Tavoite 1 -ohjelma rahoitusinstrumenttina yleisesti

Haastateltavilta kysyttiin, miten he ovat kokeneet Tavoite 1 -ohjelman yleisesti aluekehityksen rahoitusinstrumenttina. Suunnitteluun osallistu-neen henkilön mukaan ensimmäinen ohjelmakausi 6-ohjelma vuosina 1995–1999 oli ollut uuden EU-hanketoimintamallin juurruttamista ja varsinaista suomalaista EU-hankkeisiin liittyvää lainsäädäntöä ei ollut aluksi ollenkaan. Tavoite 1 oli seuraava vaihe ja sen sisältö oli etukäteen suunniteltu ja kohdistui erityisesti yritystoiminnan edistämiseen. Toteu-tus ja hallinnointi oli lailla säädetty, MYR:n rooli oli korostunut ja han-ketyöskentelytapa oli maakunnassa opittu. Hankkeiden jatkovaikutusten arviointi erityisesti hakemusvaiheessa oli kehittyneempää. Maakuntalii-ton rooli ohjelman koordinoijana oli selkeämpi.¹²

Maakuntaliiton Tavoite 1 -hankkeiden toteutus vaati erityistä poh-dintaa, koska osuus vuosittaisesta kokonaishankerahoituksesta oli pieni.

Niinpä ne kohdistettiin klusteriajattelun mukaisesti yritysten toimin-taympäristön kehittämiseen ja sellaisiin hankkeisiin, joilla voitiin tukea klusterien kehittämistä ja kehittämisalueita tai jotka olivat muutoin jää-mässä ilman rahoitusta. Maakuntaliiton hankkeilla luotiin uusia toimin-tamalleja ja pyrittiin liittämään ne muuhun EU- tai kansalliseen rahoi-tukseen. Maakuntaliiton rooli Ykkösohjelman toteuttamisessa oli erään-lainen järjestelijä: pyrittiin varmistamaan strategisesti tärkeiden hankkei-den toteutuminen ja huolehtimaan, ettei hanketoimintaan syntynyt auk-koja. Maakuntaliiton hankkeilla koordinoitiin ja linjattiin myös

12 Maakuntaliiton työntekijä J

riajattelun toteutumista. Esimerkiksi investoinnit ja osaamisen kehittä-minen saatiin yhdistettyä tämän ohjelman avulla. Myös kansalaisjärjestö-jen toiminta haluttiin huomioida.¹³

Yleisesti Tavoite 1 -ohjelmaa ohjasivat erilaiset säädökset, mutta sisäl-tö- ja koordinaatiokeskustelua käytiin maakunnan yhteistyöryhmässä ja sen sihteeristössä sekä TE-keskuksen ja lääninhallituksen kanssa. Erityi-sesti keskusteltiin, mitkä hankkeet sopivat kullekin rahoittajaviranomai-selle. Valintaperusteena olivat ohjelman kriteerit, jotka suhteutettiin maakuntaohjelmaan. Maakuntaliiton hankkeiden valinta perustui kluste-rinäkökulmaan ja liiton klusterivastaavat olivat mukana valmistelutyössä.

Klustereilla on ollut lisäksi erillisstrategiat, joilla täsmennettiin ja tarken-nettiin maakuntaohjelmaa. Hankkeet arvioitiin sisäisesti ja niistä käytiin valmistelevaa keskustelua maakunnallisten osapuolten kesken ja hakijoi-den kanssa. Valmisteluprosessin jälkeen hankkeet tulivat maakuntahalli-tuksen ja MYR:n päätettäväksi. Hankevalinnassa huomioitiin vaikutta-vuus, jota myös seurattiin hankkeiden raportointien ja yhteenvetoselvi-tysten avulla.¹⁴

Maakuntaliitto oli hankevalinnoissaan korostanut aluekehityslakiin kirjattua alueellisen tasa-arvon vaatimusta sekä pyrkinyt huolehtimaan maakunnan alueiden tasapuolisesta kehittämisestä. Ongelmaksi hankkei-den toteuttamisessa alueellisen tasa-arvon näkökulmasta koettiin joskus Joensuu-keskeisyys, mikä johtui suurimpien instituutioiden ja siten myös hankeosaamisen sijoittumisesta Joensuuhun. Keskittymistä oli tasoittanut muiden kuntien aktiivinen osallistuminen hanketoimintaan. Maakunta-liitto oli joutunut huomioimaan hankkeiden toteuttamisessa alueellisen ja organisatorisen edustavuuden valtion aluekehitysyksikköjä selkeäm-min.¹⁵ Kunnan edustaja totesi, että osaavien ja kokemusta omaavien hen-kilöiden sosiaalisilla suhteilla voidaan vaikuttaa ohjelmiin, koska hanke-toiminnassa osaaminen kumuloitui ja johti jatkokehitykseen muun mu-assa uusina hankkeina¹⁶. Peruslähtökohta hankevalinnoissa oli kuitenkin aina tasapuolisuus, mutta ohjausvaikutusta oli rahoitussäädöksillä ja ra-hoitusteknisillä seikoilla¹⁷.

