Kuntakonsernin valvontamahdollisuudet

rahoitus- ja sijoitustoimintaa, maksuliikennettä, hankintoja ja riskien hallintaa, va-kuuttamista, henkilöstöpolitiikkaa, tietohallintoa, tiedottamista ja markkinointia.

Kuntakonserni voi tuottaa keskitettyjä konsernipalveluita muun muassa toimisto- ja kiinteistöpalveluissa, taloushallinnon palveluissa, tietohallinnon palveluissa ja lakipal-veluissa.¹⁷⁸

Timonen erottaa osakeyhtiöiden corporate governance -järjestelmissä seuraavat kolme erityyppistä institutionaalisten järjestelyjen kokonaisuutta, joilla kaikilla on saman-kaltainen valvontatehtävä:

1) Insentiivit ja sisäinen valvonta

Yritysjohdon ja osakkeenomistajien eturistiriidasta pyritään eroon kan-nustimilla, jotta johdon ja omistajien intressit yhdenmukaistuvat. Halli-tuksella on aktiivinen rooli päätöksentekijänä ja ammattijohdon valvoja-na.

2) Osakkeenomistajien oikeudet

Eturistiriidan hyödyntäminen pyritään tekemään mahdollisimman vai-keaksi antamalla osakkeenomistajille vahva asema ja oikeudet (mm. vä-hemmistönsuoja, tiedonsaantioikeudet) sekä helpottamalla väärinkäyttö-tilanteisiin reagoimista (osakkaan moite- ja kanneoikeus).

3) Ulkoinen ja välillinen kontrolli

Yritysjohdon tehokkuuden valvonta perustuu erilaisiin markkinameka-nismeihin, kuten esim. tehottoman johdon vaihtamisen uhkaan.¹⁸¹

Hyvälle hallintotavalle ja hallitustyöskentelylle luotiin Suomessa pohjaa Keskuskaup-pakamarin sekä Teollisuuden ja Työnantajain keskusliiton vuonna 1996 asettaman työryhmän loppuraportissa esittämillä suosituksilla. Hyvästä hallintotavasta on alettu puhua myös kuntakonserneissa, ja kuntaliitto on sisällyttänyt vuonna 2005 konser-niohjeesta annettuun suositukseen hyvää hallintotapaa koskevat suositukset. Suurim-milla kaupungeilla on ollut vastaavia ohjeita jo aiemmin.

Hyvä hallintotapaa koskevat menettelytavat tulevat yleistymään kuntakonserneissa.

Ohjeet ovat omistajalle käyttökelpoinen työkalu omistustensa ohjaamiseen ja valvon-______________

taan. Hyvän hallintotavan ohjeilla valtuusto voi yhtenäistää kuntakonsernin tytäryhtei-söjen johtamis- ja hallintokäytännöt ja siten varmistaa riittävän avoimuuden, tulostie-tojen oikeellisuuden, sisäisen ja ulkoisen valvonnan, riskienhallinnan sekä hyvän las-kenta- ja kirjanpitokäytännön. Tehokas johtamisjärjestelmä edellyttää osakeyhtiön johdon, tilintarkastajien ja omistajien välistä kiinteää vuorovaikutusta. Ohjeet tulee hyväksyä sekä kunnassa että tytäryhtiöiden hallituksissa.¹⁸²

4.4.2 Valtuuston ja tarkastuslautakunnan suorittama kuntakonsernin valvonta

Vuonna 2005 voimaan tullut kuntalaki muutti kunnan talouden ja hallinnon ohjaus-järjestelmiä. Uusi talousarviorakenne mahdollisti siirtymisen tavoite ja tulosoh-jausajatteluun entisen määrärahaseurannan sijaan. Aiemmin kunnallisessa tilintarkas-tuksessa luottamushenkilöillä oli vahva asema, mutta kuntalaissa tavoitteeksi asetettiin tilintarkastusjärjestelmän julkisen luotettavuuden lisäämisen ohella tilintarkastuksen ammattiosaamisen vahvistaminen. Vuodesta 1997 lukien ammattitilintarkastus onkin erotettu luottamushenkilöiden suorittamasta valvonnasta.¹⁸³

Kuntalain 71 §:n mukaan:

”Tarkastuslautakunta

Valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan toimikauttaan vastaavien vuosien hal-linnon ja talouden tarkastuksen järjestämistä varten. Lautakunnan puheenjoh-tajan ja varapuheenjohpuheenjoh-tajan tulee olla valtuutettuja.

