Kunnallinen itsehallinto Pohjoismaissa

Kunnallisen itsehallinnon katsotaan olevan kunnallisen demokratian edelly-tys Ruotsissa. Kunnalliseen demokratiaan kuuluu, että kunnilla ja maakun-nilla on laaja ala muun muassa muodostaa poliittiset asiansa.³⁸² Kunnallisen itsehallinnon periaatetta ei kuitenkaan ollut aiemmin kirjoitettu auki hal-litusmuotoon tai kuntalakiin. Periaatteen katsotaan koskevan kunnan ja valtion välisiä suhteita ja sen katsotaan antavan kunnille itsenäisen ja tiettyyn rajaan saakka vapaan päätösoikeuden. Kunnilla on erityisten lakisääteisten tehtäviensä lisäksi oma, periaatteessa valtion toimista vapaa oma sektori, jolla kunnat voivat hoitaa omia tehtäviään.³⁸³ Perustuslakivaliokunnan mukaan kunnallinen itsehallinto muodostaa ruotsalaisen demokratian perustan.

Tämän vuoksi valiokunnan mukaan on tärkeää, että kuntien asemasta osana ruotsalaista demokratiaa säädetään perustuslaissa.³⁸⁴

Ruotsi ratifioi Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan vuonna 1989 ilman varaumia. Ruotsissa katsottiin, että kunnallisella itsehal-linnolla on pitkä perinne ja se on vahvasti ankkuroitu yhteiskuntaan.

Ruotsin lainsäädännön katsottiin täyttävän peruskirjan artiklojen vaa-timukset eikä tarvetta lainsäädännön muutoksille ollut. Perustuslain säännösten katsottiin täyttävän peruskirjan vaatimukset.³⁸⁵

Ruotsin vuoden 1990 kuntalakiin otettiin säännös kunnallisesta itsehallinnosta myös paikallisen itsehallinnon peruskirjan vaatimukses-ta. Peruskirjan 2 artiklassa todetaan, että kunnallisesta itsehallinnosta tulee olla säännös joko laissa tai mieluummin perustuslaissa. Tuolloin perustuslaissa oli ainoastaan hallitusmuodon 1 luvun 1 §:n säännös kansanvallan toteutumisesta myös kunnallisen itsehallinnon kautta.

Kirjoittamalla säännös kuntalakiin vahvistettiin kunnallisen itsehallin-non asemaa peruskirjan vaatimalla tavalla.³⁸⁶

Kunnallistaloudellisen komitean mukaan kaksi näkökantaa määrittää sen, mitä kunnalliseen toimintaan ja toimialaan kuuluu. Ensimmäisen näkökannan mukaan julkinen valta on lähtöisin valtiosta ja siksi kun-nallinen päätöksenteko tapahtuu valtion antaman valtuuden nojalla.

Toisen näkökannan mukaan kunnan oikeus tehdä omia päätöksiä toi-mistaan luo pohjan itsehallinnolle, joka ilmaistaan hallitusmuodossa.

Tämän näkökannan mukaan kunnan valta ei ole valtiosta johdettua.³⁸⁷ Komitean analyysin mukaan kunnallinen itsehallinto on näiden ääri-päiden kompromissi, ja kunnallinen itsehallinto on osa julkista valtaa ja painotussuhde valtion ja kuntien kesken vaihtelee eri aikoina. Edelleen

382 Prop. 2001/02:80 s. 73.

383 Prop. 1973:90 s. 190.

384 KU 1973:26 s. 39.

385 Prop. 1988/89:119 s. 9, 14, 1988/89:KU32 s. 1.

386 Prop. 1990/91:117 s. 141.

387 Prop. 1991/92:150 del s. 11.

 76  76

komitean mukaan kunnallinen itsehallinto ei ole ehdotonta vaan rajoi-tettua.³⁸⁸ Komitea tuli siihen johtopäätökseen, että kunnallisen itsehal-linnon sisällön tarkkoja rajoja on mahdotonta vetää. Komitea totesi, että kunnallisen itsehallinnon ala on laajentunut samaan aikaan kun valtion yksityiskohtainen ohjaus on vähentynyt.³⁸⁹

