Kaavoituksella elinvoimaa Jyväskylän seudun taajamiin
Enja Valkonen 259513 Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Historia- ja maantieteiden laitos Maantieteen pro gradu -tutkielma Ohjaajat: Ilkka Pyy ja Jarmo Kortelainen Huhtikuu 2019
Itä-Suomen yliopisto Tutkimustiedote
Tässä pro gradu -tutkielmassa tarkastellaan elinvoimaisuuden kaavoittamista Jyväskylän seudulla.
Elinvoimaisuus nähdään tärkeänä kunnille, mutta käsitettä käytetään usein ilman sen tarkempaa määrittelemistä tai ymmärrystä sen tarkasta sisällöstä. Elinvoimaisuuden edistämiseen ei ole yksinkertaista ratkaisua. Tässä tutkielmassa pyritään selvittämään, mikä merkitys kaavoituksella voi olla elinvoimaisuuden kehittämisessä. Tutkielmassa ollaan kiinnostuneita asemakaavoituksesta ja asemakaavojen kaavoittamiseen vaikuttavista tekijöistä taajama-alueella.
Tutkimusalueena toimii Jyväskylän seutu Keski-Suomessa. Tutkimuskysymysten mukaisesti tutkimuksessa selvitetään, miten ja millä keinoilla asemakaavoituksella vaikutetaan Jyväskylän seudun taajamien elinvoimaisuuteen sekä miten elinvoimaisuuden kaavoittaminen eroaa kaupunkiseudun sisällä.
Elinvoimaisuuden kaavoittamista lähestytään tarkastelemalla kahta Jyväskylän seudun lähitaajamaa. Tutkielman aineisto koostuu Tikkakosken taajaman ja Muuramen keskustaajaman asemakaavakartoista sekä yhteensä seitsemästä Tikkakosken ja Muuramen kaavoittajan ja kunnan kaavoitukseen osallistuvan työntekijän teemahaastattelusta. Asemakaavakartoista tarkastellaan alueiden elinvoimaisuuteen vaikuttaneita kehityskertomuksia narratiivisen analyysin keinoja hyödyntäen. Haastatteluaineistosta selvitetään tarkemmin keinoja ja eroja elinvoimaisuuden kaavoittamiseen sisällönanalyysin avulla.
Kaavoituksella voidaan nähdä olevan merkitystä taajamien elinvoimaisuuteen. Kaavoituksella annetaan mahdollisuudet elinvoimaisuuden kehittämiselle. Alueen ja sen elinvoimaisuuden kehitys ja lähtökohdat voidaan havaita asemakaavakartoista. Kaavoituksen keinoina voidaan nähdä paikan lähtökohtien mukainen kehittäminen, kaavoituksen ja kaavojen toteuttamisen aktiivisuus kunnan ja kuntalaisten toimesta sekä kaavoituksen monipuolisuus, johdonmukaisuus, ajanmukaisuus ja taloudellisuus. Taajamien kehityksen eroihin vaikuttavat erityisesti positiivisena kasvun kierteenä nähty jatkuvuus ja kehittyminen sekä kasvun eri tekijöiden toisiaan tukeminen.
Taajamien elinvoimaisuuden alueellisiin eroihin vaikuttavat erityisesti kunnan kaavoitustavat, jossa kunnan itsenäisyydellä ja taajaman kehitykseen panostamisella on merkitystä. Kuitenkaan yhtä oikeaa elinvoimaisuuden kaavoittamisen tapaa ei ole, eikä pelkällä uusien kaavojen laatimisella voida luoda alueelle elinvoimaa, jos kaavat eivät toteudu. Merkityksellistä elinvoiman tavoittelussa on kuitenkin kehittämishalu, yhteisen hyvän tavoittelu ja kompromissien tekeminen kaavoituksessa. Kaavoituksen täytyy tukea kaikkia elinvoimaan vaikuttavia tekijöitä.
Tekijä: Enja Valkonen Opiskelijanumero: 259513
Tutkimuksen nimi: Kaavoituksella elinvoimaa Jyväskylän seudun taajamiin Tiedekunta/pääaine: Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta/maantiede Sivumäärä: 97 + 1 liite
Aika: huhtikuu 2019
Työn laatu: Pro gradu -tutkielma
Avainsanat: elinvoimaisuus, kaavoitus, asemakaava, taajama
Sisällysluettelo
1. Johdanto ... 1
2. Kaavoitus kehittämisen välineenä... 3
2.1 Kaavoitus osana aluekehitystutkimusta ... 3
2.2 Suunnittelun kehittyminen ... 4
2.2.1 Varhaisen suunnittelun vaiheet ... 5
2.2.2 Viimeisimmät suunnittelun vaiheet ... 11
2.3 Suomen suunnittelujärjestelmä ... 14
3. Kunta elinvoimaiseksi ... 17
3.1 Elinvoimaisen kunnan lähtökohtia ... 17
3.2 Elinvoimaisuus kunnan tehtävänä ... 21
3.3 Elinvoimaisuuden kaavoittamisen taustaa ... 22
4. Tutkimusalueena Jyväskylän seutu ... 24
4.1 Jyväskylän seudun taajamat ... 24
4.2 Tikkakosken taajaman muutokset ... 26
4.3 Muuramen keskustaajaman kehitys ... 28
5. Aineisto ja menetelmät ... 32
5.1 Laadullisen tutkimuksen lähtökohtia ... 32
5.2 Asemakaavakartat ja niiden kertomusten analysointi ... 33
5.3 Teemahaastattelut aineistonkeruumenetelmänä ... 34
5.4 Kaavoittajat haastateltavina... 35
5.5 Haastattelujen analysointi sisällönanalyysillä ... 38
6. Tulokset... 40
6.1 Tikkakosken ja Muuramen taajamien elinvoimaisuus ... 40
6.1.1 Lähtökohdat alueiden elinvoiman kehittymiselle ... 40
6.1.2 Näkökulmia alueiden elinvoimaisuuden kaavoittamiseen ... 49
6.2 Kaavoituksen keinot elinvoimaisuuden kehittämisessä ... 54
6.2.1 Paikan lähtökohtien mukainen kehittäminen ... 54
6.2.2 Kunnan ja kuntalaisten aktiivisuus ... 58
6.2.3 Monipuolisuus vetovoimaisuuden lisääjänä ... 65
6.2.4 Johdonmukaisuus kehittämisessä ... 69
6.2.5 Ajanmukaisten vaatimusten huomiointi ... 72
6.2.6 Taloudellisuuden tavoittelu ... 75
6.3 Alueelliset erot elinvoimaisuuden kehittämisessä... 79
7. Johtopäätökset ... 83
Lähteet... 88
Liitteet ... 94
1
1. Johdanto
”Maankäytön suunnittelulla luodaan edellytykset hyvälle ja elinvoimaiselle asuin- ja elinympäristölle. Hyvin suunnitellut kaavoitusratkaisut sekä toimiva ja eheä yhdyskuntarakenne ja liikennejärjestelyt luovat hyvinvointia ja elinvoimaa.” (Ympäristöministeriö 2018)
Maankäytön suunnittelulla pitäisi mahdollistaa elinvoimaisen ympäristön luominen. Ei ole kuitenkaan yksiselitteistä, miten elinvoimaisuutta voidaan luoda. Elinvoimaisuus -käsitettä käytetään nykyään usein niin alueiden kehittämisen yhteydessä kuin muissa kuntakonteksteissa, mutta elinvoimaisuuden kehittämisen keinoista puhutaan vähän. Elinvoimaisuuden tavoittelu ja elinvoimaisuudesta keskusteleminen on lisääntynyt viime vuosien aikana, mutta sanan määrittely on edelleen aika monisäikeistä (ks. Huovinen 2017; Jauhiainen ja Huovari 2013; Paananen ym.
2014). Kuntien ja niiden kehittymisen näkökulmasta elinvoimaisuutta on pyritty määrittelemään, mutta selviä keinoja elinvoimaisuuden lisäämiseksi ei ole monia. Tässä tutkimuksessa pyritäänkin löytämään keinoja alueiden elinvoimaisuuden parantamiseksi.
Elinvoimaisuutta tarkastellaan tutkimuksessa kaavoituksen näkökulmasta. Tutkimuksessa selvitetään, miten kaavoituksella voidaan kehittää alueita ja alueiden elinvoimaisuutta. Kaavoitus on alueiden suunnitelmallista kehittämistä ja alueiden osoittamista tarkoituksenmukaiseen käyttöön (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 231-238). Kaavoitus nähdään tässä tutkimuksessa yhtenä elinvoimaisuuden kehittymisen mahdollistajana. Kaavoituksen ja elinvoimaisuuden yhteydestä on vain vähän aikaisempaa tutkimusta, minkä vuoksi tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, miten elinvoimaisuuteen voidaan vaikuttaa kaavoituksella. Tutkimuksessa tarkastelu painottuu asemakaavoituksen mahdollisuuksiin.
Tutkimuksessa keskitytään kuntien taajamiin, joihin asemakaavoituksen pääpaino yleisesti painottuu. Tutkimusalueena toimii kaksi Helmisen ym. (2016) määrittelemää Jyväskylän kaupunkiseudun lähitaajamaa. Elinvoimaisuuden kehittämistä tarkastellaan Tikkakosken taajaman ja Muuramen keskustaajaman kaavoituksen kautta. Tutkimuksen aineisto koostuu taajamien asemakaavakartoista sekä alueen kaavoitusta käsittelevistä haastatteluista. Tutkimukseen haastateltiin Tikkakosken ja Muuramen taajamien kaavoittajia ja kunnan kaavoitukseen osallistuvia työntekijöitä. Tutkimuksessa selvitän näiden kahden taajaman kehittymistä ja elinvoimaisuuden kaavoittamista.
2
Tutkimuskysymysteni mukaisesti haluan selvittää: Miten ja millä keinoilla asemakaavoituksella vaikutetaan kaupunkiseudun taajamien elinvoimaisuuteen? Miten elinvoimaisuuden kaavoittaminen eroaa kaupunkiseudun sisällä?
Tutkimuksen aluksi tarkastellaan kaavoitusta ja kaavoituksen suunnittelun kehittymistä, jotta voidaan tarkastella, miten kaavoitusta toteutetaan Suomessa nykypäivänä. Lisäksi luvussa kaksi käsitellään lyhyesti Suomen suunnittelujärjestelmä. Luvussa kolme perehdytään tarkemmin elinvoimaisuuden käsitteeseen kuntakontekstissa sekä avataan aikaisempia näkökulmia elinvoimaisuuden ja kaavoitukseen yhteyksiin. Neljännen luvun tutkimusalueen esittelyn jälkeen luvussa viisi avataan tarkemmin tutkimuksessa käytetyt tutkimusaineistot ja -menetelmät. Ennen johtopäätöksiä kuudennessa luvussa tarkastellaan tutkimuksessa saatuja tuloksia tutkimuskysymyksiin siitä, miten elinvoimaisuutta kaavoitetaan Jyväskylän seudun taajamissa, mitä keinoja elinvoimaisuuden kaavoittamiseen nousi aineistosta esiin sekä miten elinvoimaisuuden kaavoittaminen eroaa tarkastelluissa taajamissa.
