Päätösten valituskelpoisuus

Lääkärin tekemiä päätöksiä ei pidetä hallintopäätöksinä, eivätkä lääkärin tekemät ratkaisut ole valituskelpoisia. Mäenpään näkemys on, että julkisia palveluita toteutettaessa, tehdään myös yksilön etuihin ja oikeuksiin kohdistuvia päätöksiä. Näistä esimerkkinä hän mainit-see päätökset, jotka kohdistuvat sairaanhoidon antamimainit-seen ja hoitotoimen sisältöön. Tosi-asiallisessa toiminnassa tehdyt ratkaisut eivät ole yleensä valituskelpoisia, mutta päätöksiä, jotka koskevat yksilön oikeutta saada palvelua pidetään valituskelpoisina.¹⁵¹ Tuori ja Kot-kas kallistuvat siihen suuntaan, että terveydenhuollossa on kyse tosiasiallisesta toiminnasta eikä tässä toiminnassa tehdä hallintopäätöksiä, jotka olisivat valituskelpoisia. Terveyden-huoltoon tyytymätön voi tehdä kantelun, muistutuksen tai hakea vahingonkorvausta.¹⁵²

Hallintopäätös on lopullinen ratkaisu, jonka jälkeen asiaa ei enää käsitellä viranomaisessa.

Hallintopäätöksestä voidaan tehdä hallintovalitus, jonka käsittelyssä tulee noudatettavaksi hallintolainkäyttölaki.¹⁵³ HLL 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valit-taa sen mukaan kuin kyseisessä laissa säädetään. Muutoksenhakujärjestelmän toimivuuden takia valitusmahdollisuus kohdistuu vain viranomaisen tekemiin ratkaisuihin ja päätöksiin.

Valituskelpoisuuden arviointi on ensi vaiheen ratkaisun tehneen viranomaisen tehtävänä.

Aina ei päätöksen valituskelpoisuus ole selvää. Säännös on tarkoitettu väljäksi, jotta lain-soveltajilla on mahdollisuus arvioida erilaisia ratkaisutilanteita asianosaisen oikeusturva ja muutoksenhakumenettelyn kokonaisuus huomioon otettuna.¹⁵⁴

151 Mäenpää 2017, s. 308 ja 311.

152 Tuori – Kotkas 2016, s. 438.

153 Hannuniemi 1999, s. 294.

154 HE 217/1995 vp, s. 38.

Hallintoasioissa yhtenä valitusmuotona on kunnallisvalitus. Liljeström perustelee artikke-lissaan kunnallisvalituksen sopimattomuutta terveydenhuollossa sillä, että terveydenhuol-lossa potilastietojen tietosuoja on suuressa roolissa, eikä tämän takia kunnallisvalitus ole sopiva muutoksenhakukeino.¹⁵⁵ Kunnallisvalitus on määritelty KuntaL 135 §:ssä seuraa-valla taseuraa-valla: Valtuuston ja kuntayhtymän 58 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen joh-dosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyk-sessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Liljeströmin kannanotto siitä, ettei kunnallisvalitus sovellu poti-laan muutoksenhakukeinoksi on täysin perusteltu.

Ammattihenkilölain 22.1 § antaa lääkärille valtuuden tehdä päätöksen potilaan lääketieteel-lisestä tutkimuksesta, taudinmäärityksestä ja siihen liittyvästä hoidosta. Lääkäri voi tehdä päätöksen tutkimuslähetteen tarpeellisuudesta yksin tai yhteistyössä potilaan kanssa. Lää-kärin tehdessä päätöksen itsenäisesti ja etenkin vastoin potilaan tahtoa, voidaan katsoa, että kyseessä on yksipuolinen, harkintavaltaa sisältävä ja yksilön oikeuteen tai etuun vaikuttava päätös. Tämän tulkinnan mukaan päätökset voidaan nähdä hallintopäätöksinä. Toisaalta hallintopäätökselle tyypillisten valituskeinojen puuttuminen tukee kantaa, että lääkärin tekemät päätökset eivät ole hallintopäätöksiä. Lääkärin tekemiä päätöksiä ei voida sulkea pois hallintopäätösten joukosta pelkästään valituskeinojen puuttumiseen vedoten. Kiista-tonta on, että potilaiden oikeusturvan kannalta terveydenhuollossa käytettävissä olevat muutoksenhakukeinot eivät ole riittävät. Tuori ja Kotkas näkevät asian niin, että potilaalla on muutoksenhakuoikeuden tarve tilanteissa, kun terveyskeskuslääkäri kieltäytyy antamas-ta hoitoa, joantamas-ta potilas on pyytänyt antamas-tai halunnut¹⁵⁶.