Tarkastuslautakunnan on valmisteltava valtuuston päätettävät hallinnon ja ta-louden tarkastusta koskevat asiat sekä arvioitava, ovatko valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet.

Vaalikelpoinen tarkastuslautakuntaan ei ole:

1) kunnanhallituksen jäsen;

______________

182 Suomen Kuntaliitto 2005 s. 6.

183 Ruostetsaari-Holttinen 2004 s. 61.

2) kunnanhallituksen jäseneen tai kunnanjohtajaan hallintolain 28

§:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetussa suhteessa oleva henkilö;

3) kuntaan tai kunnan määräämisvallassa olevaan yhteisöön tai säätiöön pysyväisluonteisessa palvelussuhteessa oleva henkilö;

eikä

4) henkilö, joka ei ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen.”

Tarkastuslautakunnan tärkein tehtävä on toiminnan tuloksellisuuden arvioinnissa.

Lautakunnan on arvioitava, miten valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ovat toteutuneet. Lautakunta kiinnittää huomiota toiminnan, toimintatapojen sekä palveluiden järjestämisen tarkoituksenmukaisuuteen. Tarkastuslautakunnan ar-viointitehtävän hoitaminen edellyttää, että kunnan tavoitteiden asettaminen etenee siten, että valtuusto asettaa kuntalain 65 §:n mukaan talousarviossa ja -suunnitelmassa kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja kunnanhallitus esittää toimintaker-tomuksessa kuntalain 69 §:n mukaan selvityksen valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisesta. Tällöin tarkastuslautakunta voi tehdä kuntalain 71 §:n mukaisesti oman arvionsa valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden to-teutumisesta.

Kuntalaissa ei ole määriteltynä selkeää normia, jonka mukaan valtuusto asettaa kon-serniyhteisöille tavoitteita eikä sitä, miten tarkastuslautakunta arvio tavoitteiden to-teutumista. KuntaSuomi 2004 -tutkimustulokset osoittavat, että konsernitaso on sel-kiytymätön myös valtuuston jälkikäteisvalvonnan kannalta. Tarkastuslautakuntien arviointikertomukset kuvaavat, miten etäälle valtuustojen ote on luisunut konserniyh-tiöiden ohjaamisessa. Suurimmaksi osaksi valtuustot eivät käytä välillistä ohjausmah-dollisuuttaan kuntakonserniin kuuluviin juridisesti itsenäisiin osakeyhtiöihin.¹⁸⁴

Manninen katsoo, että kuntalain säännös velvoittaa valtuustot asettamaan tavoitteet konserniyhteisöille. Hän tulkitsee tarkastuslautakuntien hyväksyneen laiminlyönnin, ______________

184 Manninen 2000 s. 119.

kun eivät ole päätyneet huomauttamaan puutteesta arviointikertomuksissaan.¹⁸⁵ Vuo-rinen katsoo, että valtuuston tehtävänä on asettaa tavoitteet myös kunnan liikelaitok-sille ja tätä voidaan tulkita niin, että sillä tarkoitetaan myös muun juridisen muodon omaavan kunnan konserniin kuuluvia yhteisöjä.¹⁸⁶ Näkemykseni mukaan tarkastus-lautakunnan tulee arvioida pääsääntöisesti konserniyhteisöjen valvontaan nimettyjen vastuuhenkilöiden ja toimielinten toimintaa.

