Aktivoiva sosiaalityö Lyhdyn valossa
Työvoiman palvelukeskuksen sosiaalityön realistinen arviointi
KANKAINEN LEILA
Sosiaalityön pro gradu -tutkielma
Tampereen yliopisto
Sosiaalipolitiikan ja sosiaalityön laitos
Syyskuu 2007
TIIVISTELMÄ Tampereen yliopisto
Sosiaalipolitiikan ja sosiaalityön laitos
KANKAINEN, LEILA: Aktivoiva sosiaalityö Lyhdyn valossa. Työvoiman palvelukeskuksen sosiaalityön realistinen arviointi
Pro gradu -tutkielma, 98s., 32 liites.
Sosiaalityö Syyskuu 2007
Tutkielman aiheena on sosiaalityön vaikuttavuuden arviointi. Siinä selvitetään sosiaalityön asiakkaiden elämänhallinnassa ja -tilanteissa sosiaalityön asiakasprosessin aikana tapahtuneita muutoksia, sosiaalityöntekijöiden käyttämiä työmenetelmiä ja etsitään asiakasmuutosten ja sosiaalityön työmenetelmien yhteyttä.
Yhteiskunnallisena taustana tutkielmassa ovat laaja ja pitkittynyt työttömyys sekä aktiivisen sosiaalipolitiikan keinot työttömien henkilöiden aktivoinnissa ja kuntouttamisessa takaisin työelämään.
Tutkimuksen toteuttamisympäristönä on työvoiman palvelukeskus Lyhty Lahdessa. Työvoiman palvelukeskukset ovat kuntien, kansaneläkelaitoksen ja työhallinnon yhteisiä palvelupisteitä pitkäaikaistyöttömille henkilöille. Sosiaalityön teoreettiset lähestymistavat ja etenkin voimaannuttavan ja kuntouttavan sosiaalityön näkökulmat ovat tutkielman teoreettisena viitekehyksenä.
Tutkimus toteutettiin vuoden 2004 marraskuun ja vuoden 2006 syyskuun välisenä aikana.
Tutkimukseen osallistui Lyhdyn 32 asiakasta. Sosiaalityöntekijät keräsivät tutkimusaineiston strukturoiduilla kyselylomakkeilla. Alkuarviointi suoritettiin asiakkuuden alkaessa ja jatkoarviointi keskimäärin 7 kuukauden kuluttua. Tutkimus toteutettiin realistisena tapauskohtaisena arviointitutkimuksena. Tutkimustulokset esitetään kvantitatiivisina tilastollisina jakaumina ja muuttujien riippuvuussuhteita tarkastellaan ristiintaulukoinnin avulla. Tutkimusaineiston pienuudesta johtuen tulokset ovat lähinnä olettamuksia, joita tulisi testata laajemmalla aineistolla.
Asiakkaiden elämänhallinnassa ja konkreettisissa elämäntilanteissa näytti tapahtuvan positiivisia muutoksia. Näillä vaikutti olevan yhteyttä asiakkaiden ja sosiaalityöntekijöiden luottamukselliseen suhteeseen ja suunnitelmalliseen ja moniammatilliseen työotteeseen. Asiakkaiden pysyvämpien hyvinvoinnin muutosten kannalta on keskeistä, voidaanko palvelukeskusten työllä vaikuttaa riittävästi asiakkaiden työmarkkinoille sijoittumiseen tai löydetäänkö muita asiakkaiden mielekkääksi kokemia pysyviä elämisen tapoja ilman palkkatyötä.
Tutkimus auttoi jäsentämään myös työvoiman palvelukeskuksen asiakasrakennetta, sosiaalityön toimintatapoja ja yhteiskunnallista paikkaa. Se nosti esiin ristiriitoja sosiaalityöntekijöiden työlleen asettamissa tavoitteissa ja siinä, millaiseen rooliin aktivointipolitiikka sosiaalityön sijoittaa.
Avainsanoja: sosiaalityö, vaikuttavuus, arviointi, realistinen arviointi, työttömyys, aktivointipolitiikka
SISÄLLYS
TAULUKOT... v
KUVIOT ... v
1 JOHDANTO ... 1
2 TYÖTTÖMYYS SUOMESSA... 5
2.1 Työttömien aktivointi... 7
2.2 Valtion ja kunnan yhteistyön tiivistyminen – työvoiman palvelukeskukset... 10
2.3 Työvoiman palvelukeskus Lyhty ... 13
3 SOSIAALITYÖ JA TYÖTTÖMYYS ... 18
3.1 Näkökulmia sosiaalityöhön... 18
3.2 Aikuissosiaalityöstä kuntouttavaan sosiaalityöhön... 24
3.3 Moniammatillisuus sosiaalityön haasteena... 28
3.4 Aikuissosiaalityö Lahdessa... 30
4 TUTKIMUKSEN TOTEUTTAMINEN... 33
4.1 Tutkimuksen tavoitteet... 33
4.2 Arviointitutkimus... 34
4.3 Tutkimusaineisto ja aineiston keruu ... 38
4.4 Tutkimusasetelma ja aineiston analyysi... 41
5 SOSIAALITYÖN INTERVENTIOT TYÖVOIMAN PALVELUKESKUKSESSA ... 45
5.1 Sosiaalityön ammattikäytäntö ... 45
5.2 Sosiaalityön toimintatavat ja välineet ... 46
5.3 Sosiaalisen selviytymisen arviointi, ohjaus ja neuvonta... 49
6 KONTEKSTITEKIJÄT ... 50
6.1 Millaisia asiakkaita?... 50
6.1.1 Asiakkaiden sukupuoli ja ikä ... 50
6.1.2 Perhetilanne, asuinolot ja taloudellinen tilanne ... 51
6.1.3 Koulutus, työkokemukset ja työttömyyden kesto ... 53
6.2 Työvoiman palvelukeskuksen sosiaalityö kontekstina ... 55
7 YKSILÖTASON TULOKSET − MUUTOKSET ASIAKKAIDEN ELÄMÄSSÄ ... 59
7.1 Asuminen, taloudellinen tilanne ja sosiaaliset suhteet... 59
7.2 Kuntoutus, työllisyys ja koulutus... 60
7.3 Terveydentila ... 61
7.4 Päihteiden käyttö... 64
7.5 Arkielämän sujuvuus, henkilökohtaiset ja sosiaaliset taidot... 66
7.6 Asiakkaiden ja sosiaalityöntekijöiden arviot muutostarpeista... 71
8 MEKANISMIT ... 78
8.1 Asiakastason mekanismit... 78
8.2 Yhteiskunnallisen tason mekanismit... 81
9 MIKÄ TOIMII, KENELLE JA MISSÄ OLOSUHTEISSA ?... 83
9.1 Työvoiman palvelukeskuksen asiakkaat... 83
9.2 Missä olosuhteissa aktivoiva sosiaalityö toimii ? ... 85
10 TULOSTEN YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET... 87
LÄHTEET... 91
LITTEET... 99
TAULUKOT
Taulukko 1: Työttömyys Lahdessa... 14
Taulukko 2: Arkielämän sujuvuus ... 66
Taulukko 3: Henkilökohtaiset taidot... 68
Taulukko 4: Sosiaaliset taidot... 69
KUVIOT Kuvio 1: Työn painopistealueet työvoiman palvelukeskus Lyhdyssä ... 39
Kuvio 2: Realistinen vaikuttavuuskehä... 42
Kuvio 3: Aktivointisuunnitelman sisältö ... 47
Kuvio 4: Sosiaalityön työvälineet... 48
Kuvio 5: Työkokemus vuosina ... 53
Kuvio 6: Työttömyyden kesto... 54
Kuvio 7: Opiskelutavoitteiden saavuttaminen ... 61
Kuvio 8: Asiakkaiden terveydentilahuolen muutos ... 63
Kuvio 9: Hakeutuminen terveydenhuollon piiriin ... 63
Kuvio 10: Asiakkaiden arvio alkoholinkäytöstä... 64
Kuvio 11: Asiakkaiden arvio alkoholin viikkoannoksista ... 65
Kuvio 12: Arkielämän sujuvuuden muutos ... 67
Kuvio 13: Henkilökohtaisten taitojen muutos ... 68
Kuvio 14: Sosiaalisten taitojen muutos... 69
Kuvio 15: Asiakkaiden ensisijaiset muutoskohteet ... 72
Kuvio 16: Työntekijöiden ensisijaiset muutoskohteet... 72
Kuvio 17: Asiakkaiden toissijaiset muutoskohteet ... 73
Kuvio 18: Työntekijöiden toissijaiset muutoskohteet... 74
Kuvio 19: Asiakkaiden arvio tavoitteiden saavuttamisesta ... 75
Kuvio 20: Asiakkaiden huolen määrän muutos ... 76
Kuvio 21: Työntekijöiden huolen määrän muutos... 76
1 JOHDANTO
Sosiaalityön asiantuntijuus on sidoksissa omaan aikaansa yhteiskunnassa ja siinä toteutuviin muutoksiin. Helne ja Laatu (2006, 10 - 12) kuvaavat nykymuutosta sosiaalityön ja yleensä sosiaalipolitiikan kannalta haastavana kehityksenä. Viime vuosina on julkisuudessa puhuttu suomalaisen sosiaalipolitiikan muuttuvista toimintaehdoista, globalisaation haasteista, talouden vapautumisesta, väestön ikärakenteesta ja korkeana pysyneestä työttömyydestä, joiden seurauksena hyvinvointivaltion toimintaedellytysten ajatellaan heikentyneen. Vallitsevan keskustelun on katsottu muuttuneen markkinavetoiseksi. Yhteiskunnan muutostarpeita on kuvattu taloudellisilla argumenteilla ja arvioitu talouden tunnusluvuilla. Keskustelussa on esillä liikkeenjohdollinen New Public Management - ajattelu, jossa keskeisiä ajatuksia ovat tehokkuus, suoritusten arviointi, tulospalkkaus, kustannusten alentaminen, yksityiseltä sektorilta peräisin olevien johtamismenetelmien suosiminen − managerismi ja selkeästi mitattavat johtamistavoitteet.
Yhteiskuntaa koossapitävä sosiaalisen vastuun näkökulma ja sosiaaliset ongelmat ovat olleet keskustelussa sivuosassa. Sosiaalisen ja inhimillisen näkökulman olemassaoloa palveluntuotannossa on perusteltava yhä useammin taloudellisilla hyötynäkökohdilla. Tätä kautta sosiaalipolitiikassa voi nähdä siirtymää sosiaalisten ongelmien parissa työskentelystä taloudelliseen tilivelvollisuuteen.
Sosiaalisina pidettyjen ongelmien yhtymäkohdista yhteiskunnan rakenteisiin tai talouteen ei keskustella, vaan hyvinvointi tai pahoinvointi nähdään yksilöiden huolenaiheina. Kansalaisten oikeus yhteiskunnan kustantamaan sosiaaliturvaan on saanut rinnalleen velvollisuudet ja sosiaaliturvan saamiseen on liitetty kannusteita ja pakotteita.
Vedung (2003, 1 - 2 ja 15) toteaa, että kuntien kiristyvän talouden myötä tuotettavien palveluiden tuloksiin ja kustannustehokkuuteen kiinnitetään yhä enemmän huomiota. Pelkät jalot periaatteet ja hyvät tarkoitusperät eivät riitä palveluiden tuottamisen perusteiksi. Julkisten palveluiden kehittämisessä otetaan jatkuvasti kantaa siihen, kannattaako jokin toimenpide tai toimivatko palvelut hyvin. Arvioinnista on tullut jatkuvassa länsimaiden rationalisoinnissa aikamme gigatrendi.
