Versio 2.0 HE 184/2000 vp
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 44/2000 vp
Hallituksen esitys laiksi kuntouttavasta työtoi- minnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Sosiaali- ja terveysvaliokunnalle
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 15 päivänä marraskuuta 2000 lä- hettäessään hallituksen esityksen laiksi kuntout- tavasta työtoiminnasta ja eräiksi siihen liittyvik- si laeiksi (HE 184/2000 vp) valmistelevasti kä- siteltäväksi sosiaali- ja terveysvaliokuntaan sa- malla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto sosiaali- ja ter- veysvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- vanhempi hallitussihteeri Hannu Hakkola, so- siaali- ja terveysministeriö
- vanhempi hallitussihteeri Pasi Järvinen, työ- ministeriö
- tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnio - professori (emeritus) Antero Jyränki - professori Timo Konstari
- professori Olli Mäenpää
- oikeustieteen tohtori, dosentti Liisa Nieminen - vastaava tutkija Maija Sakslin.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki kun-
touttavasta työtoiminnasta sekä muutettavaksi muita lakeja. Pitkäaikaistyöttömien ja työttö- myyden johdosta pitkään toimeentulotukea saa- neiden asemaa parannetaan selkiyttämällä hei- dän oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan sekä tar- kentamalla työvoimahallinnon ja kuntien tehtä- viä. Asiakas, työvoimahallinto ja kunta laativat yhdessä aktivointisuunnitelman, joka voi sisäl- tää uutena toimenpiteenä kuntouttavaa työtoi- mintaa. Sitä järjestää kunta osana sosiaalihuol- toa, ja siihen alle 25-vuotias on velvollinen osal- listumaan.
Esitys liittyy valtion vuoden 2001 talous- arvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voi- maan 1.9.2001.
Esityksen yksityiskohtaisissa säätämisjärjes- tysperusteluissa lakiehdotuksia arvioidaan en- nen muuta perustuslain 19 §:n ja 18 §:n 2 mo- mentin kannalta, minkä lisäksi esitystä valmis- teltaessa on kiinnitetty huomiota perustuslain 6 §:n 2 momenttiin, 10 §:n 1 momenttiin ja 21 §:ään. Hallituksen käsityksen mukaan ehdo- tetut lait eivät loukkaa perustuslaissa säädettyjä perusoikeuksia ja ne voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus on kuiten- kin pitänyt suotavana, että asiasta sen periaat- teellisen merkityksen vuoksi pyydetään perus- tuslakivaliokunnan lausunto.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Toimeentulotuen ja työmarkkinatuen rajoituk- set
Keskeiset ehdotukset. Esityksen mukaan nuoril- la alle 25-vuotiailla on etuuden menettämisen uhalla velvollisuus osallistua aktivointisuun- nitelman laatimiseen ja siinä sovittuun kuntout- tavaan työtoimintaan, jollei lain mukaista kieltäytymisperustetta ole olemassa. Esityksen avulla pyritään vaikuttamaan erityisesti siihen nuorten työttömien joukossa olevaan arviolta 10 000—15 000 henkilön ryhmään, jota uhkaa pysyvä syrjäytyminen ja joka ei pelkästään kou- lutus- ja työvoimapolitiikan keinovalikoimalla ole autettavissa työmarkkinoille. Esityksellä on selkeä asiayhteys perustuslain 18 §:n 2 momen- tissa säädettyyn julkisen vallan velvollisuuteen edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokai- selle oikeus työhön.
Kuntouttavan työtoiminnan keskeisenä ta- voitteena on parantaa valmiuksia päästä työ- markkinoille tai osallistua työllistymistä edistä- viin työvoimatoimiston tarjoamiin toimenpitei- siin. Kuntouttavaa työtoimintaa järjestetään 3—
24 kuukauden pituinen jakso kerrallaan. Tänä aikana toimeentulo on turvattu joko työmarkki- natuen tai toimeentulotuen avulla, minkä lisäksi henkilöllä on oikeus saada 30 markan suuruinen ylläpitokorvaus tai toimintaraha osallistumispäi- viltä.
