta. Kun valtioneuvoston asetuksella voidaan kieltää tietynlaisen pyydyksen käyttö tietyllä ve- sialueella, olisi johdonmukaista, että valtioneu- voston asetuksella voitaisiin asettaa myös pel- kästään rajoituksia pyydysten käyttöajoille. Sik-
si tämä säännös on perusteltua siirtää 1 moment- tiin valtioneuvoston asetuksenantovallan piiriin.
Sääntelyn oikeasuhtaisuus. Sääntelyn oikea- suhtaisuudesta ei ole epäilystä. Kuten hallituk- sen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lau- sutaan, ehdotettu säännös on tarkoitettu käytet- täväksi muun muassa maailmanlaajuisesti ainut- laatuisen, erittäin uhanalaisen saimaannorpan suojelun toteuttamisessa. Tällaiseen tarkoituk- seen verrattuna rajatut kalastuskiellot eivät ole yhteiskunnallisesti merkityksellisiä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää tässä yhtey- dessä kuitenkin maa- ja metsätalousvaliokunnan huomiota siihen, että kieltojen ja rajoitusten asettamiskynnys on tällaisessa sääntely-yhtey- dessä lakiehdotuksen sanamuodon mukaan var- sin korkea, koska niitä voidaan säätää vasta sii- nä vaiheessa, kun uhanalaisen eläinlajin säilymi- nen sitä edellyttää. Perustuslakivaliokunta on ymmärtänyt ehdotetun sanamuodon niin, että kieltojen asettaminen tulee kyseeseen silloin, jos kielto on tarpeen uhanalaisen eläinlajin elinvoi- maisen kannan säilymiseksi alueella eikä vasta siinä vaiheessa, kun tällainen laji on jo lähes hä- vinnyt sieltä. Siksi maa- ja metsätalousvaliokun- nan on vielä aiheellista harkita säännöksen sana- muotoa.
Oikeus korvaukseen. Ehdotetun 37 b §:n mu- kaan vesialueen omistajalla tai erityisen oikeu- den haltijalla on oikeus saada 37 a §:n mukaises- ta kiellosta valtiolta täysi korvaus, jos kielto aiheuttaa hänelle merkityksellistä haittaa.
Perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä ei johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä ta- hansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä (ks. PeVL 6/2010 vp, s. 4/I). Omaisuuden käyttörajoituk- sen korvaaminen on vain yksi kokonaisarvioin- tiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon arvioitaessa, onko käyttöoikeuden rajoitus omai- suuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (ks.
PeVL 38/1998 vp, s. 3). Perustuslaista ei toisaal- ta seuraa estettäkään siinä edellytettyä parem- malle korvaustasolle, ellei korvausten määrä tä- män vuoksi nouse niin korkeaksi, että perustus-
lain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettu vastuu luon- nosta ja sen monimuotoisuudesta kärsii luonnon- arvojen joutuessa väistymään suojelusta koitu- van taloudellisen rasituksen kasvaessa.
Perustuslaista ei omaisuuden käyttörajoituk- sen yhteydessä myöskään johdu estettä asettaa merkityksellisen haitan korvauskynnystä täyden korvauksen määräämiselle (PeVL 21/1996 vp, s. 3/I). Sääntelyssä käytetty termi "merkityksel- linen vahinko tai haitta" jää perusoikeusrajoitus- ten täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen valossa melko väljäksi (ks. PeVL 6/2010 vp, s. 4/I). "Merkityksellinen" on käsitteenä avoi- mempi ja moniselitteisempi kuin esimerkiksi lainsäädännössä yleisesti käytetyt joustavat kä- sitteet "huomattava" tai "merkittävä". On toi- saalta merkillepantavaa, että perustuslakivalio- kunnan myötävaikutuksella säädetyssä luonnon- suojelulaissa on käytetty "merkityksellisen hai- tan" käsitettä (PeVL 15/2003 vp, s. 2/II, ks.
myös PeVL 21/1996 vp, s. 3). Sääntely ei vaiku- ta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Mainitun ilmaisun epämääräisyyden vuoksi valtion korvausvastuu olisi valiokunnan mieles- tä kuitenkin parempi rajata hallituksen esityk- sen perusteluissa (s. 3) mainittuihin poikkeuk- sellisiin tilanteisiin, joissa vesialueen omistajal- le tai erityisen oikeuden haltijalle aiheutuu ka- lastuskiellon tai -rajoituksen vuoksi ennalta- arvaamatonta taloudellista vahinkoa. Perustusla- kivaliokunta pitää mahdollisena myös sellaista sääntelyä, jossa tällainen korvausvastuun rajoi- tus ei koske ammattikalastajia vaan heille mak- setaan täysi korvaus pelkästään sen perusteella, että 37 a §:ssä tarkoitettu kielto tai rajoitus tulee voimaan.
Oikeusturva. Kiellon kohteena olevan vesi- alueen omistajalla tai erityisen oikeuden halti- jalla on kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 koh- dan mukaan mahdollisuus hakea elinkeino-, lii- kenne- ja ympäristökeskukselta tietyn vesi- alueen kattava poikkeuslupa kielletyn pyy- dyksen tai kalastustavan käyttämiseen. Kieltei- sestä päätöksestä voi valittaa tuomioistuimeen, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun
lain mukaisuus voi perustuslain 107 §:n nojalla tulla vielä erikseen arvioitavaksi.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä taval- lisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 5 päivänä toukokuuta 2010
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Jacob Söderman /sd jäs. Tuomo Hänninen /kesk
Ulla Karvo /kok Elsi Katainen /kesk Esko Kiviranta /kesk Kari Kärkkäinen /kd Elisabeth Nauclér /r
Ville Niinistö /vihr Johanna Ojala-Niemelä /sd Veijo Puhjo /vas (osittain) Tuulikki Ukkola /kok Ulla-Maj Wideroos /r Ilkka Viljanen /kok
Antti Vuolanne /sd (osittain) vjäs. Johannes Koskinen /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Risto Eerola.
