K kansallisessa metsäohjelmassa? Miten tutkimusta voisi hyödyntää tehok-kaammin

126

Metsätieteen aikakauskirja 1/1999 Tieteen tori

Tuula Nuutinen

Miten tutkimusta voisi hyödyntää tehok- kaammin kansallisessa metsäohjelmassa?

Kansallinen metsäohjelma on prosessi

K

Jos eläisimme suunnitelmataloudessa, metsäohjel- man paperiversiota ryhdyttäisiin hallinnollisen pää- töksen jälkeen noudattamaan. Metsiä hakattaisiin ja hoidettaisiin joka vuosi päätösten mukaisesti – huo- lehtien kuitenkin siitä, että myös tulevina vuosina riittäisi runsaasti hyviä leimikoita hakattavaksi. Kas- vavaa puuvirtaa hyödyntämään perustettaisiin uu- sia käyttöpisteitä ja keksittäisiin uusia käyttömuo- toja, joiden maailmanmarkkinoilta johdettu puusta- maksukyky mahdollistaisi entistä korkeammat kantohinnat ja siten parantaisi puuntuotannon kan- nattavuutta. Samanaikaisesti metsiköitä käsiteltäi- siin pehmeämmin ja maata siirrettäisiin puuntuo- tannosta suojeluun, jotta metsien elinvoimaisuus ja virkistyskäyttömahdollisuudet turvattaisiin.

Kuulostaako tällainen suunnitelmallisuus uskot- tavalta myös markkinataloudessa? Miten metsän- omistajat ja metsäteollisuus osaavat kohdentaa hak- kuut ja hoitotyöt kokonaisuuden kannalta oikeisiin kohteisiin oikeaan aikaan – tai miksi he edes halu- aisivat niin tehdä? Miksi tulevaisuuden puuntuotan- non turvaamiseksi sijoitettaisiin rahaa metsien hoi- toon tai hakattaisiin puuta turvemailta, jos nyt on tarjolla hyviä kivennäismaiden tukkileimikoita – etenkin kun ei ole tietoa siitä, mihin ja millaista puuta kymmenien vuosien kuluttua tarvitaan? Kuka investoisi puuta käyttävään teollisuuteen, kun epä-

varmuus puutuotteiden maailmanmarkkinoilla ja kotoisessa puuntuotantoympäristössä askarruttaa?

Suunnitelmataloudesta markkinatalouteen siirty- minen korostaa objektiivisen tiedon merkitystä: ta- loudenharjoittajat arvioivat omia toimintaedellytyk- siään käytettävissä olevan tiedon perusteella ja yh- teiskunta tarvitsee tietoa kohdentaakseen toimen- piteitä markkinoiden ja yhteiskunnan välisen kui- lun tasoittamiseksi. Tämän artikkelin tarkoitukse- na on määritellä metsätalouden suunnittelun näkö- kulmasta kansalliseksi metsäohjelmaksi kutsutun, objektiivista tietoa tuottavan prosessin reunaehdot:

analyyttisyys, jatkuvuus, toistettavuus ja tehokkuus.

Analyyttinen KMO

Markkinataloudessa fyysisten tuotanto- ja käyttö- mahdollisuuksien hyödyntämisestä päätetään mark- kinoilla. Yhteiskunnalla voi kuitenkin olla omia eri- tyisiä tavoitteita – kuten luonnon monimuotoisuu- den, metsien terveyden ja elinvoimaisuuden, vesi- en laadun, metsien tuotannollisten toimintojen ja maaseudun elinvoimaisuuden ylläpito tai yritystoi- minnan, työllisyyden ja metsistä saatavien luonto- elämysten lisääminen, joiden saavuttamisesta mark- kinoiden ehdoilla ei ole varmuutta. KMO on yh- teiskunnallinen tavoite- ja toimintaohjelma, jonka tarkoitus on sovittaa yhteen fyysiset tuotanto- ja käyttömahdollisuudet, markkinat ja yhteiskunnan ta- voitteet.

