Ennakkoseulonnan esiinmarssi.
Vuoden 1981 arkistolain synty Alpo Salmelan johdolla
Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Historia- ja maantieteiden laitos Asiakirjahallinnan ja arkistoalan maisteriohjelma
1.9.2018 Sirpa Haila, 290035 ohjaajina professori Kimmo Katajala ja Lauri Partanen
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, TUTKIMUSTIEDOTE
Tekijä: Sirpa Haila
Opiskelijanumero: 290035
Tutkielman nimi: Ennakkoseulonnan esiinmarssi. Vuoden 1981 arkistolain synty Alpo Salmelan johdolla.
Tiedekunta/oppiaine: Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta, Asiakirjahallinnan ja arkistoalan maisteriohjelma
Sivumäärä: 84
Aika ja paikka: Syyskuu 2018, Joensuu
Pro gradu -tutkielma on arkistohistoriallinen tutkimus, joka käsittelee vuoden 1981 arkistolain syntyhistoriaa ennakkoseulonnan näkökulmasta. Ennakkoseulonta tarkoitti viraston arkiston järjestämistä etukäteen sillä tavoin, että virastossa oli vaivatonta tuhota tarpeettomiksi käyneitä asiakirjoja asiakirjoille määriteltyjen säilytysaikojen mukaisesti. Vuoden 1981 arkistolailla virastot velvoitettiin seulomaan tehokkaasti itse arkistonsa ennakkoseulontaperiaatteiden mukaisesti. Yleisenä viitekehyksenä ovat 1900-luvun rationalistiset johtamisopit.
Tutkimuksen lähtökohtana oli arkistoneuvos Alpo Salmelan arkisto, joka tarjoaa paljon aineistoa arkistolain valmistelusta. Arkistonhoitajien koulutusmateriaalit, oppaat ja oppikirjat valaisivat ajan ajattelutapaa. Lainvalmistelumateriaali ja lainsäädäntöä valmistelleiden komiteoiden pöytäkirjat antoivat tietoa lain tavoitteista ja käytetyistä käsitteistä. Tutkimuksessa selvitettiin arkistolain valmistelua, Valtionarkiston normeja, Salmelan roolia sekä ennakkoseulonta-ajattelun ilmenemistä ensimmäisen arkistolain ajoilta 1930-luvulta lähtien.
Määräajan säilytettäviä asiakirjojen hävittämisessä pyrittiin järkevään työn ja tilakustannusten säästämiseen. Seulontaan liittyvä asiakirjahallinnan ohjaus oli Valtionarkiston tehtävä.
Ennakkoseulonta tarkoitti kaikkien asiakirjasarjojen muodostamista ja kirjaamiskaavan suunnittelua etukäteen niin, että asiakirjat, joilla on eri säilytysaika, sijoitetaan eri sarjoihin. Virastoille annettiin säilytysajat valmiiksi erilaisina säilytysaikapäätöksinä. Tehoton seulonta virastoissa johti käytännön seulontaan velvoittavan arkistolain säätämiseen. Kaikki sarjat ja säilytysajat sisältävää luetteloa kehitettiin edelleen, ja kirjausryhmittely oli suunniteltava samankaltaiseksi sen kanssa. Arkistotoimi haluttiin määritellä niin, että siihen kuului myös kirjaaminen. Tästä aiheutui arkistopoliittista kiistaa kirjaustapoja kehittäneen valtiovarainministeriön järjestelyosaston kanssa, joka halusi toimivaltarajan kulkevan kirjaamon ja arkiston välissä. Alpo Salmela sai ajetuksi arkistolakiin arkistosäännön virastoa velvoittavana ohjeistona. Ohjeet kirjaamisesta tulivat sitten osaksi arkistosääntöä. Uuden lainsäädännön ansiosta arkistointisuunnitelmaa voitiin kehittää niin, että kirjaus- ja säilytysaikaryhmät vastasivat toisiaan. Uudessa arkistonmuodostussuunnitelmassa tehtäviin perustuvista sarjoista tuli uusi ennakkoseulontaperiaate. Viraston arkisto oli nyt mahdollista muodostaa sekä viraston rationaalista tehtävärakennetta ja että seulontaa tukevaksi. Uusi laki ja uudet keinot aloittivat virastoissa tehokkaan seulonnan.
Sisällys
1 Johdanto ... 5
1.1 Alpo Salmela ... 5
1.2 Asiakirjahallinnan historian ääriviivoja ... 6
1.3 Tutkimuksen lähtökohtia ... 8
2 Vuoden 1939 arkistolaki ja sitä täydentävät yleisohjeet ...14
2.1 Arkistovaltuuskunnan komiteanmietintö 1935 ...14
2.2 Vuoden 1939 arkistolaki ... 15
2.3 Arkistohallinnollisen osaston tehtävät ...16
2.4 Kuntien arkistonhoito-ohje 1941 ... 17
2.5 Valtion virastojen arkistonhoito-ohje 1947 ... 18
2.6 Konttorityön rationalisointi ...19
2.7 Arkistontarkastukset ja ohjaustyö 1940–1950-luvuilla ... 20
3 Seulonta 1940—1960-luvuilla ...21
3.1 Ruotsalainen ennakkoseulonnan idea ...21
3.2 Pentti Renvallin ajatuksia arkistonmuodostuksesta ... 22
3.3 Arkistoainesten supistamiskomitea ... 24
4 Arkistonhoidon ohjaus 1960-luvulla ja 1970-luvun alussa... 27
4.1 Järjestelyosaston tehtäväpohjainen arkistokaava 1960-luvulla ... 27
4.2 Arkistontarkastukset ja ohjaustyö 1960-luvulla ja 1970-luvun alussa ... 28
4.3 Arkistohoitajien koulutus ... 31
5 Arkistolain uudistamishanke 1970-luvulla ... 32
5.1 Alpo Salmelasta arkistoneuvos ... 32
5.2 Aloite asiakirjojen seulomisen neuvottelukunnan perustamisesta ... 32
5.3 Ajatus arkistolain uudistamisesta syntyy vuonna 1973 ... 34
5.4 Valtionarkisto joutuu selittämään asiakirjojen määrän kasvua ... 36
5.5 Arkistotoimikunta valmistelee arkistolakia 1974–1977 ... 38
5.6 Asiakirjahallinto ja arkistotoimi ... 42
6 Arkistoinnin ja kirjaamisen ohjeistuksia 1970-luvulla ... 45
6.1 Arkistointisuunnitelma syntyy vuonna 1975 ... 45
6.2 Yleisohje yksityisarkistojen hoidosta 1975 ... 46
6.3 Kuntien arkistonhoito- ja seulontaohjeet 1979 ... 48
7 Arkistonmuodostussuunnitelman kehittämistä ... 50
7.1 Diarioinnin kirjava tilanne 1970-luvulla ... 50
7.2 Arkistointisuunnitelma oppikirjoissa ... 51
7.3 Turun maakunta-arkiston tehtäväpohjainen arkistointisuunnitelma 1980 ... 53
7.4 Arkistointityöryhmän mietintö 1981 ... 54
7.5 Arkistokaava vai arkistonmuodostussuunnitelma? ... 55
8 Vuoden 1981 arkistolaki ja uusi tehtävien määrittely ... 58
8.1 Vuoden 1981 arkistolaki ... 58
8.2 Arkistoasetus 1982 ...61
8.3 Asetus yleisarkistoista 1983 käynnisti työn arkistosääntöjen parissa ... 62
9 Uudet yleisohjeet 1980-luvulla ... 64
9.1 Valtion asiakirjojen seulontaohje 1983 ... 64
9.2 Arkistosäännön laadintaohje 1983 ... 66
9.3 Kuntien arkistotoimen ohje 1984 ... 69
9.4 Valtion virastojen arkistotoimen ohje 1985 ... 71
10 Johtopäätökset ... 74
Lähteet ja kirjallisuus ... 79
1 Johdanto
1.1 Alpo Salmela
Alpo Salmela (1920–1994) teki pitkän uran 1950—1970-luvuilla ensin Valtionarkiston arkistonhoitajana, sitten Kansaneläkelaitoksen arkistopäällikkönä ja lopulta arkistoneuvoksena Valtionarkistossa johtaen sen arkistohallinnollista osastoa.
Valtionarkiston yleishistoriikissa, Suomen arkistolaitos 200 vuotta -kirjassa todetaan, että Alpo Salmelan tärkeimmät saavutukset olivat vuoden 1981 arkistolaki ja arkistolain valmisteluun liittynyt arkistotoimikunnan mietintö. Uuden lain myötä arkistonmuodostuksen suunnittelusta etukäteen tehtiin julkisyhteisöille pakollinen tehtävä, mikä oli merkittävä muutos suomalaisessa arkistokäytännössä: asiakirjoja ryhdyttiin vihdoinkin myös käytännössä seulomaan ennen päätearkistoon siirtoa. Koska arkistolaki oli tärkeä virstanpylväs, Alpo Salmela sen tärkeänä taustavaikuttajana on arkistohistorian kannalta kiinnostava tutkimuskohde.1
Tutkimuskohteeksi valikoitumiseen vaikutti olennaisesti se, että Kansallisarkistossa on kokonainen Alpo Salmelan arkisto, jota ei ole hyödynnetty aiemmissa tutkimuksissa2. Salmelan arkistossa oleva aineisto liittyy paljolti Valtionarkiston normiohjaukseen, luentoihin eri koulutustilaisuuksissa ja hänen toimintaansa Liikearkistoyhdistyksessä. Olen ottanut tämän tutkielman kohteeksi Valtionarkiston normiohjauksen, sellaisena kuin se näyttäytyy Salmelan arkiston kautta katsottuna.
1 Nuorteva ja Happonen 2016, 244, 280–287; Alpo Salmelan arkiston kuvailussa sanotaan, että arkistotoimikunnan mietintö (1977) on laajin dokumentti hänen ajattelustaan ja että hän vastasi sen kirjoittamisesta. Alpo Salmelan arkisto, Kansallisarkisto Helsinki.
