Aktivointipolitiikan ideologia ja toimeenpano hyvinvointivaltioissa

Vaatimukset uudistaa sosiaaliturvaa saivat alkunsa Yhdysvalloissa 1980-luvulla. Tukijärjes-telmien katsottiin vahvistavan etuusriippuvuutta, jonka seurauksena hyvinvointijärjestel-mään kohdistuva ideologinen kritiikki yleistyi. (Keskitalo & Karjalainen 2013, 11.) Charles Murray suuntasi vuonna 1984 ilmestyneessä amerikkalaista sosiaalipolitiikkaa käsittele-vässä teoksessaan ”Losing Ground” hyvinvointipolitiikan kritiikin instituutioiden luomiin käyttäytymisvaikutuksiin (Murray 1984). Murraylaisen hyvinvointireformin sisältönä on pyrkimys luoda ainoastaan sellaisia kannustimia, joiden avulla estetään yhteiskunnan koko-naisuuden kannalta vahingollinen laskelmointi. Murrayn synnyttämän keskustelun pohjalta yleistyi kaikissa teollisuusmaissa toiminta köyhyys- ja muiden kannustinloukkujen poista-miseksi. (Kautto 2004, 25.)

12

Eurooppalainen aktivointipolitiikka on saanut vaikutteita amerikkalaisesta ”from welfare to workfare” -ideologiasta. Ideologian mukaan työnteko on kaikkien kansalaisten yhteiskun-nallinen velvollisuus, mukaan lukien yhteiskunnan tukien varassa elävien. (Välimaa 2011, 66.) Workfare-käsitteellä tarkoitetaan viimesijaisen toimeentuloturvan tiukkaa työsidonnai-suutta. Myöhemmin workfarella on alettu tarkoittaa toimeentuloturvan vastikkeellityösidonnai-suutta.

(Keskitalo & Karjalainen 2013, 11, Lødemelin 2004 mukaan.) Workfare-ideologian mukaan toimeentuloturvaetuuksien saamisen tulee olla ehdollista. Etuuksien saaminen on sidottu työttömän henkilön työllistymiseen tähtäävään pääoman kasvattamiseen, kuten tuettuun työ-hön osallistumiseen tai puuttuvan koulutuksen hankkimiseen. (Välimaa 2011, 66.) Suoma-laisessa aktivointipolitiikassa workfare-ideologia näkyy niin, että vaikeimminkin työllisty-vät pitkäaikaistyöttömät pyritään ohjaamaan vastikkeelliseen työhön tai osallistumaan työl-listymistä tukeviin toimiin toimeentuloturvaetuuksiin kohdistuvien sanktioiden uhalla (Ala-Kauhaluoma 2007).

Maiden kesken on olemassa eroja siinä, miten niissä pyritään saavuttamaan aktiivisen yh-teiskunnan tavoite (Caswell ym. 2010, 386). Yhteistä on työttömyys- ja toimeentuloturvan ehtojen, työllistymisvelvoitteiden ja tukipalvelujen yhdistyminen. Aktiivitoimien toteutuk-sessa puhutaan kovemmasta ja pehmeämmästä linjasta, joista kovempi linja korostaa tuen ehtoja sekä työttömän velvollisuuksia osallistua työhön, koulutukseen tai muihin aktiivitoi-miin. Pehmeämpi linja korostaa työttömän oikeuksia palveluihin ja positiivisia kannustimia.

Sen tavoitteena on tukea työttömiä ja parantaa heidän työllistymisedellytyksiään. Aktiivitoi-missa voidaan erottaa angloamerikkalainen ensisijaisesti työhön tähtäävä (work first) malli ja eurooppalainen inhimillistä pääoman kehittämistä korostava malli, joka tähtää laaja-alai-semmin työttömän työllistymisedellytysten parantamiseen (human capital development).

(Keskitalo & Karjalainen 2013, 11–12, Theodorin & Peckin 2001 mukaan.)

