TAMPEREEN YLIOPISTO Oikeustieteiden laitos
Sirpa Hakala
KUNTAKONSERNIN KONSERNIOHJAUS JA VALVONTA Oikeudellinen tutkimus kansanvaltaisuuden toteutumi-
sen näkökulmasta
Pro gradu -tutkielma Kunnallisoikeus
Tampere 2006
Tampereen yliopisto Oikeustieteiden laitos
HAKALA, SIRPA: Kuntakonsernin konserniohjaus ja valvonta. Oikeudellinen tutki- mus kansanvaltaisuuden toteutumisen näkökulmasta.
Pro gradu -tutkielma, 96 s.
Kunnallisoikeus Tammikuu 2006
Tutkielman tarkoituksena oli selvittää kuntakonsernin konserni- ja omistajaohjausta sekä valvontaa kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta. Kuntalaki ei tunne hallinnollista käsitettä kuntakonserni, eikä lainsäädännössä ole yksityiskohtaisia säännöksiä kuntakonsernien oikeudellisista edellytyksistä. Toimintaympäristöjen muuttuessa kuntakonsernien yhteiskunnallinen merkitys kasvaa ja kuntien palveluiden järjestämisvastuulle antavat haasteita kansainvälistymiskehitys, tietoyhteiskunnan kehittyminen sekä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarpeet.
Tutkimusongelmina oli selvittää kuntakonsernin syntyhistoriaa ja sen kehittymistä kunnallisoikeuden keskeisen kehityksen näkökulmasta sekä valtuuston merkitystä, toimivaltaa ja vastuuta kuntakonsernin ohjauksessa ja valvonnassa. Konkreettisina tutkimustehtävinä selvitettiin 1) mitkä olivat kunnallishallinnon uudistamisen taustat ja tarpeet, 2) mitkä ovat kuntakonsernin oikeudelliset edellytykset ja rajoitukset sekä 3) miten kansanvaltaisuus toteutuu kuntakonsernin ohjauksessa ja valvonnassa.
Kuntakonserneihin vaikuttavien oikeusnormien ja -sääntöjen kehitystä selvitettiin oi- keushistorian menetelmillä. Oikeussosiologian avulla selvitettiin kuntakonsernin yh- teiskuntavaikutuksia ja syy-yhteyksiä, erityisesti kunnallisen itsehallinnon ja kansan- vallan toteutumisen näkökulmista. Valtuuston merkitystä, toimivaltaa ja vastuuta sekä siihen liittyvää kansanvallan toteutumista kuntakonsernin ohjauksessa ja valvonnassa selvitettiin oikeusdogmatiikan tutkimusmenetelmällä.
Tutkimustulosten mukaan kuntakonsernien avulla kunnat ovat saaneet palvelutuotan- toonsa yritystoiminnan pelisäännöt, joustavuuden ja tehokkuuden, kuitenkin siten, että omistajaohjaus ja valvonta ovat säilyneet emoyhteisönä toimivalla kunnalla. Kansan- valtaisuuden toteutumisen näkökulmasta kuntakonsernien ohjaus ja valvonta selkey- tyisi ja hallinnon läpinäkyvyys lisääntyisi, mikäli valtuustolle annettaisiin lain nojalla oikeutus ohjata ja valvoa kuntakonserniin kuuluvia yksityisoikeudellisia yhteisöjä.
Tutkimuksen mukaan olisi perusteltua täydentää kuntalain 13 §:ssä olevaa luetteloa valtuuston yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvista tehtävistä lisäämällä tehtäviin kun- takonserniin kuuluville tytäryhteisöille asetettavista toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista päättäminen.
Asiasanat: kunta, kuntakonserni, konserniohjaus, kansanvaltaisuus, tytäryhteisö, osa- keyhtiö.
SISÄLTÖ
1. JOHDANTO ………. 1
1.1 Johdatus tutkimusaiheeseen ………... 1 1.2 Suhde aiempaan tutkimukseen ……….. 3 1.3 Tutkimustehtävän asettaminen ja rajaaminen sekä tutkimus-
ongelman osittaminen konkreettisiin tutkimustehtäviin …………... 5
1.4 Keskeiset käsitteet ………. 7
1.5 Tutkimusmenetelmät ………. 9
2. KUNNALLISHALLINNON UUDISTAMISEN TAUSTAT JA TARPEET .. 11 2.1 Kunnallishallinnon muotoutuminen ja muutosten taustalla oleva
yhteiskunnallinen kehitys ………. 11 2.1.1 Kunnallisen itsehallinnon kansainvaltaistuminen ………… 11 2.1.2 Kunnallishallinnon ohjausjärjestelmien uudelleen-
organisoituminen ……….. 14 2.2 New Public Management -doktriinin tulo kunnallishallintoon ….….16 2.2.1 Vapaakuntakokeilu ja normiohjauksen purkaminen ……… 18 2.2.2 Valtionosuuslainsäädännön uudistus ja voimassaoleva
kuntalaki ………... 20 2.3 Tehtävien hoidon markkinaehtoistuminen sekä toimintojen
ulkoistaminen yhtiöittämällä ja yksityistämällä ……… 22 2.3.1 Toimintaympäristön markkinaehtoistuminen ………. 22 2.3.2 Toimintojen yhtiöittäminen ja yksityistäminen ………….. 24 2.3.3 Kunnallinen liikelaitos ja kunnallisyhtiö-mallin selvit-
täminen ……… 27 2.4 Konsernimaisen ajattelutavan tulo kunnallishallintoon ………. 29 3. KUNTAKONSERNIN OIKEUDELLISET EDELLYTYKSET JA
RAJOITUKSET ……… 32 3.1 EY-oikeuden sääntelyn merkitys ……….. 32 3.1.1 Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan periaatteet .. 33 3.1.2 Euroopan yhteisön lainsäädännön vaikutukset ………. 35 3.2 Perustuslaki kunnallisen itsehallinnon turvaajana ……….38 3.3 Kuntakonsernia koskevat edellytykset ja rajoitukset kuntalaissa …. 40 3.3.1 Valtuusto päätösvallan käyttäjänä ja tavoitteiden asettajana.. 40 3.3.2 Valtuusto kunnan hallinnon ja tehtävien hoidon järjestäjänä. 44 3.3.3 Kunnanhallitus toimiohjeiden antajana ………. 47
3.3.4 Kuntalaisten osallistumis-, vaikuttamis- ja valvontamah- dollisuudet sekä tiedonsaantioikeudet ………... 50 3.4 Muu kuntakonsernin toimintaan vaikuttava lainsäädäntö …………. 52 3.4.1 Osakeyhtiölain ensisijaisuus ………. 52 3.4.2 Muu kuntakonserniin vaikuttava lainsäädäntö ………. 57 4. KANSANVALTAISUUDEN TOTEUTUMINEN KUNTAKONSERNIN
KONSERNIOHJAUKSESSA JA –VALVONNASSA ……… 59 4.1. Kuntien palvelurakenteiden muuttuminen sekä toimielinten
toimivalta- ja vastuusuhteiden vakiintumattomuus ……….. 59 4.2. Kunnallinen demokratia palvelurakenteiden ja ohjausjärjes-
telmien uudelleenorganisoitumisen puristuksessa ……… 63 4.2.1 Valtuuston vallan vahvistamispyrkimykset ………. 63 4.2.2 Politiikan ja hallinnon välisen työnjaon selkeyttäminen ….. 66 4.2.3 Valtuusto kuntalaisten osallistumisen mahdollistajana …… 69 4.3. Kuntakonsernin johtaminen osana kunnan strategista johtamista …. 72
4.3.1 Konsernistrategia kunnan kokonaisedun toteutumisen
varmistajana ………. 72 4.3.2 Tytäryhteisöjen omistajapoliittinen ohjaus ……….. 79 4.4. Kuntakonsernin valvontamahdollisuudet ………. 82
4.4.1 Hyvää hallintotapaa (corporate governance) koskevien
ohjeiden käyttöönotto ……….. 82 4.4.2 Valtuuston ja tarkastuslautakunnan suorittama kunta-
konsernin valvonta ……… 84 4.4.3 Kuntakonsernin sisäinen valvonta ……… 86 4.5. Emoyhteisönä toimivan kunnan ja tytäryhteisöinä toimivien
osakeyhtiöiden välisten jännitteiden hallinta ……… 87 4.5.1 Siirtyminen kuntakonsernin kokonaisvaltaiseen johtamiseen 87 4.5.2 Demokratiavajeen pienentäminen ja kuntakonsernin
toimivuuden lisääminen ……… 89
5. JOHTOPÄÄTÖKSET ……….. 93
LÄHTEET
Asikainen, Jarmo: Kunnan strateginen johtaminen valtuuston poliittisena tehtävänä.
Teoksessa Suomen Kuntaliitto: Valtuusto vaikuttaa. Helsinki 2004.
Hallituksen esitys Eduskunnalle valtionosuuslaiksi. HE 214/1991 vp.
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneu- vostosta annetun lain muuttamisesta. HE 154/1992 vp.
Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi. HE 192/1994 vp.
Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. HE 1/1998 vp.
Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi osakeyhtiölainsäädännöksi. HE 109/2005 vp.
Hautamäki, Antti: Kaupunkiko yritys? Kaupungin strateginen johtaminen ja konser- niajattelu. Helsinki 1995.
Hannus, Arno – Hallberg, Pekka: Kunnallislaki. 4. korjattu painos. Juva 1987.
Hannus, Arno – Hallberg, Pekka: Kuntalaki. 3. laitos. Porvoo 2000.
Harjula, Heikki – Prättälä, Kari: Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. Helsinki 1995.
Harjula, Heikki – Prättälä, Kari: Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. 5. Uudistettu painos.
Jyväskylä 2004.
Heuru, Kauko: Kunnan päätösvallan siirtyminen. Tampere 2000.
Heuru, Kauko: Itsehallinnon aika. Vammala 2001.
Holopainen, Toivo: Kunnan asema valtiossa. Oikeudellinen rakennetutkimus. Vam- mala 1969.
Hukka, Jarmo J. – Katko, Tapio S.: Yksityistäminen vesihuollossa? Vammala 1999.
Husa, Jaakko: Julkisoikeudellinen tutkimus. Jyväskylä 1995.
Huttunen, Pekka: Johtaminen muuttuvassa julkishallinnossa: Yhtymäjohtaminen. Es- poo 1994.