Toisin kuin terveydenhuollossa sosiaalihuollon asiakkaalla on yleensä mahdollisuus valit-taa häntä koskevista päätöksistä. Sosiaalihuollossa tehdyt päätökset ovat usein hallintopää-töksiä, sillä toimien taustalla on vahva oikeuspohja.¹⁵⁷ Sosiaalihuoltolain (1301/2014, SHL) 45.1 §:n mukaan asiakkaalla on oikeus saada kirjallinen päätös sosiaalipalvelujen

155 Liljeström 1999, s. 2171–2177.

156 Tuori – Kotkas 2016, s. 443.

157 HE 16/2018 vp, s. 25.

järjestämisestä. Omatyöntekijän kanssa asiakastyötä tekevän kunnallisen viranhaltijan, jolla on sosiaalityöntekijän kelpoisuus, on tehtävä päätös niistä sosiaalipalveluista, joilla yhdessä turvataan 12 ja 13 §:n mukaisesti erityistä tukea tarvitsevan lapsen tai erityistä tukea tarvitsevan muun asiakkaan välttämätön huolenpito ja toimeentulo sekä terveys ja kehitys, jos menettely on asiakkaan edun mukainen (SHL 46.1 §). SHL 45 ja 46 §:ssä tar-koitettuun päätökseen saa vaatia oikaisua kunnalliselta sosiaalihuollosta vastaavalta toimie-limeltä siten kuin hallintolaissa säädetään (SHL 50 §). Kunnallisen sosiaalihuollosta vas-taavan toimielimen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään (SHL 51 §).

On mielenkiintoista, että vaikka sosiaali- ja terveydenhuolto pitkälti kulkevat käsi kädessä, on niiden välillä todella suuria eroja esimerkiksi päätösten luonteissa ja valituskelpoisuu-dessa. Sosiaalihuoltolaissa ovat muutoksenhakua koskevat säännökset, mutta vastaavia säännöksiä ei terveydenhuoltolaissa ole. Oikeusturvakeinojen näkökulmasta sosiaalihuol-lon asiakkaat ovat potilaita paremmassa asemassa, koska heillä on mahdollisuus saattaa heitä koskevat päätökset tuomioistuimen tarkasteltavaksi.

Terveydenhuollolle ”tuomioistuinpakoisuus” on tunnusomaista. Taustalla on ajatus siitä, että potilaan oikeuksia ei voida ajaa lääkärin oikeuksia vastaan. Nuotio toteaa, että ”oikeu-dellistamisen tulisi olla perusteltavissa myös lääkärin vastuun näkökulmasta”. Suomessa on tukeuduttu pääosin eettisiin periaatteisiin, jolloin oikeudellinen sääntely on välillistä.

Viranomaisten suorittama valvonta tuo kuitenkin terveydenhuollon julkisen valvonnan piiriin. Potilaan ja lääkärin välisiä tapahtumia ei haluta altistaa ”täysmittaiselle lainkäytöl-le”, vaan on otettu käyttöön muita keinoja.¹⁵⁸

Voimassa olevan oikeuden mukaan HLL:n mukaiset oikaisumenettely- ja valituskeinot eivät lähtökohtaisesti tule kyseeseen potilaiden oikeusturvakeinoina. Hallintopäätöksestä pitää pystyä valittamaan tai hakemaan muutosta suoraan valvontaviranomaiselta tai tuo-mioistuimelta. Tämä on perusteltua, sillä voimassa olevan oikeuden mukaan lääkäri ei tee, kuin poikkeuksellisissa tilanteissa valituskelpoisen hallintopäätöksen. Hallintopäätökselle asetetut vaatimukset voivat kuitenkin täyttyä lääkärin tekemien päätösten kohdalla

158 Nuotio 2003, s. 416.

sissa tilanteissa, kun lääkäri tekee yksipuolisen, harkintavaltaa sisältävän päätöksen, joka kohdistuu yksilön oikeuksiin.

Lääkärin tekemät päätökset ovat toistaiseksi vielä julkisen vallan käytön harmaalla alueel-la. Ei voida yleistäen todeta, että kaikki potilaan hoitoa koskevat päätökset ovat hallinto-päätöksiä, sisältäen julkisen vallan käyttämistä. Vaikka hallintopäätökselle asetetuista kri-teereistä suurin osa toteutuisikin käytännössä, muodostuu valituskelpoisuuden puuttuminen edelleen ongelmaksi tämän suuntaiselle tulkinnalle. Valituskelpoisuuden puuttumisen ei pitäisi kuitenkaan yksin sulkea lääkärin tekemiä päätöksiä pois hallintopäätösten joukosta, vaan päätösten luonteella ja syntymistavalla on oltava punninnassa enemmän painoarvoa.

HLL:n mukaiset oikaisumenettely- ja valituskeinot potilaiden oikeusturvakeinoina kuor-mittaisivat hallintoa liikaa. Nämä prosessit voivat olla hitaita, eivätkä palvelisi kiireellistä muutosta aiempaan päätökseen tarvitsevia potilaita. Hallinnollisten valituskeinojen sijaan potilaiden oikeusturvaa parantamaan voitaisi kehittää esimerkiksi järjestely, jossa potilaalla olisi mahdollisuus päästä toisen lääkärin arvioitavaksi. Poikkeavat muutoksenhakukeinot eivät saa kuitenkaan pois sulkea sitä vaihtoehtoa, että lääkärin tekemät päätökset, jotka täyttävät hallintopäätökseltä edellytetyt tunnusmerkit, tulisi nähdä hallintopäätöksinä.