Kuntouttavaa työtoimintaa koskevan lakieh- dotuksen 10 §:n 1 momentin perusteella 3 §:ssä säädetyt edellytykset täyttävä henkilö on velvol- linen osallistumaan aktivointisuunnitelman laa- timiseen yhdessä työvoimatoimiston ja kunnan kanssa. Jos työmarkkinatukeen oikeutettu henki- lö kieltäytyy osallistumasta tähän, hänellä ei 10 §:n 2 momentin nojalla ole oikeutta työmark- kinatukeen kahden kuukauden ajalta kieltäyty- misestä lukien. Jos henkilö ilman pätevää syytä kieltäytyy kuntouttavasta työtoiminnasta taikka keskeyttää tai omasta syystään joutuu keskeyttä- mään sen, hänellä ei 19 §:n 1 momentin mukaan ole oikeutta työmarkkinatukeen kahden kuukau-
den ajalta kieltäytymisestä tai keskeyttämisestä lukien. Vastaavissa tilanteissa voidaan toimeen- tulotuen perusosan suuruutta alentaa kyseisen henkilön osalta enintään 20 prosenttia toimeen- tulotukilakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin pe- rusteella.
Toistuva aktivointisuunnitelmasta tai kun- touttavasta työtoiminnasta kieltäytyminen, jos siitä tai muutoin on pääteltävissä, ettei henkilö halua osallistua kyseisen lain mukaisiin toimen- piteisiin, johtaa lakiehdotuksen 21 §:n mukaan työmarkkinatukioikeuden menettämiseen siihen saakka, kunnes hän on ollut työssä tai työmark- kinatukilain 10 §:ssä tarkoitetussa koulutukses- sa vähintään kolme kuukautta. Toimeentulotuen puolella tämä tosiseikasto antaa mahdollisuu- den alentaa perusosan suuruutta enintään 40 pro- senttia. Toimeentulotuen perusosan alentamista rajoittaa kummassakin tapauksessa toimeentulo- tukilain 10 §:n voimassa oleva 4 momentti, jon- ka mukaan alentaminen ei saa vaarantaa ih- misarvoisen elämän edellyttämän turvan mu- kaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alenta- mista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana.
Alentaminen voi kestää enintään kaksi kuukaut- ta kerrallaan kieltäytymisestä tai laiminlyönnis- tä lukien.
Toimeentulotuki. Perustuslakivaliokunta on kä- sitellyt toimeentulotuen ja välttämättömän toi- meentulon turvaa koskevan perustuslain säänte- lyn (perustuslain 19 §:n 1 mom.) suhdetta sää- dettäessä nykyistä toimeentulotukilakia (PeVL 31/1997 vp; ks. myös PeVL 20/1998 vp). Tuol- loin valiokunta arvioi myös säännöksiä toimeen- tulotuen perusosan alentamisesta, jotka voimas- sa olevassa laissa vastaavat valiokunnan silloin esittämiä kannanottoja. Tässä suhteessa halli- tuksen esityksessä kytketään aktivointisuun- nitelman laatimisesta kieltäytymiseen sekä kun- touttavasta työtoiminnasta kieltäytymiseen ja sen keskeyttämiseen samoin kuin toistuvaan näistä toimenpiteistä kieltäytymiseen sellaiset toimeentulotuen perusosan alentamisseurauk- set, jotka jo nykyisin ovat muissa tilanteissa
mahdollisia. Valiokunnan käsityksen mukaan tällaiset ehdotukset eivät tässäkään yhteydessä vaikuta säätämisjärjestykseen.
Työmarkkinatuki. Työmarkkinatuen rajoittami- nen liittyy perustuslain 19 §:n 2 momentin mu- kaiseen perustoimeentulon turvaan (esim. PeVL 20/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on aiem- min katsonut, ettei perustuslaki sinänsä estä asettamasta ehtoja perustoimeentuloa turvaavan etuuden saamiselle (PeVL 17/1995 vp). Ne voi- vat työttömyyden kysymyksessä ollen hyvin ra- kentua sen varaan, että asianomainen itse aktii- visesti myötävaikuttaa sellaisiin toimiin, jotka viime kädessä ovat omiaan edistämään hänen työkykynsä ylläpitämistä ja työllistymistä. Pe- rustoimeentulon turvan ehdot voivat siten olla tuensaajan vastasuorituksia edellyttäviä (PeVL 17/1996 vp). Tällöin oli kysymys ammatillista koulutusta vailla olevien työmarkkinatukioikeu- den kytkemisestä työvoimapoliittiseen toimen- piteeseen osallistumiseen, edellisessä tapaukses- sa alle 20-vuotiaiden ja jälkimmäisessä tapauk- sessa 20—24-vuotiaiden osalta.