Kallio, Olavi – Martikainen, Juha-Pekka – Meklin, Pentti – Oulasvirta, Lasse: Ta- lousjohtamisen kehityspolkuja. Tutkimus kuntien talousjohtamisesta 1996-2003. Hel- sinki 2005.
Karila, Alpo: Kuntien talouden ohjaus ja sen muutos. Perinteisestä politiikasta rinnak- kaisten ohjausjärjestelmien kokonaisuuteen. Helsinki 1998.
Kauppa- ja teollisuusministeriö: Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän konsernitilinpää- töksen laatimisesta. Helsinki 2000.
Kauppa- ja teollisuusministeriö: Hankintalakityöryhmän muistio. KTM Julkaisuja 36/2004.
KOM (2004) 374: Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroo- pan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. Valkoinen kirja yleishyödylli- sistä palveluista. Bryssel 2004.
Komiteamietintö 1986: 10: Keskushallinnon norminanto. Helsinki 1986.
Komiteamietintö 1986: 12: Hallinnon hajauttamiskomitean mietintö. Helsinki 1986.
Komiteamietintö 1989: 61: Kunnan liikelaitostoimikunnan mietintö. Helsinki 1989.
Komiteamietintö 1993: 33: Kunnalliskomitean mietintö. Helsinki 1993.
Kurikka, Päivi: Kuntalaisten suoraa osallistumista kannattaa edistää. Teoksessa Suo- men Kuntaliitto: Valtuusto vaikuttaa. Helsinki 2004.
Kuuskoski, Reino: Uusi kuntalaki. Porvoo 1949.
Laiho, Ulla-Maija – Kurikka, Päivi – Laamanen, Elina: Kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien toteutuminen kunnissa. Teoksessa Valanta, Jose et al.:
Kuntajohtamisen ja demokratian käytännöt. Helsinki 2000.
Lainema, Matti: Monialayrityksen johtaminen. Miten monialayrityksen johto voi li- sätä tulosryhmiensä ja yksikköjensä arvoa. Turku 1996a.
Lainema, Matti: Konsernin johtaminen. Miten konsernijohto voi lisätä yksikköjensä arvoa? Porvoo 1996b.
Lainema, Matti: Hallituksen strateginen rooli. Juva 1998.
Leväsvirta, Leena: Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäristössä. Helsinki 1999.
Lith, Pekka: Kuntayhtiöiden toimialat monipuolistuvat ja määrä kasvaa. Kuntalehti 5/1999.
Lundström, Ilona: Kuntapalveluiden vaihtoehtoiset järjestämistavat. Teoksessa Suo- men Kuntaliitto: Valtuusto vaikuttaa. Helsinki 2004.
Lähdesmäki, Kirsi: New Public Management ja julkisen sektorin uudistaminen. Vaasa 2003.
Majoinen, Kaija: Miten valtuusto vaikuttaa. Teoksessa Valanta, Jose et al.: Kuntajoh- tamisen ja demokratian käytännöt. Helsinki 2000.
Majoinen, Kaija: Mitä virkaa valtuustolla? Kuntalailla säädetyn valtuuston perusteh- tävän monitahoarviointi. Helsinki 2001.
Manninen, Juhani: Talousarviotavoitteet ja tarkastuslautakunnan asema toiminnan ohjauksessa. Teoksessa Kallio, Olavi ym.: Kuntalaki muuttui – entä käytännön ta- lousjohtaminen. Helsinki 2000.
Mattila, Juha: Parlamentarismin soveltamisen mahdollisuudet kunnan poliittisessa päätöksentekojärjestelmässä. Kunnallistieteen aikakauskirja 4. Helsinki 1996.
Martikainen, Juha-Pekka: Tarkastuslautakunnat paikkaansa etsimässä. Teoksessa Kallio, Olavi ym.: Talousjohtamisen kehityspolkuja. Tutkimus kuntien talousjohtami- sesta 1996-2003. Helsinki 2005.
Meklin, Pentti: Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä – teoriaa ja käytäntöä. Teoksessa Kallio, Olavi ym.: Kuntalaki muuttui – entä käytännön talousjohtaminen. Helsinki 2000a.
Meklin, Pentti: Tarkastuslautakunnan tehtävät kunnan tulosohjauksessa – pohdintaa agenttiteorian lähtökohdista. Teoksessa Ryynänen ym. Kunnallisen itsehallinnon re- nesanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosisadalle. Tampere 2000b.
Meklin, Pentti: Kuntakonserni - pelkkä käsite vai tehokas palvelujen järjestäjä? Teok- sessa Kallio, Olavi ym.: Talousjohtamisen kehityspolkuja. Tutkimus kuntien talous- johtamisesta 1996-2003. Helsinki 2005.
Meklin, Pentti – Martikainen, Juha-Pekka: Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä.
Käytäntöjä ja kehittämistarpeita. Helsinki 2003.
Myllymäki, Arvo: Kuntien kujanjuoksu. Vammala 2002.
Neilimo, Kari: Kunta palveluorganisaationa ja organisaatiokulttuurin muutos – Mo- derni kunnanjohtaja on asiantunteva, palveleva ja yhteistyökykyinen. Kuntalehti 18/1998.
Nummela, Juhani: Kirje 10.10.2005 Riihimäen kaupunginhallitukselle Riihimäen kaupungin yhtiöomaisuuden hallinnasta.
Nupponen, Matti: Yhtiömuoto vakiintumassa kunnallisen elinkeinopolitiikan toi- meenpano-organisaatioksi. Kuntalehti 2/1997.
Parjanne, Risto: Kuntakonsernin ohjaus kaipaa terästämistä. Alustus kunta-alan ta- lous- ja rahoitusfoorumissa Helsingissä 2004.
Puttonen, Pauli: Kunnalliset yhtiöt vallan välineinä. Tampere 2002.
Prättälä, Kari: Yksityistäminen kunnallishallinnossa – oikeudelliset edellytykset.
Suomen Kunnat -lehti 3/1986.
Prättälä, Kari: Kuntakonserni – kuntalain tarkistamistarpeita? (on-line) Osoite:
www.kunnat.net. Viittauspäivä 6.12.2005. 2004a.
Prättälä, Kari: Kuntien voitava päättää hyvinvointipalvelujen järjestämistavasta.
Kuntalehti 21/2004. 2004b.
Rannisto, Pasi-Heikki: Kunnan strateginen johtaminen. Tutkimus Seinänaapurikuntien strategiaprosessien ominaispiirteistä ja kunnanjohtajista strategisina johtajina. Tampe- re 2005.
Rasinmäki, Jorma: Määräävä markkina-asema ja kunnallisten palveluiden yksityistä- minen. Yksityisoikeudellinen tutkimus kilpailuoikeuden soveltamisesta julkisyhteisöi- hin. Tampere 1989.
Rasinmäki, Jorma: Yksityistäminen kunnallishallinnossa. Helsinki 1997.
Ruostetsaari, Ilkka – Holttinen Jari: Luottamushenkilö ja valta. Edustuksellisen kun- nallisdemokratian mahdollisuudet. Helsinki 2001.
Ruostetsaari, Ilkka – Holttinen, Jari: Tarkastuslautakunta kunnan päätöksenteossa.
Vammala 2004.
Ryynänen, Aimo: Konserni – kunta. Laatu- ja menestyssuuntautuneen kunnan toimin- tamallin perusratkaisuja – vertailu Keski-Euroopan uudistuslinjauksiin. Helsinki 1994.
Ryynänen, Aimo: Kunnan uusi toimintamalli. Oikeudellinen rakennetutkimus kunnal- lisen kansanvallan sisällöstä ja ilmenemisestä. Jyväskylä 1996.
Ryynänen, Aimo: Valtuusto kunnallisen itsehallinnon turvaajana. Tampere 1998.
Ryynänen, Aimo: Kuntayhteisöjen johtaminen. Vammala 2001.
Ryynänen, Aimo: Kansalaisen renesanssi. Kansalaisosallistumisen uusi merkitys ajan- kohtaisen kansainvälisen kehityksen valossa. Tampere 2002.
Ryynänen, Aimo: Euroopan Unioni ja itsehallinto. Helsinki 2003.
Ryynänen, Aimo: Kunnat valtion valvonnassa. Vammala 2004.
Santalainen, Timo – Huttunen, Pekka: Strateginen johtaminen julkisessa hallinnossa.
Jyväskylä 1993.
Santalainen, Timo: Strateginen ajattelu. Helsinki 2005.
Saraviita, Ilkka: Perustuslaki 2000. Kommentaariteos uudesta valtiosäännöstä Suo- melle. Helsinki 2000.
Siikarla, Pertti J.: Osakeyhtiö – Yrittäjän työkalu. Vantaa 1997.
Sisäasiainministeriö: Kuntademokratian vihreä kirja. Kunnallisen demokratian kehit- tämishankkeen I väliraportti. Sisäasiainministeriön julkaisusarja 2/2005.
Soikkanen, Hannu: Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehallinnon historia. Helsinki 1966.
SOU 1990: 24: Ny kommunallag. Betänkande av 1988 års kommunallagskommitté.
Stockholm 1991.
Suomen Kuntaliitto: Kunnan liiketoimintojen järjestäminen. Liikelaitos, yhtiö vai yk- sityinen. Helsinki 1996.
Suomen Kuntaliitto: Yleiskirje 2/1997. Konserniohjeen laatiminen. Helsinki 1997.
Suomen Kuntaliitto: Kunta omistajana: Miten kunnassa tulisi arvioida omistamista ja omaisuuden tehokasta käyttöä sekä uudistaa kunnan omistajastrategiaa. Helsinki 1998.
Suomen Kuntaliitto: Konserniohje. Helsinki 2005.
Sutela, Marja: Sosiaali- ja terveyspalveluiden ulkoistaminen. Oikeudelliset reunaeh- dot. Helsinki 2003.
Timonen, Pekka: Corporate governance. Instituutiot ja lainsäädännön merkitys. Hel- sinki 2000.
Ursin, Klaus Af – Heuru Kauko: Kunnanjohtajan asema ja johtamisedellytykset. Tam- pere 1990.
Valanta, José et al.: Kuntajohtamisen ja demokratian käytännöt 1997-2000. Helsinki 2000.
Valkama, Pekka – Siitonen, Pentti – Martikainen Juha-Pekka: Ulkoistaminen on haaste sekä kunnan palveluille että hallinnon tutkimukselle. Teoksessa Ryynänen, Aimo (toim.): Kuntien oikeus itsehallintoon. Puheenvuoroja kuntien muuttuvasta roo- lista. Tampere 2002.
