Lipposen II hallitus 1999–2003: nykyiseen aktiiviseen sosiaalipolitiikkaan siirty-

Paavo Lipposen toisen hallituksen aloittaessa kautensa keväällä 1999 talouden kasvunäky-mät olivat hyvät ja työllisyys oli vahvistumassa. Hallituksen tavoitteena oli korkea työlli-syysaste, jonka saavuttamiseksi määriteltiin hyvien julkisten palvelujen ylläpitäminen sekä toimenpiteet, jotka vähentäisivät varhaista eläkkeelle siirtymistä ja mahdollistaisivat työhön osallistumisen eri elämäntilanteissa. Rakennetyöttömyyden helpottamiseksi ja työmarkki-noilta syrjäytymisen estämiseksi hallitus halusi turvata aktiivisen työvoimapolitiikan voima-varat. Työvoimapolitiikan toimenpiteitä kohdennettiin ensisijaisesti pitkäaikaistyöttömiin.

(Valtioneuvosto 1999.) Hallitusohjelmassa korostettiin työn merkitystä toimeentulon läh-teenä ja syrjäytymisen ehkäisyn keinona (Ala-Kauhaluoma ym. 2004, 22).

Laki kuntouttavasta työtoiminnasta

Lipposen hallituksen sosiaalipolitiikan keskeisenä painopistealueena oli edistää toimia, joilla ehkäistään ja vähennetään vakavia köyhyysongelmia, syrjäytymistä ja huono-osaisuu-den kasautumista. Ratkaisuja haettiin muun muassa pitkäaikaistyöttömien kasautuviin elä-mänhallinta- ja toimeentulo-ongelmiin. (Valtioneuvosto 1999.) Keväällä 1999 sosiaali- ja terveysministeriö asetti hallitusohjelman tavoitteiden pohjalta ministeriötason työryhmän valmistelemaan uusia aktiivisen sosiaalipolitiikan toimenpiteitä pitkäaikaistyöttömien työl-listymisen edistämiseksi ja syrjäytymisen torjumiseksi (Ala-Kauhaluoma 2005, 42). Työ-ryhmä määritteli aktiiviseksi sosiaalipolitiikaksi ratkaisut, joilla edistetään työhön mene-mistä, työssä pysymistä ja työhön paluuta (Sosiaali- ja terveysministeriö 1999, 5). Työryh-män työskentelyn seurauksena syntyi laki kuntouttavasta työtoiminnasta (189/2001) eli niin sanottu aktivointilaki, joka astui voimaan syksyllä 2001. Laki jatkoi ja laajensi edeltävien vuosien työvoima- ja sosiaalipoliittisten uudistusten aktivoivaa linjaa, jossa oikeus vähim-mäisturvaan kytkettiin entistä tiiviimmin työhön (Ala-Kauhaluoma ym. 2004, 3, 22).

23

Kuntouttavan työtoiminnan lain ja siihen liittyvän toimenpidekokonaisuuden tarkoituksena oli paitsi tukea Lipposen hallitusohjelmassa esitettyjen tavoitteiden toteutumista, myös ai-kaistaa viranomaisten puuttumista työttömyysprosessiin yksilötasolla, ja tiukentaa kuntien vastuuta aktivoinnista säätämällä kunnille velvollisuus järjestää kuntouttavaa työtoimintaa (Parpo, Ala-Kauhaluoma & Keskitalo 2001, 3, 13). Kuntouttava työtoiminta on sekä sosiaa-lihuoltolain mukainen sosiaalipalvelu että työttömyysturvalain mukainen työllistymistä edistävä palvelu (Saikku 2015, 9). Laissa (189/2001) kuntouttavalla työtoiminnalla tarkoite-taan kunnan järjestämää toimintaa, jonka tarkoitus on parantaa henkilön elämänhallintaa sekä luoda edellytyksiä työllistymiselle. Taustalla on ajatus siitä, että hyvä elämänhallinta, työkyky, elämänlaatu ja aktiivisuus edistävät työttömän henkilön työmarkkinavalmiuksia ja siten hänen mahdollisuuksiaan kiinnittyä työmarkkinoille (Ala-Kauhaluoma 2007, 161).

Laki kuntouttavasta työtoiminnasta on ainoa laki, joka velvoittaa kunnat järjestämään pit-kään työttömänä olleille henkilöille työllistymistä edistäviä palveluja (HE 183/2014).

Kuntouttavan työtoiminnan lain sisältö noudattelee aktivoinnin keskeisiä kansainvälisiä pe-riaatteita, kuten velvoittavuuden lisääntymistä, työttömyysturvan sitomista entistä vahvem-min työhön ja työhön paluun valmisteluun sekä vastikkeellisuuden lisääntymistä (Karjalai-nen & Karjalai(Karjalai-nen 2011, 10). Lain myötä aktivointiehdot kytkettiin toimeentulotukeen. Lain määrittelemän aktivoinnin velvoittavuus koski aluksi vain alle 25-vuotiaita. Velvoittavuus tarkoitti sitä, että alle 25-vuotiaiden oli osallistuttava lain mukaiseen aktivointisuunnitelman laadintaan. Suunnitelmasta kieltäytyminen johti työmarkkinatuen maksamatta jättämiseen 60 päivän ajalta. Toimeentulotuen osalta seurauksena oli perusosan alentaminen 20 prosen-tilla. (Karjalainen & Karjalainen 2011, 7, 10.) Laki muuttui vuoden 2010 alussa siten, että aktivoinnista tuli velvoittava myös yli 25-vuotiaille aktivointiehdon täyttäville pitkäaikais-työttömille.