Kuntouttavalla työtoiminnalla on valiokun- nan mielestä asiallinen yhteys pyrkimykseen madaltaa työllistymisen yksilötason esteitä ja se on siksi tavoitteiltaan rinnastettavissa sellaisiin nykyisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin, joihin osallistumisvelvoitteeseen valiokunta on pitänyt mahdollisena liittää tuen menettämisen tai alentamisen uhan. Aiempaa tulkintalinjaa seuraten tällaiset ehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Henkilötietojen suoja
Aktivointisuunnitelman laatimiseen osallistuvil- la ja suunnitelmaa laadittaessa asiantuntijoina käytettävillä henkilöillä on kuntouttavaa työtoi- mintaa koskevan lakiehdotuksen 12 §:n mukaan oikeus salassapitosäännösten estämättä luovut- taa ja saada aktivointisuunnitelman laatimiseksi tarvittavat välttämättömät tiedot. Ehdotus on merkittävä perustuslain 10 §:n 1 momentin kan- nalta. Sen perusteella jokaisen yksityiselämä on turvattu, minkä lisäksi henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.
Ehdotettu sääntely on tämän perustuslainkoh- dan kannalta aivan liian avoin, ja sitä tulee täs- mentää merkittävästi, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä. Ehdotettu 12 § on sisällöllisesti laaja- alainen, koska se oikeuttaa poikkeamaan kaiken- laisista salassapitosäännöksistä. Ehdotus on myös organisatorisesti laaja-alainen, koska se koskee tietojen saamista miltä tahansa taholta, myös yksityiseltä sektorilta, ja tietojen luovutta- mista mille tahansa ulkopuoliselle taholle. Myös tietojen saamiseen ja luovuttamiseen oikeutettu henkilöpiiri on laaja kattaessaan sekä ak- tivointisuunnitelman laatijat että laatimisessa käytettävät asiantuntijat. Lisäksi 12 § kohdistuu yleisesti kaikkiin salassapitoperusteisiin, vaikka niiden taustalla olevat suojattavat intressit ovat hyvin erilaisia. On asianmukaista tutkia mahdol- lisuuksia rakentaa sääntelyä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (PeVL 7/2000 vp ja PeVL 7a/2000 vp) 17 §:n si- sältämien periaatteiden mukaisesti.
Aktivointisuunnitelma voi sisältää tietoja henkilön koulutuksesta ja työurasta, arvioita aikaisempien työnhakusuunnitelmien ja muiden suunnitelmien vaikuttavuudesta sekä mainintoja erilaisista työllistämistoimenpiteistä ja sosiaali- ja muista palveluista. Esityksen kohderyhmään kuuluvat henkilöt ovat oletettavasti usein mo- niongelmaisia, joten heitä koskevia tällaisia tie- toja voi olla monilla eri tahoilla. Sääntelyä voi- daan täsmentää osoittamalla, mihin tahoihin tar- koitettu tietojensaantioikeus kohdistuu.
Sääntelyä on mahdollista lisäksi tarkentaa esimerkiksi niin, että tietojensaantioikeuden to- detaan kuuluvan vain aktivointisuunnitelman laatimiseen osallistuville, jotka on syytä täsmen- tää, ja että tällainen oikeus ulottuu pelkästään suunnitelman laatimiseen välttämättä liittyviin asioihin. Aktivointisuunnitelman laatimisen tu- lee perustua lähtökohtaisesti kuntoutettavan henkilön itsensä antamiin tietoihin. On myös arvioitava, missä määrin tässä yhteydessä on aiheellista lainkaan säätää tietojen luovuttami- sesta. Ehdotetussa muodossaan sääntely ulottuu kokonaisuudessaan myös aktivointisuunnitel-
man laatimista varten saatujen välttämättömien tietojen edelleen luovuttamiseen.