Vuorinen, Erkki: Tarkastuslautakuntien asema ja tehtävät. Pori 2000.
LYHENTEET
A Asetus
EU Euroopan unioni
EY Euroopan yhteisö
HaVM Hallintovaliokunnan mietintö
HE Hallituksen esitys
KHO Korkein hallinto-oikeus
KKO Korkein oikeus
KM Komiteamietintö
KOM Komission tiedonanto
1873KkunA Asetus kunnallishallituksista kaupungeissa 40/1873 1917KunL Kaupunkien kunnallislaki 108/1917
1948KunL Kunnallislaki 642/1948 1976KunL Kunnallislaki 953/1976 KuntaL Kuntalaki 365/95
1917KvaaliL Kunnallinen vaalilaki 108/1917
L Laki
1865MkunA Asetus kunnallishallituksista maalla 4/1965 1998MkunL Maalaiskuntain kunnallislaki 108/1917
NPM New Public Management
OYL Osakeyhtiölaki
PeVL Perustuslakivaliokunnan mietintö SOU Statens offentliga utredningar
T Taltio
TSS-oikeudet Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet VNS Valtioneuvoston selonteko
Vp Valtiopäivät
KUVIOT JA TAULUKOT
Kuvio 1 Esimerkki kuntakonsernin rakenteesta ……….. 9 Kuvio 2 Palvelujen erilaiset tuotantovaihtoehdot ja johtaminen ………. 31 Kuvio 3 Esimerkki strategiaprosessista ……… 74 Kuvio 4 Politiikan, hallinnon ja tuotannon suhteet ……….. 76
Kuvio 5 Kunnan/kuntakonsernin strategisen johtamisen toteuttaminen .. 78
Taulukko 1 NPM-doktriinit ………... 17
Taulukko 2 Yksityistäminen kunnallishallinnossa Rasinmäen mukaan …… 26
1. JOHDANTO
1.1 Johdatus tutkimusaiheeseen
Keskustelu julkisen hallinnon uudelleenarvioinnista käynnistyi Suomessa 1980-luvun alussa. Hallinnon hajauttamisvaatimusten taustalla olivat sekä kunnilta ja valtiolta tulevat paineet keskitetyn ohjauksen purkamiseksi että kansainvälinen yhteiskuntake- hitys. Kuntien mielestä valtion vaikutusvalta kavensi kunnallista itsehallintoa ja pai- kallisten kunnittain vaihtelevien tarpeiden huomioon ottamista. Valtion näkökulmasta kuntien ohjaus- ja valtionosuusjärjestelmä ei toiminut taloudellisesti, koska se ei kan- nustanut kuntia tehostamaan toimintaansa. Hallinnon uudistustyölle luotiin pohjaa kuntien itsehallintokomitean (KM 1983: 3), väliportaanhallintokomitea II:n (KM 1982: 71 ja 1983: 57) ja normitoimikunnan (KM 1982: 21) sekä joitakin vuosia myö- hemmin istuneen hallinnon hajauttamista selvittäneen komitean (KM 1986: 12) eh- dotuksilla1.
Kuntien palvelutuotannon organisoinnin muutos aloitettiin vuonna 1988 vapaakunta- kokeilulla. Vapaakuntakokeilusta säädetyn lain (718/88) tavoitteina olivat kuntien itsehallinnollisen aseman vahvistaminen, kuntien hallinnon ja palvelujen kehittämi- nen, voimavarojen käytön tehostaminen sekä kansanvaltaisen päätöksenteon ja kun- talaisten osallistumismahdollisuuksien lisääminen. Kuntien kehityksen kannalta mer- kittävänä on pidettävä myös vuoden 1993 alusta voimaan astunutta kuntien valtion- osuuslakia (688/1992), jolla uudistettiin valtion ja kunnallishallinnon tulosohjaussuh- teita.
1990-luvun alun taloudellisen laman takia syntyi lisääntyvää painetta hallinnon pur- kamiseen sekä hallinnon palvelusten ja erilaisten avustavien toimintojen hoidon yksi- tyistämiseen. Yksityistämisen periaatteet kirjattiin valtion vuoden 1992 tulo- ja meno- arvioon. Tuolloin alettiin puhua entistä voimallisemmin julkisen hallinnon uudistami- sesta, tehostamisesta, pienentämisestä ja yksityistämisestä.2 Kunnat alkoivat ottaa ______________
1KM 1993: 33 s. 105.
2Rasinmäki 1997 ss. 5.
käyttöön uusia toimintatapoja; nettobudjetointi, tilaaja-tuottaja-malli, palvelusetelit, liikelaitostaminen, kilpailuttaminen, osakeyhtiöt ja seutuyhteistyö.
Varsinainen konserniajattelu ja konsernimainen toimintamalli saivat kunnissa merkit- tävämmän aseman kuin aiemmin kuntalain (365/1995) uudistuttua. Tällöin konserni- käsite tuli virallisesti kunnallishallintoon kirjanpidollisena käsitteenä, ts. konsernita- seen laatimisvelvollisuutena. Lainsäädäntö ei kuitenkaan tunne hallinnollista käsitettä kuntakonserni. Kunnallisoikeudelliselta kannalta pro gradu -tutkielman tekeminen valitusta aiheesta on ajankohtaista ja tarpeellista.
Pro gradu -tutkielmaan läheisesti liittyviä kysymyksiä mietitään parhaillaan myös si- säasiainministeriön 18.12.2003 asettamassa kunnallisen demokratian kehittämishank- keessa, jossa selvitetään edustuksellisen demokratian ja kuntien vastuulla olevien teh- tävien hoidon markkinaehtoistumisen ja ulkoistamisen yhteensovittamismahdollisuuk- sia. Kehittämishankkeen toimikausi päättyy 31.12.2006. Lisäksi sisäasiainministeriö on asettanut 17.3.2005 hankkeeseen liittyvän työryhmän selvittämään kuntakonsernin ja kunnallisten liikelaitosten lainsäädännön kehittämistarpeita. Työryhmän toimikausi päättyy 15.2.2006.
Kuntalain (365/1995) 2 § 1 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtä- vät itse, yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa tai hankkii tehtävien hoidon edel- lyttämiä palveluja muilta palvelujen tuottajilta. Perustuslain (731/1999) 124 §:n mu- kaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lain no- jalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä se vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Myös sosiaali- ja terveyspalveluiden suunnittelusta ja valtionosuudesta annettu laki (733/1992) mah- dollistaa tehtävien hoidon järjestämisen hankkimalla palvelut yksityiseltä palvelun tuottajalta. Voidaan todeta, että lainsäädännölliset esteet vaihtoehtoisten tuotantota- pojen käyttöönotolle ovat vähentyneet ja että viime vuosina kuntien palvelujen järjes- tämis- ja tuotantotavat ovat monipuolistuneet.
Perustuslain 121 §:n mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden it- sehallintoon. Säännöksessä ilmaistu kunnallishallinnon kansanvaltaisuuden periaate määrittää monin tavoin kunnan hallinnon organisointia. Kunnan ylimmän toimielimen tulee olla kunnan asukkaiden suorilla vaaleilla valitsema. Valtuustolla tulee olla pää- tösvalta suhteessa kunnan muihin toimielimiin, ja sillä on oltava yleinen toimivalta päättää kunnan asioista. Lisäksi kunnan hallinnolla on oltava tietty riippumattomuus suhteessa valtionhallintoon.3
Pro gradu -tutkielman tarkoituksena on selvittää kuntakonsernin konserni- ja omista- jaohjausta sekä valvontaa kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta.
Toimintaympäristöjen muuttuessa kuntakonsernien yhteiskunnallinen merkitys kasvaa entisestään. Tulevaisuudessa kuntien palveluiden järjestämisvastuulle antavat haas- teita kuntien kansainvälistymiskehitys, tietoyhteiskunnan kehittyminen sekä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarpeet.
Kuntakonsernien kehittämistyössä on nähtävissä useita ongelmakohtia. Konsernikäsite hahmotetaan kunnissa eri tavoin, tytäryhteisöjen katsotaan olevan liian etäällä emo- kunnasta, eivätkä ne aina ota riittävästi huomioon konsernin strategioita ja toiminta- politiikkoja, konsernijohtoa ei ole kaikissa kunnissa määritelty, emokunnan edustajien ohjeistamisessa on useanlaisia näkemyksiä eikä toimivia käytäntöjä ole vielä ehtinyt muodostua kovin paljon4.
Tavoitteena on, että tutkimuksessa saadut tulokset olisivat osaltaan antamassa näkö- kulmia käytännön työhön kuntien kehittäessä kuntakonsernien hallintoa ja toimintaa.
1.2 Suhde aiempaan tutkimukseen
Kuntakonsernin ohjaukseen ja valvontaan liittyvää valtuuston valtaa ovat viime vuo- sina tutkineet Kauko Heuru vuonna 2000 julkaistussa väitöskirjassa ”Kunnan päätös- ______________
3 Harjula-Prättälä 2004 s. 33-36.
4 Meklin-Martikainen 2003 s. 67-73.
vallan siirtyminen” sekä Kaija Majoinen vuonna 2001 julkaistussa kuntalailla sääde- tyn valtuuston perustehtävän monitahoarviointiin pohjautuvassa väitöskirjassa ”Mitä virkaa valtuustolla”. Heurun tutkimus osoittaa, että mitä pitemmälle tulosjohtamista on kunnallishallinnossa toteutettu, sitä enemmän valtuusto on menettänyt asemaansa kunnan päätösvallan käyttäjänä. Tutkimuksessa pohditaan myös valtuuston aseman vahvistamista, mikä edellyttäisi nykyistä selkeämmän poliittisen johtajuuden luomista suomalaiseen kunnallishallintoon. Majoisen tutkimus osoittaa, että valtuustojen työ on suuntautumassa strategiseen johtamiseen, vaikka parhaimmillaankin valtuusto on kunnan strategiaan vaikuttava, ei sitä tekevä toimielin. Majoinen pitää oleellisena valtuuston vaikutusvallan näkökulmasta sitä, millaisen prosessin tuloksena strategiat hyväksytään.