127

Tieteen tori Metsätieteen aikakauskirja 1/1999

Analyyttinen tavoite- ja toimintaohjelmien laadin- taprosessi sisältää seuraavat vaiheet (kuva 1):

1. tavoiteanalyysi,

2. vaihtoehtoisten toimintastrategioiden määrittely, 3. toimintastrategioiden seurausvaikutusten analy-

sointi, vertailu ja toteutettavan strategian valinta ja 4. toimintastrategiaa vastaavan toimintaohjelman

laadinta.

Tavoiteanalyysissä (vaihe 1) kartoitetaan ne kritee- rit (esimerkiksi metsien tulevaa kehitystä, tilaa ja käyttöä koskevat tiedot), joiden perusteella voidaan arvioida vaihtoehtoisten toimintastrategioiden ja niitä vastaavien toimintaohjelmien hyvyyttä ja ver- rata niitä toisiinsa.

Vaihtoehtoisten toimintastrategioiden määrittely (vaihe 2) on laadintaprosessin vaativin tehtävä. Stra- tegioita voi määritellä lähes rajattomasti. Kunkin strategian pitäisi olla toteuttamiskelpoinen kokonai- suus, jossa kaikki asetetut tavoitteet toteutuvat sa- manaikaisesti ja tavoitteiden saavuttamisessa tarvit-

tavat keinot sopivat yhteen. Yhteensopivuuden ta- kaamiseksi strategioiden määrittelyssä on tunnistet- tava syy-seuraussuhteet (vaikutusmekanismit) sekä ne konkreettiset toimenpiteet (keinot), joita vaikut- tamisessa voidaan hyödyntää. Käytettävissä oleva keinovalikoima riippuu vaikutus- ja päätösvallasta.

Yhteiskunnan käytettävissä on joukko poliittisia välineitä, joilla voidaan vaikuttaa mm. taloudenhar- joittajien toimintaedellytyksiin.

Jos prosessin tavoitteena on etsiä, onko yhteis- kunnan tavoitteiden ja markkinoiden välillä ero, jo- hon yhteiskunnan olisi vaikutettava, lähdetään yleensä liikkeelle nollavaihtoehdosta eli siitä, mitä todennäköisesti tapahtuu, jos annetaan markkinoi- den toimia ilman yhteiskunnan väliintuloa. Jos nollavaihtoehdon seurausvaikutukset vastaavat yh- teiskunnan tavoitteita, yhteiskunnan ei tarvitse puut- tua tilanteeseen millään tavoin. Jos nollavaihtoehto on kaukana tavoitetilasta, on syytä tarkastella eri- laisia yhteiskunnan panostuksen sisältäviä toimin- tastrategiavaihtoehtoja.

Oletetaan, että nollavaihtoehdossa puuvarojen käyttöaste kasvaa samanaikaisesti kun metsien hoitotoimenpiteiden määrä vähenee. Tällöin nolla- vaihtoehdon luonteva tarkastelupari on vaihtoehto, jossa yhteiskunta reagoi puuvarojen käyttöasteen kasvuun pienentämällä siihen liittyviä riskejä esi- merkiksi kohdentaen valtiovallan tukitoimia pitkän aikavälin puuntuotantoedellytysten (kestävät hak- kuumahdollisuudet, puun markkinoille tulo, puun- hankinnan toimivuus, puutuotteiden imago jne.) pa- rantamiseen. Näille kahdelle vaihtoehdolle sopiva strategiapari voisi perustua oletukseen metsien käyttöasteen vähentämisestä joko rajoittamalla met- sien käyttöä maankäyttöpäätöksillä ja metsienkäsit- telyohjeilla tai lisäämällä puutuotteiden jalostusas- tetta kohdentamalla valtiovallan tukitoimia tuottei- den ja tuotantoteknologian kehittämiseen.