Rajavaara (2007, 17 ja 40) toteaa, että vaikka arviointi on Suomessa saanut merkittävyyttä melko myöhään, vasta 1990-luvulta alkaen, yhteiskunnallisten toimintojen arviointiin kiinnitetään nykyisin laajenevaa huomiota, arvioinnin velvoitteita lisätään lainsäädäntöön ja sen institutionaalisia rakenteita vahvistetaan. Hän myös kritisoi arviointitutkimuksen lisääntymistä todeten, että
nykyinen vaikuttavuusyhteiskunta ei sisällä myönteisiä muutosvoimia. Jos vaikuttavuutta pidetään itseisarvoisena asiana, monet aiemmin tärkeinä pidetyt hyvinvoinnin arvot ja käsitteet voivat jäädä vähemmälle huomiolle. Tällaisia hyvinvoinnin arvoja ovat olleet 1970-luvulla tasa-arvo, demokratia ja oikeudenmukaisuus.
Kriittisistä näkemyksistä huolimatta arviointi on tullut myös kunnallisen sosiaalihuollon kentälle.
Kuntien sosiaalijohdolle kohdennetussa kyselyssä kartoitettiin arvioinnin merkitystä kuntien sosiaalipalveluissa. Vastaajat arvioivat sosiaalipalveluiden kustannuksiin ja kustannusvaikuttavuuteen liittyvien arviointiehtojen nousevan tulevaisuudessa tärkeimpään asemaan, mutta myös palveluiden vaikuttavuudesta kertovalle tutkimukselle ajateltiin olevan tilausta. (Dahler-Larsen 2005, 5.)
Ristiriitaista on, että samaan aikaan, kun sosiaalityöhön ja muihin sosiaalipalveluihin kohdistuu yhä tiukkenevia taloudellisen tehokkuuden vaatimuksia, yhteiskunnan kehitys tuottaa laajenevaa vähäosaisuutta. Suomalaisen väestön hyvinvointi on lisääntynyt, mutta samalla hyvinvointierot ovat kasvaneet. Tuloerot ovat kasvaneet voimakkaasti ja terveyserot sosiaaliryhmien välillä ovat lisääntyneet. Kasvaneiden hyvinvointierojen taustalla on 1990-luvun alun laman myötä suureksi jäänyt työttömyys. Työmarkkinoilta tippuvien toimeentulo jää suhteellisesti koko ajan kauemmas työmarkkinoille kiinnittyvien vaurastuessa. Tämä kehitys on nähtävissä suhteellisen köyhyyden jatkuvana kasvuna. (Oikeus ja kohtuus 2006, 12.) Monet aineistot osoittavat, että pitkittynyt työttömyys ja pitkäaikainen eläminen vähimmäisetuuksien varassa ovat vakavimmat köyhyyden aiheuttajat. Työttömien asema heikentyi kaikilla köyhyysmittareilla mitaten 1990-luvulla. (Julkunen 2006, 53.) Pitkäaikaistyöttömyys merkitsee kasvavaa riskiä syrjäytyä yhteiskunnasta ja sen myötä lisääntynyt huonovointisuus ja -osaisuus ovat näkyneet kuntien sosiaalityössä ja terveydenhuollossa.
Kiinnostukseni arviointitutkimukseen heräsi käytännön työssä, kun jouduin pohtimaan vaikuttavuuden arvioinnin kysymyksiä sosiaalityössä laadittaessa kunnan vuosibudjetteja.
Tilivelvollisuus sosiaalityön kannattavuudesta on jokavuotinen keskustelunaihe kuntatalouden säästöpaineiden alla. Sosiaalityön yleinen tavoite, sosiaalisen hyvinvoinnin ja turvallisuuden tuottaminen kuntalaisille, ei ole riittävä perustelu päättäjille, vaan vaaditaan tietoa työn tuloksista.
Sosiaalityöntekijä esittävät usein näkemyksenään, että sosiaalityön prosessiluonteisuudesta ja sosiaalisten ilmiöiden monimuotoisuudesta johtuen työn tulosten arviointia pidetään vaikeana.
Mutta vaikka tuloksien arviointi on hankalaa – voisiko se silti onnistua? Päätin ottaa haasteen vastaan ja etsiä keinoja sosiaalityön tuloksellisuuden arviointiin.
Tutkimuksen toimintaympäristönä on Lahden työvoiman palvelukeskus Lyhty. Työvoiman palvelukeskukset ovat sosiaalitoimen, työhallinnon ja kansaneläkelaitoksen yhteisiä aktiivisen sosiaali- ja työvoimapolitiikan toteuttamisen yksiköitä. Ne ovat tuoneet uusia haasteita sosiaalityön itseymmärrykselle, arvioinnille ja kehittämiselle. Tutkimus liittyy arvioinnin ja tuloksellisuuden vaateiden esiinnousun lisäksi yhteiskunnalliseen keskusteluun, jota käydään pitkittyneestä työttömyydestä ja sosiaalipolitiikan muutoksesta aktiiviseksi sosiaalipolitiikaksi, jonka kautta kunnalliseen sosiaalityöhön on siirtynyt työvoimapoliittisia tavoitteita.
Tutkimuksessa etsitään vastausta siihen, vaikuttaako sosiaalityö. Tapahtuuko asiakkaiden elämäntilanteessa positiivista muutosta sosiaalityön asiakkuuden aikana? Ja, jos tapahtuu, niin miksi? Näkökulma johdattaa sosiaalityön peruskysymysten ääreen. Tutkimuksen teoreettisena viitekehyksenä ovat teoriat sosiaalityöstä ja etenkin kuntouttavan ja voimaannuttavan sosiaalityön lähestymistavat.
Tutkimus toteutetaan tapauskohtaisena realistisena arviointina ja tutkimusaineistona on strukturoiduilla kyselylomakkeilla kerätty kvantitatiivinen aineisto. Tutkimusmenetelmänä minua puhutteli realistinen arviointitutkimus, koska se ei etsi vain vastausta siihen, tapahtuuko muutosta, vaan pyrkii selittämään muutosta – vastaamaan kysymykseen, miksi muutos tapahtui.
Realistinen arviointitutkimus on melko uusi tutkimussuuntaus, joka on noussut sosiaalitutkimukseen varteenotettavaksi menetelmäksi 2000-luvulla (Kuusela 2006, 10).
Sosiaalialan arviointia on Suomessa tutkinut ja kehittänyt Stakesin sosiaalipalveluiden evaluaatioryhmä FinSoc. Myös realistista arviointitutkimusotetta on esitelty FinSocin julkaisusarjassa. Rostila (2001a) on tutkinut työttömien sosiaalista kuntoutumista edesauttavia mekanismeja syrjäytymisen vastaisessa Monet-projektin arviointitutkimuksessa. Julkunen, ym.
(2005) ovat koonneet yhteen Helsingissä ja Vantaalla vuosina 2002 – 2004 toteutetun realistisen arviointimenetelmän koulutus- ja kehittämishankkeen kokemuksia. Näistä etenkin Mannerström &
Borgin (2005) Suunnitelmallisen aikuissosiaalityön arviointiprojekti on ollut oman tutkimukseni innoittajana. Peitola (2005) ja Korteniemi (2003) ovat tutkineet realistisen arvioinnin soveltuvuutta ja toimivuutta huumeongelmaisten asiakkaiden palveluohjauksessa. Ulkomailla tutkimuksia on tehty Huddersfieldin yliopiston arviointitutkimuksen keskuksessa laitoksen johtajan Mansoor A.F.
Kazin johdolla (Rostila 2001b, 35 - 36). Kazi on vaikuttanut myös suomalaisen realistisen arviointitutkimuksen kehittämiseen toimimalla kouluttajana edellä mainitussa arvioinnin kehittämishankkeessa (Julkunen ym., 2005, 3).
Tutkimus etenee siten, että luvussa 2 esitellään työttömyyden ja aktivointipolitiikan kehitystä Suomessa. Siinä kuvataan myös tutkimuksen toimintaympäristö, työvoiman palvelukeskus Lyhty.
Luvussa 3 tarkastellaan sosiaalityön yleisiä lähtökohtia ja työttömien parissa tehtävän kunnallisen sosiaalityön kehittymistä. Neljännessä luvussa paneudutaan arviointitutkimukseen tutkimusmenetelmänä ja esitetään, miten tutkimus toteutettiin aineiston keruusta analysointiin.
Viidennessä luvussa kuvataan sosiaalityön interventiot työvoiman palvelukeskuksessa.
Kuudennessa luvussa kuvataan kontekstitekijät, mikrotasona asiakkaiden elämäntilanne tutkimuksen aloittamisvaiheessa ja makrotasona yhteiskunnallinen tilanne. Seitsemännessä luvussa esitetään seuranta-aikana tapahtuneet muutokset asiakkaiden elämäntilanteissa ja kahdeksannessa luvussa pohditaan työssä vaikuttavia mekanismeja. Yhdeksännessä luvussa pohditaan realistisen arviointitutkimuksen mekanismi-olosuhde-tulos-oletusketjuja ja kymmenennessä luvussa kootaan yhteen tutkimuksen keskeiset tulokset.
2 TYÖTTÖMYYS SUOMESSA
Tutkimuksen yhteiskunnallisena taustana ovat 1990-luvun alun laman aiheuttama laaja ja pitkittynyt työttömyys ja sen jälkeen Suomessa esiin nousseet aktiivisen sosiaalipolitiikan keinot ja sosiaalipoliittiset ratkaisut työttömien henkilöiden kuntouttamisessa ja aktivoinnissa takaisin työelämään. Aktiivinen sosiaalipolitiikka on kytkenyt kunnallisen sosiaalityön osaksi työttömien henkilöiden aktivointia. Kun pohditaan sosiaalityön vaikuttavuutta työttömien asiakkaiden auttamisessa, on ymmärrettävä yhtäältä työttömyyttä ja aktivointipolitiikkaa yhteiskunnallisena ilmiönä ja toisaalta niitä ongelmia, joita pitkittyvä työttömyys tuo yksilön elämään. Seuraavassa tarkastellaan työttömyyden ja aktivointipolitiikan kehitystä Suomessa lamavuosista nykypäivään näkökulmana etenkin muutokset, joita tämä yhteiskunnallinen kehitys on tuottanut sosiaalityölle.
Lama aiheutti muutamassa vuodessa työttömien määrän nopean kasvun vajaasta sadasta tuhannesta yli puoleen miljoonaan henkilöön. Laman synnyttämä joukkotyöttömyys on osoittautunut sitkeäksi.
Joulukuussa 2003 oli työministeriön työttömyyskatsauksen mukaan työttömiä työnhakijoita 305 300 ja helmikuussa 2007 heitä oli vielä 234 700 henkilöä. Etenkin kahtena viime vuotena työttömien määrä on laskenut huomattavasti. Tammikuussa 2006 työttömiä työnhakijoita oli 19 000 vähemmän kuin tammikuussa 2005 ja tammikuussa 2007 peräti 36 600 vähemmän kuin tammikuussa 2006. (Työllisyyskatsaukset.)
Pitkäaikaistyöttömyys muuttui laman jälkeen rakenteelliseksi työttömyydeksi. Sen syntyyn vaikutti keskeisesti työvoiman kysynnän muuttuminen 1990-luvun voimakkaan työelämän rakennemuutoksen seurauksena. Työvoiman osaamisvaatimukset muuttuivat perinteisten teollisuusalojen vähetessä ja uusien työpaikkojen syntyessä koulutusta vaativiin tehtäviin.