Kuntakonserniin läheisesti liittyvästä yksityistämisestä on Jorma Rasinmäki vuonna 1997 tehnyt väitöskirjan ”Yksityistäminen kunnallishallinnossa”. Rasinmäki on sel- vittänyt yksityistämiseen liittyviä keskeisiä oikeudellisia ongelmia. Rasinmäki katsoo, että lainsäädännön oikeudellinen tehtävä ei ole toteutunut riittävästi määriteltäessä yksityistämisen oikeudellisia rajoja. Pauli Puttonen on vuonna 2002 julkaistussa väi- töskirjassa ”Kunnalliset yhtiöt vallan välineinä” tutkinut yhtiöittämistä lähinnä kun- nallispoliittisista lähtökohdista. Puttosen tutkimus osoittaa, että liike-elämän hallinto- mallit eivät sellaisenaan sovellu kunnallishallintoon, joka perustuu kansalaisten de- mokraattiseen osallistumiseen.
Alpo Karila selvitti vuonna 1998 julkaistussa väitöskirjassa ”Kuntien talouden ohjaus ja sen muutos - Perinteisestä politiikasta rinnakkaisten ohjausjärjestelmien kokonai- suuteen” talouden ohjausvälineiden muutosten laajempia kuntien yhteistoiminta- ja valtasuhteisiin liittyviä seurauksia. Tutkimuksessa havaittiin kuntien peruspalveluja tuottavien sektoriasiantuntijoiden aseman itsenäistyneen ja vahvistuneen sekä poliitik- kojen konkreettisen päätösvallan vaihtuneen epävirallisempaan vaikutusvaltaan. Lee- na Leväsvirta on tutkinut kunnallisten luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden roolia sekä niiden yhteensopivuutta toimintaympäristöön vuonna 1999 julkaistussa väitös- kirjassa ”Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäristössä”. Leväsvirran tutkimus- tulosten mukaan poliitikkoa voidaan kuvata ideologisena päätöksentekijänä, joka toi-
mii kuntalaisten edusmiehenä, kun taas viranhaltijajohto toimii professionaalisena hallinnon edustajana osallistuen laajasti päätöksentekoprosessin eri vaiheisiin.
Pentti Meklin ja Juha-Pekka Martikainen ovat vuonna 2003 julkaistussa tutkimukses- saan ”Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä – Käytäntöjä ja kehittämistarpeita” sel- vittäneet, miten konsernimainen ajattelu on kuntasektorilla edennyt. Tutkimuksessa on selvitetty viiden erikokoisen ja -tyyppisen kunnan konsernijohtamista. Vuonna 1994 alkaneessa KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmassa on myös tutkittu kuntien koke- muksia kuntakonserneista.
Tampereen yliopistossa on tehty viime vuosina joitakin kuntakonsernia koskevia pro gradu -tutkielmia. Näissä tutkimuksissa tutkimusongelman asettelu poikkeaa tästä tutkimuksesta. Esimerkkeinä voidaan mainita Olli Ainasvuoren tutkielma vuodelta 2000 ”Kuntakonserni organisaationa ja sen strateginen johto – Tutkimus keskusjoh- don rakenteesta ja asemasta kuntakonsernissa”, Arja Väliahon tutkielma vuodelta 2000 ”Kunnallisen toiminnan yhtiöittäminen hallinto-oikeudelliselta kannalta” ja Pia- Mari Siitosen tutkielma ”Kuntakonsernit ja niiden ohjaus” vuodelta 1999. Siitosen tutkielmassa tutkimuksen päätavoitteena on ollut muodostaa selkeä kuva siitä, miten kuntakonsernin konserniyhteisöjä ohjataan konserniohjeen avulla ja ovatko kunnat ohjeistaneet samat asiat kuin kuntaliitto on yleiskirjeessään konserniohjemallista suo- sittanut.
1.3 Tutkimustehtävän asettaminen ja rajaaminen sekä tutkimusongelman osit- taminen konkreettisiin tutkimustehtäviin
Tutkimusongelmina on selvittää
1. kuntakonsernin syntyhistoriaa ja sen kehittymistä kunnallisoikeuden keskeisen kehityksen näkökulmasta
2. valtuuston merkitystä, toimivaltaa ja vastuuta kuntakonsernin ohjauk- sessa ja valvonnassa
Kuntakonserniin kuuluvat kirjanpitolain (1336/1997) 1:5 §:n mukaan kirjanpitovel- volliset, joissa kunnalla emoyhteisönä on määräysvalta. Kuntakonserniin kuuluvat näin ollen tytäryhteisöt, kuntayhtymät, osakkuusyhteisöt ja yhteisyhteisöt. Laajem- massa johtamisjärjestelmään pohjautuvassa määrittelyssä kuntakonserniin sisällyte- tään myös kunnan omat sisäiset tulosyksiköt5.
Pro gradu -tutkielmassa ei katsota tarpeelliseksi tarkastella kuntakonsernin käsitettä laajana johtamisjärjestelmänä, koska kunnan sisäisiin yksiköihin sovelletaan suoraan kuntalakia. Tutkimusongelmaa tarkasteltaessa kuntakonserni rajataan ns. juridiseen kuntakonserniin, ja tutkimuksessa keskitytään erityisesti tutkimaan kunnan ja tytär- yhteisöinä toimivien osakeyhtiöiden välisiä jännitteitä.
Konkreettisina tutkimustehtävinä selvitetään seuraavia:
1. Mitkä olivat kunnallishallinnon uudistamisen taustat ja tarpeet?
Mistä toimintaympäristöjen muuttuminen, managerismin tulo kun- nallishallintoon, kunnallishallinnon oikeudellisen sääntelyn jousta- voituminen ja tehtävien hoidon markkinaehtoistuminen johtuivat ja miksi uudistuksia tarvittiin?
Miten konsernimainen ajattelutapa tuli kunnallishallintoon?
2. Mitkä ovat kuntakonsernin oikeudelliset edellytykset ja rajoitukset?
Mikä on EY-oikeuden sääntelyn merkitys kuntakonsernille?
Mitä edellytyksiä ja rajoituksia perustuslaissa ja kuntalaissa asete- taan kuntakonsernille?
Miten osakeyhtiölaki ja muu lainsäädäntö vaikuttavat kuntakonser- nin toimintaan?
______________
5Meklin-Martikainen 2003 s. 26.
3. Miten kansanvaltaisuus toteutuu kuntakonsernin konserniohjauksessa ja valvonnassa?
Miten kunnallinen itsehallintoperiaate ja toimintayksiköiden itsenäi- syyden periaate soveltuvat yhteen ja miten kuntakonsernissa toteu- tuu kunnallinen demokratia ja kansanvaltaisuus?
Miten valtuuston vallan vahvistamispyrkimykset sekä politiikan ja hallinnon välisen työnjaon selkeyttäminen tukevat kuntakonsernin konserniohjausta?
Miten valtuusto voi tukea kuntalaisten osallisuutta?
Mikä on valtuuston strateginen rooli kuntakonsernin ohjauksessa?
Miten kuntakonsernin toimintaa valvotaan, mikä on hyvä hallintota- pa kuntakonsernissa ja miten kuntalaisten oikeusturvanäkökohdat toteutuvat?
Miten emoyhteisönä toimivan kunnan ja tytäryhteisönä toimivien osakeyhtiöiden välisiä jännitteitä voidaan hallita?
1.4 Keskeiset käsitteet
Kuntakonsernilla tarkoitetaan kirjanpitolain (1336/1997) 5-8 §:n mukaista ns. juridista konsernia. Kirjanpitolain säännökset ovat yhdenmukaiset Euroopan yhteisöjen direk- tiivien kanssa siten, että konsernitilinpäätöstä koskevat säännökset perustuvat Euroo- pan yhteisöjen 7. yhtiöoikeudelliseen direktiiviin (83/349/ETY).6
Tiivistetysti voidaan todeta, että kuntakonsernilla tarkoitetaan kunnan sekä yhden tai useamman juridisesti itsenäisen yhteisön muodostamaa taloudellista kokonaisuutta, jossa kunnalla yksin tai yhdessä muiden kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen kanssa on määräämisvalta yhdessä tai useammassa yhteisössä. Määräämisvaltasuhde voi pe- ______________
rustua myös siihen, että tytäryhteisöllä on yksin tai yhdessä muiden tytäryhteisöjen kanssa määräämisvalta toisessa yhteisössä.7
Kuntakonsernin emoyhteisö on kunta. Tytäryhteisöt ovat yhteisöjä, joissa emoyhtei- söllä on määräämisvalta. Määräämisvaltaa on silloin, kun kunnalla on yli puolet yhtei- sön kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä tai, kun kunnalla on yhtiöjärjestyksen tai vastaavien sääntöjen nojalla oikeus nimittää enemmistö yhteisön hallituksen tai vastaavan toimielimen jäsenistä.
Osakkuusyhteisöksi nimitetään yhteisöä, jossa kunnalla on samanaikaisesti huomatta- va vaikutusvalta (20–50 % omistus äänimäärästä) ja merkittävä omistusosuus yhtei- söstä (vähintään 20 % omistus osakkuusyhteisön omasta pääomasta). Yhteisyhteisö on osakkuusyhteisö tai työyhteenliittymä, jonka kunta tai sen tytäryhteisö omistaa tasa- osuuksin konserniin kuulumattoman yhteisön kanssa siten, että myös äänivalta ja- kaantuu tasan omistajien kesken.
Kaikki kuntayhtymät kuuluvat kuntakonserniin riippumatta siitä, mikä on kunnan osuus yhtymän varoista ja velvoitteista ja siitä, miten kunnan äänivaltaa on sopimuk- silla rajoitettu. Kuntayhtymiä ei käsitellä tilinpäätöstä laadittaessa tytäryhteisönä, vaan yhdistely tapahtuu suhteellisen peruspääomaosuuden mukaan.
Kuviossa 1 havainnollistetaan kuntakonsernin rakennetta ja siihen liittyviä käsitteitä.
Kunnan konsernitaseen tavoitteena on selvittää ne varat, velat ja vastuut, joihin kun- nalla on omistajuuteen tai sopimukseen perustuvaa määräysvaltaa, velvoitteita tai vastuuta. Kuviossa 1 pisteviivalla merkittyjä yhteisöjä ei yhdistetä konsernitaseeseen, vaan niistä annetaan lisätietoja taseen liitetiedoissa. Katkoviivalla on kuvattu vähem- mistöosuuden erottamista.