Pohjimmiltaan Suomen EU-ohjelmat ovat hakemusperusteisia ja perustuvat hakijoiden vapaaehtoisuuteen. Siksi hanketoimijat ja heidän osaamisensa ovat olleet keskeisessä roolissa ohjelmien toteuttamisessa ja

13 Maakuntaliiton työntekijä J

14 Maakuntaliiton työntekijä G; Maakuntaliiton työntekijät A (2 h); Maakunta-liiton työntekijä D

15 Maakuntaliiton työntekijä H

16 Kunnan työntekijä A

17 Maakuntaliiton työntekijä G

niiden onnistumisessa. Vaihtoehtoja olisivat olleet hallinnoijien omatuo-tanto tai keskitetyt ohjelmat.¹⁸ Hakemusperusteisuus oli ohjannut Yk-kösohjelmankin toteutusta ja keskeisten hanketoimijoiden valikoitumista myös Pohjois-Karjalassa. Toimijat olivat jakautuneet sektoriosaajiin ja klusterirajoja ylittäviin osaajiin. Lisäksi tarvittiin välittäjäorganisaatioita, jotka ohjasivat kehittämishankkeiden toimenpiteitä yrityksiin. Välittäjiksi sopivia olivat erityisesti koulutusorganisaatiot ja kehittämisyhtiöt.¹⁹ Yk-kösohjelmassa olikin jo suurempia ja jalostuneempia hankkeita ylittämäs-sä siylittämäs-sältö- ja toimijarajoja verrattuna kuutosohjelmaan.²⁰ Oli myös mah-dollista kytkeä klusterin kehittämiseen suoraan oma hanke²¹.

Kun Tavoite 1 -ohjelmaa verrataan nykyiseen Alueellinen kilpailuky-ky ja työllisyys -tavoitteeseen, näyttäytyy nykilpailuky-kyinen ohjelma enemmän säädellyltä ja riskinotoltaan rajoitetummalta²². Tämä liittyy erityisesti ns.

viiden vuoden jatkuvuussäännön tiukempaan, uuteen tulkintaan²³. Taus-talla ovat myös yritystukilainsäädännön ja de minimis -sääntöjen erilaiset tulkinnat²⁴. Kun EU-ohjelmien tuki jakautuu suoraan yritystukeen ja kehittämishanketukeen, tulevat nämä ongelmat korostumaan yritysten osallistumisessa kehittämishankkeisiin. Suoran yritystuen jakaa TE-keskus ja muilla rahoittajilla on vain kehittämishankkeita. Säädösten tulkinnat kehittämishankkeissa vaikuttavat ongelmallisilta verrattuna Ykkösohjelmaan.²⁵

Haastateltavat suhtautuivat Tavoite 1:n Pohjois-Karjalan osion toteu-tukseen yleensä hyvin myönteisesti. Ykkösohjelma oli aluekehittäjille työkalu, jolla maakunnan kehittämisohjelmaa voitiin viedä eteenpäin ohjelman varsinaisten tavoitteiden lisäksi²⁶. Maakunnan omien POKAT 2006 -ohjelmassa esille tuotujen tavoitteiden mukaisia hankkeita oli pys-tytty toteuttamaan ja keskeisten toimijoiden oli mahdollista toimia oh-jelman puitteissa. Ohoh-jelman katsottiin kattavan alueellisen kehittämis-toiminnan eri alueet ja mahdollistavan riskinoton. Maakunnan kehittä-misvaroista ja erityisesti kehittämisen riskirahasta Tavoite 1 oli huomat-tava osa. Hankkeilla oli pystytty uudistamaan koulutusrakenteita sekä investointien että innovaatiotoiminnan näkökulmasta. Ohjelma oli myös

18 Valtionhallinnon työntekijä B; Valtionhallinnon työntekijä A

19 Kehittämisorganisaation työntekijä A

20 Maakuntaliiton työntekijä C

21 Maakuntaliiton ja kehittämishankkeen työntekijät E (2h)

22 Maakuntaliiton työntekijä H

23 Maakuntaliiton työntekijä I

24 Valtionhallinnon työntekijä A

25 Valtionhallinnon työntekijä B

26 Maakuntaliiton työntekijä G

ohjannut kumppaneita yhteen ja luonut uusia yhteistyötilanteita, joissa parhaimmillaan yhdistyi tuotekehitys ja tutkimus.²⁷ Lisäksi oli pystytty kehittämään uusia tuotteita ja tekemään avauksia uusille markkinoille²⁸.