Toimintastrategioiden vertailussa analysoidaan niiden seurausvaikutuksia (vaihe 3). Vaihtoehtojen seuraukset voivat olla hyötyjä (säästö, tulojen tai ei-rahamääräisten hyötyjen lisäys) tai haittoja (kus- tannus, taloudellinen tai ei-rahamääräinen uhraus).

Vaihtoehtojen vertailua varten seurausvaikutukset voidaan koota päätöstaulukoksi (kuva 1).

Päätöstaulukon avulla voidaan tutkia objektiivi- sesti tavoitteiden välisiä vaihtosuhteita (paljonko jostakin tavoitteesta joudutaan tinkimään jonkin toi- Kuva 1. Vaihtoehtolaskelmiin perustuva tavoite- ja

toimintaohjelmien laadintaprosessi.

V 0

Tavoiteanalyysi

Vaihtoehtoisten strategioiden määrittely

Strategioiden seurausvaikutusten analysointi, vertailu ja

toteutettavan valinta

Toteutusohjelman laadinta

Kokonaistavoite Tavoite 1 Tavoite 2

Tavoitekeinohierarkia

HYÖDYT Rahamääräiset Ei-rahamääräiset KUSTANNUKSET Rahamääräiset Ei-rahamääräiset KOKONAISHYÖTY Riskit

... ...

Toteutusohjelma

Päätöstaulukko Vaihtoehto 2

Mallilaskelmat

Vaihtoehto 1 Vaihtoehto 0

V 2 V 1

...

...

128

Metsätieteen aikakauskirja 1/1999 Tieteen tori

sen saavuttamiseksi) ja välttää kuviteltu konsensus eli tila, jossa jokaiselle osallistujalle jää mielikuva, että kaikki tavoitteet voidaan saavuttaa samanaikai- sesti.

Periaatteessa on helppo valita toimintastrategia ja -ohjelma, jonka kokonaishyöty on suurin.

Jos kaikki hyödyt ja haitat eivät ole yhteismitalli- sia, kokonaishyödyn määrittely ei ole yksinkertais- ta. Kokonaishyödyn ja sen osien määrittämiseen liit- tyy myös epävarmuustekijöitä, joiden huomioon ottaminen edellyttää riskianalyysiä. Riskien hallin- ta liittyy päätösanalyysiin, jossa arvioidaan eri stra- tegioiden hyvyyttä suhteessa toimintaympäristön mahdollisiin ja vaihtoehtoisiin skenaarioihin. Ris- kejä karttavat päätöksentekijät saattavat pitää par- haimpana sellaista strategiaa, joka tuottaa kohtuul- lisen tuloksen useimmissa toimintaympäristön ke- hittymisskenaarioissa, kun taas riskejä ottavat pää- töksentekijät saattavat valita strategian, joka onnis- tuessaan on paras, vaikka onnistumistodennäköisyys olisi pieni.

Sekä strategioiden määrittelyssä että toteutettavan valinnassa tehdään yhteensovittamista. Yhteen- sovittaminen edellyttää monen asian yhtäaikaista tarkastelua, ja sitä voidaan avustaa erilaisin malli- laskelmin. Mallilaskelmat ovat erityisen hyödylli- siä silloin, kun tutkitaan ilmiöiden välisiä syy-seu- raussuhteita tai tavoitteiden välisiä vaihtosuhteita.

Jatkuva ja toistettava KMO

KMO:ssa todetaan, että ohjelmaa suunnataan ja tar- kistetaan toimintaympäristön muutosten ja uuden tiedon perusteella. Jatkuvalla prosessilla torjutaan siis se, että ohjelmapaperi muuttuisi käyttökelvot- tomaksi toimintaympäristön muutoksen tai vanhen- tuneiden perusteiden (puuntuotantoalan määrä, tuo- tantoteknologia, markkinat – tai niistä käytettävis- sä oleva tieto) takia.

Jatkuva prosessi edellyttää tiedeyhteisölle tuttua toistettavuutta: työ kuvataan tavalla, joka mahdol- listaa sen tekemisen uudelleen siten, että joku toi- nenkin voi päätyä samaan tulokseen käyttäessään samoja aineistoja ja menetelmiä.