______________
7 Kauppa- ja teollisuusministeriö 2000 s. 6.
Kuvio 1. Esimerkki kuntakonsernin rakenteesta 8
1.5 Tutkimusmenetelmät
Tutkimuksessa käytetään oikeusdogmatiikan, oikeushistorian ja oikeussosiologian tutkimusmenetelmiä.9
Kuntakonsernin syntyhistorian ja sen kehittymisen selvittämistä tutkitaan sekä oikeus- historian että oikeussosiologian näkökulmista ja tutkimusmenetelmillä. Tarkoituksena on selvittää kuntakonserneihin vaikuttavien oikeusnormien ja -sääntöjen kehitystä käyttäen apuna historiatutkimuksen menetelmiä, jolloin otetaan huomioon yhteiskun- nallinen kehitys historiallisissa tilanteissa. Oikeussosiologian avulla pyritään etsimään ______________
8 Kauppa- ja teollisuusministeriö 2000 s. 26. Ks. myös Meklin-Martikainen 2003 s. 25.
9 Ks. tarkemmin Husa 1995 s. 143-145.
Emoyhteisö:
K U N T A
Tytäryhtiö:
Teollisuusyh- tiö Oy
Tytäryhtiö:
Asunnonhan- kinta Oy Tytäryhteisö:
Musiikkikou- lutussäätiö
Kuntayhtymä:
Ammattikoulu Kuntayhtymä:
Sairaala
Osakkuusyhtiö:
Musiikkiteatteri Oy
Omistusyhteysyri- tys:
Parkkitalo Oy
Tytäryhtiö:
Kiinteistö Oy Tytäryhteisö:
Vanhustenta- loyhdistys
15 %
Yhteisyhteisö:
Teatteriyhtymä Oy
50 %
100 % 90 % 100 %
16 %
50 %
10 % 10 % 100 % jäsen
yhteiskunnallisia rakenteellisia tekijöitä kuntakonsernien syntyyn vaikuttavien oikeu- dellisten ilmiöiden selitykseksi. Oikeussosiologian avulla selvitetään kuntakonsernin yhteiskuntavaikutuksia ja syy-yhteyksiä, erityisesti kunnallisen itsehallinnon ja kan- sanvallan toteutumisen näkökulmista.
Valtuuston merkitystä, toimivaltaa ja vastuuta sekä siihen liittyvää kansanvallan to- teutumista kuntakonsernin ohjauksessa ja valvonnassa selvitetään ensisijaisesti oi- keusdogmatiikan eli lainopin tutkimusmenetelmällä. Kunnallisoikeudellisen systema- tisoinnin avulla tarkastellaan, mikä on voimassa olevan oikeuden sisältö kuntakonser- nien ohjauksessa ja valvonnassa, miten säännöksiä tulisi soveltaa ja tulkita sekä miten riittäviä valtuuston ohjaus- ja valvontakeinot ovat.
Pro gradu -tutkielmassa ei nähdä tarpeelliseksi tehdä omaa empiiristä kysely- tai ta- paustutkimusta, vaan tutkimuksessa käytetään hyväksi soveltuvilta osiltaan viime vuosina tehtyjen tutkimusten tuloksia. Erityisesti hyödynnetään KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmasta sekä Kuntajohtamisen ja demokratian käytännöt -tutkimuksista saatavia tutkimustuloksia. Myös muita tutkimusongelman selvittämiseen soveltuvia käytettävissä olevia tutkimuksia on hyödynnetty.
KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmassa on selvitetty talousjohtamisen tilaa ja sen ke- hitystä vuodesta 1996 vuoteen 2003. Tutkimusohjelman aikana on tutkimuksessa mu- kana olleille 47 kunnan talousjohtajille tehty kolme kyselyä vuosina 1996, 1999 ja 2003. Tutkimuksessa on ollut neljä talousjohtamisen osaa, joista pro gradu -tut- kielmassa hyödynnetään ensisijaisesti konsernijohtamista koskevaa tutkimusosiota.10 Kuntajohtamisen ja demokratian käytännöt 1997-2000 -tutkimuksesta hyödynnetään ns. demokratiakyselyä, jossa selvitettiin edustuksellisen demokratian ja suorien osal- listumis- ja vaikuttamiskeinojen toimivuutta ja toteutumista. Tutkimuksessa hyödyn- netään myös tutkimustuloksia, jotka saatiin ns. johtamiskyselyssä kuntien strategia- työn tilasta sekä kunnanjohtajan asemasta ja toimintaedellytyksistä.11
______________
10 Kallio ym. 2005 s. 7-10.
11 Valanta ym. 2000 s. 5-6.
2. KUNNALLISHALLINNON UUDISTAMISEN TAUSTAT JA TARPEET 2.1 Kunnallishallinnon muotoutuminen ja muutosten taustalla oleva yhteis-
kunnallinen kehitys
Nykyaikaisen kunnallishallinnon perustan muotoutuminen ajoittuu 1860- ja 1870- luvuille. Kehitykseen on ollut vaikuttamassa yleiseurooppalaisen paikallishallintoke- hityksen lisäksi liberalismin ja demokratian esiin murtautuminen. Paikallishallinto Suomessa uudistettiin vasta 1865 MKunA:lla ja 1873 KKunA:lla, mikä johtui siitä, että valtiollinen toiminta oli keisarillisessa Suomessa pitkään lamassa. Alusta alkaen oli vallalla periaate, jonka mukaan paikallishallinnon oli kansalaisten itse hoitamana hallintona perustuttava lakiin.12 Käytännön vaatimukset paikallisen itsehallinnon uu- distamiseen tulivat etupäässä köyhäinhoidosta ja osittain kansanopetuksesta13.
Lain tasoisilla asetuksilla kunnista tuli julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä ja niille annettiin verotusoikeus sekä luotiin demokraattisen hallintojärjestelmän perusteet, jonka mukaan paikalliset asiat tuli hoitaa pääasiassa paikallisten luottamushenkilöiden toimin. Maaherroille jäi edelleen yleinen oikeus valvoa kuntien toimintaa ja muina valtionvalvonnan muotoina olivat alistus ja valitus.14
2.1.1 Kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaistuminen
Kunnallishallinto oli tosiasiallisesti aina yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden voimaan- tuloon saakka niin kaupungeissa kuin maaseudullakin suppeahkon eliitin harvainval- taa15. Kunnallinen itsehallinto kansanvaltaistui, kun 27.11.1917 säädettiin kunnallinen vaalilaki, joka sisälsi yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden. Samanaikaisesti uudistettiin myös MKunL ja KKunL, joilla luotiin kunnallishallinnon päätöksentekojärjestelmän nykyinen rakenne ja tunnuspiirteet. Kunnallinen demokratia muutettiin kokonaisuu- ______________
12 Holopainen 1969 s. 130-132.
13 Heuru 2000 s. 45.
14 Heuru 2000 s. 38-39.
dessaan edustukselliseksi16, sillä valtuusto tuli pakolliseksi jokaisessa kunnassa, ja valtuustolle tuli yleinen kelpoisuus kunnan päätösvallan käyttämiseen. Uudistus ei tapahtunut kuntien alullepanemana, vaan se toteutettiin pelkästään valtion näkökul- man mukaisesti. Tarkoituksena oli kehittää kunnallisen demokratian toteutumista, mutta samalla siihen sisältyi myös tavoite tehostaa kunnallishallintoa.17
Päätoiminen kaupunginjohtajan virka tuli pakolliseksi KKunL:n muutoksilla vuonna 1927. Mm. Holopainen katsoo, että tämä merkitsi kunnallishallinnon byrokratisoitu- misen alkamista18. Af Ursin ja Heuru toteavat, että kaupunginjohtajajärjestelmän pe- rustaminen merkitsi käännekohtaa kunnallisen itsehallinnon käsitesisällölle. Kunnalli- sen itsehallinnon demokraattiset arvot alkoivat saada rinnalleen myös tehokkuusarvo- ja.19
Vuonna 1948 säädettiin kaikkia kuntamuotoja koskeva kokoava kunnallislaki (642/1948), jolloin valtuutettujen lukumäärä tuli riippuvaiseksi kunnan asukasmää- rästä. Laki sisälsi myös kunnanhallitusta koskevat säännökset, ja kunnanjohtajajärjes- telmä ulotettiin maalaiskuntiin.
1910-luvulla alkoi nousta esiin vaatimuksia siitä, että kuntien olisi tarjottava asuk- kailleen enemmän yhteiskunnallisia palveluita ja että palvelujen tulisi olla samanlaisia kaikissa kunnissa. Painopiste oli siirtymässä yhtenäisempään kunnallishallintoon ja lakisääteisiin tehtäviin.20 1948 KunL:n kommentaarissa Kuuskoski jakaa kunnan toi- mialan yleiseen toimialaan ja erityistoimialaan. Erityistoimialalla valtion valvonta oli hallinnon yleistä valvontaa ankarampaa ja valvontaviranomainen saattoi antaa sitovia ohjeita tehtävän suorittamisesta. Yleisellä toimialalla valtion valvonta rajoittui lailli- suusvalvontaan.21
______________
16 1865 MKunA:n perusteella oli mahdollista siirtyä edustukselliseen demokratiaan, mutta suurin osa maalaiskunnista perusti valtuuston vasta MkunL 1917 pakottamana. Ks. Soikka- nen 1966 s. 461.