Syntyviä ja kehittyviä toimialaklustereita oli pystytty tukemaan ja niiden kehittämispotentiaalia ja imagoa nostamaan²⁹. Ohjelma mahdol-listi myös yhteiskunnallisen modernisaation ylläpidon globalisaatiokon-tekstissa esimerkiksi tietoyhteiskunnan edistämisen alueella. Ilman EU-rahoitusta tietoyhteiskunnan kehittyminen olisi ollut perifeeristen mark-kinoiden varassa.³⁰ Maakunnallista kulttuuritarjontaa pystyttiin ylläpitä-mään ja EU-tuki kulttuurihankkeille oli suurempi kuin perinteinen kult-tuurin valtionapu³¹. Ohjelmalla oli myös työpaikkavaikutuksia ja sillä edistettiin osaavan ja nuoren väestön pysymistä maakunnassa. Vastaval-mistuneet saivat projekteista työpaikkoja.³² Erään kunnan edustaja totesi, että EU-rahoilla pystyttiin kehittämään tasa-arvoisesti palveluja ja ilman EU-rahoja olisi tuskin mitään pystytty kehittämään kunnan perustoimin-tojen päälle³³.

Toisaalta koettiin positiivisten seikkojen vastapainoksi, että ohjelman tavoitteet olivat kovat ja aina arkirealismi ja odotukset eivät kohdan-neet.³⁴ Jotkut kokivat ohjelman hajanaiseksi alueellisesti ja toimijoiden suhteen. Rahoitus oli pilkottu useisiin toimintalinjoihin ja usealle rahoit-tajalle. Hallinnollisesti koettiin edettävän ”laajalla rintamalla”. Oli paljon pieniä hankkeita ympäri maakuntaa osittain samaan aihepiiriin liittyen.

Tämän koettiin lisäävän hankkeiden byrokratiaa ja pienten rahoitus-summien nähtiin vievän pois vaikuttavuutta.³⁵ Hankkeiden suuren mää-rän vuoksi niitä oli alkuvaiheen jälkeen vaikeaa seurata ja suurin seuran-tavastuu oli jäänyt ohjausryhmille³⁶.

Tavoite 1 -ohjelma nähtiin selkeänä kehittämispanoksena Pohjois-Karjalalle. Sen avulla oli mahdollista toteuttaa aluekehitystavoitteita ja luoda aluekehityksen strategisia kumppanuuksia. Erityisen suuria panok-sia kohdistettiin osaamisen kehittämiseen ja tuoteinnovaatioiden synnyt-tämiseen – riskilläkin. Ohjelman yleinen rakenne oli toimenpideosioil-taan, rahoittajiltaan ja hanketoimijoiltaan hajanainen ja vaati merkittävän

27 Esim. Koulutusorganisaation työntekijä B; Maakuntaliiton työntekijä I

28 Maakuntaliiton työntekijä B

29 Maakuntaliiton ja kehittämishankkeen työntekijät E (2h)

30 Maakuntaliiton työntekijä F

31 Maakuntaliiton työntekijät A (2 h)

32 Maakuntaliiton työntekijä I

33 Kunnan työntekijä A

34 Esim. Maakuntaliiton työntekijä B

35 Kehittämisorganisaation työntekijä A; Koulutusorganisaation työntekijä C

36 Maakuntaliiton työntekijät K (2 h)

koordinaatiopanoksen. Tätä toteutti Pohjois-Karjalan maakuntaliitto, joka normaalin aluekehitystoimintansa lisäksi toteutti Tavoite 1 -ohjel-maa ja jolla oli lisäksi käytettävissään Tavoite 1 -rahoitusta. Ohjelman toteutumisessa tuli esille ainakin keskustelua herättäviä jakolinjoja: Joen-suu – muu maakunta sekä Joen-suuret toimijat – pienet toimijat.

3.2 Hanketoiminnan haasteet ja kehittämisen pullonkaulat