3
2.
Kaavoitus kehittämisen välineenä
2.1 Kaavoitus osana aluekehitystutkimusta
Kaavoitus on osa maankäytön suunnittelua, joka perustuu voimassaolevaan maankäyttö- ja rakennuslakiin (MRL 132/1999). Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisesti maankäytön suunnittelun tarkoitus on ohjata alueiden ja rakentamisen suunnittelua ja käyttöä. Kaavoitusta ja maankäytön suunnittelua tarkastellaan kotimaisessa kirjallisuudessa ja tutkimuksessa rinnasteisesti yhdyskuntasuunnittelun lisäksi alueellisena suunnitteluna ja kaupunkisuunnitteluna.
Suunnittelun voidaan nähdä tavoittelevan alueiden kehittämistä.
Laajemmin kaavoitus sisällytetäänkin alueiden kehittämiseen. Alueiden kehittymistä on tutkittu paljon eri näkökulmista aluekehitystutkimuksen parissa. Aluekehityksen tutkimisella on pitkät perinteet eri osa-alueilla. Suomalaisessa aluekehitystutkimuksessa painottuu alueiden kehittyminen ja alueiden kehittäminen. (Bengs ym. 2000, 5.) Alueiden kehittymisen tutkimisessa on tarkasteltu aluetaloutta, muuttoliikkeitä, maaseuturakenteita, kaupunkeja ja kaupunkiseutuja sekä aluerakennetta kehittyneisyyden ja kehittymisen näkökulmasta. Alueiden kehittämisen tutkimus on puolestaan keskittynyt alueelliseen kehittämistyöhön arvioivan ja palvelevan tutkimuksen keinoin. (Bengs ym. 2000, 11-13.)
Arvioivassa aluekehitystutkimuksessa tutkimuksenkohteena ovat Bengsin ym. (2000, 11) mukaan olleet muun muassa kansallinen aluepolitiikka ja eri tasoiset alueelliset strategiat. Arvioivalla tutkimuksella tarkoitetaan alue- ja yhdyskuntasuunnittelun tutkimusta, joihin alue-, kaupunki- ja maaseutupolitiikka voidaan sisällyttää. Maankäytön suunnittelu voidaan nähdä yhtenä alueellisen suunnittelun osana. (Bengs ym. 2000, 12.)
Kaavoitus sisältyy siis aluekehitystutkimuksessa alueiden kehittämisen tutkimukseen.
Kaavoituksella kehitetään maankäyttöä konkreettisesti sekä suunnitellaan ja osoitetaan ympäristöä ja eri alueita tarkoituksenmukaiseen käyttöön (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 231, 238).
Kaavoitus on kuitenkin vain yksi osa maankäytön suunnittelua. Maankäytön suunnitteluun vaikuttavat kaavoituksen lisäksi myös esimerkiksi maapolitiikka, asuntopolitiikka ja rakennusvalvonta sekä paikalliset säädökset, kuten rakennusjärjestys (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 238–239).
4
Alueiden kehittämisessä ja suunnittelussa kaavoituksella on monta tehtävää. Konkreettisesti kaavoituksen tehtävä on osoittaa minne eri toimintoja, kuten asumista, työpaikkoja tai palveluita, sijoitetaan (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 238–239). Kaavat ohjaavat ja sääntelevät lisäksi oikeuksia ja velvollisuuksia käyttää maa-alueita. Kaavoituksen keinoilla voidaan esimerkiksi rajata maanomistajien mahdollisuuksia maan käyttöön. Kaavoituksen yhtenä tarkoituksena on turvata yleinen etu ja säännellä yksityisten välisiä eturistiriitoja. (Jalkanen ym. 2017, 70;
Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 239.) Yleisen edun määritteleminen ei ole yksitelitteistä, mutta sillä tavoitellaan yhteiskunnan ja kansalaisten kokonaisetua (Murtonen 2012, 87). Voidaan kuitenkin nähdä, että kaavoituksen tehtävät ja vastuualueet ovat muokkautuneet yhteiskunnallisten ja lainsäädännöllisten muutosten myötä.
2.2 Suunnittelun kehittyminen
Maankäytön suunnittelu ja kaavoitus eivät ole aina olleet vastaavanlaisia kuin nykypäivänä.
Suunnittelu ja ohjaus ovat olleet aikaisemmin paljon väljempiä. Lakimuutosten ja vallitsevien suunnittelutrendien myötä kaavoitus on muodostunut nykypäivää vastaavaksi. Suunnittelun kehittyminen on vaikuttanut siten myös nykyiseen aluekehitystutkimukseen ja sen tutkimuskohteisiin. Suunnittelussa ja sen kehittymisessä on seurattu kansainvälisiä linjoja (Jalkanen ym. 2017). Suomen kaavoitus onkin saanut paljon vaikutteita muista maista. Tässä tutkimuksessa käsitellään Suomen kaavoitusta, joten suunnittelun kehityskulkuja tarkastellaan tarkemmin Suomessa tapahtuneiden muutosten valossa.
Kaupunkien nykyisen kehittämisen näkökulmasta voidaan tarkastella historiassa tapahtuneita suunnitteluperinteen muutoksia. Kaupunkien suunnittelulla on pitkä historia. Kaupunkien muodostumisen ja ohjailun perinteet ulottuvat 1500-luvun keskivaiheille, kun kaupunkien piirteitä alkoi muotoutua. Hiljalleen suunnittelussa alettiin keskittyä muun muassa kaupunkirakenteen säännönmukaisuuteen, josta yhtenä esimerkkinä voidaan pitää erityisesti 1600-luvulta 1800- luvulle kaupunkien suunnittelussa kaavoitusperiaatteeksi kehittynyttä ruutukaavaa. (Jalkanen ym.
2017, 7.) Nykyisissä kaupungeissa ja kaavoituksessa näkyvät periaatteet ovat siis peräisin hyvin kaukaa historiasta suunnittelun kehittymisestä.
5
Suunnittelussa on sen pitkän historian aikana toteutettu eri teorioita ja käytäntöjä, joista ruutukaava on yksi esimerkki. Teorioiden käytänteet ja ideat heijastuvat yhä tämän päivän suunnitteluun ja toteutukseen. (Jalkanen ym. 2017.) Suunnittelun kehityksen vaiheisiin perustuen Jauhiainen ja Niemenmaa (2006) ovat määritelleet kolme eri suunnittelun teoriaa 1800-luvulta alkaen. Eri suunnitteluteorioiden kehittymiseen ovat vaikuttaneet ajankohtaiset tapahtumat ja yhteiskunnan kehitys. Myös Rajaniemi (2006) on käsitellyt kaavoituksen muutoksia tarkastelleessaan kaavoitusta neljän kaavoitusstrategian avulla. Suunnittelun kehittymistä tarkastellaankin tässä tutkimuksessa erityisesti Jauhiaisen ja Niemenmaan (2006) esittelemien teorioiden sekä Rajaniemen (2006) strategioiden kautta (taulukko 1). Myös esimerkiksi Jalkanen ym. (2017) ovat käsitelleet erityisesti Jauhiaisen ja Niemenmaan (2006) mukaisia suunnitteluteorioita. Osittain toisiinsa lomittuvien teorioiden ja strategioiden avulla voidaan tarkastella suunnittelun kehittymistä. Niiden pohjalta voidaan paremmin ymmärtämään, miten alueiden suunnittelua on historiassa toteutettu ja mihin nykypäivän kaavoitusperiaatteet perustuvat.
SUUNNITTELUTEORIAT
(Jauhiainen ja Niemenmaa 2006) KAAVOITUSSTRATEGIAT (Rajaniemi 2006)
Varhainen moderni suunnittelu Moderni suunnittelu
Proseduraalinen suunnitteluteoria Kriittinen suunnitteluteoria Uuden julkisjohtamisen suunnitteluteoria
Pragmaattinen suunnitteluteoria Postmoderni suunnittelu
Kommunikatiivinen suunnittelu Postkoloniaalinen suunnittelu
Heroistinen kaavoitus
Hierarkkinen kaavoitus
Holistinen kaavoitus
Hektinen kaavoitus
Taulukko 1. Suunnittelun kehittymiseen vaikuttaneet suunnitteluteoriat ja kaavoitusstrategiat.
2.2.1 Varhaisen suunnittelun vaiheet
Kaupunkien ja alueiden suunnittelu alkoi kaupunkien piirteiden hahmottamisesta.
Kaupungistumisen alussa ruutukaavaperiaatteella luotiin kaupungin piirteitä loivilla korttelijaoilla ja julkisilla ulkotiloilla ja rakennuksilla. (Jalkanen ym. 2017, 7.) Kaupungeissa tapahtuneiden
6
tulipalojen myötä, Suomessa erityisesti Turun vuoden 1827 palon jälkeen, kaavoituksessa alettiin kiinnittää huomiota kaupunkien paloturvallisuuteen ruutukaavan avulla suurentamalla tontteja ja aukioita sekä leventämällä katuja (Jalkanen ym. 2017, 7; Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 234).
Yhtenä ensimmäisistä säännöksistä toimi paloturvallisuudesta annettu säännös vuoden 1856 asetuksessa kaupunkien järjestämisen ja rakentamisen perusteista. Rakentamista ohjeistettiin myös kaupunkeihin määrätyillä rakennusjärjestyksillä. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 234.) Rakennusjärjestyksen myötä kaupunkien kivikaupunki- ja puukaupunkiosat alkoivat erilaistua (Jalkanen ym. 2017, 8).
Toinen merkittävä suunnittelun kehitystä edistävä tekijä oli teollistuminen. 1850-luvun puolivälin merkit teollistumisesta alkoivat vaikuttaa kaupunkien kehitykseen ja kaupunkirakenteeseen niin teollisuuslaitosten sijoittumisen kuin liikenneyhteyksien kehittymisen myötä (Jalkanen ym. 2017, 8). Jauhiainen ja Niemenmaa (2006) kutsuvat 1800-luvulta toiseen maailmansotaan asti ulottuvaa suunnitteluteorian ajanjaksoa varhaiseksi moderniksi suunnitteluksi. Varhainen moderni suunnittelu vastasi teollisuuden kehittymiseen ja kaupunkien nopeaan kasvuun. Kaupunki- ja aluesuunnittelu oli järjestelmällistä ja sen tarkoituksena oli uudistaa kaupunkeja. (Jauhiainen &
Niemenmaa 2006, 35–36.) Määräysten ja suunnittelun tarkoituksena oli parantaa kaupunkien elinoloja ja luoda terveellisempää ympäristöä (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 41, 234).
