Tässä kappaleessa seutuyhteistyön vaihtoehtoisia malleja, verkostoja ja hierarkioita, verrataan ensin Haverin ja Airaksisen tutkimuksen avulla toisiinsa.
Sen jälkeen esitellään seudullisen organisaation valintaan liittyviä rakenteellisia ominaisuuksia ja toimintaperiaatteita Ryynäsen, Hoikan ja Kallion Lahden seudun seutuyhteistyövaihtoehdot -tutkimuksen sekä Sinkkosen ja Kinnusen tutkimusten avulla ja lyhyesti yhteistyön vaihtoehtoiset koordinaatiomuodot.
Lopuksi esitellään Haverin ja Airaksisen analyysi eri yhteistyömallien soveltuvuudesta kuntien eri tarpeisiin.
Kuntarajat ylittävän työssäkäynnin lisääntyminen on muuttanut kuntien toimintaperusteita siten, että kuntien menestymisen kannalta tärkeät perusasiat eivät määräydy kuntarajojen mukaisesti vaan seudullisesti. Eri tahojen toimenpiteiden vaikutukset väestökehitykseen ja verotulopohjaan ovat aina yhteisiä samalla työssäkäynti- ja asuntomarkkina-alueella. Tällöin myös kattava strateginen yhteistyö, kuntien käytössä olevien voimavarojen ohjaus ja tarkastelu ovat välttämättömiä seudullisesta näkökulmasta. Myös seudullisella palveluyhteistyöllä voidaan saavuttaa entistä parempi peruspalveluiden
Yhteiskunnallisen toiminnan koordinointitapoja eli hallinnan perusvaihtoehtoja katsotaan vakiintuneesti olevan kolme: markkinat, hierarkiat ja verkostot. (Williamson 1975, Thompson et al. 1990; Haverin 2004, 28 mukaan.) Kuntien välisessä seudullisessa yhteistyössä ei Haverin (2004, 28 - 29) mukaan kuitenkaan esiinny puhtaita markkinoita, joten markkinat eivät ole hallinnan väline seutuyhteistyössä. Haveri rajaa hierarkiat ja verkostot kahdeksi perusvaihtoehdoksi hallinnan ja koordinaation muotona tässä yhteydessä. Näitä seutuyhteistyön johtamisen vaihtoehtoja esitellään tarkemmin seuraavissa kappaleissa.
2.2.1 Hierarkiat
Arto Haveri ja Jenni Airaksinen (2003) kuvaavat artikkelissaan Networks and Hierarchies in Inter-municipal Co-operation verkostoja ja hierarkioita kuntien välisessä yhteistyössä.
Hierarkian peruspiirre heidän mukaansa on se, että päätöksenteko on keskitetty rakenteen huipulle. Hierarkiassa on aina yksi päätöksiä tekevä toimija ja yhdensuuntainen viestintä muiden toimijoiden kanssa. Tämä päätoimija saa muut toteuttamaan tahtoaan, mikä merkitsee sitä, että päätoimijalla on valtaa (työnantajana, lain kautta tai rahoittajana jne.) ja oikeus ratkoa tarvittaessa myös ristiriitoja. Kun markkinat hallinnan muotona perustuvat hintoihin, kilpailuun ja sopimuksiin keinoina saada eri osapuolet tietoisiksi heidän oikeuksistaan ja vastuistaan, hierarkiat hallinnan muotoina tuovat osapuolet yhteen heidän kontrolloidessaan kolmatta osapuolta. (Williamson 1975; Airaksisen ja Haverin 2003 mukaan.)
Haverin ja Airaksisen mukaan hierarkia liitetään vahvasti kontrollin ja vallan käsitteeseen, mikä merkitsee erityisesti kontrollia toisiin (Weber 1978). Lisäksi Staceyn (1991, 223) mukaan vallan lähteenä on sanktioiden uhka. Jos toista osapuolta voidaan palkita tai rangaista arvovallan, statuksen, rahan tai urakierron avulla, on aina olemassa selkeä valtaulottuvuus. Ryhmää voidaan palkita tai rangaista myös toista ryhmää palkitsemalla tai rankaisemalla. Tilanteessa, jossa toinen ryhmä on voimakkaampi kuin toinen, on aina mahdollisuus painostaa toista. (emt.)