2 Kansallisarkisto on säilyttänyt omaa toimintaa dokumentoivassa kokoelmassaan kahden virkamiehen erilliset arkistot: Renvallin arkiston ja Salmelan arkiston. Renvall, jota pidetään tärkeimpänä suomalaisena arkistoteoreetikkona, on ansaitusti jo tullut arkistotieteen tutkimuskohteeksi, katso Lipponen 2015.
1.2 Asiakirjahallinnan historian ääriviivoja
Näkökulmani Salmelan toimintaan arkistolain uudistajana on arkistohistoriallinen. Aihettani sivuavaa aiempaa tutkimusta on vain niukasti ja sen perusteella muodostuva kuva asiakirjahallinnan historiasta on hajanainen joukko yksityiskohtia.
Arkistoinnin ja seulonnan ennakoiva suunnittelu on saanut huomiota arkistonmuodostussuunnitelman alkuaikoihin liittyen. Anssi Lampelan arkistokuvailun historiaa käsittelevä tutkimus käsittelee omana lukunaan 1980-luvun arkistonmuodostussuunnitelmaa. Lampela korostaa sen tehtäväpohjaisuutta ja tuo esiin vain tehtäväpohjaisen suunnittelun aiempia vaikutteita. Hän katsoo arkistotoimikunnan mietinnön (1977) ansioksi sen käänteentekevän ajatuksen, että arkistonmuodostukseen tulisi vaikuttaa ennakoivasti ja suunnitelmallisesti. Alpo Salmelan roolia tämän mietinnön yhtenä laatijana ei ole tuotu esiin. 3
Ennakkoseulonnan alku Suomessa liittyi seulontaesityksiä valmistelleen komitean työhön.
Tämä käy ilmi Elina Kukkosen arkistoainesten supistamiskomiteaa koskevasta tutkielmasta.
Kukkosen mukaan supistamiskomitea liitti 1950-luvulta lähtien joihinkin seulontapäätöksiin mukaan ennakkoseulontaohjeita.Alpo Salmelan toimi tämän supistamiskomitean sihteerinä 1950-luvulta lähtien ja kouliintui siinä samalla seulonnan asiantuntijaksi.4
Ennakkoseulontaa ideana ei voida puhtaasti sijoittaa 1900-luvulle kuuluvaksi ilmiöksi. Erik Norberg on nimittäin seulonnan alkuaikoja selvitellessään päätynyt siihen, että ainakin preussilaiset olivat varmuudella ennakkoseulonnan pioneereja. Preussissa oli jo vuonna 1876 säädetty viranomaisten velvollisuudeksi seuloa ennakolta asiakirjansa. Viranomaisten oli jaettava asiakirjansa kolmeen ryhmään: omassa toiminnassa tarvittavat; ajankohtaisuutensa menettäneet, mutta säilyttämisen arvoiset; sekä arvottomat. Tietyt asiakirjat sai seuloa määrättyjen säilytysaikojen kuluttua sen jälkeen, kun arkistolaitos oli hyväksynyt sille lähetetyn luettelon.5 Myös Marjo Rita Valtonen liittää modernin asiakirjahallinnon synnyn 1800-luvun puolelle, jolloin julkisen hallinnon tuottamien asiakirjojen suuresta määrästä tuli ensi kerran ongelma. Työn rationalisointi tuli konttorien arkeen osaksi yleistä toiminnan hallintaa ja kontrollointia.6
Tehtäväpohjaisen arkistointisuunnitelman yhteydessä toistetaan usein ajatus siitä, että Pentti Renvallin funktionaalinen ajattelu oli 1940-luvulla samankaltaista, kuin 1980-luvun alun
3 Lampela 2016, 31–33.
4 Kukkonen 2006, 40, 67.
5 Norberg 2007, 437.
6 Valtonen 2005, 36–37.
tehtäväpohjaisissa arkistonmuodostussuunnitelmissa. Näiden ajankohtien välistä arkistoajattelua tunnetaan huonosti. Tämän voi lukea esimerkiksi Sonja Lipposen tutkielmasta Renvallista arkistoteoreetikkona.7
Ajanjakson arkistolainsäädäntöä ja arkistonhoidon ohjeistusta tunnetaan hieman paremmin.
Päivi Huttunen on käsitellyt aihetta ylemmän arkistotutkinnon tutkielmassaan Kunnallisen arkistonmuodostuksen ohjaus 1922—1984 arkistolainsäädännön, kuntien keskusjärjestöjen ohjeiden ja kunnallisten arkistonhoito-oppaiden pohjalta.8
Jari Lybeckin Valtionarkiston historiikki Arkistolaitoksen suhde tutkimukseen ja hallintoon järjestyy uudelleen: vuodet 1944-1974 on kaivattu lisä tähän vähän käsiteltyyn ajanjaksoon.
Lybeck rakentaa kuvaa viranomaisorganisaatioiden asiakirjahallinnan ohjauksen ja suunnitelmallisen ennakkoseulonnan vähittäisestä vahvistumisesta Valtionarkistossa.
Ajanjakso ensimmäisestä arkistolaista vuodelta 1939 toiseen arkistolakiin vuonna 1981 tulee käsitellyksi perusteellisesti. Lybeck on kiinnittänyt erityistä huomiota ennakkoseulonnan kehittymiseen ja vastaavaan kehityskulkuun Ruotsissa. Alpo Salmelaa hän pitää modernin ajattelun edistäjänä ja hyvin arvostettuna arkistomiehenä ja jopa kutsuu häntä asiakirjahallinnon uranuurtajaksi, mutta ei muuten erityisesti käsittele häntä. Salmelan nimi tulee esiin erityisesti Liikearkistoyhdistyksen, koulutuksen ja virka-arkistojen ohjaustyön yhteydessä. Lybeck pitää koulutusta ja arkistojen ohjaustyötä olennaisina paradigman muutokseen vaikuttaneina tekijöinä. Niitä ei siten voi sivuuttaa, jos haluaa kertoa ennakkoseulonnan historiasta.9
Modernin arkistoajattelun yleisemmän omaksumisen, paradigman muutoksen, Lybeck sijoittaa vuosiin 1969—1973. Paradigman muutos tarkoitti sitä, että sekä ajattelussa että käytännön ohjaustoiminnassa painopiste siirtyi vanhan arkiston järjestämisestä asiakirjahallinnon suuntaan. Vuoden 1981 arkistolakia hän pitää aiemman kehityksen kulminaatiopisteenä ja Valtionarkiston asiakirjahallinnan lopullisena läpimurtona.10 Marjo Rita Valtonen ajoittaa 1970-luvulle suomalaisen asiakirjahallinnon käsitteen käyttöön tulon.
Asiakirjahallinnon käsite jäi tässä vaiheessa vielä epämääräiseksi. Aiempaa kattavammalla arkistotoimen käsiteellä viitattiin asiakirjahallinnon ja perinteisen arkistotoimen yhdistelmään11.
Asiakirjahallinnon suhde toiminnan rationalisointiin on tärkeä teema monissa kirjoituksissa.
Yhdysvaltalaisen Theodore Schellenbergin kirjoituksista saattoi jo 1950-luvulla lukea siitä,
7 Lipponen 2015, 6, 39–40.
8 Huttunen 2013.
9 Lybeck 2016.
10 Lybeck 2016.
11 Valtonen 2005, 52–53.
miten rationalisointipyrkimys toi virastoihin säilytysaikasuunnitelmat asiakirjojen hallintavälineiksi12. Eljas Orrmanin mukaan vuoden 1981 arkistolain henkenä oli virastojen asiakirjahallinnon rationalisoiminen, mille esikuva saatiin Ruotsissa jo vähän aiemmin vallinneesta käytännöstä. Keskeisenä rationalisoinnin välineenä hän pitää arkistonmuodostussuunnitelmaa, joka sisältyi vähän myöhemmin Valtionarkiston antamiin yleisohjeisiin. Orrman painottaa, että Ruotsista saadut virikkeet olivat tärkeitä suomalaisten uuden, asiakirjahallintoon suuntautuneen ajattelun kehittymisessä13. Jussi Jääskeläinen on käsitellyt arkistonmuodostussuunnitelman laadintaa koskevia näkemyseroja 1980-luvulla ja uuden arkistolainsäädännön onnistumista tehtävässään. Jääskeläinen tuo esiin, että nimenomaan virastojen toiminnan rationalisointi arkistonmuodostussuunnitelmaa laadittaessa ei toteutunut siinä laajuudessa, kuin toivottiin.14
1.3 Tutkimuksen lähtökohtia
Ennakkoseulonta virastoissa tapahtuvana määräajan säilytettävien asiakirjojen suunnitelmallisena hävittämisenä oli tutkittavana ajanjaksona arkistoajattelun keskeinen tavoite. Ennakkoseulonnan historia valikoitui heti alussa aihetta sopivan tiukasti rajaavaksi näkökulmaksi.
Koska Salmela oli tärkeä lainsäädännön uudistaja, tutkimuksen keskiössä on vuoden 1981 arkistolain valmistelutyö 1970-luvulla. Tähän lakiin liittyvän ajattelun juuria on etsitty tässä 1930-luvulta lähtien ja lain asettamien vaatimusten käytännön toteuttamista on seurattu 1980-luvulle.
Tutkimuskysymykseni ovat tutkielman otsikon mukaisesti:
• Ennakkoseulonnan historia
• Vuoden 1981 arkistolain syntyvaiheet
• Alpo Salmelan näkemykset ja vaikutus arkistolain muotoutumiseen
Valtionarkiston normien läpikäyminen on muodostanut aineiston perusrungon. Laeista, säädöksistä ja yleisohjeista ilmenevät arkistoajattelun keskeiset periaatteet ja käsitteet – siksi lainsäädäntö ja viralliset ohjeet ovat tärkeitä myös arkistohistorian kannalta.