KMO on osallistava prosessi, jossa päätöksiin vaikuttavat tunnettujen tosiasioiden lisäksi myös erilaiset asiantuntija-arviot ja päättäjien arvot. Tois-

tettavuus edellyttää tosiasioiden ja arvojen määrit- telyä ja tarkkaa erottamista. Edellä kuvattu analyyt- tinen lähestymistapa tarjoaa niin tutkimustiedon kuin erilaisten arvioiden ja arvojen dokumentoin- nille kehikon, joka tukee toistettavuutta.

Ohjelmien onnistumista mitataan yleensä vaikut- tavuudella. Vaikka ohjelman toteutumisasteen ko- hottaminen kirjaamalla siihen tavoitteiksi markki- noilla muutenkin toteutuvia asioita tuntuisi houkut- televalta, vaikuttavuuden seuraaminen on mahdol- lista vain, jos ohjelman todelliset vaikutukset voi- daan erottaa niistä, jotka toteutuvat muutenkin.

Markkinoiden ehdoilla toteutuvien asioiden erotta- minen ohjelman toimenpiteistä on tärkeätä siis myös ohjelmien seuraamisen takia.

Toistettavuuden periaate takaa automaattisesti myös ohjelmien keskinäisen vertailtavuuden: kun eri ohjelmissa hyödynnetyt tosiasiat, arviot ja arvot on kuvattu, myös tulevilla sukupolvilla on mahdol- lisuus arviota, olivatko päätökset kussakin tilantees- sa parhaita mahdollisia.

Tehokas KMO

Sekä KMO:n että sen laadintaprosessin tehokkuut- ta voi parantaa nostamalla tutkimustiedon hyödyn- tämisastetta. Siihen on kaksi keinoa: KMO:n laa- dintaprosessissa otetaan huomioon tutkimustiedon tuottajien, asiantuntijoiden ja poliittisten päättäjien erilaiset roolit ja tutkimusta suunnataan KMO:n tar- peisiin.

Koska tehokkuus on sana, johon usein liitetään mielikuvia kapeasta, suuriin tuotantomääriin eri- koistuneesta tuotannosta, on syytä aloittaa määrit- telemällä, mitä tehokkuus tässä yhteydessä tarkoit- taa. Tarkastellaan ensiksi KMO:n tehokkuutta.

Suunnittelutieteissä tehokkuutta mitataan sillä, mi- ten annettuja resursseja hyödynnetään asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tehokkuutta ei siis tarkastella yksittäisen tuotteen tai tavoitteen osalta vaan kokonaisuuden kannalta – ottaen huomioon eri tuotteiden tai tavoitteiden vaihtosuhteet. KMO:n tehokkuus perustuu siihen, miten hyvin tukitoimet kohdennetaan niihin asioihin, joissa yhteiskunnan väliintulo on kokonaisuuden kannalta tärkein.

Tarkastellaan seuraavaksi laadintaprosessin tehos- tamista. KMO:n ensimmäiseen kierrokseen osallis-

129

Tieteen tori Metsätieteen aikakauskirja 1/1999

tuivat tasapäisinä tutkijat, asiantuntijat ja eturyhmien edustajat. Jatkuvassa prosessissa eri osallistujataho- jen roolit voisivat määräytyä heidän luontaisen kiin- nostuksensa ja vastuunsa mukaisesti. Eturyhmien edustajat, poliitikot ovat tottuneita arvokeskuste- luun: he kykenevät kertomaan suunnan, jonne ha- lutaan mennä ja syyt siihen. Arvokeskustelua ei voi kuitenkaan rakentaa tyhjän päälle, vaan poliitikot tarvitsevat keskustelun pohjaksi ja päätöksenteon tueksi valmiita vaihtoehtoja ja niihin liittyviä arvi- oita mm. riskeistä, joita päätöksentekoon liittyy.