Kuntien verotusoikeus on kunnallisen itsehallinnon edellytys ja merkittävä kuntien taloudelliselle riippumattomuudelle. Verotusoikeus on periaatteessa rajoittamaton. Kuntien verotusoikeuden perusteista voidaan kuitenkin säätää lailla. Hallitusmuodon 7 § osoittaa, että eduskunta ei voi vapaasti puuttua kuntien verotusoikeuteen. Niin sanottu Robin Hood -vero (verotulontasaus kuntien välillä) aiheutti vilkasta keskustelua ja analyysia siitä, onko se pe-rustuslainvastainen vai ei.³⁹⁰ Vuonna 1990 päätettiin kunnille asetettavasta verokatosta, jolla rajoitettiin kuntien oikeutta periä veroja. Verokatosta kuitenkin luovuttiin vuoden 1994 alusta lukien, jolloin kunnille annettiin taloudellisia kannustimia hillitsemään veronkorotuksia.³⁹¹

Euroopan neuvosto on raportoinut vuonna 2005 Ruotsin paikallis- ja aluehallinnon demokratian tilasta. Euroopan neuvosto totesi, että Ruotsilla on paikallisen itsehallinnon pitkä perinne, mutta itsehallinto on heikenty-nyt, ja peruskirjan periaatteiden toteuttamisen kanssa on ollut ongelmia.

Euroopan neuvosto esitti Ruotsille monia toimenpiteitä³⁹². Euroopan neu-vosto puuttui myös hallitusmuodon kunnallista itsehallintoa koskevaan suppeaan sääntelyyn. Euroopan neuvosto ehdotti, että Ruotsissa annettai-siin perustuslainuudistamista koskeva selvitys, jonka tehtävänä olisi antaa ehdotus siitä, miten kunnallisen itsehallinnon asemaa voitaisiin vahvistaa perustuslailla. Paikallishallinnolle tulee myös antaa enemmän vapautta

388 Prop. 1991/92:150 del s. 11.

389 Prop. 1991/92:150 del s. 11 – 12.

390 Prop. 1994/95:150:ssä ehdotettiin uutta tasausjärjestelmää, jonka Lakineuvosto katsoi olevan perustuslain 1:7 §:n vastainen kun puolestaan perustuslakivaliokunta (1994/95:KU6y) ei pitänyt sitä perustuslain vastaisena. SOU 2007: 93 s. 59. Tätä ennen vuodesta 1917 on ollut olemassa tulontasausjärjestelmä, jonka valtio kokonaisuudessaan rahoitti. SOU 2007: 93 s. 62.

391 Dir. 1994:87 s. 2.

392 1) paikallishallinnolle tulee antaa enemmän vapautta tehtäviensä hoitamiseksi. 2) tulee kehittää menetelmiä, joiden avulla voidaan laskea kunnille säädettyjen tehtävien todelliset kustannukset. 3) selventää kuntien verotusoikeus rajoitusten välttämiseksi tulevaisuudessa. 4) arvioida kuntien tasausjärjestelmä siten, että pyritään vähentämään puuttumista kuntien oikeuteen käyttää tulojaan samalla samaan aikaan kun periaate kuntien välisestä tasauksesta säilyy. 5) lisätä yleisen valtionosuuden käyttöä korvamer-kityn sijaan 6) antaa perustuslainuudistamista koskeva selvitys jonka tehtävänä on antaa ehdotus siitä, miten kunnallisen itsehallinnon asemaa voitaisiin vahvistaa perustuslailla.

7) luoda riitojenratkaisujärjestelmä jolla voidaan koetella paikallisen itsehallinnon periaatteen sisältöä. 8) edistää alueellista demokratiaa vakinaistamalla ja laajentamalla aluekuntakokeilua ja harkitsemaan epäsymmetrisen yhteiskunnallisen organisaation mahdollisuuksia. Europarådet 2005: 8.

 77

II Kunnallinen itsehallinto

 77

tehtäviensä hoitamiseksi.³⁹³ Raportista antamassaan suosituksessa kongressi ehdotti Ruotsin hallitukselle, että keskushallinnon taholta paikallishallin-nolle annetaan laajempi toimivalta tehtäviensä suhteen³⁹⁴.

Raportissa arviointiin peruskirjan toteutumista, ja kunnallisen itsehal-linnon periaatteella todettiin Ruotsissa olevan toisaalta kohtuullisen vahva perustuslaillinen ja lainsäädännöllinen tunnustus. Toisaalta Ruotsin todettiin olevan yhtenäisvaltio, jossa on tasavertaisuuden ja hyvien sosiaalietuuk-sien pitkät perinteet, joista pitkälti huolehtii paikallishallinto, etukäteen hyväksytyllä tavalla ja jota eduskunta sääntelee. Kuntalaki antaa kunnille yleisvaltuutuksen ja erityislainsäädäntö tuo kunnille ja/tai maakunnille eri-tysvaltuudet tiettyjen tehtävien hoitamiseen. Tämä herätti kysymyksen siitä, heikentääkö erityislainsäädäntö kuntien autonomiaa käytännössä, vaikka juridisesti kuntalaki ei ole alisteinen erityislainsäädännölle. Taloudellisesti tärkeät asiat säännellään erityislainsäädännöllä, jotka voivat olla hyvinkin yksityiskohtaisia.³⁹⁵