17 Heuru 2000 s. 89-91.
18 Holopainen 1969 s. 151-152.
19 Ursin-Heuru 1990 s. 9.
20 Ks. esim. Soikkanen 1966 s. 536 ja 630-650 ja Heuru 2000 s. 118.
21 Kuuskoski 1949 s. 27-43.
Heurun mukaan kunnan toimialan jakaantuminen koskee vain kunnan julkisoikeudel- lista toimialaa. On huomattava, ettei kunta ole koskaan kyennyt toimimaan pelkästään julkisoikeudellisin toimin, vaan niiden rinnalle on aina tarvittu yksityisoikeudellisin toimin luotuja oikeussuhteita, jotka ilmenevät pääasiassa erilaisissa sopimussuhteissa, esim. rakennusurakkasopimukset, työsopimukset, hankintasopimukset ja kiinteistö- kaupat. Kunnan yksityisoikeudellisen toimivallan käytössä kunnan toimintavapaus on ollut kunnallishallinnon alusta alkaen monin tavoin sidotumpaa kuin yksityisoikeu- dellisella henkilöllä ja kunnan yksityisautonomian on tullut palvella julkisen hallinnon tarkoitusperiä.22
Vanhimmat korkeimman hallinto-oikeuden yhtiöittämistä ja yksityistämistä koskevat ratkaisut löytyvät 1920-luvulta. Kunta on voinut liittyä osakkaaksi sähkölaitosyhtiöön (KHO 1921 I 50, samoin 1938 II 737 ja 1950 II 270), ja kunta on voinut omistaa osakkeet linja-autoasemaosakeyhtiöstä (KHO 1956 II 606). Suurin osa KHO:n ratkai- suista ajoittuu kuitenkin 1980-luvulle, jolloin maassamme elettiin poikkeuksellisen voimakasta nousukautta. Kunnallishallinnossa pidettiin toimintojen uudelleenjärjes- telyjä liiketoimintamuotoon ajanmukaisena ilmiönä. KHO:n päätöksen 1982 II 20 mukaan kunnan toimialaan kuului kalanjalostusta harjoittavan osakeyhtiön osakkeiden merkitseminen, kun otettiin huomioon yhtiön harjoittaman kalanjalostustoiminnan merkitys kalanjalostuselinkeinon harjoittamisen yleisten edellytysten edistämisen kannalta, yhtiön työllistävä vaikutus ja kunnan merkitsemien osakkeiden määrä. Toi- saalta kunnan toimialaan ei kuulunut osallistua välittömästi teolliseen tai tuotannolli- seen liiketaloudelliseen toimintaan ostamalla mäntyhuonekaluja valmistavan, yksityi- sen liiketoimintaa harjoittavan yrityksen osakkeita (KHO 1.8.1986 T 2839), eikä kun- nan toimialaan katsottu kuuluvan myöskään osakkeiden merkitseminen tekstiiliteolli- suutta harjoittavassa osakeyhtiössä naistyöpaikkojen turvaamiseksi (KHO 24.10.1986 T4185).
1960- ja erityisesti 1970-luvuilla yhteiskunta puoluepolitisoitui. Puolueiden asema vahvistui myös kunnallishallinnossa KvaaliL (361/1972) uudistamisen vuoksi, jolloin puolueille annettiin oikeus asettaa ehdokkaita valitsijayhdistyksiä erikseen perusta- ______________
matta. Puolueet tulivat esiin kunnallishallinnon kasvun aikaan, ja se vaikutti samalla poliittisten virkanimitysten yleistymiseen kunnallishallinnossa.23
Kuntien tehtävien nopea lisääntyminen 1960-luvulta alkaen tapahtui kahta tietä. Toi- saalta kunnat ottivat vapaaehtoisesti uusia tehtäviä, muun muassa elinkeinopoliittisia tehtäviä, ja toisaalta lainsäädäntö uudistui ja yhteiskunnallinen kehitys kulki kohti hyvinvointiyhteiskuntaa. Tuolloin alettiin uudistaa myös kunnallislainsäädäntöä.
Vuoden 1976 kunnallislaki (953/1976) oli luonteeltaan yhtenäistävä. Valtuutettujen lukumäärää lisättiin, otettiin käyttöön varavaltuutettujärjestelmä ja lakiin otettiin säännös kunnan hallinnon ja talouden hoitamista koskevasta vähintään viideksi vuo- deksi kerrallaan laadittavasta kuntasuunnitelmasta, joka koski kunnan olojen kehittä- mistä, hallinnon ja talouden hoitamista sekä toimintojen sijoittamista. Kuntien johta- misen kannalta uudistamisessa oli keskeisintä kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan välisen toimivaltasuhteen uudelleenmäärittely. Uudistus merkitsi myös muutosta luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden työnjakoon. Luottamushenkilöiden tehtäväk- si tuli poliittinen päätöksenteko, kun taas viranhaltijat valmistelivat ja esittelivät asioita päätöksentekoelimille sekä huolehtivat päätösten täytäntöönpanosta.
2.1.2 Kunnallishallinnon ohjausjärjestelmien uudelleenorganisoituminen
Kuntien tehtävien lisääntyessä ja toiminnan muuttuessa entistä dynaamisemmaksi, huomio alkoi kiinnittyä vaihtoehtoisten ratkaisujen mahdollistamiseen niin palvelu- tuotannossa kuin hallinnossa. Keskitettyä toimintatapaa hajautettiin samalla kun pää- tösvaltaa delegoitiin alaspäin. Toimintoja liikelaitostettiin, yhtiöitettiin ja yksityistet- tiin. Kuntien oman palvelutuotannon rinnalle alkoi nousta yksityistä, kuntien valvon- tavastuulla olevaa toimintaa, jolloin voitiin puhua hyvinvointipluralismin (welfare mix) lisääntymisestä.24
______________
23 Heuru 2000 s. 148-149.
24 Karila 1998 s. 56.
Kuntien tehtävien jatkuva laajeneminen ja koko hyvinvointivaltion kasvutendenssi näyttivät joutuvan kustannus-, rakenne- ja ohjauskriisiin. Rakenteellisina ongelmina pidettiin mm. sääntöohjausta, funktionaalista työnjakoa, hierarkiaa ja prosessien sisäi- sen yhteistyön sekä strategisen johtamisen puutetta. Näihin ongelmiin ryhdyttiin ha- kemaan ratkaisua päätösvallan delegoinnista ja joustavuuden lisäämisestä, tulosoh- jauksesta ja siihen kuuluvasta kilpailusta, organisaatioiden uudistamisesta tuotepohjai- seksi, hierarkioiden korvaamisesta sopimuksellisuudella, toimintojen ulkoistamisesta ja markkinaistumisesta sekä tuottajien vallan rajoittamisesta lisäämällä asiakkaiden valinnan vapautta.25
Kunnallishallinto on 1990-luvulla kokenut suurempia muutoksia kuin koskaan aiem- min. Kuntien itsehallinto on korostunut ja kunnat ovat erilaistumassa tulopohjan muutosten, palvelutuotannon uudelleenarvioinnin, valtionosuusuudistuksen, verkosto- ja konserniohjauksen sekä uusien yhteistyömuotojen seurauksena. Kunnallishallinnon muuttuva toimintaympäristö on edellyttänyt uudistuksia ja erityisesti kiristyvä talous on pakottanut kunnat prioriteettityöhön. Näin ollen kuntien on tullut sopeuttaa hallin- tonsa, taloutensa ja palvelunsa muuttuvan toimintaympäristön asettamiin vaatimuk- siin.26
Kuntakonsernin syntyhistoriaan on vaikuttanut kunnallishallintoa koskeva lainsää- däntö ja sen kehittyminen sekä lainsäädännön taustalla vaikuttaneet toimintaympäris- töjä koskevat muutokset ja yhteiskunnallinen kehitys. Voimakkaimmin kuntakonser- nin muodostumiseen on kuitenkin vaikuttanut 1980-luvun puolivälistä alkaen tapahtu- nut kansainvälistymiskehitys, yhteiskunnan rakenteiden monimuotoistuminen, toi- mintaympäristöissä ja palvelurakenteissa tapahtuneet muutokset sekä samanaikaisesti toteutetut kunnallisen itsehallinnon ja valtuuston aseman vahvistamispyrkimykset.
Vuonna 1988 toteutetulla vapaakuntalailla valtuusto siirtyi strategisen johtamisen suuntaan, päätösvaltaa delegoitiin ja lautakuntien määrää vähennettiin. Vuonna 1992 ______________
25 Majoinen 2001 s. 154.
26 Leväsvirta 1999 s. 13-16.
toteutetulla valtionosuusuudistuksella siirryttiin laskennallisiin valtionosuuksiin, jol- loin valtionosuuksien kohdentamisesta ja käytöstä päätti valtuusto. Vuonna 1995 an- nettu kuntalaki (365/92) vahvisti valtuuston asemaa ja siinä konsernikäsite tuli viralli- sesti kunnallishallintoon kirjanpidollisena käsitteenä ts. konsernitaseen laatimisvel- vollisuutena.
2.2 New Public Management -doktriinin tulo kunnallishallintoon
Useissa länsimaissa on toteutettu mittavia julkishallinnon hallinto- ja johtamisrefor- meja 1980-luvulta alkaen. Uudistamistoimenpiteet ovat kohdistuneet julkishallinnon kokoon ja kustannuksiin, sen tehtäviin, ohjaus- ja johtamisjärjestelmiin, virkamiesten lukumäärään ja toimintaan. Uudistusten taustalla on ollut voimakas tyytymättömyys julkisen hallinnon tilaa ja toimintaa kohtaan, mutta merkittävin syy on liittynyt julki- sen sektorin taloudelliseen ja rahoitukselliseen perustaan. Koska julkisen sektorin budjetteja ei voitu enää kasvattaa, oli lisättävä hallinnon tuottavuutta ja tehokkuutta.
Toisaalta kansalaisten vaatimukset julkisia palveluja ja niiden laatua kohtaan myös voimistuivat. Näiden reformien ympärille muodostui New Public Management (NPM) johtamisdoktriini.27
Suomessa julkisen sektorin uudistusvaatimusten taustalla on ollut vaikuttamassa mui- den tekijöiden ohella hallinnon byrokratisoituminen ja se, että palvelut hoidettiin laa- jasti julkisen organisaation toimesta. Vielä 1980-luvulla hyvinvointivaltio laajensi vastuitaan mm. terveydenhuollon ja sosiaalihuollon sektoreilla. Uudistuksen merkittä- viä vauhdittajia ovat olleet hyvinvointivaltion rahoitus-, tehokkuus- ja legimiteettikrii- si, 1990-luvun alun taloudellinen lama, julkisen velan kasvu, kansainvälistymiskehitys ja liittyminen Euroopan unioniin.28
NPM doktriinit on kuvattu pelkistetysti Lähdesmäen esittämässä muodossa taulukossa 1. Lähdesmäki mukailee esityksessään Christopher Hoodia.
______________
27 Lähdesmäki 2003 s. 9.
28 Lähdesmäki 2003 s. 17-19.
Taulukko 1. NPM-doktriinit29
Doktriinit Tarkoitus
Julkisen organisaation johtamisen edellytyksenä on ammattimainen ote.
Johdon tehtävänä on ohjata alaisensa organisaation toimintaa. Johtamista varten heille on annettava toi- mintavapautta.
Toiminnan arvioinnissa tulee olla tar- kat kriteerit.