Aktivointisuunnitelmaa pidetään kuntouttava työtoiminta -lain keskeisenä uudistuksena (Ala-Kauhaluoma 2005, 42). Aktivointisuunnitelman tavoitteena on parantaa pitkään työt-tömänä olleen henkilön työllistymisedellytyksiä ja elämänhallintaa. Aktivointisuunnitelmaa laadittaessa on ensiksi selvitettävä mahdollisuus tarjota työttömälle henkilölle työtä tai työl-listymistä edistäviä toimenpiteitä. Suunnitelma voi lisäksi sisältää työllistymismahdolli-suuksia parantavia sosiaali-, terveys-, kuntoutus- ja koulutuspalveluja. (Laki kuntouttavasta työtoiminnasta 189/2001.) Mikko Kautto (2004, 21) kuvaa aktivointisuunnitelmaan sisälty-viä ”linjoja” keinoiksi tehostaa työnhakua sekä testata ja parantaa työttömän työkykyä ja

24

motivaatiota. Suunnitelman avulla pyritään myös poistamaan mahdollisia esteitä työn vas-taanottamiselle sekä sanktioida työttömän ei-toivottua käytöstä. Kuntouttavaan työtoimin-taan osallistuneiden vuosittainen määrä on kasvanut lain voimaantulon alkuvuosista yli 15 000 henkilöllä. Helmikuun 2016 lopussa kuntouttavassa työtoiminnassa oli 21 700 hen-kilöä, mikä oli 3 900 enemmän kuin vuotta aikaisemmin (Työ- ja elinkeinoministeriö 2016b).

Yhteispalvelukokeilu

Lipposen hallitusohjelmassa nähtiin tarpeelliseksi työvoimaviranomaisten, Kelan, työeläke-laitosten ja kuntien yhteistyön kehittäminen. Viranomaisten työnjakoa henkilön työhön oh-jaamisessa sekä sitä tukevissa kuntoutus-, koulutus- ja muissa toimenpiteissä haluttiin sel-kiinnyttää. (Valtioneuvosto 1999.) Kuntouttava työtoiminta -lain myötä kunnille tuli lisää aktivointiin liittyviä tehtäviä. Valtion ja kuntien yhteistyö ja palvelujen koordinointi tulivat entistä tärkeämmiksi. Vuonna 2002 käynnistettiin pitkäaikaistyöttömien yhteispalveluko-keilu, jossa koottiin yhteen työhallinnon, kunnan sosiaalitoimen ja Kelan palveluja. Silloinen työministeriö oli kokeilun hallinnollinen toimeenpanija. Yhteispalvelukokeilun sisällöstä neuvottelivat työministeriön kanssa sosiaali- ja terveysministeriö, Kuntaliitto ja Kela. (Kar-jalainen 2013, 101–103.)

Yhteispalvelukokeilun avulla etsittiin keinoja rakenteellisen työttömyyden purkamiseen sekä työvoima-, sosiaali- ja terveyspolitiikan aktivointiin. Kokeilun tavoitteena oli kehittää pysyvä yhteistyömalli työhallinnolle, kunnalle ja Kelalle, joka olisi pitkällä aikavälillä pai-kallis-seudullinen voimavara pitkäaikaistyöttömyyden hoidossa ja syrjäytymisen ehkäisyssä.

(Arnkil ym. 2004, 3; Valtakari, Syrjä & Kiuru 2008, 13.) Muita tavoitteita olivat muun mu-assa työmarkkinatuen aktiivitoimiin osallistuneiden määrän kasvaminen ja työmarkkinatu-kea saaneiden toimeentulotukiasiakkaiden määrän väheneminen (Spangar, Lyytinen, Karja-lainen, Lahti & Aho 2003). Yhteispalvelukokeilun seuranta-aika oli lyhyt. Kokeilu päättyi vuonna 2003. Alustavat arviot kokeilun vaikuttavuudesta olivat myönteisiä ja lupaavia. Yh-teispalvelukokeilun asiakkaiden aktivointiaste oli korkeampi kuin työmarkkinatuen saajilla keskimäärin ja työllistyminen muutaman prosenttiyksikön korkeampi kuin työmarkkinatuen

25

saajien keskimääräinen työllistyvyys. (Arnkil ym. 2004, 6, 89.) Kokeilun päätyttyä yhteis-palvelupisteet muuttuivat työvoiman palvelukeskuksiksi, pitkäaikaistyöttömien aktivoinnin, kuntoutuksen ja työllistymisen palvelu- ja asiantuntijuusyksiköiksi (Karjalainen 2013, 101).

3.3 Vanhasen I hallitus 2003–2007: työvoimapalvelujen ja