2.2.2 Verkostot
Verkostoilla on Haverin ja Airaksisen mukaan monta määritelmää ja niitä voidaan luokitella eri kategorioihin. Verkosto on määritelty joukoksi solmukohtia (Castells 1996, 470), itsenäisten organisaatioiden tai niiden osien riippuvuudeksi (O'Toole 1997) ja yhdessä työskentelevien ihmisten ryhmäksi, jonka muodostaa joukko eri organisaatioiden yksilöitä, jotka pyrkivät yhteiseen tavoitteeseen vapaaehtoisen yhteistyön kautta (Kickert ja Koppenjan, 1997).
Verkosto on myös lähellä Himmelmanin (1992 ja 1996) määritelmää organisaatioiden yhteistyöstä. Hän määrittelee organisaatioiden yhteistyön
prosessiksi, jossa organisaatiot vaihtavat tietoa tai toimintoja, jakavat voimavaroja tai muita kykyjä saavuttaakseen molemminpuolista hyötyä ja yhteisen tuloksen jakamalla riskit, vastuun ja palkkiot. (Airaksinen & Haveri 2003.)
Rhodes (1991, 204 - 206; Airaksisen ja Haverin 2003 mukaan) jakaa verkostot kahteen pääluokkaan: politiikka- ja kuntaverkostoihin ja tehtävän mukaisesti ammattimaisiin, hallinnonvälisiin ja tuottajaverkostoihin. Politiikka- ja kuntaverkostot perustuvat vahvaan integraatioon, pysyviin suhteisiin ja yhteiseen intressiin kuntien hallinnan päätoimialoilla, kuten koulutuksessa ja alueiden yhteisissä intresseissä. (emt.)
Muun tyyppiset verkostot ovat Haverin ja Airaksisen mukaan löyhiä, ja niiden tehtävien määrittely on epäitsenäistä. Verkostojen tehtävä on helppo määritellä ammatillisin perustein, kuten terveydenhoidossa. Hallinnon väliset verkostot voivat perustua organisaatioiden edustukseen ja niitä luonnehtii laaja kiinnostus kaikkiin palveluihin ja halu liittyä yhteen muiden verkostojen kanssa.
Tuotantoverkostot perustuvat taloudelliseen intressiin ja ovat riippuvaisia niiden keskuksina toimivista teollisista organisaatioista. (emt.)
Verkostot ovat artikkelin mukaan löyhä ja joustava toimintamuoto (Clegg 1990; Alter & Hage 1993; Nohria & Eccles 1993). Ne voivat perustua vain tiedon välitykseen tai yhteiseen toimintaan. Verkostoja luonnehtii riippumattomuus, joustavuus, dynaamisuus, horisontaalisuus ja epämuodollisuus (Child 1987). Niitä kuvaa avoin rakenne, joka voi liittyä yhteen uusien solmukohtien kanssa rajoituksetta, kunhan verkostolla on sama viestintätapa ja yhteiset arvot ja tavoitteet. (Castells 1996, 470; Powell, 1990; Airaksisen ja Haverin 2003 mukaan.)
Haveri ja Airaksinen toteavat yhteenvetona, että hierarkiat, markkinat ja verkostot ovat erilaisia sosiaalisen elämän koordinointitapoja. Kun päätöksenteko hierarkiassa on keskitetty organisaation huipulle, verkostoissa päätökset tehdään itsenäisten osanottajien välisissä neuvotteluissa. Hierarkiat muodostavat rikkoutumattoman janan organisaation huipulta sen operatiivisiin osiin, verkostot taas muodostuvat joustavasti erilaisista epämuodollisista toisistaan hyötyvistä yksiköistä. Markkinat eivät sisälly koordinaation muotona Haverin ja Airaksisen analyysiin, koska kuntien välinen yhteistyö ei yleensä perustu markkinoihin. (emt.)