Raportissa kiinnitettiin myös huomiota hallitusmuodon kunnallista itsehallintoa koskevaan sääntelyyn. Sääntelyn katsottiin olevan epäselvä, koska toisaalta se tunnustaa kunnallisen itsehallinnon, mutta toisaalta säännös ei sisällä mitään täsmennyksiä kuntien tehtävistä tai toimin-noista. Lain 8 luvun 5 §:n mukaan paikallishallinnon organisaatiota ja toimintaa, paikallisviranomaisten verotusta ja paikallisen hallinnon toi-mivallasta säädetään lailla, eduskunnan toimesta. Tämä hallitusmuodon säännös antaa eduskunnalle valtuuden puuttua paikallisviranomaisten asioihin varsin yksityiskohtaisesti. Kongressin kanta oli, että tämä saattaa olla ristiriidassa hallitusmuodossa säädetyn kunnallisen itsehallinnon periaatteen kanssa. Ruotsin viranomaiset kommentoivat asiaa lausun-nossa siten, että säännöksen on tarkoitus olla joustava, ja mahdollis-taa tehtävien jako valtion ja kuntien kesken ajan myötä. Säännös on normatiivinen ja sen tarkoitus on suojata kunnallista itsehallintoa siltä osin, kenellä on määräysvalta organisaatioon ynnä muuhun. Kongressi kuitenkin katsoi säännösten olevan epäselviä, ja että niitä voidaan tul-kita monella tavalla.³⁹⁶

Raportissa todetaan, että vaikka paikallisen itsehallinnon periaate tunnustetaan perustuslaissa ja lainsäädännössä, sitä voitaisiin edel-leen vahvistaa. Euroopan neuvoston mukaan periaatetta voitaisiin vahvistaa muun muassa viittaamalla Euroopan neuvoston paikalli-sen itsehallinnon peruskirjaan lainsäätämipaikalli-sen yhteydessä. Raportissa kiinnitettiin huomiota siihen, että nyt peruskirjaan ei lainsäädännön

393 Europarådet 2005: 8.

394 Rec. 163 (2005) s. 1.

395 CLRAE 2005a: 10, Europarådet 2005: 25.

396 CLRAE 2005a: 10, Europarådet 2005: 25.

 78  78

esitöissä viitattu lainkaan.³⁹⁷ Kongressi esittikin, että tulevaisuudessa lainsäätäisen yhteydessä viitattaisiin Euroopan paikallisen itsehal-linnon peruskirjaan, ja sitä käytettäisiin vertailukohtana paikallisen itsehallinnon tulkinnalle³⁹⁸.

Ruotsissa on käyty kunnallista itsehallintoa koskevaa keskustelua pitkään³⁹⁹. Esimerkiksi Marcusson arvioi, että suhteellisen suppeasta sääntelystä huoli-matta, yleisesti ottaen kunnallisen itsehallinnon asema on Ruotsissa vahva verrattuna muihin Euroopan maihin⁴⁰⁰. Vuonna 2007 valmistui asiantun-tijaraportti, joka koski kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojaa (SOU 2007:93). Raportissa kiinnitettiin huomiota siihen, että kunnallista itsehallin-toa koskevat säännökset olivat hajallaan perustuslaissa, eikä kuntien tehtäviä koskevaa sääntelyä löytynyt lainkaan.⁴⁰¹ Raportin mukaan itsehallintokomitea on todennut, että kunnallinen itsehallinto on laajempi kunnan yleisellä toi-mialalla, josta säädetään kuntalaissa ja suppeampi kunnan erityistoitoi-mialalla, josta säädetään erityislainsäädännössä. Näin siitä huolimatta, että kunta hoitaa kaikki tehtävänsä kunnallisen itsehallinnon periaatteella.⁴⁰²

Ruotsissa perustuslakiin on tehty muutoksia vuonna 2010, ja uudet hallitusmuodot säännökset astuivat voimaan vuoden 2011 alusta. Edellä todettu Euroopan neuvoston antama kritiikki otettiin huomioon, ja halli-tusmuotoon lisättiin uusi luku, joka koskee kuntia.