12 Schellenberg 1957, 99–101.
13 Orrman 2015, 76–77.
14 Jääskeläinen 2000, 24–26.
Normiaineiston lisäksi olen hyödyntänyt runsaasti arkistoaineistoa saadakseni esiin aikalaisten näkemyksiä aiheesta. Tutkimuksen aineistoa olen etsinyt Salmelan arkistosta, Kansallisarkiston I arkistosta ja Kansallisarkiston kirjastosta. Hyviä aikalaislähteitä ovat olleet erilaiset kirjaamista ja arkistonhoitoa koskevat oppimateriaalit ja arkistonhoitoa käsittelevät artikkelit. Salmelan arkistoon sisältyneet lukuisat muistiot ovat aivan olennaisesti auttaneet rakentamaan ajallista tarinaa.
Jari Lybeck on jo kartoittanut ennakkoseulonnan varhaisvaiheita 1970-luvun alkuun asti ja sitä kautta jäljittänyt modernin asiakirjahallinnollisen ajattelun esiin murtautumista. Jatkan tätä teemaa 1970-luvun alusta eteenpäin, jolloin Salmela vaikutti arkistolain uudistajana.
Lybeckin tarkoittama moderni asiakirjahallinto tarkoitti sitä, että Valtionarkisto ei tyytynyt olemaan passiivinen virastojen asiakirja-aineistojen vastaanottaja, joka varoisi muuttamasta arkiston alkuperäisen järjestystä. Sen sijaan Valtionarkisto otti asiakseen virastojen arkistojen rakenteeseen puuttumisen yhtenäistävien arkistokaavojen ja seulontaohjeiden avulla.
Ennakkoseulonta ilmiönä liittyy seuraaviin asioihin:
1) ennakkoseulonta sarjojen ja niiden säilytysaikojen suunnitteluna
a) muodostuvan arkiston sarjojen suunnittelu hävittämistä helpottavilla tavoilla, kuten muodostamalla ne eri säilytysaikojen perusteella, huomioimalla diaarikaavan ryhmittelyssä eri seulonta-ajat ja muodostamalla sarjoja tehtävien mukaan
b) säilytysaikasuunnitelma (esimerkiksi diaarikaava, arkistointisuunnitelma tai hävityssuunnitelma), johon kerätään säilytysajat
c) ennakkoseulontapäätös, jossa on säilytysajat määräajan säilytettäville asiakirjoille 2) ennakkoseulonta käytännön toimintaohjeina kirjaajille
a) diaariin tai diaarikaavaan tehtävät merkinnät aktin hävittämisestä b) aktiin tehtävä merkintä sen hävittämisvuodesta
c) aktit, joilla on eri hävittämisvuosi, arkistoidaan erikseen
Ennakkoseulonnan ajatus oli omaksuttu Suomessa jo 1930-luvulla ensimmäisen arkistolain syntyaikoina. Kun virastot halusivat päästä eroon tarpeettomista rutiiniasiakirjoista hävittämällä niitä itse, se oli mahdollista Valtionarkiston erillisellä luvalla. Ensimmäinen ennakkoseulontapäätös, eli Valtionarkiston hyväksymä seulontapäätös, jossa oli säilytysaikoja myös määräajan säilytettäville asiakirjoille, tehtiin Suomessa vuonna 1951. Sen yhteydessä annettiin konkreettisia toimintaohjeita virastossa tapahtuvan suunnitelmallisen hävittämisen toteuttamiseksi. Tästä lähtien termiä ennakkoseulonta käytettiin vain näistä käytännön toimintaohjeista. Virastoissa tapahtuva, säilytysaikojen mukainen asiakirjasarjojen hallinta jäi
samalla vaille selkeää termiä. Siinä oli kyse sekä arkistonmuodostuksen suunnittelusta, joka koski Suomessa paljolti diaarikaavan suunnittelua, että konkreettisesta seulonnan toteuttamisesta, joka katsottiin arkistonhoitajan tehtäväksi viraston arkistossa. 1950-luvun vaatimattomasta ennakkoseulonnasta tuli lopulta 1980-luvulla arkistonmuodostuksen kokonaisvaltaista hallintaa.
Aiemmassa tutkimuksessa esitetyt näkemykset ovat vaikuttaneet siihen, mitä asioita olen nostanut esiin aineistosta ja kuinka painokkaasti olen alleviivannut tiettyjä asioita aineistossa.
Yksi tällainen piirre, jota olen korostanut, on ajattelutavan vähittäinen kehittyminen ja terminologian muuttuminen alun haparoinnista jäsentyneemmäksi määrittelyksi ja jälleen hieman muunnelluiksi uusiksi merkityksiksi. Kun käytetyt termit vaihtuivat koko ajan, niiden merkityksen pohtimisesta tuli iso osa työtä.
Ajanjakson alkupuolella olen kiinnittänyt paljon huomiota siihen, milloin ennakkoseulonta alkoi, sitten säilytysaikasuunnitelman olemassaoloon ja tehtäväpohjaista arkistointitapaa koskeviin mielipiteisiin ja ajanjakson loppupuolella siihen mitä arkistosäännöstä ja arkistonmuodostussuunnitelmasta sanottiin. Olen tuonut esiin myös rationalisointipuheen, koska aktiivinen viranomaisten arkistonhoitoon puuttuminen perusteltiin toiminnan rationalisoinnilla.
Asiakirjahallinnon tutkimuksessa modernin asiakirjojen hallinnan teoreettisina jäsennyksinä on Suomessa käytetty kahdenlaisia malleja: elinkaarimallit ja asiakirjahallinnan jatkumomallit. Elinkaarimalli oli tässä tutkittavana aikana luotu jäsennys, ja kuvaa siten ajan omaa ajattelutapaa. Elinkaarimalli tarvittiin, koska arkistoja oli ryhdytty seulomaan, ja asiakirjojen tuhoaminen haluttiin esittää vaiheena, joka edelsi aina päätearkistoon siirtoa.15 Asiakirjahallinnan jatkumomallit ovat uudempi tapa jäsentää arkistotieteen tutkimuskohdetta. Pekka Henttonen esittelee asiakirjahallinnan oppikirjassaan Frank Upwardin jatkumomallin (Records Continuum Model). Upwardin mallissa asiakirjojen elinkaari on sisäkkäisinä kehinä, mutta ainoastaan asiakirjojen säilyttämisen näkökulmasta.
Jatkumomallissa ajankohtaisia ja arkistoituja asiakirjoja tarkastellaan yhtenä kokonaisuutena, jossa ajankohtaisten asiakirjojen hallinnan ja kulttuuriperintöaineiston hallinnan välinen raja on häilyvä. Seulonta puuttuu tuosta Upwardin mallista kokonaan, joten siitä ei ole jäsentäväksi lähtökohdaksi tälle tutkielmalle.16
15 Henttonen 2015, 82–84.
16 Henttonen 2015, 13–15, 88-86; Valtonen 2005, 85–88
Hallinnon tutkimuksessa aikalaisten käyttämän kielen perusteella on tehty ajallisia jaotteluita, joiden mukaan selkeä muutos uudenlaiseen suunnitteluajatteluun tapahtui Suomessa 1960- luvulla. Juha Vartola on tehnyt seuraavan jaottelun:
1. Oikeusvaltion juridiikan kieli Suomen itsenäisyyden ajan alusta 1960-luvulle asti.
2. Taloustieteen kieli sota-ajan vaatimien ponnistusten siivittämänä tuli näkyvästi esiin 1940-luvulla, ja se tuli käyttöön juridiikan kielen rinnalle.
3. Yhteiskuntatieteiden ja suunnittelun kieli nousi valta-asemaan 1960-luvulla syrjäyttämättä juridiikan ja taloustieteen kieliä. Tämä liittyi hyvinvointivaltion rakentamiseen. Ongelmat pyrittiin 1960- ja 1970-luvuilla ratkaisemaan valtiollisen suunnittelun ja ohjauksen avulla.
4. Liiketaloustieteen kieli tuli valta-asemaan 1980-luvun lopulta alkaen, kun valtion organisaatioita haluttiin hoitaa samalla tavoin kuin liikeyrityksiä. 17
Suunnittelun tulo osaksi hallintotoiminnan arkea on kiinnostava. Vuoden 1981 arkistolain myötä juuri suunnittelu arkistosäännön ja säilytysaikasuunnitelmien muodossa olivat merkittävä ero ensimmäiseen arkistolakiin verrattuna. Suunnittelu ajattelu- ja toimintatapana oli ratkaisu asiakirjatuotannon kasvun aiheuttamaan taloudelliseen ongelmaan.
Byrokraattisesti toimiva hallinto ryhtyi tähän vasta lainsäädännön velvoittamana. Vanhan toimintatavan muuttaminen oli työlästä, ja tuotti sitä normiaineistoa, keskustelua, koulutusmateriaalia ja tutkimusaineistoa, jota tässä tutkimuksessa on käyty läpi.
Hannele Seeckin mukaan 1960-luvulla kehkeytyneessä uudessa puhetavassa oli kyse johtamisen paradigman vaihtumisesta toiseen, siis merkittävästä murroksesta. 1940–1980- luvuilla rationalisointipuhe koski joko suorittavan työn tehostamista tai organisaatiorakenteen muuttamista järkevämmäksi. Niissä oli kyse kahdesta eri johtamisopista: tieteellisen liikkeenjohdon paradigmasta ja rakenneanalyyttisesta paradigmasta. Rationalisointi edellytti suunnittelua. Suunnittelu eriytyi vähitellen koulutettujen ammattijohtajien toiminnaksi.18 Frederick Taylor loi tieteelliseen liikkeenjohdon periaatteet 1900-luvun alussa Yhdysvalloissa.
