Niiranen (1997 139, 140), yksi varhaisista suomalaisista kuntalaisten osallistu-misen tutkijoista, kuvasi kuntaa kolmesta eri perspektiivistä. Ensimmäiseksi kunta itsehallinnollisena yksikkönä valtioon (kuntaulottuvuus); toiseksi kunta asukkaidensa itsehallinnollisena yhteisönä (kuntalaisulottuvuus) ja kolmannek-si kunta yhteiskunnallisena ilmiönä, joka rakentuu ihmisten sokolmannek-siaalisessa vuo-rovaikutuksessa. Hyyryläinen ja Tuisku (2016 18, 19) kuvaavat kuntaa sosiaalis-ten/yhteiskunnallisten ulottuvuuksien kehillä, joita on myös kolme. Heidän hahmotelmassaan sisimmällä kehällä on kunta yhteiskunnallisena instituutiona, keskimmäisellä kunta julkishallinnollisena organisaationa ja uloimmalla kehällä kunta nähdään kulttuurisena konstruktiona, identiteettiyhteisönä. Seuraavaksi vertaan näitä kahta tarkastelutapaa keskenään. Niirasen sekä Hyyryläisen ja Tuiskun kolmijako on esitetty rinnatusten kuviossa 1.
Kuvio 1. Kuvio havainnollistaa Niirasen (1999, 139, 140) ja Hyyryläinen & Tuiskun (2016, 18, 19) kolmijaot kunnan tasoista/ulottuvuuksista. Kehien ylälaidassa Niirasen jaottelu ja alalaidassa Hyyryläisen ja Tuiskun jaottelu.
Kunta yhteiskunnallisena ilmiönä
rakentuu sosiaalisessa vuorovaikutuksessa
Itsehallinnollinen kunta vs. valtio (kuntaulottu-vuus)
Kunta julkishallinnolli-sena
organisaationa Kunta asukkaiden itsehallinnollisena yhteisönä
(kuntalaisulottuvuus)
Kunta instituu-tiona
Kunta kulttuurisena konstruk-tiona,
identiteettiyhteisönä organisaationa
Kuvion sisimmällä kehällä Hyyryläisen ja Tuiskun kunta instituutiona vaikut-taa merkitsevän jokseenkin samaa kuin Niirasen kuvaus kunnasta itsehallinnol-lisena yksikkönä suhteessa valtioon. Tätä suhdetta säädellään muun muassa kuntalaissa (410/2015 Luku 3). Hyyryläinen ja Tuisku (2016 18, 19) puolestaan toteavat, että yhteiskunnallisena instituutiona kunnalla on oikeudellinen asema ja se toimii julkisena vallankäyttäjänä sekä Suomen valtio- että poliittisessa jär-jestelmässä. Kunnalla on julkisia tehtäviä, vastuita ja velvollisuuksia. Itsehallin-nollisena instituutiona kunnalle kuuluu myös valtaoikeuksia sekä toimival-tuuksia. Myös kunnan organisatoriset puitteet ja ylipäätään yhteiskunnallinen legitimiteetti määritellään tällä tasolla. Samalla kun määritellään kunnan alue ja jäsenyys luodaan myös perusteet kuntalaisuudelle. Kuntalain (410/2015 § 3) mukaan kunnan jäseniä ovat kunnan asukkaat sekä yhteisöt ja säätiöt, joiden kotipaikka kunta on sekä kiinteän omaisuuden hallitsijat ja omistajat. Tässä työssä kunnan jäsenistä kuntalaisina käsitellään vain ihmisiä, lakitermiä käyttä-en luonnollisia hkäyttä-enkilöitä. Kuntalaisiksi voidaan joka tapauksessa Hyyryläiskäyttä-en ja Tuiskun maininnan sekä kuntalain määrittelyn perusteella nimittää myös muita henkilöitä kuin asukkaita.
Keskimmäisellä tasolla Niirasen (1997 139, 143) näkökulma on kuntalaisis-sa, jotka muodostavat itsehallinnollisen yhteisön (ks. myös Koski 1970 179).