Päämäärät ja tavoitteet tulee määritellä ja asettaa tehokasta toimintaa kuvaavat mittarit.
Suoritteisiin ja aikaansaannoksiin on kiinnitettävä enemmän huomiota.
Resurssien allokointi on suhteutettava suoriutumi- seen, koska tulokset ovat tärkeämpiä kuin menette- lytavat.
Julkista hallintoa tulee hajauttaa ja organisaatiorakenteita madaltaa.
Vaihtoehtoisia palvelujen tuottamismalleja suositaan.
Julkisella sektorilla on lisättävä kil- pailua.
Hankinnat kilpailutetaan ja hyödynnetään sopimus- menettelyä.
Julkisella sektorilla tulee omaksua yksityissektorin johtamiskäytäntöjä.
Henkilöstön rekrytoimisessa ja palkitsemisessa siir- rytään tiukasti säännellystä, byrokraattisesta ja hie- rarkkisesta toiminnasta kohti joustavampia käytän- töjä.
Julkisia resursseja tulee käyttää säästä- väisellä ja kurinalaisella tavalla.
Menoja leikataan ja resurssien käytön ohjeistuksia lisätään.
Meklin katsoo, että 1990-luku on merkinnyt Suomen kuntataloudessa periaatteellista ohjausmallin muutosta, vaikka merkkejä muutoksesta oli esillä jo edellisen vuosi- kymmenen loppupuolella. Muutokset liittyvät laajaan, lähes kaikissa OECD-maissa toteutettuun julkishallinnon reformin ”NPM-sateenvarjokäsitteeseen”. Valtioneuvosto teki 12.5.1988 24-kohdan periaatepäätöksen toimenpiteistä hallinnon uudistamisek- si.30
______________
29 Lähdesmäki 2003 s. 58.
30 Meklin 2000b s. 133.
Ryynänen toteaa osuvasti, että vaatimus ja käsitys uudesta julkisesta hallinnosta NPM:sta valloitti kansainvälisen modernisointikeskustelun. Kysymyksessä ei ollut niinkään yhtenäinen konsepti, vaan valikoima organisaatio- ja menettelysääntöjä, jot- ka suuntautuivat julkisten tehtävien karsimiseen yksityistämällä ja purkamalla tehtä- viä, julkisen sääntelyn purkamiseen dereguloimalla ja lisäämällä hallinnon sisäistä tehokkuutta sisäisin johtamisuudistuksin ja kilpailun mukaan tuomisella.31
2.2.1 Vapaakuntakokeilu ja normiohjauksen purkaminen
Kuntien palvelutuotannon organisoinnin muutos alkoi vuonna 1988 käynnistyneellä vapaakuntakokeilulla. Kunnan aseman vahvistamisen lisäksi tavoitteena oli laajentaa kunnan jäsenten osallistumismahdollisuuksia. Tavoitteeksi otettiin pyrkimys tehostaa yhteiskunnallista palvelutuotantoa, jonka hallinnon hajauttamiskomitea oli ottanut julkisen hallinnon uudistamisen peruslähtökohdaksi puhumalla hallinnon tuottamien palvelusten laadun parantamisesta.32
Heurun mukaan vapaakuntakokeilu avasi managerismille lähes esteettömän pääsyn suomalaiseen kunnallishallintoon vieläpä siten, että ovi managerismin sisääntulolle aukaistiin lopullisesti jokaisen kunnan omin toimenpitein33. Vapaakuntalaki tuli voi- maan elokuussa 1988 ja se oli voimassa vuoden 1996 loppuun. Aluksi laki oli voimas- sa vain 56 kokeilukunnassa, mutta vuodesta 1993 alkaen lakia ryhdyttiin soveltamaan kaikissa kunnissa.
Vapaakuntakokeilusta annetussa laissa (718/88) tavoitteet määritellään seuraavasti:
”1 § Tavoite
Kokemusten saamiseksi siitä, miten voidaan vahvistaa kunnallista itsehallintoa, lisätä kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia, kehittää kunnallishallintoa ______________
31 Ryynänen 2001 s. 18.
32 KM 1986: 12 s. 9.
33 Heuru 2000 s. 275.
paikallisia oloja nykyistä paremmin vastaavaksi, käyttää kuntien voimavaroja nykyistä tehokkaammin sekä parantaa kunnallisia palveluja, järjestetään vapaa- kuntakokeilua sen mukaan kuin siitä tässä laissa säädetään.
Kokeilu ei saa vaarantaa kuntalaisten oikeusturvaa eikä yhteiskunnallisten pal- velujen saatavuutta.”
Julkisen hallinnon uudistamisen kokonaisuuteen liittyen valtiovarainministeriö oli asettanut jo toukokuussa 1984 työryhmän selittämään ministeriöiden ja niiden alaisten keskushallintoviranomaisten norminantoa. Normityöryhmän suorittaman kyselyn pe- rusteella todettiin, että 51 valtion keskushallintoviranomaista oli antanut yhteensä 4.880 normia, joiden oikeudellinen perusta oli tai sen selitettiin olleen joko laissa tai asetuksessa tai sitten valtionneuvoston tai ministeriön päätöksessä taikka pelkästään norminantajan hallinnollisessa asemassa.34
Tämän johdosta annettiin määräaikainen laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä (573/1989). Lain tavoite määriteltiin 1 §:ssä ja valtuutus määräysten antamiseen 4 §:ssä seuraavasti:
”1 § Tavoite
Valtion hallintoviranomaisten määräysten ja ohjeiden antamista rajoitetaan, selkeytetään ja uudistetaan tämän lain mukaisesti.
Lain tavoitteena on vähentää erityisesti kuntiin ja kuntainliittoihin kohdistuvia määräyksiä.”
”4 § Valtuutus määräysten antamiseen
Määräyksistä tulee käydä ilmi säännökset, joihin viranomaisen toimivalta antaa määräykset perustuu.
Kuntia ja kuntainliittoja koskevia määräyksiä saa antaa, jollei hallitusmuodosta muuta johdu, vain laissa olevan, yksilöidyn valtuutuksen nojalla.”
______________
34 KM 1986: 10 s. 38-41.
Heuru arvioi, että normiohjauksen purkaminen argumentoitiin sillä, että kunnallista itsehallintoa vahvistetaan. Tosiasiallisen tausta muodostui kuitenkin valtionhallinnon uudistamisesta eli manageristisen järjestelmän tulosta valtionhallintoon.35
NPM-doktriini vaikutti kuntien talouden ohjausjärjestelmiin, budjetointiin ja lasken- tatoimeen ja näin ollen myös valtuuston toimivaltaan. Kunnallisen laskentatoimen uudistamistoimikunta antoi omat laskentatointa koskevat suosituksensa vuonna 1990.
Perusideana oli, että luovuttiin keskitetystä ja yksityiskohtaisesti määrätystä talousar- viorakenteesta siten, että talousarvio rakentui kunkin kunnan omien tarpeiden mukai- sesti. Kuntalakia muutettiin vuonna 1990 siten, että valtuustolle annettiin mahdolli- suus luopua talousarvion yksityiskohtaisuusvaatimuksesta (lain muutos 1122/1990).
2.2.2 Valtionosuuslainsäädännön uudistus ja voimassaoleva kuntalaki
Valtionosuusuudistuksen tausta-ajattelussa on nähtävissä monia NPM-opin perusläh- tökohtia ja väittämiä. Kuntien valtionosuuslailla (688/1992), lailla opetus- ja kulttuu- ritoimen rahoituksesta (705/1992) sekä lailla sosiaali- ja terveydenhuollon suunnitte- lusta ja valtionosuudesta (733/1992) siirryttiin 1.1.1993 alkaen tehtäväkohtaisesta ja kustannusperusteisesta valtionosuusjärjestelmästä asukaskohtaisesti määräytyviin las- kennallisiin valtionosuuksiin, mikä merkitsi käytännössä päätösvallan siirtoa valtion keskushallinnolta suoraan kunnille.
Hallituksen esityksen mukaan valtionosuusjärjestelmän tavoitteet olivat seuraavat:
- kannustaa kustannustietoiseen toimintaan,
- lisätä kuntien toimivaltaa ja poistaa valtion viranomaisten tarpeetonta ohjausta, - painottaa toiminnan taloudellisuutta ja tuloksellisuutta,
- tasoittaa kuntien taloudellisessa asemassa olevia eroja, - olla yksinkertainen ja selkeä,
- toimia viivytyksettä ja joustavasti, ______________
35 Heuru 2000 s. 264.
- perustua mahdollisimman pieneen asiakirjatuotantoon ja hallinnolliseen työhön, sekä
- olla vaikutuksiltaan hallittava ja ennakoitava.36
Vaikka valtion ote kuntien yksityiskohtaisesta ohjauksesta väljeni tuli tilalle valtion määrärahaohjauksen otteen lujittuminen, mikä näkyi käytännössä valtionosuuksien supistumisena. Kun uudistus ajoittui kuntien taloudellisen laman keskelle, tuli val- tuustojen työstä käytännössä menojen karsimista ja toimintojen uudelleenorganisoin- tia.
Voimassaoleva kuntalaki on saanut vaikutteita NPM-doktriinista. Valtioneuvoston 21.3.1991 asettaman kunnalliskomitean tehtävänä oli laatia ehdotus uudeksi kunnal- lislaiksi sekä tehdä esityksiä tarpeellisista ehdotuksista, miten kunnallislakiin liittyvä muu lainsäädäntö tulisi tarkistaa niin, että säännökset toimisivat kokonaisuutena ja vahvistaisivat kuntien itsehallinnollista asemaa organisaation ja toiminnan järjestämi- sessä. Asetuspäätöksen mukaisesti erityisen tärkeää oli selvittää seuraavaa:
1 Kunnan ja kuntalaisten välistä suhdetta:
erityisesti, miten asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia voidaan lisätä.
2 Kuntien ja valtion välistä suhdetta:
erityisesti, miten kuntien itsehallintoa ja kunnallislain asemaa kuntien toiminnan peruslainsäädäntönä voidaan vahvistaa.
3 Kuntien taloudellista asemaa ja taloudellisia toimintamahdollisuuksia:
erityisesti, miten kunnille voidaan turvata riittävä tulopohja ja edellytyk- set toiminnan taloudelliseen järjestämiseen.