Angloamerikkalaista hyvinvointivaltion uudistamista toteutetaan Yhdysvalloissa, Australi-assa, Uudessa-Seelannissa ja Englannissa (Kautto 2004, 24). Angloamerikkalaisessa hyvin-vointivaltiomallissa markkinat ja vakuutuslaitos ovat ensisijaisessa asemassa hyvinvoinnin ja sosiaalisen turvallisuuden tuottamisessa. Valtion katsotaan olevan viimesijainen sosiaali-turvan tuottaja. (Uusitalo 1993, 73–76.) Tukiriippuvuuden vähenemiseen pyritään korjaa-malla kannustimia, lisäämällä vastikkeellisuutta, korostakorjaa-malla velvollisuuksia ja käyttämällä erilaisia työhön siirtymistä helpottavia keinoja (Kautto 2004, 24–25). Työhön tähtäävän mal-lin tavoitteena on nimen mukaisesti mahdollisimman nopea työllistyminen. Työttömän tulee

13

vastaanottaa mikä tahansa tarjolla oleva työpaikka. Yhdysvalloissa toteutettu aktivointipoli-tiikka edustaa puhtaimmin työkeskeistä mallia. (Theodore & Peck 2001, 85–86.)

Inhimillisen pääoman kehittämisen mallin tavoitteena on pysyvän työllistymisen lisäksi tor-jua syrjäytymistä ja lisätä sosiaalista integraatiota. Työttömien tukena käytetään aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteitä, kuten koulutusta sekä hyvinvointivaltion sosiaali- ja ter-veyspalveluja. Tuen saannin ehdot ovat väljemmät kuin työkeskeisessä linjassa. Sanktiot ovat yleensä tuen määräaikaisia menetyksiä tai alennuksia. Mallin heikkoutena ovat siihen käytetyn ajan ja resurssien synnyttämät korkeat kustannukset. Työtöntä saatetaan kouluttaa ja hänen työllistyvyyttään parantaa, vaikka töitä ei olisikaan tarjolla. Useimmat aktivointioh-jelmat ovat pääsuuntausten erilaisia yhdistelmiä sisältäen joitakin periaatteita ja käytäntöjä molemmista malleista. (Theodore & Peck 2001, 85; Keskitalo 2008, 41; Keskitalo & Karja-lainen 2013, 12.)

Aktiivipolitiikan uudistuksia on tehty useimmissa hyvinvointivaltioissa 1990-luvun alusta alkaen. 1990-luvulla Yhdysvallat otti käyttöön toimeentulotuen tiukat työllistymisehdot.

Yhdysvaltojen mallit levisivät aluksi Euroopassa erityisesti Iso-Britanniaan, jossa hallitus-vastuuseen nousi työväenpuolue (New Labour) vuonna 1997. (Keskitalo & Karjalainen 2013, 11, Handlerin 2006 mukaan.) Puolueen tavoitteena oli hyvinvointivaltion reformi ak-tiivipolitiikan ideologian mukaisesti. Valtion tehtäväksi nähtiin työhön, ei tukiriippuvuuteen rohkaiseminen. (Julkunen 2013, 27.) Anthony Giddens toimi New Labourin pääideologina läheisessä yhteistyössä pääministeri Tony Blairin kanssa (Sipilä 2011, 361). Giddensin ke-hittelemää liberalismin ja perinteisen sosiaalidemokratian väliin sijoittuvaa sosiaalipolitiik-kaa kutsutaan kolmannen tien sosiaalipolitiikaksi. Giddensin luoma ”ei oikeuksia ilman vel-vollisuuksia” -tunnuslause ohjasi aktiivipolitiikan toteutusta työväenpuolueen hallituskau-della. (Keskitalo & Karjalainen 2013, 11.)

Euroopan unionin jäsenvaltiot ryhtyivät laatimaan yhteisiä työllisyyspoliittisia tavoitteita vuonna 1997 työllisyysstrategiassa, joka velvoitti EU:n jäsenvaltiot ja unionin tavoittele-maan korkeaa työllisyystasoa yhtenä unionin päätavoitteista (Euroopan unioni 2011; Euroo-pan parlamentti 2014). Rakennetyöttömyyden vähentäminen EU-maissa oli strategian yksi keskeinen tavoite (Arnkil, Karjalainen, Saikku, Spangar & Pitkänen 2008, 184). Rakenteel-lisella työttömyydellä tarkoitetaan tilannetta, jossa työvoiman kysynnän ja tarjonnan omi-naisuudet eivät vastaa toisiaan ammatillisesti tai alueellisesti (Räisänen 2002, 3).