Suunnittelussa alettiin kiinnittää huomiota kaupungistumisen epäkohtiin. Lisäksi 1800-luvun loppupuolella heräsi kiinnostus kaupunkirakennustaiteeseen ja sosiaalisiin kysymyksiin. (Jalkanen ym. 2017, 9.) Yhtenä esimerkkinä teollistuneiden kaupunkien elinolojen parantamisesta on puutarhakaupungin mallin kehittäminen, missä muun muassa seurattiin luonnonmuotoja suunnittelun lähtökohtana (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 41; Jalkanen ym. 2017, 9).
Vaikutukset suunnitteluun tulivat Euroopasta (Jalkanen ym. 2017).
Vuodesta 1875 lähtien kaavoitus kuului kunnan toimivaltaan valtion sijaan (Jalkanen ym. 2017, 8.) Varhaisen modernin suunnittelijoina toimivat maestroiksi kutsutut sankarisuunnittelijat, joilla oli mielestään tieto kaupunkien hyvästä suunnittelusta ja oikeasta tavasta kaupunkien järjestämisestä (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 36). Rajaniemi (2006) määritteleekin yhdeksi kaavoitusstrategiaksi heroistisen kaavoittamisen, joka jatkui osaltaan myös toisen maailmansodan jälkeenkin. Rajaniemi (2006) käsittelee kasvun kaavoittamisen yhteydessä kaavoitusta heroistisena professiona. Heroistisessa kaavoitusstrategiassa suunnittelijat nähdään
7
ammattikuntana, jolla on oma erityisosaamisensa ja korkea koulutus voidakseen laatia vaativia kaavoja. Tällä oikeutettiin myös heidän kaavoitusvaltansa. (Rajaniemi 2006, 92.) Erityisesti arkkitehdit nähtiin 1960-luvulle asti heroistisina kaupunkisuunnittelijoina, jotka uudistivat kaupunkeja ja saneerasivat alueita sankarillisella osaamisellaan (Rajaniemi 2006, 93- 95).
Suunnittelun oppiminen oli alkanut Euroopassa taiteellisissa ja teknisissä korkeakouluissa, joiden myötä varhaisen modernin suunnittelun ajanjaksolla oli syntynyt kaksi suunnittelijoiden koulukuntaa visuaalisista ja esteettisistä arkkitehdeistä sekä toiminnallisista ja taloudellisista insinööreistä (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 37–38). Tämän myötä vuosisadan vaihteessa kaavoittajina toimivat arkkitehtien lisäksi maanmittarit ja insinöörit, mikä aiheutti ammattiryhmien välille myös kiistan aiheita (Jalkanen ym. 2017, 9-10). Suomessa alueellisen suunnittelun opettaminen alkoi 1900-luvun alussa, jolloin pääasiassa kaupunkisuunnittelun oppia ja osaamista asemakaavoituksesta hankkivat arkkitehdit (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 22).
Siihen aikaan ihannoitiin tilojen, muotojen ja materiaalien elävyyttä, mutta 1920-luvulle mentäessä ruvettiin ihannoimaan myös kaupunkikuvan yhtenäisyyttä, eheyttä ja selkeyttä sekä esimerkiksi umpikortteleita (Jalkanen ym. 2017, 14). Suunnittelun ihanteet ja kohteet muuttuivatkin ajan myötä.
Kaupunkien kehittyessä yhä suuremmiksi alettiin elintilaa hakea myös kaupunkien ulkopuolelta.
Kaupungistumisen ollessa voimakasta kaupunkialueiden lähistöille syntyi asuntopulan myötä taajamia (Jalkanen ym. 2017, 8-9). Kaupunkien ulkopuolelle syntyvän tiheämmän asutuksen myötä suunnittelu laajeni suurissa kaupungeissa myös kaupungin ulkopuolelle 1900-luvun alussa (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 234).
Yhdyskuntien kehittyessä suunnitteluun tuli uusia piirteitä. Toisen maailmansodan jälkeistä aikaa Jauhiainen ja Niemenmaa (2006) määrittävät suunnitteluteorioissa moderniksi suunnitteluksi, joka sisältää lisäksi useita tarkennettuja suunnitteluteorioita. 1900-luvulla modernin suunnittelun aikaan suunnittelun asema vakiintui yhteiskunnassa hallinnollisesti, lainsäädäntö kehittyi ja suunnittelussa vallitsi asiantuntijavaltaisuus (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 46). Modernia suunnittelua ohjasi Suomen ensimmäinen kaavoitusta ja rakentamista koskeva laki.
Asemakaavalaki astui voimaan vuonna 1932. Laissa käsiteltiin asemakaavoitusta, tonttijakoa ja rakennussäännöksiä sekä rakennusjärjestysten laatimista kaupungeissa, kauppaloissa ja taajaan
8
asutuilla maaseuduilla. Lain myötä kaavoituksesta tuli kunnan yksinoikeus. (Jauhiainen &
Niemenmaa 2006, 234; Jalkanen ym. 2017, 17.)
Oppi kaupunkien järjestelystä eli asemakaavaopin opetus oli alkanut Suomessa 1920-luvulla ja se laajeni sotien jälkeen alue- ja yhdyskuntasuunnittelun opetuksen lisääntyessä. Opetus laajeni erityisesti Otto-Iivari Meurmanin Asemakaavaoppi -teoksen (vuosi 1947) myötä. (Jauhiainen &
Niemenmaa 2006, 23.) Asemakaavaoppi -teoksessa Meurman esitteli kaavoitusideologioita ja hahmotelman hierarkkisen kaavajärjestelmän perusteista. Kaavajärjestelmässä asemakaavan lisänä toimi tässä vaiheessa yleisasemakaava ja seutukaava. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 235;
Jalkanen ym. 2017, 18.)
Kaavoituksen ja suunnittelun opetuksen tarve lisääntyi rakennuslain myötä. Suunnitteluun vaikutti voimakkaasti lainsäädännön näkökulmasta vuonna 1958 voimaan astunut laki. Laissa kaavoitus säädettiin kunnan tehtäväksi, mutta sitä ohjasi ja kontrolloi vielä valtion keskushallinto.
(Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 23; Puustinen 2004, 14). Säädetyssä rakennuslaissa esitettiin hierarkkinen kaavajärjestys eli seutukaava, yleiskaava ja asemakaava. Maalaiskunnissa käytettiin asemakaavan sijaan rakennuskaavoja. Lisäksi myöhemmin lakiin otettiin mukaan rantakaava.
Kaavahierarkian avulla kaupunkiseutujen taajan asutuksen leviämistä oli mahdollista ohjata laajemmilla kaavoilla. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 235.)
Kaavoitusstrategioiden näkökulmasta Rajaniemi (2006, 122–128) määrittelee kaavahierarkian sekä päätöksentekojärjestelmän ohjaavine lakeineen, asetuksineen, menettelyineen ja asiakirjoineen hierarkkiseksi kaavoittamiseksi. Kaavat nähdään hallinnollisena päätöksenä, mikä on tehtävä lain mukaisesti. Kaavoittaessa on kuitenkin huomioitava kaavojen tarkoituksenmukaisuus ja yhteiskunnalliset toivomukset, joita ei voida taata pelkällä lainmukaisuudella. Hierarkkisessa kaavoitusstrategiassa ylemmän tason päätökset välittyvät alemmille tasoille. Näin saadaan järjestystä ja ympäristön hallintaa, jolla luodaan kasvua ja yleistä etua byrokratian keinoin. (Rajaniemi 2006, 122–129, 133.)
Modernin suunnittelun muina lähtökohtina toimivat kansainvälisyys, tasa-arvo, tekniikka ja tarkoituksenmukaisuus (Jalkanen ym. 2017, 15). Tieteellinen, teoreettinen ja tutkimuksellinen suunnittelu korostui ohjaavaksi periaatteeksi taiteellisen suunnittelun jouduttua väistymään uudelleenrakentamisen ja kaupungistumisen kiihtymisen myötä (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 48). Moderniin suunnitteluun Jauhiainen ja Niemenmaa (2006) sisällyttävät neljä erillistä
9
suunnitteluteoriaa, joista ensimmäinen, proseduraalinen suunnitteluteoria, pyrki 1950-luvulta lähtien järjestelemään yhteiskunnan paremmin erilaisilla malleilla. Suunnittelu perustui tilastotietoon systeemi- ja rationaalisten teorioiden avulla. Systeemiteoriassa suunnittelu nähtiin järjestelmänä, jossa suunnittelu perustuu malleihin ja ennakointiin suunnittelijan kokooman tiedon pohjalta. Rationaalinen teoria perustuu järkevyyden ja tehokkuuden tavoitteluun tiedon avulla ilman poliittisia tekijöitä. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 48–49.)
Kaavoitus on pohjautunut aina joltain osalta ennusteisiin, joiden pohjalta myös Rajaniemi (2006) esittää kaavoitusstrategiana holistista kaavoitusta. Ennusteista saatavilla tiedoilla voitiin varmistaa, että esimerkiksi kaavavarantoa oli realistisesti suhteessa kasvutavoitteisiin.
Suunnitteluratkaisujen rationaalisuuteen hyödynnetäänkin tieteellisiä perusteluja. Ratkaisut perustuvat tiedon kattavuuteen, holistisuuteen. (Rajaniemi 2006, 146, 154.) Rajaniemi (2006, 156) toteaa, että taiteellinen suunnittelu muuttui siis holistisen kaavoituksen myötä rationaaliseksi suunnitteluksi 1960-luvun aikana.
1900-luvun puolivälissä tapahtui elintapojen muutos, kuten naisten työssäkäynti, mikä vaati uudenlaista suunnittelua. Modernin suunnittelun arkkitehtuuri perustui puolestaan funktionalismiin. Kaupunkialueiden toiminnalliset alueet eli asuminen, työ, virkistys ja liikenne haluttiin jakaa vyöhykkeisiin. (Jalkanen ym. 2017, 15–16.) Samoihin aikoihin suunnittelussa esitettiin myös lähiöperiaatteen ja metsäkaupungin periaatteita, joiden perusteella rakennettiin uusia asuinalueita. Lähiörakentamisen myötä taajamien kaupunkirakenteet alkoivatkin hajota (Jalkanen ym. 2017, 18-21). Suunnittelussa ei keskitytty kuitenkaan pelkästään kaupunkeihin, vaan suunnittelun kehittymisessä huomioitiin myös kaupungin ulkopuolinen maaseutu. Jo vuonna 1949 oli astunut voimaan myös laki rakentamisesta maaseudulla. Laissa määrättiin maaseudun rakennusten rakennusluvista. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 235.)