Periaatteina oli karsia pois aikaa vieviä työvaiheita, standardoida menetelmiä ja suunnitella etukäteen osiin jaettuja tehtäviä ja niihin kulutettavaa aikaa. Tavoitteena oli löytää ainoa oikea toimintatapa, jota sovellettaisiin kaikissa organisaatioissa.19
Tieteellisen liikkeenjohdon mukainen suunnittelu liittyi suurten, monimutkaisten ja hierarkkisten organisaatioiden tuotannon tehostamiseen. Yhdysvalloissa työtä rationalisoitiin
17 Vartola 2009, 25.
18 Seeck 2012.
19 Seeck 2012, 56–59, 193.
yrityksissä, Saksassa taasen valtiobyrokratia omaksui helposti ajatuksen erillisestä suunnittelutyöstä. Suomessa rationalisointiajattelu omaksuttiin valtiojohtoisena työtehon kehittämisenä sekä yrityksissä että valtionhallinnossa vasta toisen maailmansodan aikana, jolloin kaikesta oli pulaa. Tieteellinen liikkeenjohto, eli virastotyön tehostamispyrkimys, oli voimissaan 1960-luvun alkuun asti.20
Rakenneanalyyttinen paradigma sai alkunsa 1950- ja 1960-luvuilla Yhdysvalloissa, kun kokonaisten organisaatioiden rakenteita, toimintoja ja järjestelmiä ryhdyttiin analysoimaan useiden uusien tieteenalojen näkökulmasta. Suurista byrokraattisista organisaatioista oli tullut ongelma sekä kansainvälistyneille suuryrityksille että hyvinvointivaltiota rakentavalle julkiselle hallinnolle. Yhdysvaltalaisen General Motors -yhtiön johtaja Alfred Sloan kehitti suuren yhtiön organisaatiomallin, joka levisi lähes kaikkiin suuryrityksiin: siinä hallinto talous- ja henkilöstöosastoineen oli keskitetty, mutta eri toiminnot hajautettu tuotanto- osastoiksi. Koko organisaation johdossa oli johtoryhmä, joka vastasi suunnittelusta, kokonaistavoitteista ja yhteisistä periaatteista. Kutakin organisaatiota varten pyrittiin suunnittelemaan juuri sille sopiva, tehtäviä vastaava organisaatiomuoto.21
Siinä missä Yhdysvalloissa rakenneanalyyttinen paradigma oli osa yritysten suunnittelukulttuuria, Isossa Britanniassa valtio oli merkittävä uuden ajattelun levittäjä.
Rakenneteoriat hallitsivat suomalaista keskustelua 1960-luvulta 1980-luvulle sekä suuryrityksissä että johtamiskoulutuksessa, mutta ei yhtä vahvasti valtiolla. Tyypillistä oli puhua rakennemuutoksesta, rakenteellisista ongelmista, hallinnon kehittämisestä sekä organisaatioiden yksinkertaistamisesta ja päällekkäisyyksien karsimisesta.22
Johtamisen paradigmojen näkökulmasta katsottuna 1960-luvulle sijoittuu käännekohta, jolloin kirjaajille suunnattu yksinkertainen ennakkoseulontaohjeistus sai rinnalleen funktionaalisen suunnittelun ajattelutavan. Vartolan ja Seeckin jäsennysten perusteella olen tehnyt jäsennyksen, joka kuvaa vanhemman ja uudemman rationaalisen seulonta-ajattelun tyypillisiä piirteitä ja eroja. Koska konkreettinen historia ilmeni vähittäisenä muutoksena, funktionaalinen ajattelu kehkeytyi vähitellen, monien osatekijöiden summana, voidaan siitä puhua kypsässä muodossa vasta 1980-luvulla. Kahteen johtamisparadigmaan perustuva jaottelu auttaa hahmottamaan hallinnon rationalistista puhetta.
20 Seeck 2012, 69–84, 96–97.
21 Seeck 2012, 160, 173–174, 193.
22 Seeck 2012, 165, 184–189, 289.
Kuva 1. Rationaalinen seulonta-ajattelu
ennakkoseulonnan ohjeistus asiakirjahallinnan suunnittelu
oikeusvaltio • asiakirjojen arkistosäilytys turvataan lain avulla
• arkistonhoito ja
seulontapäätökset lailla ja asetuksilla säädetyksi
• yksityiskohtainen toiminnan sääntely
• arkistotoimen suunnittelu lakisääteiseksi
• siiloutuneen hallinnon toimivaltakiistat
rationalisointi • 1940–1960-luvuilla tieteellisen liikkeenjohdon teoria
• työvaiheiden järkevällä suunnittelulla työn säästöä
• valtion kustannusten säästö
• 1960–1980-luvuilla rakenneteoriat
• suurten organisaatioiden rakenteiden uudistaminen tehtävien mukaisiksi
• järkevä organisaatio toimivan asiakirjahallinnan perustana
suunnittelu • työntekijätason rutiinityön ohjeistus
• kirjaamiskaavan ja arkistointisuunnitelman yhteensovittaminen
• johtotason suunnittelu
• arkistosääntö kokoaa yhteen yksityiskohtaiset ohjeet
• jokaiselle organisaatiolle luodaan erilainen, tehtäväpohjainen arkistonmuodostussuunnitelma
kirjaaminen • kirjaamiskaavan ryhmittely säilytysaikojen mukaiseksi
• suuren organisaation
tehtäväpohjainen kirjaaminen tuki tehokkaasti tiedon löytämistä
• kirjaajien koulutus
seulonta • säilytysaikapäätöksiä
• säilytysaikasuunnitelma, joka sisältää kaikki sarjat ja säilytysajat
• yleinen seulontapäätös
• arkistonmuodostussuunnitelma yhtenäistää kirjaamiskaavan ja säilytysaikasuunnitelman
arkistointi • arkistointi arkistokaavan mukaan
• tehtäväpohjainen arkistoluettelo oli erilainen eri organisaatioissa
• arkistonhoitajien koulutus
2 Vuoden 1939 arkistolaki ja sitä täydentävät yleisohjeet
2.1 Arkistovaltuuskunnan komiteanmietintö 1935
Modernin asiakirjahallinnon alku Suomessa merkitsi sitä, että Valtionarkisto sai ohjata ja neuvoa virastojen arkistonhoitoa. Asiakirjojen käsittelyä virastoissa oli yhtenäistettävä ja asiakirjojen luettelointia yhdenmukaistettava. Asiakirjojen seulonta oli määrä tapahtua Valtionarkiston tarkan valvonnan alla. Sekavalta näyttävässä lähtötilanteessa 1920–1930- luvuilla kaikki yhtenäistävät ohjeet, arkistokaavamallit ja hyvät ideat seulonnan toteuttamiseksi olisivat suuri parannus entiseen.
Eduskunta teki aloitteen Suomen koko arkistotoimen uudistamisesta 31.3.1927. Sen johdosta valtioneuvosto antoi arkistotoimen järjestämistä koskevan lainsäädännön valmistelutyön vuonna 1928 Arkistovaltuuskunnalle. Arkistovaltuuskunta sai mietintönsä valmiiksi vuonna 1935. Arkistovaltuuskunta esitti komiteanmietinnössään yleiset perustelut sille, että Valtionarkistosta sen alaisine maakunta-arkistoineen oli tehtävä maan ylin arkistohallinnon keskuselin, jolla oli riittävästi valtaa ohjata keskitetysti säilyttämisen arvoisten asiakirjojen säilyttämistä ja hoitoa.23
Arkistovaltuuskunta kuvasi maan arkistojen tilaa ”synkäksi” ja ”masentavaksi”.
Arvoasiakirjoja olivat uhanneet sotatoimet, tulipalot, kosteus, rotat, linnut ja huolimaton hoito. Virastojen asiakirjojen hoito oli epäyhtenäistä ja asiakirjojen luettelointi sekavaa.
Asianmukaisten arkistotilojen aikaansaaminen Valtionarkiston hyväksymällä tavalla oli tärkeysjärjestyksessä ensimmäisenä. Valtionarkistolla tulisi olla oikeus tarkastaa virastojen arkistoja, valvoa arkistojen luettelointia ja antaa virastoille ohjeita, jotta niiden työtavoista tulisi yhtenäisiä. Arkistovaltuuskunta piti arkistotilavaatimuksia sekä asiakirjojen luettelointia ja järjestämistä ”arkistoteknillisinä” kysymyksinä, jotka edellyttivät arkistoalan erityisosaamista.24
Seulontaa Arkistovaltuuskunta piti tärkeänä kysymyksenä, josta ei voinut antaa yleispäteviä ohjeita. Valtionarkisto oli alan asiantuntijana sopiva viranomainen päättämään seulontaohjeista tapauskohtaisesti yhdessä hallinnon keskusvirastojen kanssa. Valtioneuvosto vahvistaisi virallisesti nämä ohjeet. Seulonta oli arkistonmuodostajan tehtävä, mutta siihen ei saisi ryhtyä ilman Valtionarkiston lupaa.25
23 Arkistovaltuuskunnan komiteanmietintö 1935:4, 2; Orrman 2015, 73–75.
24 Arkistovaltuuskunnan komiteanmietintö 1935:4, 3, 9—10, 20—21, 51—52.
25 Arkistovaltuuskunnan komiteanmietintö 1935:4, 11–12, 51.
2.2 Vuoden 1939 arkistolaki
Valtion ja kuntien arkistonhoidon ohjaus tuli Valtionarkiston tehtäväksi Suomen ensimmäisen, vuonna 1939 säädetyn arkistolain myötä. Laki tähtäsi sekä säilyttämiseen että tuhoamiseen: asiakirjojen säilyminen oli turvattava kunnollisilla arkistotiloilla ja näitä vaivalla hankittuja tiloja ei pitänyt täyttää tarpeettomiksi käyneillä asiakirjoilla.