Hallitusmuoto, 1 luku. Valtiomuodon perusteet.

1 §⁴⁰³. Kaikki julkinen valta Ruotsissa on lähtöisin kansasta.

Ruotsalainen kansanvaltaisuus perustuu vapaaseen ajatuksenmuodos-tukseen ja yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen. Se toteutuu edustuk-sellisen ja parlamentaarisen valtiomuodon ja kunnallisen itsehallinnon kautta.

7 §⁴⁰⁴. Valtakunnassa on kuntia paikallisella ja alueellisella tasolla. Lag (2010:1408)

397 CLRAE 2005a: 17, Europarådet 2005: 34.

398 Rec. 163 (2005) s. 2.

399 SOU 2007:93 s. 35.

400 Marcusson 2007: 330.

401 SOU 2007:93 s. 23.

402 SOU 2007:93 s. 44.

403 1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.

404 I riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Lag (2010:1408). Aikaisempi muoto kuului seuraavasti: 7 §. I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutan-derätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Lag (1976:871).

 79

II Kunnallinen itsehallinto

 79

Uusi hallitusmuodon luku kuuluu seuraavasti:

14 luku. Kunnat (2010:1408)⁴⁰⁵.

1 §. Kuntien päätäntävaltaa käyttävät valitut valtuustot.

2 §. Kunnat hoitavat paikallisia ja alueellisia julkisia tehtäviä kunnalli-sen itsehallinnon periaatteen mukaan. Tarkemmat säännökset tästä on laissa. Samalla periaatteella kunnat hoitavat myös niille lailla säädetyt tehtävänsä.

3 §. Paikallisen itsehallinnon rajoitusten ei tule mennä pidemmälle kuin on tarpeen ottaen huomioon siihen johtaneet päämäärät.

4 §. Kunnat voivat periä veroja tehtäviensä hoitamista varten.

5 §. Kunnat ovat lain nojalla velvollisia osallistumaan muiden kuntien tehtävistä aiheutuviin kustannuksiin, mikäli on välttämätöntä saavuttaa yhdenvertaiset taloudelliset olosuhteet.

6 § Kuntajaon muuttamista koskevista perusteista säädetään lailla.

Hallitusmuotoon lisätty uusi luku kunnallisesta itsehallinnosta on tullut voimaan 1.1.2011. Tätä ennen kunnallisesta itsehallinnosta säädettiin aino-astaan 1 luvun kahdessa pykälässä (1 ja 7). Myös 1 luvun 7 §:ää on muutettu entisestä muodosta. Aiemmin säännöksessä mainittiin peruskunnat (primär-kommuner) ja maakunnat (landsting), kun vuoden 2011 alusta muotoilussa mainitaan paikallis- ja aluetason kunnat (kommuner på lokal och regional nivå). Aiemmin 7 §:ssä oli myös säännös kuntien verotusoikeudesta, joka on nyt siirretty kuntia koskevaa 14 lukuun. Säännökseen ei sinänsä ole tullut muutosta. Lakiesityksen perustelujen mukaan hallitusmuodossa ei oteta kantaa siihen, minkä tyyppisiä kuntamuotoja Ruotsissa jatkossa on.

Ruotsissa on esitetty maakuntien sijaan myös vaihtoehdoksi aluekuntia, mutta esitys ei ole edennyt. Esitetty muoto siitä, että valtakunnassa on sekä paikallistason että aluetason kuntia kattaa esityksen mukaan molem-mat vaihtoehdot. Ruotsiin on joka tapauksessa muodostumassa muutama

405 14 kap. Kommunerna Lag (2010:1408). 1 § Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. 2 § Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.

3 § En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nöd-vändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

4 § Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter.

5 § Kommunerna får i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelä-genheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

6 § Föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag.

 80  80

aluekunta (region) nykyisen maakuntien lisäksi, joten tämänkin vuoksi säännös kaipasi muutosta.⁴⁰⁶

Ruotsin perustuslain säännöksessä on osittain samantyyppinen kuin Suomen perustuslain 121 §:n säännös. Molemmissa todetaan, että ylin pää-töksentekoelin on valtuusto. Samoin molemmissa on säännös kuntien vero-tusoikeudesta sekä kuntajaon perusteiden säätämisestä laissa, josta Suomessa säädetään perustuslain 122.2 §:ssä. Erojakin kuitenkin on. Ruotsin säännös toteaa lisäksi kunnallisen itsehallinnon rajoittamisen mahdollisuudesta, ja siinä todetaan, ettei sitä voi rajoittaa enemmän kuin on tilanteeseen näh-den tarpeen. Säännöksessä todetaan myös tehtävien hoitaminen itsehallin-non periaatteen mukaisesti; vastaava säännös Suomessa löytyy kuntalaista.