Jauhiaisen ja Niemenmaan (2006, 51) mukaiseen moderniin suunnitteluun sisältyi lisäksi kriittinen suunnitteluteoria. Kriittisen suunnitteluteorian mukaisesti 1960-luvulla suunnittelu tulkittiin osana yhteiskuntaa ja sen tapahtumia lähestyttiin kapitalismin näkökulmasta. Suunnittelua ei voitu nähdä irtonaisena yhteiskunnasta, minkä vuoksi myös suunnittelu politisoitui 1970-luvulla. Pääoman etu nähtiin yleistä etua oleellisempana yhteiskunnassa. Kriittisessä suunnittelussa pyrittiin kuitenkin kokonaisvaltaiseen ja oikeudenmukaiseen suunnitteluun, jota pyrittiin parantamaan osallisuutta lisäämällä. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 51-52.)
10
1960-luvulla rakentamisessa otettiin käyttöön elementtitekniikka, minkä myötä rakennussuunnitteluun ei kiinnitetty yhtä paljon huomiota. Ympäristöstä muodostui jäykempää ja köyhempää. (Jalkanen ym. 2017, 20.) Yhteiskunnan rakennemuutos jatkui ja muuttoliike maaseudulta taajamiin kiihtyi, minkä myötä rakentaminen ja kasvu ulottuivat kauemmaksi kaupunkirakenteen ulkopuolelle uusille alueille. Uusien asuinalueiden suunnittelussa palattiin myös suorakulmaiseen ruutukaavaan avoimen rakennustavan sijaan. (Jalkanen ym. 2017, 21–22.) 1960-luvun lopussa havahduttiin lähiörakentamisen huonoihin puoliin. Vaihtoehtona esitettiin tiivistä, kaupunkimaista ja tehokasta rakentamista nimenomaan ruutukaavan avulla. 1970-luvulla rakennettiinkin paljon tiiviitä kerrostaloalueita. (Jalkanen ym. 2017, 22–23.)
Vastapainona kerrostaloille pientaloasumisen suosion myötä rakentui kuitenkin epäyhtenäisiä omakoti- ja rivitaloalueita. Tämän vuoksi rakennustuotannon suuntaa alettiin muuttaa suunnittelukäytännöillä. Asemakaavoista ruvettiin tekemään entistä yksityiskohtaisempia ja erilaisilla suunnitelmilla ohjattiin esimerkiksi värejä, materiaaleja ja istutuksia. (Jalkainen ym.
2017, 25.) Kaupunkirakenteen suunnittelua lähestyttiin yhä enemmän ympäristön lähtökohdista.
Yhdyskuntarakenteen näkökulmasta myös paikkojen tarkoituksenmukaisuuteen, eheyttämiseen ja sulkeutuneisuuteen kiinnitettiin entistä enemmän huomiota. Rakentamiseen kuitenkin alkoi vaikuttaa myöhemmin taloudellinen lama. (Jalkanen ym. 2017, 25-26.)
Modernin suunnittelun ajanjaksolla suunnittelun politisoituminen 1970-luvulla synnytti vastakkainasetteluja yksityisen ja julkisen sektorin välillä. Jauhiainen ja Niemenmaa (2006, 53) esittelevätkin modernin suunnittelun yhdeksi suunnitteluteoriaksi uuden julkisjohtamisen suunnitteluteorian. Julkisen sektorin niukoista taloudellisista resursseista ja hitaista muutoksista johtuen uuden julkisjohtamisen suunnitteluteorian myötä julkisen sektorin asemaa suunnittelussa pyrittiin kaventamaan avaamalla mahdollisuuksia markkinavetoiselle kehittämiselle.
Suunnitteluteoriassa tavoiteltiin myös maankäytön sääntelyn keventämistä. Julkisvetoisen suunnittelun sijaan haluttiin korostaa yksilöiden vapautta ilman poliittisia hidasteita. Suunnittelu usein myötäilikin markkinoiden trendejä varsinkin julkisen sektorin huonommassa taloudellisessa tilanteessa. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 53–54.)
Kritiikin myötä modernissa suunnittelussa mentiin kohti pragmaattista suunnitteluteoriaa, joka korosti käytännöllisyyttä ja intuitiivisuutta filosofisesta lähtökohdasta. Teoriassa tulkittiin todellisuutta arvojen ja tavoitteiden pohjalta sekä osallistujilta saadun palautteen avulla.
11
Suunnitteluprosessi eteni osissa ja vaiheittain huomioiden eri näkökulmat. Suunnitteluprosesseista pyrittiin saamaan yksinkertaisempia ja yhteisiä ideoita mukailevampia asukkaiden ja suunnittelijoiden dialogin avulla. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 55–56.)
2.2.2 Viimeisimmät suunnittelun vaiheet
Varhaisella suunnittelulla on yhä vaikutusta nykypäivän suunnitteluun. Myöhemmin ilmenneet suunnittelun näkökulmat näkyvät selkeämmin suunnittelussa nykypäivänäkin. Yhdyskuntien kehittyessä ja teollisuuden siirryttyä kaupunkien keskustojen ulkopuolelle, tuli kaupunkeihin uusia mahdollisuuksia keskustan rakentamiseen. Suunnittelussa poikettiin vallinneesta tyylistä. Uusina arvoina korostuivat paikalliset lähtökohdat ja rakentamistradition kunnioittaminen. Historiallista arkkitehtuuria alettiin arvostaa, eikä vanhaa pyritty enää välttämättä korvaamaan kaupunkia uudistettaessa. (Jalkanen ym. 2017, 26.) Suunnittelun muutoksiin vaikutti lisäksi erityisesti kaupunkiin muuttamisen vähentyminen. Sen myötä kaupunkien suunnittelussa alettiin korostaa kaupunkirakenteen eheyttämistä ja alueiden täydentämistä. (Jalkanen ym. 2017, 26.) Nähtiin, että kaavoituksen tehokkuudella oli mahdollista saavuttaa alueen kasvua (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 236).
Myös arkkitehtuuri ja rakentamisen tavat muuttuivat 1980- ja 1990-luvulla. Rakentamisessa oli hyväksyttävämpää käyttää erilaisia tyylejä ja monimuotoisuutta. Suunnitteluun alkoi vaikuttaa lisäksi tietoisuus esimerkiksi riittämättömistä luonnonvaroista, saastuneesta ympäristöstä ja muuttuneesta ilmastosta. Ekologisuus nousikin tärkeäksi suunnittelukysymykseksi, kun pyrittiin rakentamaan ympäristöä säästäen. Ekologisen rakentamisen ääripäinä olivat tehokas ja tiivis ekokaupunki, jonka ympärillä on luontoa, sekä väljä ekokylä luontaistalouksineen. Kuitenkin maisemasuunnittelu ja sen merkitys korostuivat asuinympäristöissä. (Jalkanen ym. 2017, 28.) Modernin suunnittelun jälkeistä aikaa Jauhiainen ja Niemenmaa (2006) käsittelevätkin postmodernina suunnitteluna. Postmoderni suunnittelu on nähty modernien käsitysten haastamisena ja purkamisena, mikä voidaan katsoa alkaneen 1990-luvun alusta, vaikka kansainvälisesti siitä on viitteitä jo 1970-luvulta. Postmoderni suunnittelu on nähty sekä suunnittelun purkamisena että uusien näkökulmien etsimisenä. Postmoderniin suunnitteluun siirtymisen taustalla on talouskasvun hidastuminen ja epävarmuuden lisääntyminen, joiden myötä
12
syntyi tarve uusille suunnittelun näkökulmille. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 58-60.) Kasvu oli toiminut suunnittelun lähtökohtana ja kasvun hidastuttua tarvittiin uusia lähtökohtia.
Talouskasvun näkökulmasta Rajaniemi (2006) on nimennyt kasvun kaavoittamisstrategiaksi hetkisen kaavoittamisen. Hektisessä kaavoituksessa taloussuunnittelulla on kaavoitukseen suuri merkitys, koska kaavoituksessa pyritään taloudelliseen kannattavuuteen. Kaavoituksessa nähtiin kasvu taloudellisena elinehtona. Taloudelliset arvot tulivat yhä enemmän esille ja niiden nähtiin ohjaavan kaavoitusta. Esimerkiksi rakennusoikeuden määrä nähtiin taloudellisena tekijänä ja kaupantekovälineenä. Hektiseen kaavoitukseen pohjautuen voidaan havaita esimerkiksi kunnan ja yritysten välillä kasvua edistäviä sopimuksia. (Rajaniemi 2006, 163–167.) Rajaniemi (2006, 172) näkee hektisessä kaavoituksessa kaavoittamisen taloudellisena keinotteluna, jossa huomioidaan väestönkasvu sekä asumisrakentaminen suunnittelussa että elinkeinoelämän kannattavuudessa. Hektisen kaavoittamisen talouden näkökulmasta Rajaniemi (2006, 172-179) käsittelee esimerkiksi automarkettien kaavoittamista.
Jauhiaisen ja Niemenmaan (2006, 59-60) mukaisessa postmodernissa suunnittelussa korostettiin yhä enemmän eri osapuolien huomioon ottamista ja ymmärrystä käytännön ratkaisun löytämiseksi.
Postmoderni suunnittelu sisältää kommunikatiivisen eli viestinnällisen ja vuorovaikutteisen suunnittelun. Vuosituhannen vaihteen kommunikatiivisessa suunnittelussa korostettiin ihmisten välillä käytävää vuorovaikutusta ja osallistumista ympäristön suunnitteluun. Toisten ymmärtämiseen pyrittiin avoimella ja vapaalla keskustelulla. Sen avulla tavoiteltiin osapuolien sitoutumista suunniteltuun lopputulokseen. Suunnittelijan tehtävä oli sovittaa eri intressiryhmien näkemykset. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 61-62.) Kommunikatiivisuus on lisääntynyt suunnittelussa erityisesti tästä lähtien, mikä tulee esille samoihin aikoihin tulleen uuden lain myötä.
Postmoderniin suunnitteluun sisältyy myös postkolonialistinen suunnittelu. Suunnittelussa täytyi huomioida myös uusia asioita, kuten erilaisuutta ja oikeudenmukaisuutta sekä elämäntapojen jatkuvaa muuttumista. Erilaisia elämisentapoja ja erilaisuutta alettiin tukea aktiivisesti, mikä vaatii suunnittelijoilta yhteiskunnan ja elämäntapojen muuttumisen tiedostamista.