Rakennetyöttömyys voidaan ymmärtää työvoiman kysynnän ja tarjonnan väliseksi kohtaanto- ongelmaksi. Se voi johtua siitä, että elinkeinorakenteen muuttuessa ammattitaito ei vastaa kysyntää, työvoiman kysynnän ja tarjonnan alueellisista eroista, alhaisen tuottavuuden työn vähäisestä kysynnästä tai työnteon kannustavuuden ongelmista. (Rakennetyöttömyyden purkaminen 2003, 2 ja 8.)
Työllistymisen esteet voidaan jakaa yksilöstä johtuviin, kuten heikkoon tai vanhentuneeseen koulutukseen, terveydellisiin ongelmiin ja työnhakutaitojen puutteisiin ja toisaalta työmarkkinoista
johtuviin, edellä esitettyihin työvoiman kysyntään liittyviin tekijöihin. Työmarkkinoiden rakenteeseen, toimintaan ja vaatimuksiin liittyvät työllistymisen esteet ovat usein kiinteässä yhteydessä työnhakijan yksilöllisiin ominaisuuksiin. Tilastojen valossa työmarkkinoista juontuvista työllistymisen esteistä ehkä tärkein on se, että ikääntyviä työttömiä aiemmin työllistäneet työalat ovat taantuneet eivätkä työttömien ammattitaito ja koulutus vastaa uusia työmarkkinoiden vaatimuksia. (Patomäki 2001, 39 ja 42.)
Myös rakennetyöttömyydessä on ollut kehitystä parempaan suuntaan. Joulukuussa 2004 pitkäaikaistyöttömiä oli 75 731 ja joulukuussa 2006 enää 58 943 henkilöä. Työmarkkinatukea saavien työttömien määrä on kuitenkin pysynyt korkeana myös 2000-luvun nopean kasvun ja paranevan työllisyyden vuosina. Työmarkkinatukea erittäin pitkään passiivitukena saaneiden määrä on ollut suuri koko tukijärjestelmän ajan. Passiivituen saamisella tarkoitetaan työttömyysetuuden saamista ilman, että henkilö osallistuu aktiivisiin työllisyystoimiin, kuten työvoimakoulutukseen. Passiivituella olijoiden enemmistöä luonnehtii kouluttamattomuus ja ikääntyminen, mitkä ovat keskeisiä rakennetyöttömyyteen ajautuvien ominaisuuksia. Pitkään passiivista työmarkkinatukea saavia kuvataankin kaikkein vaikeimmin rakennetyöttömyydestä kärsiviksi. (Työmarkkinatuen aktivointi…2005, 25.)
Työmarkkinatukea sai toukokuussa 2004 yhteensä 136 397 henkilöä; heistä passiivisen työmarkkinatuen saajia oli 113 000. Heistä noin 70 prosenttia, 78 000 henkilöä oli saanut työmarkkinatukea passiivisesti yli kaksi vuotta. Näistä 55 000 oli saanut passiivitukea yli neljä vuotta ja 35 000 yli kuusi vuotta. Yli kahdeksan vuotta, eli koko työmarkkinatuen voimassaoloajan passiivitukea saaneita on noin 16 300 henkilöä. Kehitys on kääntynyt parempaan suuntaan. Vuonna 2006 työmarkkinatukea sai 119 491 henkilöä ja heistä passiivista työmarkkinatukea sai 94 040 henkilöä. Passiivista tukea saavista noin 64 prosenttia, 60 401 henkilöä oli saanut tukea yli kaksi vuotta, 43 700 yli neljä vuotta, 30 484 yli kuusi vuotta ja yli kahdeksan vuotta tukea saaneita oli 18 902 henkilöä. (Työllisyys nousussa, 2007, 16.) Huomionarvoista on se, että lyhyemmän aikaa passiivista työmarkkinatukea saavien määrä on vähentynyt lähes 18 000 henkilöllä, mutta sen sijaan kaikkien pisimpään passiivista työmarkkinatukea saavien määrä on kasvanut.
Raunion (2000, 18 - 19) mukaan kyseessä on yhteiskunnallinen murros. Vaikka lama on vaihtunut jatkuvaksi taloudelliseksi kasvuksi, sosiaalisessa kehityksessä ei ole tapahtunut vastaavaa muutosta.
Työttömien ja toimeentulotuen saajien määrä on jäänyt korkeammalle tasolle kuin ennen lamaa.
Kyse ei olekaan laman kaltaisesta tilapäisestä notkahduksesta, vaan yhteiskunnan taloudessa ja
tuotannossa on tapahtunut suunnan muutos. Yhteiskunnan taloudellinen kehitys ei enää merkitse vain väestön toimeentulon ja selviytymisen paranemista, vaan yhteiskunnan uudenlainen kehitys aiheuttaa myös sosiaalista syrjäytymistä, jota varten pitää kehittää erityisiä toimenpiteitä.
2.1 Työttömien aktivointi
Lama merkitsi Suomessa hyvinvointivaltiollisen kasvukauden päättymistä ja sosiaalipolitiikan muutosta. Räjähdysmäisesti kasvanut työttömyys ja taloudellisten voimavarojen supistuminen aiheuttivat sosiaalimenojen hillintää ja karsintaa. Osin saattoi olla kyse siitä, että julkisen talouden rahoituskriisi oikeutti uudenlaisen politiikan toteuttamisen. Laman aikaista sosiaalipolitiikan ideologista muutosta voi kuvata työttömyyden tai laajemmin köyhyyden syiden uudella tulkinnalla.
Hyvinvointivaltion laajentumisen aikana työssäkäynti oli sosiaalinen oikeus ja hyvätasoisen sosiaaliturvan katsottiin ehkäisevän köyhyyttä ja syrjäytymistä. Laman aikana tulkinta muuttui.
Työtä alettiin pitää velvollisuutena ja hyvätasoinen sosiaaliturva katsottiin keinoksi työnteon välttämiseen. Siksi sosiaaliturvassa lisättiin 1990-luvun lopulla kannustavia ja aktivoivia elementtejä. Suomessakin alettiin puhua kannustavasta tai aktiivisesta sosiaalipolitiikasta - eurooppalaisessa sosiaalipolitiikassa aktivoinnista on puhuttu jo pari vuosikymmentä. (Kuivalainen ym. 2005, 68; Spangar ym. 2003, 15.)
Aktiovointipolitiikassa yleinen suuntaus on vähentää riippuvuutta etuuksista ja rohkaista kaikkia työkykyisiä hakeutumaan työhön. Aktiivisuuteen kannustamisesta, oikeuksia tasapainottavista velvollisuuksista ja henkilökohtaisen vastuun korostamisesta on tullut yhä keskeisempi osa sosiaalipoliittisessa keskustelussa. (Oikeus ja kohtuus 2006, 12.)
Aktiivisella ja kannustavalla politiikalla on pyritty vaikuttamaan varsinkin työttömyyteen.
Aktivointi on käsite, joka yhdistää työttömyyden ja syrjäytymisen vastaista politiikkaa. Lyhyesti sanottuna aktivointipolitiikalla pyritään lisäämään työelämän ulkopuolella olevien työllistymistä.
Sen tavoitteet voidaan kuitenkin nähdä moninaisina. Yhtäältä tavoitteena on, että mahdollisimman harva eläisi sosiaaliturvan varassa, eli taustalla on halu hillitä sosiaaliturvamenoja. (Helne 2003, 58;
Heikkilä, 2000.) Toisaalta aktivoinnilla tavoitellaan myös syrjäytymisen ja huono-osaisuuden torjumista (Heikkilä & Keskitalo 2002, 20). Aktivoinnin tavoitteet voivat laajasti liittyä elämänhallinnan ja hyvinvointiresurssien lisääntymiseen, jotka puolestaan voivat pitkällä tähtäyksellä edistää työllistymistä. (Ala-Kauhaluoma, ym.2002,12.)
Aktivoivaan sosiaalipolitiikkaan kuuluvat vastikkeellisuus ja yksilön sosiaalisten oikeuksien rinnalle nousseet sosiaaliset velvollisuudet yhteiskunnassa. Työttömän tulee sitoutua saamansa sosiaaliturvan vastapainoksi tekemään työtä tai osallistumaan työelämävalmiuksia kohentavaan toimintaan lisätäkseen työmarkkinakelpoisuuttaan. Työhön tai aktiivitoimiin osallistumiseen kannustetaan sekä sanktioin että tekemällä aktiivitoiminta rahallisesti kannattavammaksi kuin joutenolo. (Helne 2003, 63; Raunio 1999, 232.)
Suomessa on vuodesta 1994 lähtien toteutettu sarja sosiaalietuuksien aktivoivaan käyttöön ja vastikkeellistamiseen tähdänneitä uudistuksia. Työmarkkinatuen saaminen ehdollistettiin alle 20- vuotiailta vuonna 1996 ja alle 25-vuotiailta 1997. Työvoimapalveluita uudistettiin ja otettiin käyttöön yksilölliset työnhakusuunnitelmat vuonna 1998. Sosiaalihuollon puolella toimeentulotuen saamiseen liitettiin sanktioita vuonna 1996, minkä seurauksena työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä kieltäytyneen toimeentulotukea voidaan alentaa. Laki kuntouttavasta työtoiminnasta (189/2001) otettiin käyttöön vuonna 2001. Työvoiman palvelukeskukset vakinaistettiin vuonna 2004 kaksivuotisen kokeilutoiminnan jälkeen. Vuoden 2006 alussa toteutettiin työmarkkinatuen uudistus, jossa työmarkkinatukea passiivisena etuutena saaneet velvoitettiin osallistumaan aktiivitoimiin. (Oikeus ja kohtuus 2006, 13.)
Aktivointia on harjoitettu perinteisesti työvoimapolitiikassa, jossa tärkeitä työelämään aktivoivia toimenpiteitä ovat olleet työvoimapoliittinen koulutus ja tukityöllistäminen. Valtion ja kuntien välisessä sosiaalipalveluiden ja -etuuksien työnjaossa valtio huolehtii useimmista tulosiirroista, kun taas kunnat ovat vastuussa palvelutuotannosta. Työvoimapalvelut ovat tästä työnjaosta poikkeus. Ne ovat valtion vastuulla myös paikallisesti, joskin pitkäaikaistyöttömien aktivoinnissa ja kuntouttamisessa vastuuta on asteittain siirretty kunnille aktivoivan sosiaalipolitiikan myötä.
(Oikeus ja kohtuus 2006, 28.)
Sosiaalihuoltoon työttömien aktivointi, tätä termiä suoraan käyttäen, laajentui Suomessa 1990- luvulla. Työttömät ja varsinkin pitkäaikaistyöttömät saavat usein työmarkkinatuen täydennykseksi toimeentulotukea ja ovat siten sekä työvoimaviranomaisten että kunnan sosiaaliviranomaisten asiakkaita. Pitkittyvä työttömyys on niin monimuotoinen ilmiö, että siitä selviytymiseksi katsottiin tarvittavan yhteistyötä työvoimaviranomaisten ja kuntien välillä. Pitkäaikaistyötön ja syrjäytynyt asiakas ei tule autetuksi yhden sektorin peruspalveluilla. Asiakkaat tarvitsevat yksilöllisesti räätälöityjä palvelukokonaisuuksia. Yhteistyörakenteiden katsottiin tarvitsevan rakenteellista tukea,
ylisektorista sitoutumista yhteistyökäytäntöihin myös palveluista päättävien osalta. (Karjalainen &
Vahtera 2000, 79; Ala-Kauhaluoma & al. 2002, 14.)