Lakiehdotuksen mukaan aktivointisuunnitel- ma talletetaan kunnan sosiaalihuollon henkilöre- kisteriin ja työvoimapalvelujen henkilörekiste- riin. Rekisterien osalta noudatetaan, mitä niistä on erikseen säädetty. Valiokunta on pannut mer- kille, että työvoimapalvelujen henkilörekiste- reistä on säädetty vain hyvin yleisluonteisesti työvoimapalvelulain 19 §:ssä. Säännökset muun muassa rekisteröitävistä henkilötiedoista, nii- den tallettamisesta, arkistoinnista ja säilytys- ajoista, tietojen käytöstä ja suojaamisesta sekä suostumuksesta tietojen luovutukseen ovat työ- voimapalvelujen tietojärjestelmästä annetussa asetuksessa. Kaikista näistä seikoista ainakin pe- russäännökset tulee antaa lain tasolla (PeVL 14/1998 vp ja PeVL 25/1998 vp). Tämä voimas- sa oleva sääntelyasetelma on selvästi vastoin pe- rustuslakia.
Lakiehdotuksen 29 § koskee teknisen käyt- töyhteyden avulla tapahtuvaa eräiden tietojen luovuttamista. Ehdotus vastaa sitä lähtökohtaa, jota valiokunnan käsityksen mukaan on tarpeen noudattaa viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella. Sen 29 §:n 3 momentin nojalla salassa pidettäviin henkilötietoihin näh- den on rajoituksena voimassa, että käyttöyhtey- den avulla saa hakea tietoja vain henkilöistä, jot- ka ovat antaneet siihen suostumuksensa, jollei tällaisten tietojen luovuttamisesta erikseen ni- menomaisesti säädetä toisin.
Muutoksenhaku
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokai- sella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvolli- suuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen tutkitta- vaksi. Valitusoikeus liittyy viime kädessä suo- raan tällä perusteella aktivointisuunnitelmaan mahdollisesti sisältyviin henkilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskeviin ratkaisuihin. Koska li- säksi 1. lakiehdotuksen 28 §:ään ei sisälly ni- menomaista valituskieltoa, se ei vaikuta laki- ehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Kuntien tehtävistä säätäminen
Kuntien on perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiseen valtaan kohdistetun velvoitteen mukai- sesti edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaa- maan jokaiselle oikeus työhön. Työllisyydestä huolehtiminen on lähes aina kuulunut kunnan tehtäviin, myös eri tavoin pakolliseksi tehtäväk- si säädettynä, esimerkiksi työttömyyden estä- misenä ja työttömien avustamisena (PeVL 14/1986 vp, s. 3/I).
Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kuntien hallinnon perusteista ja kunnille annet- tavista tehtävistä säädetään lailla. Esityksen mu- kaan kunta on yhdessä työvoimatoimiston kans- sa velvollinen laatimaan aktivointisuunnitelman asianomaisen nuoren henkilön kanssa, minkä li- säksi kunta järjestää kuntouttavan työtoimin- nan. Esitys on asianmukainen perustuslaista kuntien asemaan johtuvien vaatimusten näkö- kulmasta.
Perusoikeusuudistuksen yhteydessä tähden- nettiin, että säädettäessä kuntien tehtävistä on myös huolehdittava kuntien tosiasiallisista edel- lytyksistä suoriutua niistä (HE 309/1993 vp, s. 26/II ja PeVM 25/1994 vp, s. 3/II). Hallituk- sen esityksen tietojen valossa uudistus ei ole ongelmallinen kuntien taloudellisten toiminta- edellytysten kannalta. Kuntien valtiolta saama korvaus on 1. lakiehdotuksen 24 §:ssä vahvistet- tu kiinteäksi. Tätä kohtaa on mahdollisesti muu- tettava, jos esimerkiksi kuntouttavan työtoimin- nan keskimääräinen kustannus osoittautuu olen- naisesti suuremmaksi ja valtion ja kuntien kus- tannustenjako siten tulisi toisenlaiseksi kuin esi- tyksessä on nyt arvioitu.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioit- tavasti esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valio- kunnan sen 12 §:stä tekemä valtiosään- töoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.
Helsingissä 30 päivänä marraskuuta 2000
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Paula Kokkonen /kok
vpj. Riitta Prusti /sd jäs. Tuija Brax /vihr
Klaus Hellberg /sd Esko Helle /vas Gunnar Jansson /r Jouko Jääskeläinen /skl Jouni Lehtimäki /kok
Pekka Nousiainen /kesk Heli Paasio /sd
Osmo Puhakka /kesk Pekka Ravi /kok Markku Rossi /kesk Petri Salo /kok Ilkka Taipale /sd vjäs. Veijo Puhjo /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Jarmo Vuorinen.