Oikeudenmukaisuudessa huomioitiin entistä enemmän sekä taloudelliset että sosiaaliset kysymykset. Postkolonialistisessa suunnittelussa nähdään, että yleinen etu on haasteellista
13
määritellä ja toteuttaa. Tärkeää oli kuitenkin korostaa osallisuutta ja osallistumisen mahdollisuutta huomioiden myös erilaiset osallistujien identiteetit. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 66–69.) Vuosituhannen vaihteessa päällimmäisinä suunnittelukysymyksinä olivat olemassa olevien rakenteiden ylläpito sekä täydennysrakentaminen ja tiivistäminen kaavoitetuilla alueilla (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 236). Muutokset suunnittelussa ja kaupungistumisessa vaativat myös rakennuslainsäädännön uudistamista. Rakennuslakia yritettiin uudistaa 1970- ja 1980- luvuilla. 1980-luvun lopusta lähtien kokonaisuudistuksen jäädessä toteutumatta tehtiin lakiin laajoja osittaisuudistuksia. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 236.) Kaavoituksen lainsäädännön uudistaminen tapahtui kokonaisuudessaan lopulta vuosituhannen vaihteessa, kun uusi maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) astui voimaan. Uudistetussa laissa korostetaan erityisesti kestävää kehitystä, ympäristönhallintaa, kansainvälistymistä, vaikutusten arviointia sekä osallisuuden ja vuorovaikutuksen laajenemista (MRL 132/1999; Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 26, 238).
Selvittäessään uuden lain vaikutuksia kaavoituskäytäntöihin kaavoittajan ammattia tutkinut Puustinen (2004, 31) on todennut, että lailla on ollut eniten vaikutusta työhön osallistumisen lisääntymisenä. Lailla on ollut vaikutusta kuitenkin myös pakollisten selvitysten lisäämiseen, rakennussuojelun aseman kasvuun, kaavojen alisteisuuden poistumiseen ja kaavoituksen painopisteiden muuttumiseen. Uusi laki toi muutosta myös kunnan rooliin kaavoituksessa.
Uudessa laissa lisättiin kuntien itsenäistä päätöksentekoa maankäytössä. Aiemmin ympäristökeskukset vahvistivat kaavat ja toimivat valitusviranomaisina. Uuden lain myötä alueelliset ympäristökeskukset toimivat vain ohjaajina ja neuvojina valvonnan sijaan. (Jauhiainen
& Niemenmaa 2006, 237; Puustinen 2004, 34.)
Vuosituhannen vaihteessa vallinnut postmodernin suunnittelun kausi ja arkkitehtuurityyli jäi Jalkasen ym. (2017, 26) mukaan kuitenkin hyvin lyhyeksi, koska vallalle on tullut uusia ihanteita.
Nykyäänkin suunnittelussa korostuu entisestään yhdyskuntarakenteen eheyttäminen ja täydennysrakentaminen. Kaupunkirakennetta ei hajauteta kauaksi taajamien keskustoista ja niiden läheisyydestä. Suunnittelussa tavoitellaan kaupunkimaisuutta esteettisesti ja toiminnallisesti.
Yhtenäisen kaupunkikuvan sijaan suunnittelussa kuitenkin pyritään moni-ilmeisyyteen.
Kaupunkikuvaan vaikutetaan massoittelun, korkeusmittakaavan ja värien vaihtelevuuden avulla.
(Jalkanen ym. 2017, 29.) Pientalorakentamisessa on tavoiteltu kaupunkimaisia alueita maanläheisellä, tiiviillä ja matalalla suunnittelulla. Suunnittelun lähtökohtana ovat toimineet
14
taloudellisempi ja tehokkaampi maankäyttö sekä laadulliset tavoitteet. (Jalkanen ym. 2017, 30.) Suunnittelijat ovat joutuneet mukautumaan kaupungistumisen, yhdyskuntarakenteen hajautumisen ja täydennysrakentamisen tuomiin muutoksiin suunnittelussa (Jalkanen ym. 2017, 33–48).
Kaavojen suunnittelussa on täytynyt ottaa huomioon myös muutokset asuntorakentamisen tarpeessa, asuntotuotannossa ja -muodoissa (Jalkanen ym. 2017, 50–65).
Kaavoituksen ja suunnittelun koulutusohjelmaa ei varsinaisesti ole edelleenkään Suomessa.
Suunnittelijoina toimivat arkkitehdit, maanmittauksen diplomi-insinöörit, rakennusinsinöörit ja maantieteilijät (Puustinen 2004, 14). Kaavoituksen toimijat ovat uuden lain myötä vakiintuneet.
Julkinen sektori eli valtio ja kunnat toteuttavat pääosan suunnittelusta. Kaavoitus on monopolisoitunut kuntien tehtäväksi. Julkisen sektorin lisäksi yksityinen sektori toteuttaa kaavoja sekä voi auttaa kaavoitusprosessissa suunnittelun toimijana tai osallisena. Julkinen sektori kuitenkin vastaa kaavoituksessa suunnitelmien hyväksymisestä ja valvonnasta. (Jauhiainen &
Niemenmaa 2006, 17; Puustinen 2004.) Suunnitteluun osallistuvat kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisesti muut viranomaistahot ja organisaatiot, joita suunnitelmat koskevat. Osallistujina voivat olla kymmenet eri edustajat, jotka pyrkivät vaikuttamaan kaavoitukseen. (Puustinen 2004, 36.) Osallistujien määrän lisääntymisellä on ollut oma vaikutuksensa kaavoitukseen ja maankäytön suunnitteluun.
Kaavoituksen historia ja suunnittelun kehittyminen heijastuvat nykypäivän yhdyskuntaan ja sen rakenteisiin. Alueiden historiallinen kehittyminen vaikuttaa kaupungeissa näkyvään kerroksellisuuteen, jonka pohjalta nykypäivän suunnittelu on toteutettava. Olemassa oleva rakenne vaikuttaa siis alueen kehittämiseen nykypäivänä. Erityisesti viimeisimpiä alueiden kaavamuutoksia ja niiden vaikutuksia tarkasteltaessa on huomioitava, minkälainen Suomen suunnittelujärjestelmä on tällä hetkellä.
2.3 Suomen suunnittelujärjestelmä
Suomen suunnittelun kehityksen myötä tämän hetkinen suunnittelu toteutetaan voimassa olevan lain mukaisesti. Suomen alueiden suunnittelua ohjaa siis vuosituhannen vaihteessa voimaan tullut maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999). Maankäyttö- ja rakennuslaissa määrätään maankäytöstä, rakentamisesta ja Suomen suunnittelujärjestelmästä. Lain tavoite on järjestää
15
alueiden käyttö ja rakentaminen sekä mahdollistaa hyvän elinympäristön luominen kestävällä tavalla. (MRL132/1999.)
Nykyisenlaiseksi kehittynyt suunnittelujärjestelmä ohjaa alueiden käyttöä. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999 4 §) mukaisesti suunnittelujärjestelmään kuuluvat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat valtioneuvoston hyväksymiä tavoitteita valtakunnalliseen alueiden käyttöön ja aluerakenteeseen. Maakuntakaavassa esitetään puolestaan yleispiirteinen suunnitelma maakunnan alueiden käytöstä. Maakuntakaava on maakuntaliiton laatima. (MRL 132/1999 4 §, 26
§.)
Maakuntakaavaa tarkemmat suunnitelmat laaditaan kunnissa. Kunta laatii alueensa käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi yleiskaavat ja asemakaavat. Yleiskaavassa esitetään pääpiirteinen suunnitelma kunnan alueiden käytöstä ottaen huomioon maakuntakaavaan vaatimukset.
Yleiskaavalla osoitetaan maankäytön ohjaaminen yleispiirteisesti ja toiminnot yhteen sovittaen.
Se laaditaan yksityiskohtaisemman suunnittelun perustaksi kertomaan periaatteet tavoitellulle kehitykselle. (MRL 132/1999 4 §, 35-39 §.) Asemakaava osoittaa puolestaan alueiden yksityiskohtaisemman käytön ja rakentamisen järjestämisen kunnassa. Asemakaavan laadinnassa tulee huomioida maakuntakaavan ja oikeusvaikutteisen yleiskaavan sisältövaatimukset. (MRL 132/1999 4 §, 50-54 §.)
Tässä tutkimuksessa tarkastellaan tarkemmin asemakaavoja ja asemakaavoituksen vaikutuksia alueiden kehitykseen sekä historiassa että nykypäivänä. Asemakaavojen tarkoituksena on järjestää yksityiskohtaisemmin kunnan alueiden käyttöä, rakentamista ja kehittämistä. Tarkemmalla suunnittelulla voidaan vaikuttaa muita kaavatasoja yksityiskohtaisemmin alueen kehitykseen.
Asemakaavoissa osoitetaan tarkemmin alueet eri tarkoituksia varten ohjaten samalla rakentamista ja maankäyttöä. Asemakaavoja on laadittava kunnan kehityksen ja maankäytön ohjaustarpeen mukaisesti. (MRL 132/1999 50-51 §.)
Asemakaavasuunnittelun tarkoituksena on huomioida tarkemmin alueen paikalliset olosuhteet ja edistää olemassa olevan rakennuskannan käyttöä (MRL 132/1999 50 §). Asemakaavalla laaditaan tarkemmin kehitykselle oleellisia edellytyksiä. Kaavalla on taattava terveellinen, turvallinen ja viihtyisä elinympäristö sekä mahdollistettava palvelujen alueellinen saatavuus ja liikenteen
16
järjestäminen (MRL 132/1999 54 §). Asemakaavoituksessa ja niiden tarkastelussa täytyy kuitenkin huomioida myös korkeamman tason suunnittelun vaikutukset ja mahdolliset rajoitukset.
Asemakaava esitetään karttana, jossa ilmaistaan muun muassa kaava-alueen rajat, alueiden käyttötarkoitukset, rakentamisen määrä ja rakennusten sijoitus. Asemakaavakartan lisäksi asemakaavassa esitetään myös kaavamerkinnät ja -määräykset sekä kaavan tavoitteista, ratkaisuista ja vaikutuksista koostuva kaavaselostus. (MRL 132/1999 55 §.) Asemakaavan laadinnassa on huomioitava myös maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) asetettu kaavoitusprosessin eteneminen ja siinä taattava vuorovaikutus. Kaavamenettelyyn kuuluu lain mukaan esimerkiksi kaavan valmistelusta tiedottaminen, vaikutusten arviointi, kaavan asettaminen julkisesti nähtäville ja kaavan hyväksymisestä ilmoittaminen. (MRL 132/1999.) Tässä tutkimuksessa ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista perehtyä kaavoitusprosessin menettelyihin tätä tarkemmin. On kuitenkin tutkimuksen kannalta merkittävää huomioida, mitä mahdollisuuksia ja vaatimuksia laki asettaa nykypäivänä kaavoitukselle ja alueiden kehittämiselle.
Kaavoitus ei kuitenkaan ole pelkkää suunnittelujärjestelmän toteuttamista ja kaavakarttoja selostuksineen. Tässä tutkimuksessa kaavoitusta käsitellään laajemmin huomioiden myös eri tekijät, jotka mahdollistavat kaavoituksen ja kaavoituksen mahdollistaman alueiden kehityksen.
Kaavoituksen mahdollistamiseksi tässä tutkimuksessa huomioidaan esimerkiksi maanhankinta.