Laki kuntouttavasta työtoiminnasta (189/2001) oli askel kunnallisen sosiaalityön ja työhallinnon väliselle viranomaistahoja velvoittavalle yhteistyölle. Toimeentulotuen myöntämiskäytännön muutos 1996 (VNp 1676/1995) mahdollisine sanktioineen työstä kieltäytyville toi tuulahduksen aktivointipolitiikkaa sosiaalihuoltoon, mutta vasta laki kuntouttavasta työtoiminnasta katsottiin varsinaiseksi aktivointipolitiikan läpimurroksi sosiaalihuollossa Suomessa. (Heikkilä & Keskitalo 2002, 27 - 28.) Se velvoittaa työhallinnon ja kuntien sosiaalityöntekijät laatimaan yhdessä asiakkaan kanssa aktivointisuunnitelman työllistymisen edistämiseksi. Siinä yhdistetään työhallinnon ja sosiaalitoimen palveluita ja toimenpiteitä pitkäaikaistyöttömien aktivoimiseksi takaisin työelämään.
Tämä oli huomattava periaatteellinen muutos, jolla kuntien vastuu työttömyyden hoidosta kasvoi.
Ennen kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia kuntien työllisyyspolitiikka oli kehittynyt 1990- luvulla löyhässä yhteydessä työhallinnon valtakunnalliseen työllisyyspolitiikkaan. Pääasiassa kunnallinen työllisyyspolitiikka oli ollut tukityöllistämistä työhallinnon ja kunnan yhteisillä määrärahoilla ja oli rakentunut yhteistyölle palvelujen tuottajien, työpajojen ja erilaisten hankkeiden kanssa. (Mt., 17.)
Pääministeri Matti Vanhasen I hallitusohjelman työllisyysohjelmassa (2003) tärkeänä tavoitteena oli rakenteellisen työttömyyden alentaminen ja syrjäytymisen ehkäisy, joiden toteuttamisessa eri viranomaisten välinen yhteistyö todettiin tärkeäksi keinoksi. Yhteistyön tavoitteeksi asetettiin uusien menetelmien löytäminen rakenteellisen työttömyyden purkamiseen, syrjäytymisen ehkäisyyn ja aktivointiin kunnan, kansaneläkelaitoksen ja työhallinnon pysyvänä yhteistyönä.
Käytännössä tämä toteutettiin yhteispalvelupistekokeiluna, mikä merkitsi aikaisemman löyhän yhteistoiminnan sijasta tiivistä ja pysyviin yhteistyörakenteisiin tähtäävää yhteistyötä. Tämän kehityksen taustalla oli pohdintaa siitä, miten valtion ja kuntien vastuita työllisyyden hoidossa erityisesti työmarkkinatuella olevien osalta tulisi ratkaista. Kokeilu oli eräänlainen kompromissi, jolla päätettiin selvittää työhallinnon, Kelan ja kuntien yhteistyömahdollisuuksia. (Arnkil ym. 2004, 131.)
Työmarkkinatuen ehdot ja rahoitus uudistettiin vuoden 2006 alusta lähtien työmarkkinatuen uudistuksella, joka muutti työmarkkinatuen ja toimeentulotuen rahoitusperusteita kuntien
kannustamiseksi tehokkaaseen työttömyyden hoitoon. Uudistuksella haluttiin toteuttaa aiempaa tehokkaampi, kannustavampi ja tasapainoisempi toimeentuloetuuksien ja aktiiviohjelmien kokonaisuus ja alentaa työttömyyden hoitoon kuluvia julkisia varoja. Merkittävää uudistuksessa on, että kunta ja valtio maksavat puoliksi yli 500 työttömyyspäivää saaneiden työmarkkinatuen ja perustoimeentulotuen. Työttömille tarjotaan aktiivitoimia tehokkaammin, mutta toisaalta työmarkkinatuen vastikkeellisuus lisääntyi, sillä työtön henkilö menettää kokonaan oikeutensa työmarkkinatukeen, jos hän kieltäytyy työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä.
(Työmarkkinatuen aktivointi 2005; Työllisyys nousussa 2007, 22.)
2.2 Valtion ja kunnan yhteistyön tiivistyminen – työvoiman palvelukeskukset
Yhteispalvelupistekokeilu toteutettiin vuosina 2002 - 2004. Kokeilun päätavoite oli työvoimatoimiston, kunnan sosiaalitoimen ja Kelan pysyvän yhteistyömallin luominen. Toiminnan käytännön suunnittelu ja toteutus oli kokeiluun osallistuvien paikallisten toimijoiden tehtävä.
Kokeilun hallinnollinen toimeenpano toteutettiin työministeriöstä. Kokeilun johto- ja ohjausryhmässä olivat edustettuina myös sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen kuntaliitto ja kansaneläkelaitos. Kokeilussa oli mukana 18 paikkakuntaa ja 25 yhteispalvelupistettä. Kokeiluaika oli lyhyt, mutta kokeilun aikana ehti palvelupisteiden asiakkaina olla 12 660 henkilöä. Toiminnan vakinaistamisesta päätettiin jo kokeilun aikana. Kaikille yhteispalvelupisteille tarjottiin mahdollisuutta jatkaa toimintaansa, mutta niiden nimi vaihtui työvoiman palvelukeskuksiksi. Matti Vanhasen I hallitusohjelman (2003) työllisyysohjelman julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistamisohjelman mukaan vuosina 2004 - 2006 Suomeen oli tarkoitus perustaa kaikkiaan noin 40 työvoiman palvelukeskusta. (Arnkil ym. 2004, 19 - 20.)
Yhteispalvelukokeilun suunnittelu ja toteuttaminen tapahtuivat niin nopeassa tempossa, että keskusteluja sen ideologiasta ei ehditty käydä oikein millään taholla. Kokeilu profiloituikin enemmän työhallinnon toimenpiteeksi ja tuli kuntien näkökulmasta nopeasti, jopa yllättäen.
Kokeilun laadullisiksi lähtötavoitteiksi asetetut työmarkkinatukea saavien työllistyminen ja aktivoiminen sekä työkyvyn ylläpidon ja kuntoutumisen edistäminen leimautuivat työhallinnon tavoitteiksi. Resurssit järjestettiin pikaisella aikataululla työhallinnon edellyttämällä tavalla.
Toiminnan yhteinen missio ei kirkastunut kaikille aluksi. Kokeilun väliraportissa todettiin, että johtamisen ja ylisektorisen sitoutumisen osalta toiminnassa on puutteita. Kunnat ja Kela olivat lähteneet yhteistyöhön varovasti − jopa epäilevästi. Uudistus todettiin työhallintopainotteiseksi.
(Spangar ym. 2003, 2 - 3. )
Toiminnan vakinaistuttua palvelukeskustoiminnaksi vuoden 2004 alusta työministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen kuntaliitto ja Kela sopivat toiminnan päämääristä yhdessä, muodostivat yhteisen näkemyksen yhdessä tehtävälle työlle. Tavoitteiksi asetettiin rakenteellisen työttömyyden vähentäminen, työttömyyden perusteella maksettavien toimeentulotukimenojen ja työmarkkinatuen vähentäminen, aktivointiasteen ja työmarkkinatuen aktiiviosuuden nostaminen sekä asiakkaiden työ- ja toimintakyvyn sekä aktiivisen elämän ja osallisuuden lisääminen.(Toiminnan tavoitteet…
2004.) Laadullisissa tavoitteissa ilmenivät laajemmin myös kuntien näkemykset toiminnasta. Näistä erityisesti aktiivisen elämän ja osallisuuden lisääminen on kunnallisen sosiaalityön perinteinen tehtävä.
Kun toiminnan valtakunnallinen johto määritteli päämäärät eri tahojen näkemysten pohjalta yhteistyönä, tämä heijastui myös kuntien ja Kelan työntekijöiden asenteisiin.
Yhteispalvelupisteiden toiminnan loppuraportissa (Arnkil ym. 2004,1) ilmeni, että kuntien ja Kelan toimintaan mukaantulossa on tapahtunut edistymistä, joskin toiminta koetaan edelleen työhallintopainotteisena. Käytännön työntekijät toivovat edelleen sosiaali- ja terveysministeriön ja Kelan osallistuvan tehokkaammin toiminnan ohjaamiseen. Ministeriötasolla ei ole sektorirajat ylittäviä hallintorakenteita. Voidaankin kysyä, voiko monisektorista verkostomaista toimintaa ohjata samanaikaisesti monelta keskushallintotasolta vai tarvitaanko ohjausta varten jokin uudenlainen, vankempi yhteiselin. (Arnkil ym. 2007, 37.)
Käytännössä palvelukeskusten toimintaa koskeva ohjeistus on annettu työministeriöstä. Toiminnan taustalla on työministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, opetusministeriön, Kelan ja Suomen kuntaliiton yhteistä suunnittelua ja ohjausta, joka kanavoituu työministeriön kautta. (Arnkil ym.
2007, 34.) Sosiaali- ja terveysministeriön sosiaali- ja terveyspolitiikan pitkän tähtäyksen strategisissa linjauksissa edistetään terveyttä ja toimintakykyä, lisätään työelämän vetovoimaa, vähennetään köyhyyttä ja syrjäytymistä ja varmistetaan toimivat palvelut ja kohtuullinen toimeentuloturva. Köyhyyttä ja syrjäytymistä vähentävänä keinona todetaan sosiaalihuollon ja työhallinnon yhteistyön olevan tehokkainta pitkäaikaistyöttömyyden syiden ja työllistymisen esteiden poistamisessa. (Sosiaali- ja …, 2006.) Näin sosiaali- ja terveyspolitiikka ohjaava ministeriö on ottanut strategisen tason ohjelmassa kantaa sosiaalihuollon ja työhallinnon yhteistyön tarpeellisuuteen. Sosiaali- ja terveysministeriön suhde kunnalliseen sosiaali- ja terveydenhuoltoon on kuitenkin lähinnä suositteleva, neuvotteleva ja informatiivinen, kunnat tekevät toimintaansa koskevat päätökset kunnallisen itsehallinnon pohjalta (Arnkil ym. 2007, 37).
Vuonna 2007 Suomessa on 39 työvoiman palvelukeskusta, jotka kattavat koko maan suurehkot kaupungit ja niiden lähikunnat (Arnkil ym. 2007, 31). Palvelukeskukset eivät ole itsenäisiä virastoja, vaan työvoimatoimiston, kunnan ja Kelan asiantuntijoiden kiinteitä verkostoja.
Asiakaspalvelu toteutetaan yhteisissä toimipisteissä. Yhteistyönä toteutettu palvelu ei muuta viranomaisten välistä tehtävänjakoa, vastuuta ja velvollisuuksia. Toiminnan pääperiaate on, että eri asiantuntijat arvioivat yhdessä asiakkaan palvelutarpeet. Kaikki palvelukeskusten toiminnassa mukana olevat tahot osallistuvat palveluiden tuottamiseen ja rahoittamiseen perustyönjaon mukaisesti. (Työvoimatoimistojen rahoitus…, 2004.)
Vuonna 2005 palvelukeskusten asiakkaina oli 20 600 työtöntä työnhakijaa. Vuoden 2006 tammi- kesäkuussa vastaava luku oli 19 800, mikä osoittaa asiakaskunnanlisääntyvän. Valtaosa, 73 prosenttia asiakkaista, kuului ikäryhmään 25 -54-vuotiaat, ikääntyneitä yli 55-vuotiaita oli 9 prosenttia ja nuoria alle 25-vuotiaita 18 prosenttia. Henkilökuntaa palvelukeskuksissa on noin 600, joista 324 on työvoimahallinnon palkkaamia. (Työllisyys nousussa 2007, 8.)