Strategiavaihtoehtojen määrittely ja tietojen ko- koaminen päätöstaulukoksi (kuva 1) on asiantunti- joiden tehtävä. Asiantuntijoilla on oltava kyky kar- toittaa yhteiskunnan tavoitteet ja olemassa oleva tutkimustieto sekä tunnistaa, mitkä tavoitteet ja kei- not ovat KMO:n vaikutuspiirissä eli mistä ylipää- tänsä kannattaa keskustella – tai päättää. Asiantun- tija ei petä poliitikkoja naamioimalla yhteiskunnan tavoitteiksi markkinoiden hallinnassa olevia asioi- ta. Asiantuntija ei saa olla poliitikko.

Tutkija voi – niin halutessaan – ryhtyä tilapäises- ti asiantuntijaksi tai poliitikoksi, mutta tutkijan tär- kein tehtävä on objektiivisen tiedon tuottaminen.

Tutkimuksen suuntaaminen KMO:n tarpeisiin edel- lyttää, että palaute havaituista puutteista tai ongel- mista välitetään tiedeyhteisölle. Ensimmäisen KMO-kierroksen jälkeen on tunnistettavissa aina- kin seuraavat tutkimus- ja kehittämistarpeet:

1. Yhteiskunnan panostustarpeen määrittelyssä tarvit- tavan nollavaihtoehdon taustatietojen (miten metsän- omistajat ovat itse ajatelleet hoitaa metsiään ja myydä puuta ja miten puunkäyttäjät puuta hankkia) sekä puunkäyttöön ja -hankintaan liittyvien skenaarioi- den tuottaminen.

2. Toteuttamiskelpoisten keinovalikoimien hahmotta- misessa tarvittavien syy-seuraussuhteita havainnol- listavien mallien kehittäminen.

3. Vaihtoehtojen vertailussa tarvittavien yhteismital- listen kokonaistarkasteluiden kehittäminen.

4. Päätöksenteossa tarvittavien luotettavuusarvioiden ja riskianalyysin kehittäminen.

5. Metsätalouteen liittyvien päätöksenteon kannalta tär- keiden asioiden ja ilmiöiden esille nostaminen.

KMO ja tulevat sukupolvet

Kunnallispoliitikot ovat jo kantapään kautta joutu- neet opettelemaan, että yhteiskunnan käytettävissä olevien resurssien niukentuessa keskustellaan an- karasti arvoista ennen kuin päätetään, rakennetaan- ko jäähalli vai päiväkoti – ja suljetaanko terveys- keskuksen vuodeosasto. Joka sektorilla mitataan toiminnan tehokkuutta ja eri sektorit kilpailevat yhteisistä resursseista. Metsäalalla tehokkuutta ta- voitellaan lisäämällä puuvarannon käyttöastetta sa- malla kun puuvarantoa varataan muuhun käyttöön.

Näiden kahden tavoitteen ei katsota olevan ristirii- dassa – eikä niiden yhteensovittamiseen kenties liit- tyvien riskien suuruudesta esitetä ensimmäisessä kansallisessa metsäohjelmassa edes arvioita. Talou- denharjoittajat joutuvatkin harkitsemaan tapauskoh- taisesti, miten suuria riskejä heidän toimintaedelly- tyksiinsä liittyy.

Vaikka riskejä tai niihin suhtautumista ei ole vie- lä KMO:n ensimmäisellä kierroksella analysoitu, ohjelmaan on sisäänrakennettu joitakin selvästi ris- kinkarttajaksi luokiteltavia arvoja: metsien hoita- mattomuus on koettu uhkaksi, jonka torjumiseen tarvitaan yhteiskunnan panostusta. Mahtavatko tu- levat sukupolvet kyetä meitä paremmin arvioimaan, mitkä ovat ne arvot, joiden perusteella ohjelma on laadittu?

■ PhD, MML Tuula Nuutinen (tuula.nuutinen@metla.fi) toimii tutkijana Metlan Joensuun tutkimusasemalla.