Tässä yhteisössä toimimisessa tärkeää on kuntalaisten osallistumis- ja vaikut-tamismahdollisuudet sekä kunnallisdemokratiassa että palveluiden suunnitte-lussa. Vastuun näiden toteutumisesta kantaa kunnan valtuusto (Kuntalaki 410/2015 § 22), mutta koko organisaatolta edellytetään kykyä muun muassa kuulla kuntalaisia ja tehdä kuntalaisten mielestä oikeutettuja päätöksiä (Niira-nen 1997 139). Vaikka Niirasen näkökulma on sanoitettu kuntalaisesta käsin, niin kuntalaisten mahdollisuus toimia itsehallinnollisena yhteisönä on ainakin suorien vaikuttamis- ja osallistumismenetelmien suhteen pitkälti kuntaorgani-saation poliittisten ja hallinnollisten toimijoiden käsissä. Hyyryläinen ja Tuisku (2016 18, 19) katsovat keskimmäisellä tasolla kuntaa puhtaasti organisaatiosta käsin. Äänioikeutetut kuntalaiset puolestaan pääsevät edustuksellisessa kunta-demokratiassa päättämään siitä, ketkä luovat heidän kotikunnassaan laissa ku-vatut vaikuttamis- ja osallistumiskeinot valitessaan kuntavaaleissa ehdolle aset-tuneista kuntalaisista kunnanvaltuutetut (Kuntalaki 410/2015 § 15; Kotikunta-laki 201/1994; VaaliKotikunta-laki 714/1998 § 1–3). Valtuusto puolestaan valitsee jäsenet muihin poliittisiin luottamuselimiin sekä johtavan viranhaltijan (Kuntalaki 410/2015 § 14, luku 6, § 41. Poliittinen ja siviiliorganisaatio muodostavat yhdes-sä Hyyryläisen ja Tuiskun kuvaileman kunnallisen hallinto-organisaation, jota Pekola-Sjöblom ym. (2006 51) puolestaan nimittävät poliittis-hallinnolliseksi järjestelmäksi. Kuntalain (410/2015 § 1) mukaan, kunnan tehtävänä on tuottaa kuntalaisille, kunnan asukkaille, hyvinvointia, edellytykset itsehallinnolle sekä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Hallinto-organisaation lisäksi, kunta on palveluorganisaatio, joka itsenäisen Suomen alusta lähtien – ja jopa sitä ennen - on tuottanut esimerkiksi koulutus-, sosiaali- ja terveyspalveluja (Soikkanen 1966 92–114, 493; Hyyryläinen & Tuisku 2016 18–19). Palveluorgani-saationa kunta ei kuitenkaan nykyään enää pelkästään tuota itse palveluita
kuntalaisille, vaan myös tilaa palveluita esimerkiksi yrityksiltä tai kolmannen sektorin toimijoilta (esim. Keränen 2014 45). Lisäksi monet kunnan tuottavat palveluita yhdessä muiden kuntien kanssa, usein kuntayhtymissä. Kunnat ovat myös perustaneet omia liikelaitoksia tai yhtiöittäneet palveluitaan yrityksiin, joissa kunta ei ole välttämättä ainoana omistajana.
Hyyryläisen ja Tuiskun (2016 18–19) uloin taso sopii jälleen keskimmäistä tasoa paremmin yhteen Niirasen uloimman tason kanssa, jossa Niiranen (1997 139) kuvaa kuntaa yhteiskunnalliseksi ilmiöksi, joka rakentuu ihmisten sosiaalisessa vuorovaikutuksessa. Hyyryläinen ja Tuisku toteavat, että tähän sosiaaliseen ja kulttuuriseen kokonaisuuteen kuuluvat myös kunnan oma paikallinen historia sekä perinteet, jotka ovat jättäneet jälkensä kunnan toimintakulttuuriin. Tällä tasolla kunta konstruoi ja kehystää erilaisia toimijuuksia ja identiteettejä, mu-kaan lukien eri asujaimistot, ammattiryhmät, mutta myös järjestöt ja yritykset sekä ”liikkuvat osa-aikaiset kuntalaiset”, jotka voivat esimerkiksi viettää vapaa-aikaansa kunnassa.
Kuntaa voidaan siis tarkastella eri tasoilla, instituutiona, organisaationa tai sosiaalisena yhteisönä. Edellä on todettu, että kunta on poliittis-hallinnollinen ja palveluja tuottava organisaatio, jossa poliittinen toimielin, kunnanvaltuusto, on vastuussa kuntalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen mahdollisuuksista ja menetelmistä (Kuntalaki 410/2015 § 22). Tässä työssä kuntaa tarkastellaan pää-asiassa kuitenkin julkishallinnollisena, ei niinkään poliittisena, organisaationa, jonka tehtävänä on taata kunnan asukkaille sekä palveluiden käyttäjille ja asi-akkaille vaikuttavia osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia erilaisissa roo-leissa. Tämä siksi, että kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuk-sien käytännön toteutus on tällä hetkellä pääasiassa toimeenpanovaltaa käyttä-vän hallinto-organisaation tehtävä (Keränen 2014 51–55), vaikka vastuun kan-taakin kunnanvaltuusto.
Kunnan toiminta on kuitenkin muutoksen alla kunnan toimintaympäris-tössä ja olosuhteissa muuttuessa. Muutosta on Ryynäsen (2015 141) mukaan tapahtunut erityisesti 2010-luvulla, kun säästötoimet supistivat kuntien laajaa paikallisista tarpeista nousevaa yleistoimialaa, jota oli korostettu 1980-luvun lopulta lähtien. Samalla on kaventunut myös kunnan poliittis-kansanvaltainen rooli yhteisönä, joka vastaa paikallisista oloista ”suhteellisen itsenäisenä” valti-oon nähden. Pitkään valmisteilla ollut sosiaali- ja terveysalan siirtyminen pois kunnan päätösvallasta näyttää toteutuvan puolestaan nyt 2020-luvun alussa.
Tämä muuttaa kunnan roolia edelleen tuoden muutoksia myös itse kuntaor-ganisaatioon, kun osa toiminnoista ja samalla toimintoja suorittavista ihmisistä siirtyy uudelle hallinnon tasolle. Toisaalta organisaatio- ja tehtävämuutoksia syntyy toiseen suuntaan, kun työllisyyspalvelut siirtyvät valtiolta kunnille sa-moihin aikoihin (Valtioneuvoston päätös VM/2021/69 2021 6; Lampinen 2021)..
Edellä mainittujen myötä muuttuu myös se, miten ja ketä kunta pyrkii osallis-tamaan.