Työvoiman palvelukeskuksissa työ on moniammatillista tiimityötä, johon osallistuu työvoimatoimiston työvoimaohjaajia ja psykologeja, sosiaali- ja terveystoimesta sosiaalityöntekijöitä ja terveydenhoitajia, kansaneläkelaitoksen työntekijöitä ja muita ammattilaisia, kuten velkaneuvojia, työnsuunnittelijoita ja kuntouttavan työtoiminnan ohjaajia. Eri ammattilaisten työorientaatioissa on eroja. Yhdessä työskentely tuo läpinäkyvyyttä työn sisältöihin.
Työvoimatoimiston työntekijöiden työote suuntautuu vahvasti työelämäratkaisuihin ja kansaneläkelaitoksen työntekijöiden Kelan etuuksien saamisedellytysten arviointiin, kun taas sosiaalityöntekijä lähtee asiakkaan kokonaiselämäntilanteesta. Sosiaalityö on prosessinomaista ja pitkäkestoista asiakkaan toimintaedellytysten tukemista. Työskentely työvoiman palvelukeskuksissa rinnakkain ja yhdessä muiden ammattilaisten kanssa on tuonut haasteita sosiaalityölle nimenomaan työn näkyväksi tekemisen suhteen. (Arnkil ym. 2004, 45 - 46.)
Yhteispalvelukokeilussa annettiin toimipisteille vapaat kädet luoda yhteinen työkulttuuri ja työtavat.
Yhdenmukaisia toimintaohjeita ei annettu. Alkuun rakennettiin toimipisteiden tehtävänasettelua, työntekijöiden rooleja ja yhteisiä toimintaperiaatteita jopa törmäyskurssien kautta. Jälkikäteen arvioituna tätä kehitysvaiheista ongelmallisinta voidaan pitää yhteispalvelutoimintamallin kehittymisen kultakautena. Kokeilukauden aikana pari- ja tiimityön malleissa otettiin kehitysaskeleita, jotka vähitellen kirkastivat moniammatillisen työotteen mahdollisuudet. Matkan
varrella sekä sosiaalityön että työhallinnon työntekijöille selkiintyivät tehtävänkuvat, jotka täydensivät toisiaan asiakaspalvelun parhaaksi. Lisäksi työhön on liitetty mukaan laajat palveluverkostot, joissa on mukana sekä julkisia että yksityisiä palveluntuottajia. (Mt., 45 - 48.) Palvelukeskusten työ on kehittynyt parityöstä tiimityön suuntaan. Nykyisin tiimeissä on laajaa ja monipuolista asiantuntemusta. Erityisesti palveluohjauksen, työvalmennuksen, kuntoutuksen ja terveydenhuollon asiantuntemus on lisääntynyt. (Arnkil ym. 2007, 48.)
Palvelukeskusten asiakkuuteen on ohjattu monissa vaikeuksissa olevia pitkäaikaistyöttömiä ja toisaalta henkilöitä, joiden on arvioitu todennäköisimmin hyötyvän palvelusta. Ohjauksessa on usein apuna lähetekäytäntö. Yksilölliset asiakaspalveluprosessit ovat toiminnan ydintä.
Palvelumalleissa keskeisiä ovat palvelun tarvearvio ja yksilöllinen suunnitelma, sosiaali- ja terveyspalvelut, kuntoutuspalvelut, työvoimapoliittiset palvelut sekä työllistymisen ja koulutuksen valmistelut. (Arnkil ym. 2007, 39.)
Toiminnan arviointitulosten mukaan asiakkaat ovat olleet tyytyväisiä saamaansa kokonaisvaltaiseen palveluun. Yli 80 prosenttia asiakaskyselyyn vastanneista arvioi saamaansa palvelua myönteisesti.
Asiakkaat kokivat palvelun helposti saatavana, yksilöllisenä, nopeana ja joustavana. (Mt., 2007, 57.) Myös asiakkaiden aktivointiaste on korkeampi kuin työmarkkinatuen saajilla keskimäärin.
Vuoden 2002 lopussa palvelukeskusten asiakkaiden aktivointiaste oli keskimäärin 30 prosenttia kun se työvoimatoimistoissa oli keskimäärin 22 prosenttia. Aktivointiasteella tarkoitetaan työmarkkinatukea saavien osallistumisastetta aktiivitoimiin, kuten työllisyyskoulutukseen tai työharjoitteluun. (Arnkil ym. 2004, 77.) Mutta. koska toiminta on vielä uutta ja kestoltaan lyhyttä, varsinaisia vaikuttavuustuloksia ei ole olemassa. Alkuvaiheen arviointi tehtiin kaksi vuotta kokeilun alkamisen jälkeen. Pitkäaikaistyöttömän kuntoutuminen työmarkkinoille on pitkäkestoinen, vuosia kestävä prosessi, joten vain pieni osa alkaneista asiakkuuksista oli päättynyt arviointiajankohtana. Asiakaspalvelun vaikuttavuutta on tutkittava ja seurattava pitkäjänteisesti.
Seurannassa on palvelun pitkäaikaisvaikuttavuuden lisäksi seurattava välitavoitteiden, esimerkiksi toimintakyvyn kehittymisen, saavuttamista. Palvelun vaikuttavuuden seurannassa olisi myös tavoitettava eri toimijoiden seurantatarpeet. (Mt., 18, 71 ja 89.)
2.3 Työvoiman palvelukeskus Lyhty
Lahti otti osaa työministeriön valtakunnalliseen yhteispalvelupistekokeiluun vuosina 2002 - 2004 perustamalla Lahden yhteispalvelupiste Lyhdyn. Kokeilun aikana luotiin yhteinen toimintamalli
pitkäaikaistyöttömien moniammatilliselle ja hallinnonrajat ylittävälle palvelulle. Kokeilun päätyttyä Lahden kaupunki, Päijät-Hämeen työvoimatoimisto ja Kansaneläkelaitoksen Salpausselän vakuutuspiiri hakivat työministeriöltä toiminnan vakinaistamista työvoiman palvelukeskuksena.
Toiminta vakinaistettiin työhallinnon osalta vuonna 2004 ja kunnan osalta vuoden 2005 alusta lukien. Kansaneläkelaitos on ollut toiminnassa mukana alusta lähtien antaen konsultaatiopalveluita asiakkaille. Vakinaistamisen jälkeen toimipiste sai yhteispalvelupisteen sijasta nimen Työvoiman palvelukeskus Lyhty.
Lahden korkeasta työttömyysasteesta johtuen yhteispalvelun aloittaminen katsottiin perustelluksi.
Lahdessa työttömyys on ollut valtakunnalliseen keskiarvoon verrattuna vaikea. Lisäksi pitkäaikaistyöttömiä on paljon.
Taulukko 1: Työttömyys Lahdessa
työttömät pitkäaikaistyöttömät Lahden
työttömyys- %
koko maan työttömyys- % tammikuu
2007
6526 1696 13,4 9,4
tammikuu 2006
7296 2092 15 10,9
tammikuu
2005 7419 2298 15,2 11,8
tammikuu
2004 7811 2443 16,1 12
tammikuu 2003
7729 2578 16 12
tammikuu 2002
8120 2790 16,7 12,6
Lähde: Hämeen työllisyyskatsaukset ; Teimola
Alunperin työvoiman palvelukeskus Lyhdyn toiminnan asiakastavoitteeksi asetettiin yksiselitteisesti asiakkaiden avoimille työmarkkinoille pääsy, mikä edellyttää asiakkaiden työllistymisen esteiden poistamista (Toiminnan tavoitteet 2004). Myöhemmin tämä on muotoiltu seuraavasti: tavoitteena on asiakkaan kanssa työskennellen edistää hänen työllistymistään, aktivoitumistaan, työkyvyn ylläpitoaan ja kuntoutumistaan (Lyhdyn prosessikuvaus 2006).
Palvelukeskuksen moniammatilliseen tiimiin kuuluu neljä sosiaalityöntekijää, neljä työvoimaohjaajaa, terveydenhoitaja ja kuntoutuspsykologi sekä vastaava sosiaalityöntekijä ja apulaistoimistonjohtaja. Kansaneläkelaitoksen asiakasneuvoja pitää vastaanottoaan Lyhdyssä
viikoittain, samoin velkaneuvoja. Lääkäripalvelut on hankittu ostopalveluna ja toimipisteessä on myös kaksi työnsuunnittelijaa asiakkaiden palkkatuettua työtä järjestämässä. Moniammatillisen tiimin lisäarvona on Lyhdyssä nähty asiakaspalvelun kokonaisvaltaisuus eri asiantuntijoiden työskennellessä samassa työpisteessä. Toiminnassa mukana olevien tahojen osaaminen ja palvelut ovat asiakkaiden käytössä samanaikaisesti. (Lahden yhteispalvelupiste Lyhty 2003;
Toimintakertomus 2005.)
Palvelussa käytetään yksilötyötä, parityötä ja tiimityötä asiakkaan tarpeiden mukaan.
Sosiaalityöntekijät vastaavat lähinnä asiakkaan sosiaalisen tilanteen kokonaisvaltaisesta kartoittamisesta ja palveluihin ohjaamisesta sekä motivoinnista ja tuesta elämänhallinnan taitojen harjaannuttamisessa sekä päihdeasiakkaiden hoitoon ohjaamisesta. Terveydenhoitaja vastaa terveydentilan tutkimuksista ja työvoimaneuvojat työhallinnon toimenpiteistä ja työnvälityksestä.
Kuntoutuspsykologi keskittyy psykologisiin tutkimuksiin ja ammatinvalinnanohjaukseen.
Työvoimaneuvojat kartoittavat asiakkaiden työnhakuvalmiuksia, ohjaavat työhön tai koulutukseen ja räätälöivät työllistymisratkaisuja ja tukevat asiakkaita toimenpiteisiin osallistumisen aikana.
Työnsuunnittelijat etsivät asiakkaille soveltuvia työharjoittelu- ja palkkatukityöpaikkoja. Lisäksi toimipiste hankkii asiakkaiden tarvitsemia palveluita ostopalveluna, kuten lyhyt- ja kriisiterapian ja päihdepalvelut. (Mt.)
Palvelun hallinnointi ja johtaminen perustuvat toimijoiden yhteiseen sopimukseen, jonka mukaan hallinnointi tapahtuu yhteistyönä. Jokainen vastaa toiminnasta omalta osaltaan. Käytännössä palvelukeskuksen johtaminen tapahtuu parityönä. Vastuuhenkilöinä palvelukeskuksessa ovat kunnan osalta vastaava sosiaalityöntekijä ja työhallinnon osalta apulaistoimistonjohtaja. Laajemmat toiminnan linjaukset luodaan ohjausryhmässä, johon kuluvat vastuuhenkilöt eri toimijatahoilta.
Kukin vastaa omista henkilöstökuluistaan, muilta osin toimintamenot puolitetaan kunnan ja työvoimatoimiston kesken.
Asiakkaat ohjataan Lyhtyyn lähetteillä joko työvoimatoimistosta tai sosiaalitoimistosta. Palvelua tarjotaan asiakkaille, joiden työllistymissuunnitelmat eivät ole edenneet tavanomaisten työvoimapalveluiden avulla. Lähtökohtana on, että lähettävä työvoimaneuvoja tai sosiaalityöntekijä arvioi, että yhteispalvelu voi auttaa asiakasta ja tämä hyötyy yhteispalvelusta. Palveluun ohjattavan asiakkaan tulee olla pitkäaikaistyötön, joka omasta halustaan lähtee parantamaan työllistymismahdollisuuksiaan. Asiakkaat ovat pääasiassa työmarkkinatukea saavia 25 - 50- vuotiaita työvoimatoimiston ja/tai sosiaalityön asiakkaita. (Lahden yhteispalvelupiste Lyhty, 2003.)