Vuoden 1939 arkistolaki ja sitä täydentävä asetus antoivat Valtionarkistolle valtuuden valvoa ja ohjata valtion ja kuntien virastojen ”arkistotoimea ja asiakirjain hoitamista” 26. Termi arkistotoimi esiintyi siis jo tässä laissa. Miksi siinä ei käytetty termiä arkistotoiminta, jää epäselväksi.27
Valtionarkisto sai kahtalaisen tehtävän: olla päätearkistona tutkijoita palveleva kulttuuriperinnön säilyttäjä sekä ohjata viranomaisten asiakirjojen hallintaa niin, että se oli taloudellista ja otti huomioon tulevat tutkimustarpeet28. Arkistotoimea (eli arkistojen toimintaa) tai asiakirjain hoitamista (eli arkistonhoitoa) ei määritelty29. Lain ja asetuksen perusteella voidaan kuitenkin päätellä, mitä tehtäviä niihin kuului.
Virastojen velvollisuutena olivat arkistolain ja asetuksen mukaan:
• asiakirjojen säilyttäminen
• Valtionarkiston ohjeen vaatimukset täyttävän arkistohuoneen hankkiminen
• vastuunalaisen hoitajan määrääminen
• asiakirjojen järjestäminen ja luetteloiminen Valtionarkiston ohjeiden mukaan
• pyytää Valtionarkistolta lupa tarpeettomaksi katsottujen asiakirjojen hävittämiselle
• asiakirjojen siirtäminen aikanaan yleisarkistoihin
26 Laki julkisista arkistoista 18/1939; Asetus julkisista arkistoista annetun lain täytäntöönpanosta 85/1939.
27 K. J. Ståhlberg käytti hallinto-oikeuden oppikirjassaan monikkomuotoa toimet: ”Hallintotoiminta eli ne hallintotoimet, joilla hallintoa toimitetaan.”…”Jollei katsota itse toiminnan sisällistä luonnetta, käytetään hallintotointa toisessa merkityksessä tarkoittaen kaikkia viranomaisen toimenpiteitä yleensä.” Ståhlberg 1928, 314–315.
28 Arkistotoimikunnan mietintö 1977, 115–116.
29 Ehdotus laiksi julkisista arkistoista perusteluineen 1937 käyttää monia termejä: arkisto;
arkistoainekset, asiakirjat, asiakirja-aineisto; arkistotoimi, arkistojen toiminta, arkistotoiminta;
asiakirjain säilyttäminen, hoito, käyttöön saattaminen ja seulonta; arkiston hoito, arkistoaineiston hoito; virastojen arkistotoimen johtaminen; ohjeiden anto asiakirjain hoitamisesta.
Lainvalmistelukunta tyrmäsi lakia valmistelleen arkistovaltuuskunnan ajatuksen siitä, että virastoissa olisi ”kirjaamoja” ja vain yleisarkistoissa ”arkistoja”.
Valtionarkiston velvollisuutena oli:
• tarkastaa valtion virka-arkistoja ja kunnallisia arkistoja kerran kymmenessä vuodessa
• antaa yleisohjeita arkistotiloista ja hyväksyä ne käyttöön
• antaa ohjeita niissä olevien asiakirjojen hoitamisesta
• antaa neuvontaa tarpeettomien asiakirjojen hävittämisestä
Arkistolakia valmistellut arkistovaltuuskunta piti arkistonhoidon ohjausta tärkeänä:
”Kysymys arkistohallitukselle tulevasta tarkastus- ja ohjeidenanto-oikeudesta […]
kuuluu arkistouudistuksen keskeisimpiin. Jos tahdotaan tarkoituksenmukaisesti ja yhtenäisesti kehittää arkisto-olojamme, on ehdottomasti päästävä siihen, että arkistohallitus saa valtuudet johtaa ja valvoa ennen kaikkea valtion omien virastojen ja laitosten arkistojen hoitoa ja niissä esimerkiksi ennen pitkää tarvittavaa seulontaa.” 30
2.3 Arkistohallinnollisen osaston tehtävät
Valtionarkisto oli aina opastanut viranomaisia asiakirjojen hoitoa koskevissa kysymyksissä, kun heitä oli ensin asiassa lähestytty. Tätä neuvontaa kutsuttiin viimeistään 1920-luvulla arkistohallinnoksi.31 Arkistohallinnosta säätävä asetus saatiin aikaiseksi vasta vuonna 1952.
Vuoden 1952 asetuksessa säädettiin tarkemmin Valtionarkiston organisaatiosta ja tehtävistä.
Valtionarkistolla oli kolme päätehtävää: arkistohallinnollinen tehtävä, tutkimuslaitostehtävä ja arkistoainesten säilytystehtävä. Arkistohallinnollisia tehtäviä olivat mm. arkistotointa koskevien säännösten valvonta, arkistohallinnon kehittäminen, valtion ja kunnan arkistojen tarkastaminen, arkistonhoitoa koskevien ohjeiden antaminen ja luvan antaminen tarpeettomaksi katsottujen asiakirjojen hävittämiseen. 32
Arkistohallinnollisen osaston johtaja, arkistoneuvos, oli aluksi osaston ainoa virkamies.
Vuonna 1956 perustettiin uusi arkistonhoitajan virka arkistohallinnolliselle osastolle. Siihen nimitettiin Alpo Salmela.33 Salmela oli ollut vuodesta 1951 Valtionarkiston palveluksessa erilaisissa lyhyissä työsuhteissa ja sijaisuuksissa. Valtiotieteen kandidaattina hän ei edustanut perinteistä historiantutkimusta. Salmelan ansiona oli kiinnostus arkistoteknisiin kysymyksiin,
30 Arkistovaltuuskunnan kirje opetusministeriölle 19.5.1936. Arkistovaltuuskunnan arkisto, kotelo C.
Kansallisarkisto, Helsinki.
31 Lybeck 2016, 173.
32 Asetus valtionarkistosta 313/1952.
33 Lybeck 2016, 174.
kuten mikrofilmeihin ja nykypäivän arkistonhoitoon, mikä epäilemättä katsottiin eduksi, kun hänet valittiin virkaan juuri arkistohallinnolliselle osastolle.34
2.4 Kuntien arkistonhoito-ohje 1941
Arkistolakia täydentäneet Valtionarkiston ohjeet 1940-luvulta olivat viranomaisten arkistonhoidon kulmakiviä seuranneiden vuosikymmenten ajan. Ensimmäiset yleisohjeet koskivat arkistotiloja ja ”asiakirjain hoitamista”. Pentti Renvall laati kunnalliset arkistonhoito- ohjeet vuodelta 1941 (yleisohje n:o 2). Niihin sisältyi ensimmäistä kertaa asiakirjojen muotoon perustuva arkistokaava, jonka tarkoitus saada kaikista arkistoista yhdenmukaisia. Jari Lybeck on tehnyt huomion, että tässä yleisohjeessa ilmaistiin ensimmäistä kertaa myös moderniin asiakirjahallintoon kuuluva ennakkoseulontaperiaate35. Yleisohjeen kohdassa ”Uuden arkiston jatkuvassa muodostamisessa varteenotettavat arkistonhoidolliset näkökohdat”
neuvotaan seuraavasti:
”Asiakirjat, joiden pysyvä säilyttäminen selvästi näyttää tarpeettomalta, on mikäli mahdollista koetettava arkistojärjestelykaavan puitteissa koota omiksi selvästi eroitettaviksi alaryhmikseen, jotta niitä ei tarvitse poimia yksitellen eri ryhmistä, kun niiden hävittäminen aikanaan mahdollisesti tulee suoritettavaksi. […] Arkistoluetteloon on tehtävä merkintä siitä, kuinka pitkän ajan kuluttua kukin tällainen alaryhmä ehdotetaan hävitettäväksi.” 36
Huomionarvoista on myös, että arkistoluettelon ajatellaan toimivan samalla säilytysaikasuunnitelmana. Asiakirjojen arkistointia käsittelyn päätyttyä ohjasi saman ohjeen mukaan diaari: ”Diaarit sekä muut kirjat, joihin saapuvat asiakirjat merkitään, on pidettävä sillä tavalla, että niistä käy ilmi, mihin asiakirja virallisen käsittelyn päätyttyä sijoitetaan tai siirretään”. Arkistonmuodostusta ohjaavia hallintavälineitä olivat siten diaari ja arkistoluettelo.37
34 Alpo Salmelan nimikirja. Kansallisarkiston I arkisto, Bab:6. Kansallisarkisto, Helsinki.
35 Lybeck 2016, 202.
36 Valtionarkiston ohjeet kunnallisten arkistojen asiakirjain hoitamisesta. Valtionarkiston kiertokirje n:o 2a (29.5.1941), 9.
37 Valtionarkiston ohjeet kunnallisten arkistojen asiakirjain hoitamisesta. Valtionarkiston kiertokirje n:o 2a (29.5.1941), 9; 1940-luvulla virastoissa käytössä olleeseen arkistoluetteloon merkittiin kaikki sarjat, arkistosiirron yhteydessä laadittiin siirtoluettelo pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista, jonka perusteella arkistolaitoksessa laadittiin arkistoluettelo. Lampela 2016, 20 alaviite47.
2.5 Valtion virastojen arkistonhoito-ohje 1947
Martti Kerkkosen laatimat ohjeet virka-arkistojen hoidosta vuodelta 1947 (yleisohje n:o 3) käsittelivät arkistonhoitoa laveasanaisemmin kuin Renvall. Muodostuva arkisto oli järjestettävä rationaalisesti siten, että asiakirjojen hallinta oli helppoa ja otti huomioon myöhemmän seulonta- ja arkistointitarpeen. Siitä mihin asiakirjojen säilytysajat merkittäisiin, Kerkkonen ei antanut ohjetta:
”Viraston arkisto muodostuu ja kasvaa automaattisesti viraston jokapäiväisestä työstä.
Senvuoksi virastotoiminta itsessään on arkistonmuodostuksen pohja ja lähtökohta. […]
Virkatoiminnan säännöllinen ja johdonmukainen kulku edellyttää, että sen tuottamat, vuodesta vuoteen paisumistaan paisuvat asiakirjamäärät saatetaan tarkoituksenmukaiseen järjestykseen, jotta niitä voidaan hallita.”