4 Kuntien johtamista, organisaatiota ja toimintatapoja.
5 Tarkoituksenmukaista kuntajaotusta ja kuntien luonteva yhteistoimintaa.
6 Miten liittyminen Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon perus- kirjaan sekä miten muut kansainväliset kehitystekijät vaikuttavat kun- nallislainsäädäntöömme.
______________
7 Onko tarpeen tarkistaa Suomen Hallitusmuodon kuntien itsehallintoa koskevia säännöksiä.37
Näkemykseni mukaan vapaakuntakokeilulla, normien purkamisella, valtionosuusuu- distuksella ja nykyisellä kuntalailla on ollut merkittäviä vaikutuksia kunnallisen itse- hallinnon vahvistumiseen, sillä uudistuksilla valtion ohjausmahdollisuudet väljenivät oleellisesti. Kunnallisten palveluiden järjestämis- ja tuottamistavasta päättäminen siirtyi kuntien omaan harkintaan, ja kunnille avautui uudenlaisia mahdollisuuksia ke- hittää kuntakonserniensa toimintaa. Toisaalta voidaan todeta, että kansanvaltaisuuden toteutumisen kannalta uudistuksissa siirrettiin huomio toiminnasta toiminnan tuloksiin eli demokratiasta tehokkuuteen, jolloin valtuuston päätösvaltaa siirtyi täytäntöönpane- ville organisaatioille. Tätä taustaa vastaan viimeaikaiset tutkimukset38 osoittavat, että uudistukset näyttäisivät supistaneen valtuuston valtaa.
2.3 Tehtävien hoidon markkinaehtoistuminen sekä toimintojen ulkoistaminen yhtiöittämällä ja yksityistämällä
2.3.1 Toimintaympäristön markkinaehtoistuminen
Kuntien toimintaympäristö muuttuu koko ajan, ja muutoksen taustalla vaikuttavina yhteiskunnallisina tekijöinä ovat muun muassa seuraavat:
1. Arvomaailmassa tapahtuvat muutokset: Kuntalaiset vaativat valinnaisuutta ja vaihtoehtoisia palveluja. Samalla byrokratiaa vaaditaan purettavaksi. Päätöksente- kojärjestelmiin ei luoteta, ja kansalaiset haluavat myös itse vaikuttaa ja ottaa vas- tuuta omien asioidensa hoidosta.
2. Kansainvälistymiskehitys: Euroopan yhdentymisellä, lähialueyhteistyöllä, Venäjän tilanteen kehityksellä ja muiden pohjoismaiden ratkaisulla on kaikilla omat heijas- ______________
37 KM 1993: 33 s. 19.
38 Ks. tarkemmin Heuru 2000, Karila 1998, Leväsvirta 1999 ja Majoinen 2001.
tusvaikutuksensa kuntiin. Pohjoismaissa kunnilla on ollut erityisen vahva asema julkisten palvelujen tuottajana.
3. Taloudelliset reunaehdot: Hyvinvointiyhteiskunnan taloudelliseen kasvuun pe- rustunut rakennusvaihe on ohi ja julkisen hallinnon on sopeuduttava talouden ylei- seen kehityksen, jolloin taloudellisia voimavaroja on käytettävissä selvästi vä- hemmän kuin ennen. Palveluja ei aina voida tai haluta supistaa ja siksi ne on tuo- tettava entistä tehokkaammin.39
Yksityisten toimijoiden ja markkinoiden hyödyntäminen kunnan palvelutuotannossa liittyy kiinteästi palvelutuotannon uudelleenorganisointiin. Yksityisten toimijoiden ja järjestöjen asemaa osana kunnallista palvelutuotantoa vahvisti vuonna 1984 toteutettu Valtava-uudistus, jolloin järjestöistä tuli palvelujen tuottajia, jotka saattoivat myydä palveluitaan kunnille.
Markkinaehtoinen toiminta perustuu resurssien kohdentamispäätöksiin, jotka tehdään markkinasignaalien ohjaamana ja perusteella. Kunnallisen toimintaympäristön mark- kinaehtoistumiskehityksessä voidaan erottaa palvelutoiminnan sisäinen ja ulkoinen markkinaehtoistuminen. Kunta voi markkinaehtoistaa pelkästään sisäisen toimintaym- päristönsä, jolloin palvelun tuottaminen ja tilaaminen eriytetään tai liikelaitostetaan.
Ulkoisten markkinoiden luominen merkitsee sitä, että vaikka kunta rajoituksillaan ja valvonnallaan on edelleen velvollinen varmistamaan hyödykkeen saannin kuntalaisten käyttöön, se sallii toiminnan kohdentumisen markkinasignaalien mukaisesti. Tällöin kunta tavallaan delegoi ostovoimansa käyttöä suoraan kuntalaisille sen sijaan, että hyödykkeiden toimittamisesta kuntalaisille päätettäisiin poliittisen päätöksentekopro- sessin kautta. Kuntasektorilla voidaan lisätä markkinaohjautuvuutta useilla eri tavoilla.
Vapaaehtoiset sopimussuhteet sekä valinnan vapaus ja kilpailu ovat keskeisiä markki- naohjauksen tunnuspiirteitä.40
______________
39 Ks. Harjula-Prättälä 1995 s. 5.
40 Sutela 2003 s. 24 ja 63-64.
Kilpailuttaminen säädettiin pakolliseksi vuonna 1994 lailla julkisista hankinnoista (1505/1992). Näin täytettiin ETA-sopimuksen velvoitteet valtion, kuntien ja eräiden muiden hankintayksiköiden hankinnoissa noudatettavista periaatteista. Toisena lain päätarkoituksena oli pyrkiä lisäämään kilpailua julkisen hallinnon hankinnoissa ja perimmäisenä tarkoituksena oli kustannusten säästö.41 Kilpailuttaminen on osa avoi- mia markkinoita ja hankintalainsäädännön myötä ei ole enää mahdollista suosia aiemmassa määrin alueellista tai oman maan tuotantoa.
Myllymäki arvioi, että hyvinvointipalvelujen tuottaminen pelkästään markkinameka- nismein ja kilpailuun perustuen ei ole mahdollista kunnan asukkaiden perusoikeuksien ja niiden toteuttamisen vuoksi. Myllymäen mukaan markkinatalouden edellyttämä kilpailu ja kuntien vastuulla olevien hyvinvointioikeuksien toteuttaminen ovat keske- nään ristiriitaisia erityisesti lasten, mielenterveyspotilaiden, päihteiden käyttäjien sekä vammaisten ja vanhusten oikeuksien turvaamisessa.42
2.3.2 Toimintojen yhtiöittäminen ja yksityistäminen
Kunnallinen yhtiöittäminen ei ole vain aikamme ilmiö, vaan Suomessa kunnilla on ollut hallitusmuodon mukaan mahdollisuus perustaa yhtiö tai ryhtyä siihen osakkaaksi koko itsenäisyyden ajan. Yhtiöittämisellä tarkoitetaan kunnan jonkin tehtävän tai toi- minnan uudelleenjärjestelyä siten, että organisaatioyksikkö ei enää uudistuksen jäl- keen kuulu suoraan kunnan organisaatioon.
Yrityskonserneissa yritysten tavoitteena on mahdollisimman hyvä taloudellinen tulos.
Kunnallisen toiminnan yhtiöittämisen perimmäisenä syynä ei ole voiton tuottaminen omistajille eikä myöskään vastuun rajaaminen sijoitettuun pääomaan, vaan laadukkai- den palvelujen tuottaminen kuntalaisille ja asiakkaille. Käytännössä kunnat vastaavat omistamansa yhtiön sitoumuksista laajemmin kuin osakepääoman määrällä, koska ______________
41 HE 154/1992 vp s. 1-2.
42 Myllymäki 2002 s. 27.
kunnat ovat yleensä takaamassa tytäryhtiöiden lainoja. Kuntalaisille tarjotaan myös palveluita, jotka eivät ole liiketaloudellisesti kannattavia. Kunnallisten palveluiden yhtiöittämisen tavoitteena pidetään mm. sitä, että palveluja voidaan tuottaa pienem- millä resursseilla ja tehokkaammin kuin kunnallisessa organisaatiossa.43
Kunnallisten yritysten määrä on kasvanut tasaisesti koko 1990-luvun. Perinteisesti on yhtiöitetty kuntien liiketoiminnan luonteisia palvelutoimintoja ja näistä tyypillisimpiä ovat olleet mm. energia-, vesi- ja jätehuolto, kiinteistöjen hoito, asuntojen vuokraus sekä satamatoiminta. Vähitellen yhtiöittäminen on edennyt muillekin kunnan toimi- aloille, kuten liikunta- ja virkistystoimintaan ja koulutukseen.44
Vuosina 1995-96 kerättiin aineisto kuntien elinkeinoyhtiöistä. Tutkimuksen mukaan pääasiassa seuraavia asioita pidettiin yhtiöittämistä puoltavina tekijöinä:
- toiminta joustavoituu ja päätöksenteko nopeutuu,
- yhtiöittäminen luo tulosvastuullista ajattelua elinkeinotoimeen,
- kuntaorganisaatio moniportaisuutensa vuoksi koetaan liian kankeaksi asioiden käsittelyssä,
- kunta haluaa olla edelläkävijä elinkeinojen kehittämistyössä,
- yhtiöittämisellä halutaan luoda kunnasta yrittäjäystävällinen kuva ja sillä halu- taan edistää kunnan ja yrittäjien välistä yhteistyötä, ja
- yhtiöittäminen mahdollistaa kuntaa paremmin panostukset elinkeinojen kehittä- mistyöhön.45
Rasinmäki lähestyy yksityistämistä neljän käsitteen kautta. Rasinmäki toteaa, että oi- keudelliset käsitteet ovat aina paikkaan ja aikaan sidottuja. Siitä huolimatta hänen ke- hittämäänsä systematiikkaan formaalinen, organisatorinen, funktionaalinen ja materi- aalinen yksityistäminen voidaan hahmottaa myös lainsäädännön ja hallinnon kehityk- _____________
43 Suomen Kuntaliitto 1996 s. 23-24.
44 Lith 1999 s. 22.
45 Nupponen 1997 s. 25-27. Tutkimusaineisto koostui 61 toimitusjohtajan ja 75 kaupun- gin/kunnanjohtajan vastauksista. 42% yhtiöistä oli pelkkä kuntaomistus, 35 % yli 50 %:n kuntaomistus ja kunta oli vähemmistöosakkaana 23 %:ssa yhtiöitä.