Tutkimuksessa tarkastellaan siis tekijöitä, joilla on merkitystä kaavoitukseen myös ennen ja jälkeen kaavoitusprosessin.
17
3.
Kunta elinvoimaiseksi
3.1 Elinvoimaisen kunnan lähtökohtia
Elinvoimaisuus -käsitettä kuulee käytettävän nykyään hyvin monissa yhteyksissä, mutta vakiintumattomalle käsitteelle ei ole olemassa yhtä selkeää määritelmää. Mitä elinvoimaisuus siis tarkoittaa? Tässä tutkimuksessa elinvoimaisuutta lähestytään kunnan näkökulmasta. Kuntien elinvoiman määrittelyyn on alettu kiinnittämään huomiota erityisesti 2010-luvun alusta lähtien.
Kuitenkin Paananen ym. (2014, 15) toteavat, että kirjallisuutta ja julkaistuja tutkimuksia löytyy vähän aiheen ajankohtaisuudesta huolimatta, minkä havaitsin myös itse aiheeseen perehtyessäni.
Useissa tutkimuksissa ja hankkeissa on tuotu esille kuntien ja seutujen elinvoima, mutta käsitettä ei aina määritellä sen tarkemmin. Tutkimuksesta riippuen elinvoimaisuudella myös käsitetään hieman eri asioita. Kirjallisuudesta löytyy kuitenkin jonkin verran viitteitä esimerkiksi siitä, millä keinoilla elinvoimaisuutta voitaisiin vahvistaa.
Elinvoimaisuutta on pidetty tärkeänä asiana ja sitä on pyritty tutkimaan hallituksen toimista lähtien. Esimerkiksi Valovirta ja Virtanen (2004) ovat tutkineet elinvoimaisuutta osana hallituksen käynnistämää tavoiteohjelmaa kaupunkiseutujen elinvoimaisuuden edistämiseksi. Elinvoimaisuus on nähty yhtenä tekijänä kuntien ja seutujen menestymisessä. Siksi elinvoimaisuuteen liittyviä hallituksen ohjelmia on toteutettu myöhemminkin. Muun muassa Jauhiainen ja Huovari (2013) selvittivät tämän vuoksi vuoden 2011 linjatun kuntauudistuksen tueksi aluejakoa elinvoimaisille kunnille.
Jauhiainen ja Huovari (2013, 9) tarkastelevat tutkimuksessaan työpaikkoja sekä väestön ja kuntatalouden kehitystä. Väestön näkökulmasta työllisyys nähdään keskeisenä tekijänä elinvoimaisuudelle. Työllisyys ja väestönmäärä yhdistyvät alueen kasvuun ja kehitykseen (Jauhiainen & Huovari 2013, 14). Elinvoimaisuus yhdistetäänkin usein kuntien kontekstissa elinkeinoihin ja siten elinkeinopolitiikkaan. Esimerkiksi Valovirta ja Virtanen (2004, 17) toteavat, että elinkeinopolitiikalla voidaan vahvistaa seutujen elinvoimaa. Elinkeinopolitiikan tarkoituksena on parantaa elinkeinoelämää ja yritysten toimintaedellytyksiä (Paananen ym. 2014, 98). Paananen ym. (2014, 98) toteavat kuitenkin, että elinvoimapolitiikalla pyritään puolestaan tukemaan elinkeinojen lisäksi kuntayhteisön, kuntalaisten ja järjestöjen toimintaa. Paananen ym. (2014) ovatkin tutkimuksessaan määritelleet elinkeinopolitiikan laajemmin osaksi kunnan elinvoimaa ja
18
elinvoimapolitiikkaa. Elinkeinopolitiikan vastineena onkin ruvettu puhumaan elinvoimapolitiikasta.
Makkonen ym. (2019) mainitsevat myös elinvoimapolitiikan käsitteen korostuneen elinkeinopolitiikan sijaan. Makkonen ym. (2019, 12-13) viittaavat Airaksisen (2017) seminaarimateriaaliin, jossa elinvoimapolitiikkaa on käsitelty kolmesta näkökulmasta. Perinteinen elinkeinopolitiikka voidaan nähdä yleisluonteisena elinvoimapolitiikkana, jossa reagoidaan äkillisiin muutoksiin kenenkään toimijan asemaa erityisesti korostamatta. Toinen elinvoimapolitiikan muoto on suunnattu elinvoimapolitiikka, jossa kehitetään alueen vahvuuksia muun muassa strategioiden avulla tavoitellen yksityisiä toteuttavina toimijoina. Kolmantena muotona nähdään uudistava elinvoimapolitiikka, joka puolestaan perustuu löyhiin strategioihin sekä muuntuvuuteen ja ennakointiin. Uudistavaan elinvoimapolitiikkaan kuuluu uusia toimintatapoja etsivät toimijat, jotka ovat halukkaita etsimään ja tukemaan uudenlaisia kokeiluja.
(Makkonen ym. 2019, 12-13.)
Elinvoimaisuuteen vaikuttaa elinkeinojen lisäksi siis moni muukin tekijä. Tämän vuoksi elinvoimaisuuden tutkimisessa käsitettä täytyy tarkastella laajemmin. Esimerkiksi tehokkuus, houkuttelevuus ja vetovoimaisuus yhdistetään tutkimuksissa elinvoimaiseen kuntaan (mm.
Paananen ym. 2014; Valanta 2017). Valanta (2017) tuo esille elinvoimaisuustutkimuksen vetovoimatekijät. Vetovoimaisuudella pyritään lisäämään ja säilyttämään kuntien elinvoimaisuutta. Hän viittaa Timo Aroon, joka on jakanut kunnan vetovoimatekijät viiteen osaan huomioiden erilaiset vetovoimatekijät, sijaintitekijät, mainetekijät ja identiteettitekijät. Kunnan vetovoimatekijöihin liittyy esimerkiksi niin yritysilmapiiri, aluetalous, työllisyys ja investoinnit kuin ilmapiiri, tapahtumat ja vapaa-ajan palvelut. (Valanta 2017, 405.) Elinvoimaisuustekijät eivät ole siis täysin yksiselitteisiä.
Jauhiaisen ja Huovarin (2013, 14) mukaisesti elinvoimaisuutta on tutkittu suoran elinvoimaisuuden sijaan alueiden kasvua ja kehitystä tutkimalla. Aluetaloustieteen lähtökohdista juuri väestön ja työllisyyden määrillä voidaan mitata alueen kehitystä. Talousmaantieteen teorioissa aluekehitystä ja sitä kautta elinvoimaisuutta on lähestytty myös etäisyyden, kilpailukyvyn ja vaikutusalueen näkökulmasta (Jauhiainen & Huovari 2013, 15). Jauhiainen ja Huovari (2013) määrittelevät tutkimuksessaan alueen elinvoimaan vaikuttavan sijainnin, etäisyyden keskustasta ja läheisen keskustan koon sekä inhimillisen ja sosiaalisen pääoman. Myös
19
avoimuus ja yrittäjyys ovat heidän mukaansa tärkeitä tekijöitä kunnan elinvoimaisuudessa.
(Jauhiainen & Huovari 2013.)
Myös Paananen ym. (2014, 98) ovat käsitelleet kilpailukyvyn merkitystä elinvoimaisuuteen.
Kilpailukyvyssä kunta määritellään suhteessa muihin kuntiin tai seutuun, ja sitä voidaan tarkastella myös kunnan sisällä tapahtuneena muutoksena. Sitä tarkastellaan siis osana sitä, miten kilpailukykyisesti kunta voi järjestää kuntayhteisön asiat ja kehittyä kuntana. Tällä taas on puolestaan yhteys aikaisemmin käsiteltyyn vetovoimaisuuteen, joka määritellään ulkopuolisten toimijoiden näkökulmasta vaikuttaen kunnan houkuttelevuuteen. (Paananen ym. 2014, 98.) Kansainvälisessä tutkimuksessa elinvoimaisuutta on lähestytty pääosin vain joko maalaismaisesta tai kaupunkien ja kuntien keskustojen näkökulmasta koko kunnan tarkastelun sijaan. Van Rij ja Koomen (2010) ovat käsitelleet maaseudun elinvoimaisuutta asutuksen kehityksen tukemisen näkökulmasta. Uusien rakennusten rakentaminen on nähty parantavan alueen taloudellista elinvoimaisuutta, mutta työllisyydellä nähdään olevan enemmän vaikutusta alueen elinvoimaisuuteen (van Rij & Koomen 2010, 592-593). Tutkimuksissa on lisäksi tarkasteltu kaupunkien keskustojen elinvoimaisuutta ja sen muutosta. Vanhemmissa julkaisuissa esimerkiksi Schiller (1994, 50) on tutkinut keskustan ulkopuolisten vähittäiskauppojen sijoittumisen vaikutuksia keskustan elinvoimaisuuteen todeten keskustan menestykselle olevan tärkeintä, että yritykset ja muut toimijat haluavat sijoittua keskustaan. Myös Powe (2012) on tutkinut keskustan ulkopuolisten kauppojen vaikutusta keskustan kauppoihin ja elinvoimaan. Ratcliffe ja Flanagan (2004) käsittelivät kaupunkien keskustojen elinvoimaisuuden parantamista liiketoimintaa parantamalla. Kansainvälinen elinvoimaisuustutkimus on siis enemmän huolissaan kaupunkien keskustojen elinvoimaisuuden säilymisestä kaupan ja yritysten toiminnassa tapahtuneiden muutosten myötä.
Kansainvälisille tutkimuksille oli suomalaisten tutkimusten tapaan tyypillistä se, että elinvoimaisuutta ei määritellä tarkemmin. Kyseisistä tutkimuksista poiketen kuitenkin Ravenscroft (2000) määrittelee elinvoimaisuuden tarkastellessaan, miten elinvoimaisuutta voidaan mitata kaupunkien voinnilla ja eri indikaattoreilla. Ravenscroft (2000, 2534) näkee elinvoimaisuuden ja elinkelpoisuuden käsitteet toisiinsa liittyviksi. Elinvoimaisuus nähdään usein houkuttelevuuden lisäämisenä ja menevyytenä, kun elinkelpoisuus on puolestaan sitä, että alueella tehdään investointeja ja kehitystä (Ravenscroft 2000, 2534).
20
Kuten huomataan, on elinvoimaisuudella monia ulottuvuuksia ja määritelmiä. Tutkimuksen tarkoituksen vuoksi on tarpeellista määritellä käsite kuitenkin vielä tarkemmin. Käytän tämän tutkimuksen elinvoimaisuuden määritelmänä Sallisen (2011) määritelmää hänen toimittamastaan elinvoimaista kuntaa käsittelevästä teoksesta. Sallinen (2011, 3) määrittelee elinvoimaisen kunnan koostuvan kuudesta tekijästä. Kunnan elinvoima voidaan nähdä muodostuvan vetovoimaisesta ympäristöstä, kilpailukykyisestä yrityskannasta, osaamisen ja työvoiman saatavuudesta, palveluista, sosiaalisesta pääomasta ja yhteisöllisyydestä sekä vahvasta kuntataloudesta (kuva 1) (Sallinen 2011, 3).