Haverin ja Airaksisen mukaan verkostoa pidetään organisaatiosuhteiden pääkoordinointitapana (Chisholm 1998). Erityisesti postmodernissa keskustelussa (esim. Bogason 2000, Harvey 1990) esitetään siirtymistä hierarkisen koordinaation muodoista kohti verkostoja ja kumppanuutta. Myös nykyajan paikallishallinnan keskustelun pääargumentti on, että organisaatioiden koordinaatiojärjestelmät siirtyvät hierarkioista markkinoihin ja verkostoihin.
(Walsh 1995; Airaksisen ja Haverin 2003 mukaan.)
Teknisesti, poliittisesti ja taloudellisesti hallinnosta tulee yhä monimutkaisempaa ja alati muuttuvaa. Tämä lisää perinteisten hallinnollisten toimijoiden ja instituutioiden haasteita ja heikentää samalla toiminnallisuutta jäykissä ja hierarkisissa organisaatiomuodoissa ja päätöksenteossa yhtä lailla kuin toiminnan suunnittelussa. (emt.)
2.2.3 Verkostot ja hierarkiat hallinnan välineenä
Verkostojen ja hierarkian edut ja haitat hallinnan välineenä ovat Haverin mukaan pitkälti vastakkaisia. Verkostojen etuja ovat joustavuus ja dynaamisuus, hierarkioiden taas jatkuvuus, luotettavuus ja ennakoitavuus. Verkostojen haittoja ovat pyrkimysten monisuuntaisuus, verkoston toimijoiden teot saattavat hänen mukaansa olla jopa keskenään ristiriitaisia. Haverin lisäksi Keil kyseenalaistaa lisäksi verkostojen legitimaation, vastuullisuuden ja implemaatiokyvyn.
Verkostojen hyvinä puolina pidetään joustavaa rakennetta ja ohjausta, joilla tuetaan innovatiivisuutta, oppimista ja kehitetään uusia toimintatapoja. (Haveri 2004, 30.)
Hierarkisten rakenteiden avulla voidaan standardisoida prosessia ja tuotoksia sääntöjen ja menettelytapojen avulla. Tämä näkyy ulospäin ennakoitavuutena, läpinäkyvyytenä ja luotettavuutena. Vaikka verkostoa pidetään yleisen käsitystavan mukaan tärkeimpänä yhteistyömallina kuntayhteistyössä, se ei Haverin mukaan ole paras hallinnan tapa jokaiseen tilanteeseen. Oikean hallintavan löytäminen riippuu hänen mukaansa kontingenssi- eli tilannetekijöistä. (emt.)
Oleellisia toimintamallin valintaan vaikuttavia tilannetekijöitä ovat toiminnan tavoitteet ja toteutettava tehtävät. Tavoitteet voivat liittyä yksittäisten tehtävien suorittamiseen tai laajoihin seudullisiin visioihin. Tavoitteiden ohella tilannetekijöitä voidaan määritellä kuntien kokemien keskinäisten riippuvuuksien avulla. Riippuvuudet voivat liittyä erilaisiin taloudellisiin voimavaroihin, tietoon, vaikutusvaltaan, rakennuskelpoiseen maahan ja kaavoitukseen, palvelujen aikaansaamiseen, alueelliseen kehittämiseen tai uhkaavan konfliktin torjumiseen.
(emt.)
Koordinointimallien erilaisuudet ominaisuudet ja logiikat aiheuttavat kontingenssiteorian ideaalin mukaan sen, että ne soveltuvat teoreettisesti parhaiten tietynlaisiin olosuhteisiin, ympäristöön ja tietynlaisia tehtäviä toteuttamaan. Kuitenkaan verkostoja tai hierarkioita ei todellisuudessa useinkaan esiinny puhtaina muotoina, vaan erilaisissa koordinointimalleissa on useimmiten piirteitä molemmista. (Tompson et al. 1991, Linnamaa & Sotarauta 2000;
Airaksisen 2004, 105 mukaan.)