”Selvää on, että nykyaikainen, asiakirjoja suunnattomasti tuottava virastotoiminta aikaansaa suuria määriä sellaisiakin papereita, jotka määräajan kuluttua käyvät täysin tarpeettomiksi ja voidaan hävittää. Ne on koetettava mahdollisimman varhaisella asteella eroittaa omiksi ryhmikseen. Huomattava kuitenkin on, että määrättyjen arkistoasiakirjojen vastaista tarpeettomuutta on vaikea etukäteen ratkaista. Vähäpätöisilläkin voi olla merkityksensä kokonaisuuden osina. Täysin tarpeettomien asiakirjojen seulomisesta voidaan tehdä esityksiä valtionarkistolle, mutta muuten on tiukasti pidettävä kiinni siitä periaatteesta, että kaikki asiakirjat, joiden hävittämisestä ei ole arkistolain mukaista valtionarkiston päätöstä, on huolellisesti säilytettävä.”
”Virastotoimintaa on viime aikoina monin tavoin pyritty yksinkertaistamaan ja rationalisoimaan tarkoituksella saada aikaan työn ja kustannusten säästöä ja tehdä asioiden käsittely joutuisammaksi. Arkistonhoidonkin alalla on tähän kaikin voimin pyrittävä. […] Senvuoksi virastotoimintaa rationalisoitaessa on pidettävä silmällä myös arkistonäkökohtia. […] Asiakirjoja laadittaessa, diarioitaessa ja luetteloitaessa on siis otettava huomioon niiden käyttö myös arkistoituna, jopa etäisemmässä tulevaisuudessakin, yleisarkistoon siirrettynä.” 38
Sota-ajan jalostama tieteellisen liikkeenjohdon johtamisoppi on helppo tunnistaa tekstistä.
Kustannusten säästö, työn yksinkertaistaminen ja rationalisointi valjastettiin palvelemaan myös asiakirjahallintaa.
38 Valtionarkiston ohjeet virka-arkistossa olevien asiakirjojen hoitamisesta ja luetteloimisesta.
Valtionarkiston kiertokirje n:o 3 (28.1.1947), 1–2.
2.6 Konttorityön rationalisointi
Julkisen hallinnon tehostamispyrkimykset ilmenivät Suomessa ensimmäisen kerran 1900- luvun alussa eräiden yksittäisten viranomaisten uusina kirjaamis- ja arkistointijärjestelminä, jotka enemmän tai vähemmän hyödynsivät aiheenmukaista asiakirjojen ryhmittelyä39. Maalaiskuntien liitto oli ohjeistanut aktiivisesti maalaiskuntien arkistonhoitoa jo vuodesta 1922. Liiton ohjeilla ei ollut samanlaista lakiin perustuvaa velvoittavuutta, kuin Valtionarkiston antamilla yleisohjeilla. Maalaiskuntien liiton toiminta oli edellä aikaansa ja varsinkin edellä valtion ohjaustoimintaa: liiton mielestä asiakirjojen kirjaaminen, lomakkeet, arkistojen tehtäväpohjaiset järjestelyohjeet ja ohjesäännöt olivat keinoja tehostaa ja helpottaa kuntien toimintaa.40 Valtionarkiston vuoden 1941 yleisohje syrjäytti kunnissa vuosikymmeniksi tämän varhaisen tehtäväpohjaisen ajattelun41.
Valtion viranomaistoiminnan taloudellisesta ja toiminnallisesta tehokkuudesta vastannut viranomainen perustettiin vuonna 1943 sota-ajan tarpeisiin. Virastoasiain valtuutetun tehtävänä oli hoitaa virastojen rationalisointia eli tehostamista. Virastoasiain valtuutetun avuksi perustettiin järjestelyosasto vuonna 1947. Ensimmäinen virastoasiainvaltuutettu, Urho Kekkonen, aloitti työn konttorirationalisoinnin parissa vuonna 1943. Amerikkalaisten ja ruotsalaisten esikuvien mukaisesti konttorirationalisointi koski työvaiheiden yksinkertaistamista, lomakesuunnittelua, konttorivälineiden hankintaa, koulutusta, toimiston sisustusta ja diaarijärjestelmän kehittämistä.42 Konttorirationalisointikoulutus alkoi heti vuonna 1943 ja ensimmäinen konttorirationalisointia koskeva opas, Virastotyö tehokkaaksi, julkaistiin vuonna 1948. Järjestelyosaston kirjaajakurssit alkoivat vuonna 1961. 43
Kekkonen halusi vuonna 1943 yhtenäistää valtion virastojen diaarinpidon standardoidun kirjaamistavan avulla. Vallitsevat diaarijärjestelmät olivat mutkikkaita ja työvoimavaltaisia.
Kekkonen suositteli kronologisen diaarikirjan rinnalle kahta kortistoa, toinen asiaryhmittelyn ja toinen vireille panijan mukaan järjestettynä. Tämän diaarijärjestelmän kokeilu mahdollistikin usean kanslia-apulaisen viran vähentämisen. Virastojen muutosvastarinnan takia järjestelmä otettiin käyttöön vain muutamassa virastossa. Rationalisoinnin päätavoite,
39 Lampela 2016, 21; Salmela 1968, 305–306.
40 Huttunen 2013, 14—19, 27. Arkistonhoito-ohjeet julkaistiin Maalaiskunta-lehdessä vuosina 1922 ja 1925. Ohjeiden olemassaolo ei tarkoittanut sitä, että kuntien arkistoja olisi käytännössä pidetty järjestyksessä. 1930-luvun mittaan noin 77 maalaiskunnan arkistoa oli järjestetty ohjeiden mukaisesti.
Valtionarkiston kuntien yleisohjeen takia ne järjestettiin uudelleen valtiollisen mallin mukaan.
41 Lampela 2016, 21.
42 Karhu 2006, 9, 64—65. Järjestelyosastosta tuli hallinnon kehittämisosasto vuonna 1990.
43 Karhu 2006 166
tarvittavien työntekijöiden määrän vähentäminen, oli selvä. Asiakirjojen seulontakysymys ei ollut esillä. 44
2.7 Arkistontarkastukset ja ohjaustyö 1940–1950-luvuilla
Valtionarkiston viranomaisten arkistonhoidon ohjaamisessa arkistontarkastukset ja arkistosiirtoihin liittynyt neuvontatyö olivat keskeisen tärkeä toimintamuoto, johon vuoden 1939 arkistolaki antoi valtuuden. Arkistontarkastukset olivat tärkeitä tilaisuuksia antaa virastoille suullisia ohjeita kaikesta arkistonhoitoon, asiakirjojen käsittelyyn ja seulontatyön organisointiin liittyvästä. Tarkastuksista vastasivat pääosin maakunta-arkistot, mutta myös Valtionarkiston virkamiehet tekivät niitä vuosittain. Tarkastajat saattoivat vedota ensi sijassa lainsäädäntöön. Sen mukaan arkistoviranomaisilla ei ollut määräysvaltaa ennakkoseulonnan kaltaisiin kysymyksiin, mutta neuvoja sai antaa kysyttäessä. 45
Valtionarkistossa tarkastuksia tekivät lähinnä arkistohallinnollisen osaston virkamiehet.
1940-luvulla tarkastuksia teki Berndt Federley, 1950-ja 1960-luvuilla tarkastajina toimivat lähinnä Alpo Salmela, Juhani Saarenheimo ja Markku Järvinen. Saarenheimo teki tarkastuksia ylivoimaisesti eniten. Maakunta-arkistoissa arkistontarkastukset ja neuvonta olivat mittavaa toimintaa. 46
1940-luvulla arkistontarkastuksissa tarkastettiin vain arkistohuone ja arkistoainekset ja merkittiin vastuunalaisen arkistonhoitajan nimi tarkastuskertomukseen. Tarkastettavat asiat lisääntyivät vähitellen. Tarkastuskertomusten sisältö kertoo siitä, mitä asioita pidettiin minäkin aikana tärkeänä. Niiden avulla voi seurata, milloin myöhemmän ajattelutavan mukaisia ideoita välitettiin henkilökohtaisesti julkisiin organisaatioihin.
1940- ja 1950-luvuilla arkistontarkastuksissa painottui asiakirjojen fyysinen säilyttäminen.
Vuoden 1939 arkistolaki velvoitti ensimmäistä kertaa viranomaiset hankkimaan erityisen arkistotilan asiakirjoilleen, laatimaan arkistoluettelot asiakirjoistaan ja olemaan hävittämättä asiakirjoja ilman Valtionarkiston lupaa. Tavoite oli alussa voimakkaan säilyttävä. Sodan
44 Salmelan mukaan järjestelyosasto ei yrityksistään huolimatta onnistunut luomaan yhtä diaarisysteemiä, joka olisi palvellut yhtä hyvin eri kokoisia ja rakenteeltaan erilaisia virastoja. Salmela 1968, 308; Karhu 2006, 66—67; Virastotyö tehokkaaksi 1948, 21; Asiakirjojen käsittely ja säilytys 1984;
Samanlainen diaarikirjan ja kortiston yhdistelmä esiteltiin myös maalaiskuntien arkistonhoito- oppaassa vuodelta 1946, jonka laatimiseen Pentti Renvall oli osallistunut. Kortisto oli keino luokitella ja arkistoida asiakirjat asiapohjaisesti: Maalaiskuntien arkistojen järjestely- ja hoito-ohjeita II (1946), 13–
14.
45 Lybeck 2016, 193, 201.
46 Lybeck 2016, 194—195, 201.
jälkeisinä vuosina arkistotilojen rakentaminen oli suuri ponnistus ja arkistoluetteloiden laatiminen Valtionarkiston yleisohjeiden mukaisiksi oli jo sinällään riittävän haastavaa, että tämän päälle vielä puhe seulonnasta saattoi ymmärrettävästi mennä kuuroille korville.