Kuva 1. Kunnan elinvoima (Lähde: Sallinen 2011, 3).
Lyhyesti käsiteltynä alueen vetovoimaisuus houkuttelee alueelle uusia asukkaita, yrityksiä, työntekijöitä ja matkailijoita. Se vaatii, että ympäristö ja asumismahdollisuudet ovat monipuoliset ja vaihtelevat. Kilpailukykyinen yrityskanta takaa elinkeinoja ja työpaikkoja kuntalaisille, mikä lisää kuntalaisten määrää ja hyvinvointia. Osaamista ja saatavilla olevaa työvoimaa puolestaan vaaditaan palveluiden ja yritysten toimintaan. Asukkaat ja yritykset tarvitsevat erilaisia palveluita vastaaman arjen tarpeisiin. Monipuoliset, laadukkaat ja saatavilla olevat toimivat palvelut saavat asukkaat ja yritykset pysymään alueella. Jatkuvan kehityksen takaamiseksi kunnassa täytyy olla
21
aktiivisia kuntalaisia, järjestöjä ja yrityksiä, joista muodostuu sosiaalista pääomaa ja yhteisöllisiä ryhmiä uuden luomiseksi. Kuntalaiset ovat tärkeä osa elinvoimaisen kunnan kehittämistä.
Viimeisenä on vielä tärkeää, että kunnan talous mahdollistaa uudistusten toteuttamiseen.
Elinvoimaisessa kunnassa on riittävästi resursseja ja se pystyy omalla toiminnallaan kehittämään kuntaansa. (Sallinen 2011, 4-9.)
Elinvoimaisen kunnan lähtökohtana on lisäksi uusiutumiskyky ja toteuttamisentahto, mitkä toimivat perustana kasvulle ja kehitykselle. Tietoinen päätöksenteko, joustavuus ja uudistaminen ilmentävät kunnan elinvoimaisuutta. Uudistumisen mahdollistumiseksi tarvitaan sekä aktiivinen kunta että kuntalaiset. Myös kokonaisuuden hahmottaminen on osa elinvoimaisuutta. (Sallinen 2011, 3, 11.)
3.2 Elinvoimaisuus kunnan tehtävänä
Elinvoimaisuus ja sen edistäminen nähdään kunnan tehtävänä. Kuntalaissa (410/2015, 1 §) todetaan, että: ”Kunta edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla”.
Elinvoiman turvaaminen perustuu kuntien itsehallinnolle. Kunnan täytyy olla aktiivinen toimija elinvoiman edistämisessä, sillä kunnan päätöksenteolla on suuri merkitys elinvoimaan. Tämän vuoksi myös Paananen ym. (2014, 13) toteavat elinvoimaisen kunnan vaativan myös hallinnollista tehokkuutta. Sillä voidaan taata kunnan kehittäminen ja elinvoimaisuuden mahdollistaminen.
Kuntien roolia elinvoimaisuuden edistämisessä on yritetty parantaa. Esimerkiksi Kuntaliitto käynnisti Elinvoiman Eväät -hankkeen vuonna 2012, minkä tarkoitus oli korostaa elinvoiman edistämistä kunnan perustehtävänä. Vaikka elinkeinopolitiikka on nähty perinteisenä osana kunnan toimintaa ja sen kehittäminen on koettu tärkeänä kunnan tehtävänä (Holstila 2012), ei elinkeinojen kehittäminen kunnan päätöksenteossa riitä pelkästään elinvoiman edistämisessä.
Paananen ym. (2014) toteavatkin, että kunnan kaikessa päätöksenteossa tulisi ottaa huomioon elinvoimaisuusnäkökulma. Olisi tärkeää myös huomioida, että kaikki päätöksentekijät ovat vastuussa kunnan elinvoimaisuudesta. Kunnan johtamisella onkin tärkeä rooli siinä, että mahdollistetaan organisaatiolle asetettujen tavoitteiden saavuttaminen. (Paananen ym. 2014, 101.) Vastaavasti on tärkeää, että tieto välittyy myös alemmille tasoille kunnassa. Paananen ym. (2014)
22
kuitenkin toteavat, että elinvoimaisuuden johtaminen ja elinvoimaisuuden kehittäminen vaativat resursseja, vuorovaikutusta ja uuden luomista.
3.3 Elinvoimaisuuden kaavoittamisen taustaa
Tutkimuksen tarkoituksena on tarkastella kunnan toimintaa ja havainnoida kaavoituksen keinoja kunnan elinvoimaisuuden edistämisessä. Kaavoituksen ja elinvoimaisuuden yhteydestä löytyy hyvin vähän tutkimusta. Kaavoituksen elinvoimaisuuteen viittaavaa tutkimus käsittelee maankäytön ja kaavoituksen merkitystä kunnan kehitykselle. Kaavoituksella on todettu olevan merkitystä kaupungeissa ja kaupunkiseuduilla esimerkiksi juuri elinkeinopolitiikan näkökulmasta (Huovinen 2017, 394). Elinkeinoille tärkeäksi koetun viihtyisyyden toteuttaminen nähdään kaavoituksen tehtäväksi (Huovinen 2017, 398). Viihtyisyydellä onkin todettu olevan merkitystä alueelle tuleville asukkaille ja yrityksille (Sallinen 2011). Huovinen (2017, 398) viittaa lisäksi Sandbergin (2015) pitämään seminaariesitykseen, jossa todetaan kaavoituksen ja maankäytön olevan merkittävä keino elinvoiman parantamisessa. Kaavoitus ja maankäyttö nähdään päättäjien näkökulmasta tärkeimpänä toimenpiteenä elinvoiman kehittämiseksi (Sandberg 2015).
Maankäytöllä ja kaavoituksella on siis todettu olevan vaikutusta kunnan kehittymiseen ja elinvoimaisuuteen.
Kaavoitusta on tarkasteltu myös kasvun näkökulmasta (Rajaniemi 2006). Pelkällä kaavoituksella ei kuitenkaan voida luoda alueelle kasvua ja lisää väestöä. Rajaniemi (2006) tarkastelee teoksessaan esimerkiksi muuttopäätöksiä kunnan kasvun näkökulmasta ja toteaa, ettei pelkällä kaavoituksella voida siihen vaikuttaa. Väestön sijoittumiseen vaikuttaa siis hyvin moni muukin tekijä. Maankäytöllä yleisemmin on kuitenkin todettu olevan vaikutuksia asumisen, liikenteen ja palvelujen järjestämisen kautta alueiden elinvoimaisuuteen. Mäntysalo ym. (2010) ovat käsitelleet osana PARAS-hanketta seudullisen yhteistyön vaikutusta sekä sen yhteyttä seutujen elinvoimaisuuteen. Elinvoimaisuuden yhtenä edellytyksenä nähtiin maankäyttö. Kuntien erilaiset maankäyttöpolitiikat kuitenkin hankaloittavat seudullista yhteistyötä. (Mäntysalo ym. 2010 3.) Maankäyttöön liittyen myös Paananen ym. (2014, 39) ovat todenneet, että yhdyskuntarakenne vaikuttaa elinvoimaisuuteen, koska sillä luodaan edellytykset kehitykselle.
23
Kaavoitukseen on muutoin viitattu muutamissa teoksissa. Jauhiainen ja Niemenmaa (2006, 261) viittaavat kaavoitukseen alueiden välisessä kilpailussa ja kunnan kehittämisessä. Myös Sallinen (2011, 4) toteaa, että maankäytöllä on vaikutusta alueen kilpailukykyyn ja elinkeinoelämän toimintamahdollisuuksiin. Kaavoitusta ei kuitenkaan käsitellä yksittäisenä tekijänä, sillä myös esimerkiksi kansallisella aluepolitiikalla on vaikutusta alueiden kehittämiseen ja kaavoitukseen (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 261).
Kaavoituksella ja maankäytöllä voidaan kuitenkin vaikuttaa alueiden mahdollisuuksiin. Kunnilla todetaan olevan kiinnostusta esimerkiksi tarjota yrityksille hyviä toimintaympäristöjä (Jauhiainen
& Niemenmaa 2006, 264). Myös sijaintietujen tarjoamiseen yrityksille voidaan vaikuttaa maankäytöllä (Holstila 2012, 9). Rajaniemi (2006, 82) puolestaan toteaa, että kaavoituksella on mahdollista monipuolistaa asuntotarjontaa. Yksittäisiä kaavoituksen mahdollisuuksia siis löytyy.
Yhtenä tärkeänä tekijänä yritysten kannalta Holstila (2012, 9) pitää kuitenkin kaavoitusprosessien sujuvuutta. Asemakaavoitus onkin osittain nähty kehittymisen hidastajana (Rinkinen 2007).
Kuitenkin Jauhiainen & Niemenmaa (2006, 270) toteavat kaupunkiseutujen kehityksen kasvun jatkamisen vaativan suunnittelua. Kasvu ja kehitys viittaakin useassa tutkimuksessa elinvoimaisuuskysymyksiin.
Näiden pohjalta tämän tutkimuksen tarkoitukseksi nousi tutkia, miten kaavoituksella voidaan vaikuttaa alueen kasvuun ja kehitykseen ja näin ollen elinvoimaisuuteen. Maankäytön suunnittelu ja kaavoitus nähdään tässä tutkimuksessa edellytyksenä kehitykselle. Tutkimuksessa otetaan huomioon kaavoituksen osalta edellä esitetyt kehitykseen ja kasvuun vaikuttavat tekijät sekä merkittävimmät Sallisen (2011) määrittelemät elinvoimaisuuden ulottuvuudet. Tutkimuksen ohella otetaan huomioon, mihin näistä ulottuvuuksista kaavoituksella on mahdollisuus vaikuttaa ja mikä muu voi vaikuttaa elinvoimaisuuden kaavoittamiseen.
24
4.
Tutkimusalueena Jyväskylän seutu
4.1 Jyväskylän seudun taajamat
Tutkimuksen tutkimusalueena toimii Jyväskylän seutu Keski-Suomessa. Jyväskylän seutuun lasketaan Jyväskylän kaupungin lisäksi Hankasalmi, Laukaa, Muurame, Petäjävesi, Toivakka ja Uurainen (Jyväskylän seutu 2019). Tutkimuksessa tarkastellaan tarkemmin asemakaavoitusta, minkä vuoksi tutkimuskohteeksi rajattiin taajamat. Taajamalla tarkoitetaan taajama-aluetta, jossa on vähintään 200 asukkaan rakennusryhmä, joiden rakennusten välillä on enintään 200 metriä.