Ruostetsaaren ja Holttisen vuonna 2004 julkaisema tarkastuslautakunnan aseman ja tehtävien muotoutumista koskenut tutkimus osoitti, että tarkastusjärjestelmän suurim-pana ongelmana on tarkastuslautakunnalta puuttuva valmius arvioida kunnan johdon toimintaa. Tutkimustulosten mukaan eniten toivottiin sitä, että tarkastuslautakunta voisi arviointikertomuksessaan ottaa kantaa myös kunnan toiminnan ja johtamisjär-jestelmän kehittämiseen. Toiseksi yleisimmin toivottiin, että tarkastuslautakunnalla tulisi olla muita kunnallisia toimielimiä palveleva tehtävä. Kolmanneksi katsottiin, että tarkastuslautakunnan tulisi puuttua yksityiskohtien sijasta suurempiin linjakysy-myksiin ja tällä tavalla tehostaa toimintaansa ja neljänneksi, että tarkastuslautakuntaan haluttaisiin lisää lähinnä taloudellista asiantuntemusta.¹⁸⁷ Uusimman KuntaSuomi 2004 -tutkimuksen perusteella näyttää sille, että tarkastuslautakunta on löytänyt koh-tuullisen hyvin tehtävänsä kunnallisessa organisaatiossa.¹⁸⁸

4.4.3 Kuntakonsernin sisäinen valvonta

Konsernijohdon kuntakonserniin kohdistama valvonta vastaa luonteeltaan kuntien sisäistä valvontaa. Konsernijohdolla on mahdollisuus käyttää apunaan kunnan toimi-alajohtoa, kunnan sisäisen tarkastuksen yksikköä tai erillistä controlleria. Sisäisen konsernivalvonnan kohdealueita ovat erityisesti konserniyhteisöjen toiminnan tulok-sellisuuden ja taloudellisen aseman seuranta, analysointi ja raportointi. Sisäisessä kon-______________

185 Manninen 2000 s. 119.

186 Vuorinen 2000 s. 93.

187 Ruostetsaari-Holttinen 2004 s. 61-68.

188 Martikainen 2005 s. 166.

sernivalvonnassa on myös syytä seurata valtuuston asettamisen tavoitteiden toteutu-mista sekä konserniohjeiden noudattatoteutu-mista.¹⁸⁹

Kuntakonsernin tytäryhteisöt voidaan sitouttaa etukäteiseen neuvottelumenettelyyn siten, että ennen omaa päätöksentekoa tytäryhteisöjen on selvitettävä emoyhteisön kanta. Neuvottelumenettelyllä emoyhteisö pystyy varmistamaan konsernin kokonaise-dun näkökulman huomioonottaminen tytäryhteisöissä. Tarkoituksena ei ole siirtää tytäryhteisöjen päätöksentekoa tai vastuuta emoyhteisölle tai konsernijohdolle koska lopullinen päätösvalta ja vastuu on aina tytäryhteisöllä.¹⁹⁰

Kuntakonsernin johdon vastuulla oleva sisäinen valvonta ja tilintarkastajan suorittama ulkoinen valvonta ovat tärkeitä, sillä nykyisen osakeyhtiölain mukaan osakeyhtiön hallituksen tekemiin päätöksiin ei ole kenelläkään valitusoikeutta. Mikäli joku osakas katsoo oikeuttaan loukatun, hän voi ajaa yleistä kannetta käräjäoikeudessa. Kansan-vallan toteutuminen edellyttää hyvän hallintotavan, valtuuston ja tarkastuslautakunnan suorittaman valvonnan, tilintarkastuksen sekä sisäisen valvonnan toimimista. Jul-kishallinnossa toiminta, toimivalta ja johtaminen perustuvat lakeihin, virallisiin mää-räyksiin ja asiakirjoihin, joten sekä ulkoisen että sisäisen valvonnan vastuut edellyttäi-sivät, että kuntakonserni-käsite määriteltäisiin kuntalaissa¹⁹¹.

4.5 Emoyhteisönä toimivan kunnan ja tytäryhteisönä toimivien osakeyhtiöiden