Salmelan mukaan Valtionarkisto ohjasi jo 1950-luvulta lähtien yhdistämään diarioinnin ja arkistoinnin47. Eri säilytysajan omaavat asiakirjat kannatti seulontaa ajatellen arkistoida erillisinä kokonaisuuksina, mikä tarkoitti käytännössä diaarikaavan kehittämistä niin, että nämä erilliset kokonaisuudet saivat eri luokitustunnukset. Diaarikaavan pohjana Valtionarkisto ohjasi käyttämään yleisohjeidensa mukaisia arkistokaavoja. Valtionarkisto suoranaisesti vaati, että diariointi on otettava kaikkialla käyttöön. 48
3 Seulonta 1940—1960-luvuilla
3.1 Ruotsalainen ennakkoseulonnan idea
Ruotsissa oli päädytty vuonna 1926 kannattamaan seulontaa arkistonmuodostuksen yhteydessä niin, ettei se vaarantanut arkiston kykyä tulevaisuudessa valaista niitä asioita, joita viranomainen oli käsitellyt. Taannehtivaa seulontaa pidettiin provenienssiperiaatteen vastaisena, koska asiakirjat irrotettiin siinä yhteydestä, johon viranomainen oli ne toiminnassaan liittänyt. Taannehtivaa seulontaa pidettiin myös työläänä ja aikaa vievänä, joten ennakkoseulontaa perusteltiin myös käytännöllisillä ja taloudellisilla syillä.49
Suomen valtionarkistonhoitaja Kaarlo Blomstedt teki opintomatkan Ruotsiin vuonna 1936 tutustuakseen seulonta-asioihin. Hän sai todeta, että naapurimaassa seulontatoiminta oli vasta kokeiluasteella. Hän sai kuitenkin Ruotsista mukaansa runsaasti seulontaa koskevia ohjesääntöjä ja määräyksiä. Blomstedt omaksui Ruotsista ajatuksen, että ennakkoseulonta oli
47 Arkistotoimikunnan pöytäkirja 3.12.1975, Arkistotoimikunnan arkisto, kansio 2. Kansallisarkisto, Helsinki.
48 Lybeck 2016, 195, 204.
49 Mäenpää 1994, 183. Mäenpään lähteenä Meddelanden från Svenska Riksarkivet för år 1936–1938, Stockholm 1939, 70–71. Mietintö sisältyy Blomstedtin Ruotsista kopioimaan aineistoon, jota säilytetään nyt supistamiskomitean arkistossa.
taannehtivaa seulontaa parempi käytännöllisten syiden vuoksi. Taannehtiva seulonta toimi hyvin, kun kyse oli suurten kokonaisuuksien, kuten läänintilien seulonnasta. 50
Ruotsissa seulontasuunnitelmia laatinut elin oli 1940 års arkivsakkunniga, joka toimi vuodet 1940—1951. Tämä toimikunta keskittyi seulontaesityksissään laajoihin asiakirjaryhmiin mahdollisimman suuren tilansäästön aikaansaamiseksi.51 Myös tämä toimikunta päätyi siihen johtopäätökseen, että jälkikäteen tehty seulonta vaati enemmän työtä ja suositteli siksi, että jatkossa Valtionarkisto ja arkistonmuodostajat yhdessä ryhtyisivät ohjaamaan jokapäiväistä arkistonhoitoa virastoissa. Valtionarkiston roolina olisi ohjata seulontaesitysten laadintaa sekä arkistojen järjestämistä, luettelointia ja seulontaa. 52
3.2 Pentti Renvallin ajatuksia arkistonmuodostuksesta
Ennakkoseulonnan periaate, joka koski seulottavien asiakirjaryhmien erottamista toisistaan jo arkistonmuodostusvaiheessa, ilmaistiin Valtionarkiston yleisohjeissa n:o 2 (1941) ja n:o 3 (1947). Pentti Renvall kehitti ideaa edelleen, kun hän oli vuoden 1945 keväällä lyhyen aikaa Helsingin kaupunginarkistonhoitajana. Hän ehti laatia sinä aikana seulontaperiaatteet kaupungin viranomaisten arkistoille. Renvall piti taannehtivaa seulontaa työvoimavaltaisena.
Se sopi laadultaan yhtenäisiin asiakirjakokonaisuuksiin. Seulonta tuli huomioida jo arkistoitaessa muodostamalla sarjoja, joiden asiakirjoilla oli sama säilytysaika. Tällaiset sarjat oli helppo hävittää.53
Helsingin kaupunginarkiston toimintakertomus kyseiseltä vuodelta antaa kiinnostavan kuvan tästä kaupungin seulonnan syntyhetkestä. Huomionarvoista siinä on pysyvän seulontasuunnitelman idea:
”Tarkastusten yhteydessä nousi pakottavana kysymys siitä, mitä on tehtävissä alati paisuvan paperitulvan taltuttamiseksi ja miten on määriteltävä pysyväisesti tai määräajaksi säilytettävien ja heti taikka myöhemmin hävitettävien, ”seulottavien”
asiakirjojen välinen raja. Tähän kysymykseen liittyy kysymys paperin käytön rationalisoimisesta siten, että asiakirjoihin, jotka eivät tule pysyväisesti säilytettäviksi, voitaisiin käyttää riittävän halpaa paperia. Jotta seulonta muodostuisi tehokkaaksi — perästäpäin, taannehtivasti suoritettava käy arkistoille ylivoimaiseksi ja suhteettoman
50 Lybeck 2016, 179. Lybeckin lähteenä arkistoainesten supistamiskomitean arkisto, pöytäkirja 18.3.1947, jonka liitteenä on Blomstedtin muistio Valtioneuvoston kanslialle 15.2.1947.
51 Lybeck 2016, 217.
52 Norberg 2007, 276, 437.
53 Lybeck 2016, 180. Lybeckin lähteenä Orrman 2010.
kalliiksi — on huolehdittava siitä, että jo asiakirjojen syntyessä, siis itse virastoissa, suoritetaan niiden eriasteista arvoa vastaava ryhmittely ja että tämän ryhmittelyn perusteista on olemassa selvät ja sitovat ohjeet. Koska asiakirjojen merkitystä kuitenkin monesti arvostellaan varsin eri tavalla riippuen siitä, suoritetaanko arviointi käytännöllisen elämän vaiko tieteellisen tutkimuksen näkökulmasta, vaatii rajankäynti eri ryhmien kesken monipuolista ja perinpohjaista harkintaa. Alkutoimenpiteenä seulontakysymyksen valmistelulle kaupunginhallitus huhtikuun 12 p:nä 1945 päätti lähettää kaikille lautakunnille ja johtokunnille kaupunginarkistonhoitajan laatiman selvityksen arkistojen seulomisperusteista ja kehoitti niitä ryhtymään sellaisiin toimenpiteisiin, että seulonnan vaatimukset virastojen arkistonmuodostuksessa jo kulumassa olevan vuoden asiakirjoja arkistoitaessa otetaan siinä määrin huomioon kuin arkistoaineksen laatu sen sallii; sitten kuin seulontakelpoisten sarjojen muodostamisesta on saatu kokemuksia, on viranomaisten yhteistoiminnassa kaupunginarkistonhoitajan kanssa laadittava pysyvä seulontasuunnitelma ja toimitettava se kaupunginhallitukselle vahvistuksen hankkimiseksi valtionarkistolta.
V:n 1945 kuluessa tällaiset suunnitelmat sittemmin laadittiin kaasulaitosta, sähkölaitosta ja palolaitosta varten, ja saatiin niihin myöskin valtionarkiston suostumus. Jo ennenkuin kaupunginarkistonhoitaja oli aloittanut toimintansa, oli valtionarkisto tammikuussa 1945 suostunut kaupunginhallituksen v. 1944 tekemään, sairaala-arkistojen eräiden asiakirjasarjojen hävittämistä koskevaan esitykseen. Niin paljon hyötyä kuin nämä päätökset tuottavatkin asianomaisille virastoille, on niiden merkitys kokonaisuuteen katsoen kuitenkin verraten rajoitettu, ja yhtenä kaupunginarkiston tärkeimpiä tehtäviä tuleekin lähivuosina olemaan seulonnan toteuttaminen kaikkialla, missä käytännöllisen tarpeen ja tieteellisen tutkimustyön etuja vaarantamatta siihen on tilaisuutta. Ainoastaan radikaalisiin toimenpiteisiin ryhtymällä on näet mahdollista järjestää säilytystilaa sellaisille arkistoaineksille, joiden pysyvä säilyttäminen on välttämätöntä.” 54
Renvall selosti seulontaa koskevia ajatuksiaan lopulta myös Valtionarkiston arkistokokouksessa vuonna 1946 läänintilien seulonnan yhteydessä. Taannehtiva seulonta oli hänen mukaansa työlästä ja kallista. Seulonnanvalmistelu oli muodostuvan arkiston järjestämistä seulontaa helpottavalla tavalla. Kummassakin tavassa seulonnan periaatteet olivat samat: sellaiset asiakirjat voitiin hävittää tarpeellisten määräaikojen jälkeen, joita ei tulevaisuudessa tultaisi tarvitsemaan. Seulonnan valmisteluun tulisi osallistua kaikkien niiden, joilla oli virallista intressiä asiakirjoihin; läänintilien osalta intressiryhmiin kuuluivat arkistolaitoksen lisäksi revisiolaitos ja lääninkonttorit. Seulonta tähtäsi myös tilansäästöön,
54 Kertomus Helsingin kaupungin kunnallishallinnosta vuonna 1945 jälkimmäinen osa. Helsinki 1949.
mutta sitä sai myös rationalisoimalla arkistoimistekniikkaa, kuten paperin ja kansioiden tehokkaammalla käytöllä.55
3.3 Arkistoainesten supistamiskomitea
Valtionarkistonhoitaja Kaarlo Blomstedt toimi vuosina 1936—1946 Valtioneuvoston nimittämänä ns. yhden miehen komiteana laatiakseen ehdotuksia kertyvien asiakirja- aineistojen supistamisehdotuksia. Hän laati tehtävästään Valtioneuvostolle muistion vuonna 1947. Blomstedtin mielestä seulontatehtävä oli yhdelle miehelle ylivoimainen. Hän ehdotti sellaisen komitean perustamista, jossa olisi edustajia sekä hallinnosta että Valtionarkistosta, samaan tapaan kuin Ruotsin 1940 års arkivsakkunniga -lautakunnassa.