Lähetteen saavuttua arvioidaan alustavasti käytettävissä olevien viranomaisten tiedostojen pohjalta asiakkaan tulotilanne ja tarvittavat palvelut. Asiakkaalle määritellään vastuutyöntekijä, joka voi olla sosiaalityöntekijä, työvoimaneuvoja tai terveydenhoitaja. Työssä käytetään yksilö-, pari- ja tiimityötä. Pääsääntöisesti asiakkuus alkaa sosiaalityöntekijän tekemällä tilannekartoituksella, minkä jälkeen asiakkaan tilannetta selvitellään yhdessä muiden ammattilaisten kanssa. (Mt.)
Asiakaspalvelu tapahtuu työllistymisen porrasmallilla. Asiakkuuteen ottamisen lähtökohtana on työelämään pääseminen, jolloin työskentelyn suuntana on työelämään kuntoutuminen.
Ensimmäisenä portaana työllistymisedellytysten parantamisessa on kuntoutusvaihe, jossa käytetään erilaisia kuntoutuspalveluita, kuten päihdekuntoutusta tai kuntouttavaa työtoimintaa. Joskus kuitenkin tässä vaiheessa todetaan, että työ- ja toimintakyky eivät ole kuntoutuksellisin keinoin kohennettavissa ja asiakas siirtyy eläkeselvittelyihin, jolloin aktiivinen asiakkuus palvelukeskuksessa päättyy. Lahden palvelukeskuksessa, toisin kuin monissa muissa palvelukeskuksissa, on rajattu toiminnan ulkopuolelle varsinaiset eläkeselvittelyt, jotka saadaan tarvittaessa asiakkaille työvoimatoimiston peruspalveluiden eläkeselvittelypalvelusta, niin kutsutusta Elma-palvelusta. (Mt.)
Kuntoutusvaiheen jälkeen siirrytään ohjaavaan ja valmentavaan vaiheeseen, jolloin asiakkaat osallistuvat elämänhallinta- ja työnhakuryhmiin, työharjoitteluun tai työelämävalmennukseen, ammatinvalinnanohjaukseen tai koulutus- ja työkokeiluihin kunkin yksilöllisen tarpeen mukaisesti.
Seuraavalla portaalla, ammatillisessa vaiheessa, käytetään työvoimakoulutusta tai omaehtoista koulutusta sekä oppisopimuskoulutusta ja työssäoppimista. Lopuksi työllistymisvaiheessa asiakkaat työllistetään ensin palkkatuettuun työhön ja tämän jälkeen tavoitteena on normaalityömarkkinoille siirtyminen. Palvelun tavoite on saada asiakkaasta itsenäinen toimija niin, että hänellä on taidot hakea omatoimisesti työtä tai koulutusta.(Mt.)
Työvoiman palvelukeskus Lyhdyn asiakkaista kaksi kolmasosaa on miehiä. Keski-ikä on 42 - 43 vuotta. Ammattikoulutus puuttuu noin joka toiselta ja peruskoulutuksena on useimmiten kansa- tai peruskoulu. Työhistoria on monilla katkonainen ja vaihteleva. Ammattitaito on vanhentunutta, minkä lisäksi työllistymisen esteenä ovat lisäksi joko päihde-, mielenterveys- tai muut terveysongelmat tai velkaantuminen ja näiden yhdistelmät. Yli puolella asiakkaista työttömyys on kestänyt yli viisi vuotta. Palvelukeskuksen aktiivisessa asiakkuudessa on vuoden aikana noin 450 asiakasta ja uusia asiakkaita tulee palvelun piirin vuodessa noin 200. (Toimintakertomus 2005.) Lyhdyn asiakaskunta on samantyyppistä kuin muidenkin palvelukeskusten. Asiakkaat ovat
keskimäärin useammin miehiä, kouluttamattomia, vajaakuntoisia ja hyvin pitkään työttömänä olleita (Arnkil ym. 2004, 85).
Toiminnan aktivoiva ja kuntouttava luonne ilmenee selvästi tarkasteltaessa asiakkaiden saamia palveluita. Vuoden 2004 aikana palvelukeskuksen aktiivisessa asiakkuudessa olevista (N= 450) työllistyi avoimille työmarkkinoille 24, tukityöhön 121 ja muunlaisissa aktiivitoimenpiteissä, kuten työkokeilussa ja työelämävalmennuksessa on ollut 244 asiakasta. Erilaisissa kuntouttavissa toimenpiteissä, esimerkiksi päihde- ja mielenterveyskuntoutuksessa, kuntouttavassa työtoiminnassa tai päivätoiminnassa on ollut 300 henkilöä. Vuoden 2005 luvut ovat samansuuntaiset: avoimille työmarkkinoille työllistyi 37, tukityöhön 125, aktiivitoimenpiteissä oli 230 ja kuntouttavissa palveluissa 250 henkilöä. Vuonna 2006 avoimille työmarkkinoille työllistyi 75 henkilöä, palkkatuettuun työhön 133, aktiivitoimenpiteissä oli 260 ja kuntouttavissa toimenpiteissä 260.
(Toimintakertomukset 2004, 2005 ja 2006.)
Vaikka Lyhdyssä toteutetaan hankkeina työpaikkojen etsimistä palvelukeskuksen asiakkaille, keskitytään toimintamallissa pääasiassa asiakkaiden yksilöllisiin työllistymisen esteisiin ja niiden poistamiseen eikä rakenteellisiin työllistymisen esteisiin. Työpaikkojen etsiminen koetaan työvoimatoimiston peruspalveluiden tehtäväksi, joskin tästä on käyty viime aikoina keskustelua.
Hyvät työelämäsuhteet ovat tärkeitä turvaamassa asiakkaiden lopullista sijoittumista työelämään.
Vaikka toiminnan peruspäämäärä on asiakkaiden työelämään pääsy, palvelukeskuksen toiminnan katsotaan saavuttaneen päämääränsä silloin, kun asiakas omaa tiedot, taidot ja kyvyt tulla toimeen työmarkkinoilla ja etsiä itsenäisesti työtä tai koulutusta, eli asiakkaalla ei ole enää yksilöllisiä työllistymisen esteitä. Tällöin asiakkuus päättyy palvelukeskuksessa ja asiakas siirtyy normaalien peruspalveluiden piiriin ja hakee itsenäisesti työtä. (Työministeriön kirje 2004.)
Keskustelua on synnyttänyt myös palvelukeskusten asiakkuuden päättäminen silloin, kun työskentelyllä ei päästä aktiiviratkaisuun. Tavoitteena palveluprosessilla on siirtymä asiakkaan kannalta mielekkääseen toimintaan: avoimille työmarkkinoille, tuettuun työhön, koulutukseen tai eläkkeelle. Mutta mihin ohjataan asiakkaat, jotka eivät pysty työhön suuntautuviin tavoitteisiin, mutta eivät pääse eläkkeellekään? Vaikein osa asiakkaista jää minimielannon varaan ja palautuu lähettävän tahon kirjoihin. Heille tulee kehitellä toimintakykyä ylläpitävää ja yksilön kannalta mielekästä toimintaa. (Arnkil ym. 2007, 68.)
3 SOSIAALITYÖ JA TYÖTTÖMYYS
Kunnissa toteutettavaan käytännön sosiaalityöhön on kohdistunut monenlaisia muutospaineita vuosituhannen vaihteessa. Toimeentulotukea saavien asiakkaiden määrän lisääntyessä huomattavasti 1990-luvun alun laman seurauksena jouduttiin miettimään toimeentulotuen myöntämiskäytäntöjä. Aktiivinen sosiaalipolitiikka toi lakisääteisen yhteistyön työvoimaviranomaisten kanssa, jolloin työttömyysproblematiikkaan keskittyvä sosiaalityö kehittyi kuntien sosiaalitoimessa. Aktivointipolitiikka nosti esiin myös asiakkaan velvollisuuksien korostamisen, joka piti ottaa huomioon sosiaalityön käytännöissä. Lakimuutosten myötä kunnissa on jouduttu organisoimaan sosiaalityön palveluita uusilla tavoilla. Nämä muutokset ovat koskettaneet ennen kaikkea aikuisväestön parissa tehtävää sosiaalityötä.
Miten yhteiskunnallisen päätöksenteon aiheuttamat muutostarpeet sijoittuvat sosiaalityön omiin teoreettisiin lähtökohtiin ja miten ne ovat näyttäytyneet käytännön sosiaalityössä? Kunnallinen sosiaalityö on yhteiskunnallinen palvelu ja sen tehtäviä säännellään yhteiskunnallisella päätöksenteolla. Toisaalta sosiaalityö on omaan tieteelliseen koulutus- ja teoriapohjaansa perustuvaa ammatillista toimintaa. Mikä on sosiaalityön tavoite mikrotasolla yksilön elämäntilanteen kohentamisessa ja mitä tavoitteita yhteiskunnallinen todellisuus tuo sosiaalityölle makrotasolla? Sosiaalityön tuloksellisuutta pohdittaessa nämä molemmat reunaehdot on otettava huomioon. Siksi toisena taustanäkökulmana tutkimuksessa ovat sosiaalityön teoreettiset ja käytännölliset lähestymistavat. Seuraavassa näitä kysymyksiä lähestytään sosiaalityön teoriapohjan kautta ja kuvaamalla sitä, miten kunnallinen sosiaalityö on hakenut paikkaansa aktivointipolitiikan ja työttömien työelämään kuntouttamisen tehtäväalueilla.
3.1 Näkökulmia sosiaalityöhön
Sosiaalityön perusteita voidaan tarkastella erilaisista teoreettisista perspektiiveistä. Silloin tarkastellaan yleisellä tasolla ammatillisen toiminnan lähtökohtia ja perustoja. Malcolm Payne (1996, 1) toteaa, että vaikka sosiaalityön luonteen ymmärtämiseksi on mukauduttava monenlaisiin visioihin sosiaalityöstä, on oltava kehys, jolla erilaisia visioita liitetään toisiinsa. Payne (1996, 2 ja 1997, 4 -5; myös Raunio 2004, 147 - 158) tyypittelee kolme sosiaalityön lähestymistapaa, joita erottavat lähinnä näkökulma sosiaalityön yhteiskunnalliseen tehtävään seuraavasti:
- Individualistis-reformistisessa lähestymistavassa on keskeistä lähtökohdiltaan yksilöllisistä tarpeista lähtevä sosiaalityö, mutta työtä tehdään sosiaalihuollollisen palvelujärjestelmän ehdoilla. Sosiaalityö on osa palvelujärjestelmää. Tavoitteena on tarjota palveluita, jotka auttavat asiakkaita heidän ongelmissaan ja helpottavat heidän sopeutumistaan yhteiskuntaan.
Sosiaalityötä ei nähdä terapeuttisena, eikä myöskään odoteta, että sillä pyrittäisiin saamaan aikaan yhteiskunnallisia muutoksia.