Rakenne-14

työttömyyden vähentämisen yhteydessä alettiin useissa EU-maissa keskustella pitkään työt-töminä olleiden aktivoinnista. Pitkäaikaistyöttömiä haluttiin saada sosiaali- ja työttö-myysetuuksilta takaisin työelämään. (Arnkil ym. 2008, 184.) Suomessa rakenteellisen työt-tömyyden purkamiseen ryhdyttiin kansainvälisten ohjelmien mukaisesti (Ala-Kauhaluoma 2007, 7). Ongelmana olivat työmarkkinoilta katoavat ammatit ja niiden mukana työssä han-kitun ammattitaidon hyödyntämisen vaikeus sekä uusien työpaikkojen syntyminen pääasi-assa harvoille alueille (Tianen 2000, 222). Suomessa rakenteellinen työttömyys kohtasi lä-hellä eläkeikää olevia ja alhaisesti koulutettuja työttömiä (Parpo 2007, 7).

Tanska ja Hollanti olivat Iso-Britannian ohella ensimmäisiä aktivointiuudistusten toteuttajia Euroopassa (Keskitalo & Karjalainen 2013, 11). Vuodesta 2001 alkaen Tanskassa on toteu-tettu työhön tähtäävää mallia eli työlinjaa. Aktivoinnin painopiste on ollut palkkatyössä.

Etuuksien vastikkeellisuutta on kiristetty myös pitkäaikaissairaiden ja vammaisten kohdalla.

(Etherington & Ingold 2012, 31.) Tanskassa käytettyjä aktiivisen työvoimapolitiikan väli-neitä ovat muun muassa yksilölliset toimintasuunnitelmat, työmarkkinoita koskevat neuvon-tapalvelut, tukityöllistäminen, erilaiset harjoittelumuodot yksityisissä ja julkisissa organisaa-tioissa sekä koulutuskokonaisuudet. Käytössä on myös työkierto, jossa työssäkäyvän henki-lön kouluttaminen uuteen tehtävään vapauttaa työpaikkoja työttömille. (Heinonen, Hämäläi-nen, RäisäHämäläi-nen, Sihto & Tuomala 2004, 72–73.) Aktivointi ei kuitenkaan ole yksiselitteisesti saavuttanut odotettuja tuloksia, jonka vuoksi Tanskassa on alettu kiinnittää huomiota työt-tömien työkykyyn ja työttömän työllistyvyyden (employability) kriteereihin (Karjalainen 2013, 209, Bredgaardin & Larsenin 2009 mukaan).

Suomessa työlähtöinen lähestymistapa ja inhimillisen pääoman kehittämisen lähestymistapa kietoutuvat yhteen. Kati Närhen, Tuomo Kokkosen ja Aila-Leena Matthiesin (2014, 114–

115, 131) mukaan suomalaisen aktivointipolitiikan keskeisenä tavoitteena näyttäytyy kui-tenkin maan taloudellinen kasvu, erityisesti työnteon edistäminen kansantaloudellisen te-hokkuuden merkityksessä. Suomalaisessa aktivointipolitiikassa huomio kiinnittyy yhteis-kunnan tai yhteisön sijaan yksilöön. Useissa eurooppalaisissa malleissa tarkastelu kohdistuu enemmän työnantajiin (Ala-Kauhaluoma ym. 2004, 52). Esimerkiksi Hollannissa työnanta-jien asenteet ja korkea työllistämiskynnys on nähty suurempana ongelmana kuin työttömien työmotivaation puute, joka on suomalaiselle aktivointipolitiikalle ominaista (Ala-Kauha-luoma, Keskitalo, Lindqvist & Parpo 2002, 17). Työnantajiin vaikuttaminen on keskeistä.

15

Mikäli työnantajat eivät halua palkata vaikeammin työllistyviä henkilöitä, kuten pitkäaikais-työttömiä, maahanmuuttajia tai osatyökykyisiä, ei aktivointi- ja kuntoutustoimilla ole työl-listymistä lisääviä vaikutuksia. (Karjalainen 2013, 211.)