Kaarlo Blomstedt kannatti muistiossaan ruotsalaisten tavoin ennakkoseulontaa, mutta perusteli sitä vain käytännöllisillä syillä. Blomstedt ehdotti, että ennakoivaa seulontaa voisi soveltaa esimerkiksi siten, että lääninhallituksissa tehtäisiin sekä diaariin että asiakirja-aktiin merkintä aktin hävittämisestä sekä hävitysvuosi. Kyseiset aktit arkistoitaisiin erikseen. Aktien lopullisen kohtalon ratkaisisi Valtionarkisto.56
Arkistoainesten supistamiskomitea perustettiin vuonna 1947. Komitea toimi vuoteen 1970 asti. Arkistoainesten supistamiskomitean puheenjohtajana toimi aina valtionarkistonhoitaja ja sihteerinä valtionarkiston virkamies, muut jäsenet edustivat vaihtelevasti eri hallinnonaloja.
Komitean tehtävänä oli laatia ehdotuksia siitä, miten arkistoihin kertyvää aineistoa ja paperinkäyttöä voitiin supistaa.
Valtionarkisto valmisteli suuret, usein hallinnonalakohtaiset seulontaehdotukset yhteistoiminnassa arkistoainesten supistamiskomitean kanssa. Isot seulontapäätökset julkaistiin asetuskokoelmassa ministeriöiden tai valtioneuvoston päätöksinä. Pienemmät, suoraan virastoilta tulleet seulontaesitykset käsiteltiin kollegisesti Valtionarkiston istunnossa.
Istuntoon osallistuivat valtionarkistonhoitaja ja osastopäälliköt.57
Arkistoainesten supistamiskomitean valmistelemat ensimmäiset suuret seulontapäätökset olivat kaksi asetusta vuodelta 1951: valtioneuvoston asetus 463/1951 läänintileistä ja
55 Mäenpää 1994, 184–185; Lybeck 2016, 71—72. Mäenpään lähteenä Arkistokokouksen pöytäkirja 17- 18.5.1946, Valtionarkisto Cd:2.
56 Mäenpää 1994, 182–183; Lybeck 2016, 179. Lybeckin lähteenä Arkistoainesten supistamiskomitean arkisto, pöytäkirja 18.3.1947, jonka liitteenä on Blomstedtin muistio Valtioneuvoston kanslialle 15.2.1947. Mäenpään lähteenä Arkistojen seulontakomitean arkisto 1936–1947.
57 Lybeck 2016, 34.
sisäasiainministeriön asetus 464/1951 lääninhallinnon asiakirjoista. Nämä ensimmäiset, velvoittaviksi asetuksiksi vahvistetut ennakkoseulontapäätökset sisälsivät määräyksiä säilytysajoista, jotka olivat pääosin joko 5 tai 10 vuotta. Myös otantamenetelmiä sovellettiin.
Samoin määrättiin, että vuotta 1920 vanhempi asiakirja-aines oli säilytettävä pysyvästi.58 Asetuksen 464/1951 toimeenpano-ohjeissa painotettiin ennakkoseulontaa. Lääninhallitusten oli merkittävä asiakirjavihkoon joko ”hävitetään” tai ”ei hävitetä” sekä hävittämisvuosi.
Hävittämismerkintä tuli tehdä myös diaariin ja lopulliseen päätökseen tai kirjekonseptiin.
Erillisinä ryhminä diarioitavia ja arkistoitavia asiakirjoja ei tarvinnut merkitä jokaista erikseen. Hävitettävät asiakirjat voitiin arkistoida erilleen pysyvästi säilytettävistä ja myös sijoittaa hävittämisvuoden mukaisiin ryhmiin. Lääninhallitusten alaiset viranomaiset saattoivat noudattaa tätä ennakkoseulontamenettelyä soveltuvin osin.59 Mäenpää on todennut, että vastaavia konkreettisia toteutusohjeita annettiin seuraavan kerran Valtionarkiston yleisohjeissa n:o 6 (1979) ja No:7 (1983)60.
Arkistoainesten supistamiskomitean seulontaehdotuksia kutsuttiin 1950-luvun alussa arkistoainesten supistamissuunnitelmiksi61. Komitea totesi suunnitelmia valmistellessaan vuonna 1950, että ennakkoseulonta oli suomalaisille virastoille vielä aivan tuntematonta, mutta myöhemmän seulontatyön helpottamiseksi aivan välttämätöntä62.
Supistamiskomitean vt. sihteeri Alpo Salmela laati vuonna 1952 viranomaisia varten ohjeet asiakirjojen seulontaperiaatteista, jotta nämä osaisivat laatia itse yksityiskohtaiset seulontaehdotukset eli ehdotukset kaikkien asiakirjojensa säilytysajoiksi. Nämä ohjeet lähetettiin ministeriöille ja keskusvirastoille, joiden arkistotilat olivat erityisen ahtaat.63 Supistamiskomitean mukaan pysyvästi säilytettäviä olivat viraston omasta toiminnasta syntyneet asiakirjat, koska ne olivat varsinaisena osoituksena viraston toiminnasta. Pysyvästi säilytettäviä olivat myös monet asiakirjaryhmät, joilla on pysyvä arvo tieteellisenä tutkimusaineistona. Saapuneista asiakirjoista säilytettiin vain asiakirjat, joihin perustui pysyväisluonteisia oikeuksia. Hävittää voitiin apuluettelot, jäljennökset ja asiakirjat, joiden tieto oli helposti saatavilla muualta. Määräajan kuluttua hävitettäviä olivat tiedoksiannot ja määräaikaisilmoitukset. Määräajan säilytettävät tulisi jo arkistonmuodostusvaiheessa erottaa
58 Lybeck 2016, 184–186.
59 Lybeck 2016, 186.
60 Mäenpää 1994, 197 viite 33. Nämä yleisohjeet vuosilta 1979 ja 1983 olivat Alpo Salmelan valmistelemia.
61 Lybeck 2016, 181. Lybeckin lähteenä Valtionarkiston toimintakertomus vuodelta 1951.
62 Lybeck 2016, 186–187.
63 Mäenpää 1994, 190. Mäenpään lähteenä Arkistoainesten supistamiskomitean pöytäkirja 6.5.1952, Supistamiskomitan arkisto Ca:2.
omiksi, saman hävittämisajan mukaisiksi erikoissarjoiksi. Taannehtiva seulonta tuli kysymykseen vain, jos tilansäästö oli sen avulla huomattava ja taloudellisesti kannattavaa.64 Supistamiskomitean ohjeilla ei ollut toivottua käytännön vaikutusta. Pelkkinä ohjeina niillä ei ollut minkäänlaista velvoittavuutta. Vain kouluhallinto ja tullihallinto ryhtyivät käytännön toimiin seulontaohjeiden perusteella.65
Mäenpään mielestä arkistoainesten supistamiskomitea teki tärkeää pioneerityötä luodessaan seulontakäytäntöjä ja konkreettisia seulontaohjeita, vaikka virastot eivät vielä tässä vaiheessa innostuneet ohjeita soveltamaan. Supistamiskomitean konkreettisista ennakkoseulontaohjeista tuli kuitenkin pysyvä osa Valtionarkiston neuvontatyötä tulevina vuosikymmeninä. Komitea suhtautui seulontaan pragmaattisesti: seulontaperiaatteita muovasivat käytännön realiteetit, ei teoreettiset lähtökohdat.66
Alpo Salmela oli arkistoainesten supistamiskomitean pitkäaikainen sihteeri. Paria välivuotta lukuun ottamatta hän toimi sihteerinä vuosina 1952–1970. Supistamiskomitea laati tänä aikana 13 asetuskokoelmassa julkaistua yleispäätöstä67. Tällä kokemuksella hänestä kehittyi suomalaisen seulonnan ehdoton asiantuntija. Hän pystyi hyödyntämään oppimaansa myöhemmin 1970-luvulla, kun hän valmisteli Valtionarkiston seulontaohjeita.
Alpo Salmela opetti 1950-luvulla oppimiaan ennakkoseulontaperiaatteita Valtiovarainministeriön konttorirationalisointikursseilla 1960-luvulla. Seulonnan asiantuntijana Salmela osasi kertoa tuleville valtion kirjaajille, mitkä asiakirjat yleensä ovat hävitettäviä tai pysyvästi säilytettäviä. Seulonta oli mahdollista suorittaa joko taannehtivasti, ennakolta tai tilastollisesti edustavan näytteen avulla. Ennakkoseulonnan keinoja ovat hävitettävien asiakirjojen arkistointi omiksi alasarjoiksi, asiakirjoihin leimattava säilytysaika, asiakirjavihkojen sisällä hävitettävien jakaminen omaksi nipuksi sekä kirjaamis- ja hävittämisryhmityksen niveltäminen toisiinsa. Jos diaarilla ja hävittämismääräyksellä oli sama ryhmitys, asiakirjojen säilytysajat voitiin merkitä diaarikaavaan. Salmelan mukaan tämä menettely oli otettu käyttöön Ruotsissa ja Tanskassa meidän lääninhallituksiamme vastaavissa virastoissa.68
64 Mäenpää 1994, 190–191.
65 Mäenpää 1994, 191.
66 Mäenpää 1994, 194.
67 Kukkonen 2006, 40, 43.
68 Virastojen arkistonhoidosta, Salmelan luento 10.10.1961 Valtiovarainministeriön konttorirationali- sointikurssilla. Alpo Salmelan arkisto Db:1, Kansallisarkisto, Helsinki.