Taajaman määrittelee siis väestön ja rakennuskannan tiiviys. (Helminen ym. 2016, 11.) Jyväskylän seudun kunnista tutkimukseen valittiin kaksi taajamaa, jotka ovat kehityksensä perusteella oletetusti elinvoimaisia.
Rajoitin taajamien valinnassa taajamien etäisyydeksi noin 10-20 kilometriä Jyväskylän keskustasta, jotta taajamat ovat voineet hyötyä Jyväskylän keskustan läheisyydestä. Taajamien valinnassa hyödynnettiin Helmisen ym. (2016) tekemää taajamaluokittelua Jyväskylän seudun taajamista. Sen perusteella valitsin taajamiksi Tikkakosken taajaman ja Muuramen keskustaajaman. Helminen ym. (2016) ovat määritelleet Keski-Suomea tarkastellessaan nämä taajamat Jyväskylän kaupunkiseudun lähitaajamiksi. Kaupunkiseudun lähitaajamalla tarkoitetaan kaupungista erillään olevaa asukaskeskittymää. Lähitaajamat ovat suurehkoja 3 000 – 14 999 asukkaan taajamia. Ne sijaitsevat kuitenkin erillään kaupungin keskustaajamista, ja ovatkin tutkimukseen valittujen alueiden mukaisesti usein kehyskuntien tai entisten maalaiskuntien keskuksia. Lähitaajamat nähdään myös aluekeskuksina korkeine asukastiheyksineen ja palveluineen. (Helminen ym. 2016, 24-25.)
Tutkimusalueena toimivat siis kaksi Jyväskylän kaupunkiseudun lähitaajamaa, Tikkakosken taajama ja Muuramen keskustaajama. Tikkakosken taajama kuuluu osaksi Jyväskylää. Muuramen keskustaajama sijaitsee puolestaan Muuramen kunnassa. Molemmat taajamat sijaitsevat kriteerien mukaisesti noin 10–20 kilometrin päässä Jyväskylän keskustasta, mutta yhteistä näille taajamille on myös valtatien välitön läheisyys. Tikkakosken taajama sijaitsee Jyväskylästä pohjoiseen valtatie 4 läheisyydessä ja Muuramen keskustaajama Jyväskylästä etelään valtatie 9 varrella.
Muuramen keskustaajaman ja Tikkakosken taajaman lisäksi Helminen ym. (2016, 24) määrittelivät Jyväskylän lähitaajamiksi myös muita taajamia, mutta niiden liikenneyhteysmahdollisuudet erosivat näistä kahdesta taajamasta. Kahden valitun taajaman
25
samankaltaisuus liikenneyhteysmahdollisuuksien osalta antaa mahdollisuuden taajamien yhtäläisyyksien tarkastelulle.
Tikkakosken taajama ja Muuramen keskustaajama ovat siis sijainniltaan ja liikenneyhteysmahdollisuuksiltaan suhteellisen samankaltaisia taajamia Jyväskylän seudulla.
Yhtäläisyyksien lisäksi taajamat kuitenkin eroavat paljon toisistaan. Tutkimuksen kaavoitusnäkökulman vuoksi tutkimusalueen tarkemmassa kuvauksessa tarkastelen alueen kaavoitusta ja taajaman kehittymistä.
Kuva 2. Tikkakosken taajama ja Muuramen keskustaajama Jyväskylän seudulla
26 4.2 Tikkakosken taajaman muutokset
Tikkakoski on Jyväskylän kaupungin pohjoisin taajama. Tikkakoski sijaitsee noin 20 kilometrin päässä Jyväskylän keskustasta. (Jyväskylä 2019a.) Tikkakoski kuului yhtenä taajamana osaksi Jyväskylän maalaiskuntaa vuoteen 2009 saakka, kunnes Jyväskylän maalaiskunta ja Korpilahti liitettiin osaksi Jyväskylää. Jyväskylän maalaiskunta vastusti liittymistä, mutta Korpilahden päätöksen ja taloudellisten syiden myötä maalaiskuntakin liitettiin osaksi Jyväskylää. (Lehtonen 2013, 27.) Jyväskylän maalaiskunnan kuntaliitoksen myötä Tikkakoskesta tuli yksi Jyväskylän taajamista. Tällä hetkellä Tikkakosken alueella asuu noin 6000 asukasta (Jyväskylä 2019a).
Tikkakosken taajamassa asuu 2017 tilaston mukaisesti 4 183 asukasta (Taajamat väkiluvun ja … 2017). Alueen kehitykseen on vaikuttanut se, että alueella on ollut paljon teollisuutta. Tikkakosken taajaman kupeesta löytyvät lisäksi lentoasema ja Puolustusvoimien ilmasotakoulu (Jyväskylä 2019a), joilla on ollut tärkeä merkitys taajaman kehityksessä. Taajamasta löytyy lisäksi monia peruspalveluja.
Tikkakosken asemakaavoitus koki muutoksia Jyväskylään yhdistymisen yhteydessä.
Maalaiskunnan työntekijöitä kuitenkin siirtyi liitoksen myötä työskentelemään osaksi Jyväskylän kaavoitusta, mikä helpotti Tikkakosken kaavoituksen jatkamista. Kaavoituksen periaatteet ja toimintatavat yhtenäistettiin kuitenkin koko kaupungin aluetta koskeviksi (Lehtonen 2013, 27-29).
Tikkakosken ennen vuotta 2009 suunnitellut kaavat on laadittu Jyväskylän maalaiskunnassa.
Uudemmat kaavat ovat laadittu Jyväskylän kaupungin toimesta. Tikkakosken yhdistyttyä Jyväskylään kaavakartat ovat saatavilla Jyväskylän kaupungilta.
Lähestyn Tikkakosken kaavoitusta saatavilla olevien asemakaavakarttojen pohjalta sekä asemakaavoitusta ohjaavien ylempien kaavatasojen näkökulmasta. Ylempien kaavatasojen pohjalta voidaan havaita, miten taajaman asemakaavoituksen kokonaisuutta ohjataan tällä hetkellä. Tikkakosken tämän hetkisen asemakaavoituksen taustalla on Keski-Suomen maakuntakaava vuodelta 2017 (Keski-Suomen maakuntakaava 2017). Nykyinen alueen yleiskaava on vuodelta 2016 (Jyväskylän yleiskaava 2016).
27
Kuva 3. Ote Tikkakoskesta maakuntakaavassa ja kaavan kaavamerkinnöistä (Lähde: Keski-Suomen maakuntakaava 2017).
Kuva 4. Ote Tikkakoskesta Jyväskylän yleiskaavassa ja kaavan kaavamerkinnöistä (Lähde: Jyväskylän yleiskaava 2016).
28
Tämän hetkinen Tikkakosken asemakaavoitustilanne ja kaavakarttayhdistelmä ovat saatavilla Jyväskylän karttapalvelusta (Jyväskylän karttapalvelu 2019). Tarkemmat kaavakartat kaavamerkintöineen ja -määräyksineen ovat saatavilla kyseisestä karttapalvelusta tai Jyväskylän kaupungilta. Ajantasakaavassa näkyy tämän hetkinen asemakaavatilanne (kuva 5). Tällä hetkellä Tikkakoskelle on tekeillä lisäksi neljä asemakaavaa (Jyväskylä 2019b).
Kuva 5. Tikkakosken ajantasakaava (Lähde: Jyväskylän karttapalvelu 2019).
4.3 Muuramen keskustaajaman kehitys
Muuramen kunta sijaitsee 13 kilometriä Jyväskylästä etelään. Kunta on perustettu vuonna 1921, ja se on säilynyt useista kuntaliitoskeskusteluista huolimatta itsenäisenä kuntana. Muurame sijoittuu Päijänteen ja Muuratjärven väliselle kannakselle, mikä on osaltaan ohjannut asutuksen sijoittumista. Muuramen kunnassa oli kokonaisuudessaan marraskuun 2018 mittauksessa 10 120 asukasta. Muurameen kuuluu kaksi taajamaa, Muuramen keskustaajama ja Kinkomaa. (Muurame
29
2019a.) Tässä tutkimuksessa keskitytään Muuramen keskustaajamaan, jossa sijaitsee kunnan keskusta ja suurin osa kunnan palveluista. Keskustaajamassa on myös suurin osa kunnan taajama- asutuksesta. Keskustaajamassa asui vuoden 2017 tilaston mukaan 7 155 asukasta (Taajamat väkiluvun ja … 2017). Muuramen viimeaikaisia huomionarvoisia muutoksia ovat vuonna 2013 ja 2016 rakennetut kauppakeskukset valtatien varteen.
Lähestyn Muuramen kaavoitusta saatavilla olevien asemakaavakarttojen pohjalta sekä asemakaavoitusta ohjaavien ylempien kaavatasojen näkökulmasta. Muuramen asemakaavoituksen taustalla on maakuntatasolla Tikkakosken tavoin Keski-Suomen maakuntakaava vuodelta 2017 (Keski-Suomen maakuntakaava 2017). Muuramen keskustaajaman osayleiskaava vuodelta 1997 on tällä hetkellä oikeusvaikutukseton, sillä se ei perustu nykyiseen maankäyttö- ja rakennuslakiin.
Keskustaajaman pohjoisosaan on laadittu vuonna 2015 osayleiskaava ja taajaman eteläosan osayleiskaava on tekeillä. (Muurame 2019b.)
Kuva 6. Ote Muuramesta maakuntakaavassa ja kaavan kaavamerkinnöistä (Lähde: Keski-Suomen maakuntakaava 2017).
30
Kuva 7. Ote Muuramen keskustaajaman pohjoisosan osayleiskaavasta ja kaavan kaavamerkinnöistä (Lähde: Keskustaajaman osayleiskaava pohjoisosa kaavakartta 2015).
Tämän hetkinen asemakaavoitustilanne eli ajantasakaava on saatavilla Muuramen kunnan nettisivujen tarjoamasta selainpalvelusta (Asemakaavayhdistelmä 2018), jossa on kokonaisuutena nähtävillä vuonna 2018 voimassa olevat kaavat (kuva 8). Uusimpien kaavojen merkinnät ja määräykset ovat saatavilla yksittäisten kaavakarttojen yhteydestä selainpalvelusta tai Muuramen kunnalta. Kaavayhdistelmästä nähdään tämän hetkinen kaavoitustilanne Muuramessa.
Kaavayhdistelmän päivittämisen jälkeen Muuramessa on vahvistettu lisäksi vuonna 2018 yksi kaava. Voimassa olevien kaavojen lisäksi Muuramessa on jatkuvasti vireillä uusia asemakaavoja.
Muuramen kaavoituskatsauksesta vuodelle 2019 (Muuramen kunta 2018) nähdään, että Muurameen on vireillä seitsemän asemakaavaa ja tulossa on lisäksi kahdeksan asemakaavaa.
31
Kuva 8. Ote Muuramen ajantasakaavasta (Lähde: Asemakaavayhdistelmä 2018).