- Sosialistis-kollektivistisessa lähestymistavassa sosiaalityö tukee yhteiskunnallisista epäoikeudenmukaisuuksista kärsiviä ihmisiä saavuttamaan valtaa, jonka avulla he voivat saada aikaan muutoksia omassa elämässään. Näkökulma on yhteiskuntakriittinen ja asiakaslähtöinen. Syiden ongelmille katsotaan löytyvän yhteiskunnan epäoikeudenmukaisista rakenteista. Sosiaalityöntekijän tulee ottaa osaa keskusteluun yhteiskunnan epäoikeudenmukaisuuksista myös asiakkaiden kanssa ja rohkaista heitä toimintaan epäoikeudenmukaisuuksia vastaan. Tällöin asiakkaiden toiminta auttaa heitä vähentämään avuttomuuden tunnetta ja voimaantumaan (empowering). Lähestymistapa edellyttää sosiaalityöntekijältä dialogisuutta, vuorovaikutteisuutta.
- Refleksiivis-terapeuttisessa lähestymistavassa sosiaalityöntekijä auttaa asiakkaita käyttämään heillä itsellään olevia mahdollisuuksia henkilökohtaiseen kasvuun, itsensä toteuttamiseen ja elämänhallintaan. Sosiaalityöntekijä auttaa asiakasta saamaan ymmärrystä yksilöllisistä voimavaroistaan ja niiden hyödyntämisestä ongelmien voittamisessa.
Sosiaalityöntekijän rooli on tasaveroinen asiakkaan kanssa, mutta työntekijän oma kokemus ja intuitio ovat merkittäviä työssä.
Lähestymistavoilla on sekä eroja että yhtäläisyyksiä. Esimerkiksi niin refleksiivis- terapeuttisessa kuin sosialistis-kollektivistisessa lähestymistavassa on keskeistä muutos ja kehitys, mutta niiden toiminnan tavoitteet eroavat. Ensiksi mainittu korostaa yksilöllistä lähestymistä sosiaalisiin ongelmiin ja jälkimmäinen nostaa tarkasteltavaksi myös yhteiskunnallisen tilanteen. Sosialistis- kollektivistista lähestymistapaa voidaan pitää hyvinvointivaltiollisen sosiaalityön mallina, missä työ on yksilön tarpeista lähtevää, mutta sitä tehdään palvelujärjestelmän kontekstissa. (Raunio 2005, 149.)
Käytännössä sosiaalityössä yhdistyy useimmiten kaikkia eri lähestymistapoja. Toisaalta erilaiset näkemykset sosiaalityön lähtökohdista tuovat jännitteitä ja keskustelua sosiaalityön kentälle.
Yhtenäistä näkemystä sosiaalityöstä syntyy tuskin koskaan, koska sosiaalityön luonteeseen ja määrittelyyn vaikuttavat aina myös vallitsevan ajan sosiaaliset olosuhteet ja kulttuuri. Eri aikoina ja eri yhteiskunnissa sosiaalityössä nousee esiin erilaisia painotuksia. (Payne 1998, 5 -12.) Raunion (2005, 156) mukaan eri lähestymistavat eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan täydentäviä ja niiden kaikkien tulisi olla sosiaalityön lähtökohtina. Suomalaisessa sosiaalityössä painottuvat kuitenkin palvelujärjestelmästä lähtevä ja terapeuttispainotteinen sosiaalityö.
Juhila (2006) lähestyy sosiaalityötä asiakkaan ja sosiaalityöntekijän suhdetta kuvaavien näkökulmien kautta. Koska sosiaalityö on sidoksissa tiettyyn yhteiskunnalliseen aikaan ja tilanteeseen, sille muotoutuu tietynlaisia tehtäviä, jotka määrittävät sosiaalityöntekijän ja asiakkaan suhteita. Nykyajassa sosiaalityölle hahmottuvat yhteiskunnalliset tehtävät ovat monenlaisia ja ristiriidassakin keskenään. Sosiaalityö on aina myös kansallista - sidoksissa kunkin maan historiaan ja poliittisiin järjestelmiin. Kansainväliset virtaukset vaikuttavat suomalaiseen sosiaalityöhön, mutta ne tulevat tulkituiksi ja toteutetuiksi kansallisesti. (Mt., 12 ja 17.) Mäntysaari (2006, 116) vie ajattelua pidemmälle ja toteaa, että sosiaalityön kehittymiseen vaikuttavat yhä enemmän myös paikalliset olosuhteet, joita pitäisi tutkia.
Juhila (2006, 13 - 14) kuvaa asiakkaan ja sosiaalityöntekijän suhdetta neljän eri lähestymistavan kautta. Nämä rakentavat sosiaalityölle toisistaan poikkeavia yhteiskunnallisia tehtäviä ja paikkoja.
Hän nimittää lähestymistapoja kontrolli- ja liittämissuhteeksi, kumppanuussuhteeksi, huolenpitosuhteeksi ja vuorovaikutukseen rakentuvaksi suhteeksi.
Kontrolli- ja liittämissuhteessa sosiaalityöntekijä integroi asiakkaita mukaan yhteiskunnassa hyväksyttyyn toimintatapaan, valtavirtaan ja asiakkaat ovat integrointitoimenpiteiden kohteita.
Syrjäytyminen ja liittäminen kuuluvat näin käsitteinä toiminnallisesti yhteen. Syrjäytyminen on prosessi, jonka vastaprosessi on liittäminen. Viime vuosikymmenen aikana syrjäytymiskeskustelussa on korostunut palkkatyön ulkopuolelle ajautuminen. Työllistymisen nähdään ratkaisevan syrjäytymisen moninaisia ongelmia. Erityisesti pitkäaikaistyöttömiä pyritään aktivoimaan ja kannustamaan niin, että he kykenisivät jälleen kiinnittymään työelämään.
Sosiaalityöntekijöiden tehtävänä on auttaa asiakkaitaan parantamaan elämänsä hallintaa niin, että nämä voivat kiinnittyä työelämään. Sosiaalityöntekijät vastuuttavat ihmisiä omassa elämässään, aktivoivat ja kannustavat. (Juhila 2004)
Kontrolli- ja liittämistyö sopii lähtökohdiltaan hyvin aktivointipolitiikan tavoitteisiin. Juhila (2006,18) näkee lähestymistavan istuvan parhaiten nykyiseen yhteiskunnalliseen keskusteluun,
koska se tunnustaa taloudelliset rajoitukset ja tehokkuusvaatimukset. Mahdollisimman moni kansalainen olisi saatava vastaamaan omasta elämästään, ennen kaikkea työllistymään ja tulemaan vähemmän riippuvaiseksi hyvinvointivaltiollisista eduista ja palveluista. Jos liittämistyötä heijastaa Paynen teoreettisiin lähestymistapoihin, on kyseessä lähinnä individualistis-reformistinen lähestymistapa, mikä nostaa esiin järjestelmän lähtökohdista tehdyn sosiaalityön.
Sosiaalityöntekijällä on valta ja oikeus vaikuttaa asiakkaisiin yhteiskunnallisesti määriteltyjen tavoitteiden mukaisesti. Yhteiskuntaan sopeuttamisen katsotaan hyödyntävän myös asiakkaita.
(Raunio 2004, 150.)
Kumppanuussuhteessa sosiaalityö tarkoittaa asiakkaiden ja sosiaalityöntekijöiden toimimista rinnakkain - yhteisesti neuvoteltuja tilannearvioita ja tavoitteita. Lähtökohta hajottaa perinteisen, edellä kuvatussa liittämissuhteessa läsnä olevan asiantuntijuusasetelman, jossa sosiaalityöntekijä yhteiskunnan valtavirran edustajana tietää, mikä on asiakkaalle hyväksi. Sosiaalityöntekijä ja asiakas työstävät yhdessä erilaisia ratkaisuja ja valinnanmahdollisuuksia. Raja tavallisten valtavirtakansalaisten ja syrjäytyneiden kansalaisten välillä katoaa ja tilalle tulevat moninaiset rajapinnat ja niistä käytävät neuvottelut. (Juhila 2004.) Asiakkaita ei luokitella syrjäytyneiksi, vaan moniulotteisemman ja myönteisemmän marginaalissa elämisen kautta. Kun syrjäytymiskäsitettä käytetään usein hallinnollisena käsitteenä, marginaalisuudessa on kyse lähestymistavasta, jossa asiakasta lähestytään hänen omien määrittelyjensä kautta. (Juhila 2006, 104.)
Juhila (2004) näkee kumppanuussuhteen samanaikaisesti sekä vastustavan että myötäilevän nykyajan vaatimuksia. Siinä ihmisten arvon mittaaminen taloudellisen tehokkuuden ja hyödyllisyyden kriteerein saa ankaraa kritiikkiä. Tilalle tarjotaan moninaisista eroista liikkeelle lähtevää ja niistä neuvottelevaa lähestymistapaa. Myötäilyä on puolestaan asiakkaan liittäminen vahvasti kansalaisyhteiskunnan toimintaan.
Asiakkaan voimaannuttaminen (empowerment) on sosiaalityön intervention tapa, joka on olennaisin kumppanuussuhteessa toteutuvassa osallistavassa sosiaalityössä. Yksinkertaisimmillaan osallistava työ tarkoittaa asiakkaan vahvistamista suhteessa omaan elämäänsä, laajimmillaan vaikuttamista yhteiskunnan epäoikeudenmukaisuuksiin. (Juhila 2006,120 - 119.) Tällöin se sivuaa Paynen (1997) teoreettisessa jäsentelyssä sosialistis-kollektivistista kehystä, jossa on keskeistä yhteiskuntaan vaikuttaminen ja yhteiskuntakriittisyys (vrt. Raunio, 157).
Sosiaalityöhön empowerment-näkökulma nousi vahvasti 1980-90-luvulla (Payne 1997, 67).
Ajatuksena siinä on ihmisen omien elämänhallintaa parantavien voimavarojen vahvistaminen ongelmallisen tilanteen ratkaisemiseksi. Samalla asiakkaita tuetaan ottamaan vastuu elämästään.
Paynen (1997, 267) mukaan empowermenttiä voidaan tarkastella lopputuloksena eli valtaistumisena, prosessina eli valtaistamisena tai rakenteellisena poliittisen vallan käyttöön liittyvänä toimintana.
Empowerment-sanaa käytetään suomalaisessa sosiaalityön kirjallisuudessa sellaisenaan tai käännettynä nykyisin yleisimmin termipareilla voimaannuttaminen - voimaantuminen tai valtaistaminen - valtaistuminen, riippuen siitä, katsotaanko sosiaalityön vai asiakkaan prosessia.
Elämänhallintaa parantavaa työotetta kuvaavat ehkä parhaiten ilmaisut voimaannuttaminen - voimaantuminen. Valtaistamiseen liittyy lisäksi asiakkaiden mahdollisuuksien lisääminen niin, että he yhdessä kykenevät vaikuttamaan yhteiskunnallisiin syrjäytymistä aiheuttaviin rakenteisiin.
(Raunio 2005, 54 - 56.) Tässä tutkimuksessa käytetään jatkossa termejä voimaannuttaminen ja voimaantuminen.
Voimaannuttaminen sosiaalityön toimintatapana asettuu lähinnä sosialistis-kollektivistiseen lähestymistapaan, missä sosiaalityöntekijät Paynen mukaan (1997, 275) ”lainaavat” hetkeksi valtaansa asiakkaille auttaakseen heitä saamaan pysyvästi haltuunsa oman elämänsä hallinta.
Huolenpitosuhteessa sosiaalityöntekijät auttavat ja tukevat heikossa asemassa olevia asiakkaita. Se poikkeaa lähtökohdiltaan sekä ihmisten vastuuttamista korostavasta liittämissuhteesta että tasavertaiseen toimijuuteen perustuvasta kumppanuussuhteesta. Huolenpitosuhde nojaa samaistumisen, riippuvuuden ja vastikkeettomuuden periaatteisiin. Samaistuminen tarkoittaa sen tunnistamista, että kaikki ihmiset saattavat joutua tilanteeseen, jossa muilta saatava huolenpito on välttämätöntä. Huolenpitoa tarvitsevat eivät siis ole erikois-, vaan normaalitapauksia. Jokainen ihminen on riippuvainen yhteiskunnasta, kukaan ei selviydy yksin. Vastikkeettomuus tarkoittaa sitä, että huolenpitoon ei sisälly mitään ehtoja, huolenpidon saaminen kuuluu ihmisenä olemisen, kansalaisen perusoikeuksiin. (Juhila 2004.)
Tästä lähestymistavasta voi löytää individualistis-reformistisessa ajattelun piirteitä, jossa korostetaan huolenpitoa ja altruismia (Raunio 2004, 150). Juhilan (2006, 199) mukaan huolenpitosuhteessa korostuvat yhteiskunnallisina arvoina keskinäinen vastuu ja oikeus huolenpitoon, jotka ovat olleet pohjoismaisen hyvinvointivaltion perusarvoja ja joiden mukaan
kaikkein eniten apua tarvitsevien palveluiden on katsottu kuuluvan yhteiskunnan järjestämisvastuun piiriin.
Juhila (2004) toteaa huolenpitosuhteen jäävän kahden muun, asiakkaiden aktiivisuutta tai toimijuutta korostavan, suhteen varjoon. Kun nyky-yhteiskunnassa on korostettu kuntouttavia ja aktivoivia sosiaalityön menetelmiä, sosiaalityön perusmissio, köyhien ja heikossa asemassa ihmisten puolesta toimiminen ja auttaminen − huollollinen sosiaalityö on jäänyt varjoon.
(Mäntysaari 2006b, 128; Liukko 2006,117.)
Asiakkaiden ja sosiaalityöntekijöiden suhteet muodostuvat arkisessa sosiaalityössä, jolloin erilaiset asetelmat voivat vaihdella hyvinkin joustavasti. Sosiaalityöntekijät eivät jakaudu vain liittäjiin, kumppaneihin ja huolenpitäjiin, eivätkä asiakkaat yksinomaan syrjäytyneisiin, kumppaneihin ja hoivattaviin. Yhdessä ja samassa asiakkaan ja sosiaalityöntekijän kohtaamisessa voivat olla läsnä kaikki nämä roolit ja paljon muutakin. (Juhila 2004.) Tällöin voi puhua asiakkaiden ja sosiaalityöntekijöiden vuorovaikutukseen rakentuvasta sosiaalityöstä, jossa suhde ei ole kuvattavissa yhden vuorovaikutusmallin kautta, vaan se vaihtelee tilanteittain. Myös instituutiot, joissa sosiaalityötä tehdään, määrittävät asiakkuuden ehtoja. (Juhila 2006, 201 - 202.)
Kun sosiaalityöstä puhutaan ammatillisena toimintana, kuvataan sosiaalityötä konkreettisena toimintana. Määritelmää, joka kattaisi kaikki sosiaalityön ammatilliseen tehtäväalueeseen liittyvät toiminnot, on vaikea esittää. Raunio (2004, 50 - 56) on vertaillut erilaisia määrittelyjä, joista nousee esiin seuraavia näkökulmia:
- sosiaalityö on ongelmanratkaisuprosessi poikkeuksellisissa tilanteissa
- sosiaalityö on suunnitelmallista ja tavoitteellista toimintaa sosiaalisten ongelmien parissa - sosiaalityö on hyvinvoinnin edistämiseen tähtäävää sosiaalista muutostyötä
- sosiaalityö on ihmisten toimintavoiman kasvattamista
- sosiaalityön tavoitteena on lisätä elämänhallintaa ja itsenäistymistä
- sosiaalityön tavoitteena on hyvinvoinnin lisääminen edistämällä yhteiskunnallista muutosta - sosiaalityössä tehdään interventioita ihmisen ja ympäristön vuorovaikutukseen
- sosiaalityö edistää yhteiskunnallista oikeudenmukaisuutta - sosiaalityö on arvojen, teorian, tiedon ja käytännön kokonaisuus.
Määritelmien mukaan sosiaalityön toiminta kohdistuu sekä yksilöön että yhteiskuntaan.
Sosiaalityössä vaikutetaan jokapäiväisiin henkilökohtaisiin ongelmiin ja kriisitilanteisiin, mutta
myös hyvinvoinnin esteisiin ja yhteiskunnan epäoikeudenmukaisuuksiin. Sosiaalityön kriittinen yhteiskunnallinen orientaatio on kuitenkin Suomessa harvinaista. Suomessa yksilöön kohdistuva yhteiskuntaan integroiva sosiaalityö on tyypillisin sosiaalityön lähestymistapa. Siinä työn painopiste on asiakkaassa yhteiskunnallisen toimintaympäristön sijasta. (Kivipelto 2006, 345 ja 359; Raunio 2004, 57.)
3.2 Aikuissosiaalityöstä kuntouttavaan sosiaalityöhön
Toimeentulotukiasiakkaiden määrän kaksinkertaistuminen 1990-luvun alun laman vuosina vaikutti uudenlaisen työnjaon kehittymiseen. Sosiaalityöntekijöiden rinnalle toimeentulotukea käsittelemään tuli muita ammattiryhmiä. Lamavuosien mentyä ohi toimeentulotuen asiakasmäärät jäivät suuriksi ja työnjaon malli säilyi ja levisi koko maahan. (Mäntysaari 2006b, 130.) Toimeentulotuen käsittelystä eriytyneen kunnallisen perusaikuissosiaalityön ammattikäytännössä yhtenäiset työotteet ovat vasta muotoutumassa. Kunnallinen aikuisuuden sosiaalityö ei ole täsmällisesti määrittynyt toiminta-alue. Sitä on määritelty ja tutkittu melko vähän. (Liukko 2006, 13; Tuusa 2005, 83;
Mäntysaari 2006b, 118.) Määrittelyn puutetta kuvaavat esimerkiksi aikuisten parissa tehtävästä sosiaalityöstä käytetyt erilaiset nimitykset: perussosiaalityö, aikuissosiaalityö, aikuisuuden perussosiaalityö tai suunnitelmallinen sosiaalityö. Vaikka aikuissosiaalityön määrittely ei ole selkeärajaista, yksimielisiä ollaan ainakin siitä, että lastensuojelun sosiaalityö rajautuu sen ulkopuolelle (Kananoja 2007, 98).
Pohjola (2004, 66) toteaa, että Suomessa laajempi aikuissosiaalityö erilaisten elämänongelmien ratkomiseksi on jäänyt kehittymättä, koska perussosiaalityö on ymmärretty kapeasti vain toimeentulotuen myöntämisenä. Mäntysaari (2006b, 117) taas toteaa aikuissosiaalityön jääneen lastensuojelun sosiaalityön varjoon. Tällaista kehitystä on alettu kyseenalaistaa.
Aikuissosiaalityössä on kyse muustakin kuin jäännösosasta – eli siitä sosiaalityön osasta, joka ei ole lastensuojelua. Aikuissosiaalityö nähdään ennen kaikkea köyhien ihmisten parissa tehtävänä tärkeänä työnä, jonka kehittämiseen on havahduttu vasta viime aikoina.
Toimeentulotukiasiakkaiden sosiaalityölle on edelleen tarvetta. Raunio (2004, 45) kirjoittaa, että toimeentulotukityöhön liittyvään sosiaalityöhön liittyy vaativina tavoitteina yhteiskunnallisen eheyden ylläpitäminen ja syrjäytymisen estäminen. Työn tavoitteena on katkaista toimeentulotukiriippuvuus ja aktivoida asiakkaita työmarkkinoille. Tehtävät vaativat kokonaisnäkemystä asiakkaan elämäntilanteesta ja monipuolista ammatillista osaamista. On jopa herätty esittämään huolestuneita puheenvuoroja siitä, että sosiaalityö etääntyy liian kauas köyhistä
ja kaikkein syrjäytyneimmistä asiakkaista, jos sosiaalityössä ei enää työskennellä lainkaan toimeentulotukiasioiden kanssa ja tutkimus- ja kehittämistoiminnassakin mielenkiinto kohdistuu pelkästään toimeentulotukiasioista vapautetun sosiaalityön tutkimukseen. (Mäntysaari 2006b, 117;
Haapola & Kauppinen 2007, 105.)
Aikuissosiaalityö on alkanut kehittyä kuntouttavan sosiaalityön orientaation omaksumisen myötä työllistämisen ja aktivoinnin kautta (Kananoja 2007, 98). Tuusa (2005, 32) on lisensiaattityössään tutkinut sosiaalityön työtapaa kuntien aktivointi- ja työllistämispalveluissa. Niissä sosiaalityöntekijät jäsentävät sosiaalityötä kuntouttavan sosiaalityön ja sosiaalityön voimannuttamiskeskustelun mukaisesti.
Kuntouttava sosiaalityö voidaan ymmärtää monimuotoisena muutostyönä. Siinä sosiaalityöltä odotetaan aktivoivaa, kuntouttavaa ja verkostoituvaa työotetta ja valmiuksia työskennellä nyky- yhteiskunnan tuottamien ongelmien ratkaisemiseksi. (Valtakunnallinen sosiaalityön yliopistoverkko.)
Kuntouttavan sosiaalityön (empowering social work) perusperiaatteita ovat seuraavat:
voimaantuminen, valtaistuminen, voimavarakeskeisyys, subjektiivisuus/toimijuus, täysivaltaisuus, osallisuus ja vastuullisuus, kulttuuristen erojen tiedostaminen ja kunnioittaminen sekä elämän näköalojen avaaminen. Kuntouttavaa sosiaalityötä tarvitaan eri elämäntilanteissa, joissa ihmisten ja erilaisten ryhmien täysivaltainen toiminta on vaikeutunut tai vaikeutumassa. Tavoitteena on luoda, palauttaa ja ylläpitää omaehtoisen selviytymisen, hyvän elämänlaadun ja elämänhallinnan edellytyksiä, ehkäistä syrjäytymistä, tukea asiakkaiden itsenäisiä ja myönteisiä elämänvalintoja sekä täysivaltaista kansalaisuutta. Kuntouttava sosiaalityö pyrkii muutokseen sekä ihmisten elämässä että heidän ympäristössään ja yhteiskunnassa. Kuntouttava näkökulma on sosiaalityön työorientaatio, jota voidaan soveltaa laajasti sosiaalityössä. (Mt.)
Varteenotettavana työotteena ja käsitteenä kuntouttava sosiaalityö otettiin käyttöön Suomessa 2000- luvun alussa. Kuntouttavan sosiaalityön systemaattinen jäsentäminen nousee 1990-luvulla toteutetuista työllistämis- ja kehittämisprojekteissa luoduista asiakkaan voimaannuttamista tukevista malleista. Myös aiemmin terveydenhuollollisesti painottuneissa kuntoutuspalveluissa tapahtuneella sosiaalisen ulottuvuuden vahvistumisella on ollut merkittävä vaikutus kehitykseen. Aikaisemmin kuntoutus liitettiin suppeammin lähinnä fyysisen tai psyykkisen vajaakuntoisuuden alueille.
Nykyisin sosiaalinen syrjäytyminen ja sen uhka hyväksytään sairauden, vian tai vamman rinnalla kuntoutustarpeen perusteeksi. (Liukko 2006, 21; Tuusa 2005, 41.)