Perustuslakiin on myös annettu lainsäädännöllä mahdollisuus tasata kun-tien välisiä tuloeroja, mikäli katsotaan, että se on tehtävän yhdenvertaisen toteutumisen kannalta välttämätöntä.

Paikallisen itsehallinnon periaate kirjattiin selkeästi hallitusmuotoon ja uudessa säännöksessä selvennetään, että kunnallisen itsehallinnon periaate koskee kaikkea kunnan toimintaa.⁴⁰⁷ Perustuslakivaliokunnan mietinnön tavoin hallitus katsoi, että hallituksella on velvollisuus tarkastella myös muita kuin ehdottamaansa rajoitusta suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ja valita ne keinot, jotka lievemmin rikkovat kunnallista itsehallintoa vastaan. Mikäli tavoitteen saavuttamiseksi on olemassa useita tapoja, tulee valita se, joka lievimmin koskee kunnallista itsehallintoa.⁴⁰⁸ Säännöksellä on merkitystä myös rahoitusperiaatteen toteutumisen kannalta.

Hallitusmuotoon otettiin myös säännös, joka mahdollistaa verotulojen tasauksen kuntien välillä. Kuntien välistä taloudellista tasausta koske-va lainsäädäntö ja sen perustuslainmukaisuus on ollut kiistanalainen kysymys. Aiemmin verotulontasauksen ei katsottu olevan entisen hal-litusmuodon 1 luvun 7 §:n mukainen⁴⁰⁹. Vuodesta 2005 valtionapu-järjestelmää kuitenkin muutettiin nykyisellä valtionapujärjestelmällä, johon myös verotulontasaus sisältyy.⁴¹⁰

Kuntia koskeva lainsäädäntö esimerkiksi sosiaalitoimen ja muun kunnallishallinnon suhteen on ollut luonteeltaan reunaehtoja luovaa, ilman yksityiskohtaista sääntelyä. Viime vuosikymmenenä keskushal-linnon ohjaus on vähentynyt. Nykyään kunnat, maakunnat ja alueet ostavat suuren määrän palveluita yksityisiltä yrityksiltä. Näiden tuot-tamat palvelut rahoitetaan siten julkisin varoin. Maakunnat ovat jo pitkään ulkoistaneet esimerkiksi hammashuollon palvelut. Viimeisten

406 Prop. 2009/10:80 s. 209.

407 Prop. 2009/10:80 s. 211.

408 Prop. 2009/10:80 s. 212.

409 Prop. 1994/95:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19 s. 96.

410 Prop. 2009/10:80 s. 214, Isberg 2011: 45.

 81

II Kunnallinen itsehallinto

 81

kymmenen vuoden aikana lisääntynyt määrä yksityisiä yrityksiä on al-kanut ylläpitää esikoulua, koulua, sairaaloita ja hoitolaitoksia.⁴¹¹

Norjan perustuslaissa ei ole säädetty kunnallisesta itsehallinnosta, joten kunnallinen itsehallinto ei Norjassa ole perustuslailla suojattu instituutio.

Kunnallinen itsehallinto muodostuu kahdesta kuntalain⁴¹² säännöksestä, joissa kunnallista itsehallintoa käsitteenä ei kuitenkaan mainita. Kuntalain

§ 1 mukaan lain tarkoituksena on saada aikaan säädös, jolla saadaan aikaan toimiva demokratia kunnissa ja maakunnissa, ja paikallishallinnon asioiden toimiva ja tehokas hallinto kunnissa ja maakunnissa kestävän kehityksen periaatteella⁴¹³. Kuntalain § 19 käsittelee kunnan valtuuston oikeutta itse muodostaa kunnanhallitus kunnan tärkeimmäksi hallinnolliseksi elimeksi hoitamaan kunnan asioita⁴¹⁴. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja on ratifioitu ja saatettu voimaan Norjassa vuonna 1989. Peruskirja koskee

411 Madell 2012: 638.

412 LOV 1992 – 09-25 nr 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).

Säännökset koskevat kunnan hallitusta (19 §) ja lain tarkoitusta (1 §).

413 § 1. Lovens formål.

Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommu-nalt og fylkeskommukommu-nalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.

414 § 19. Kommuneråd. Fylkesråd.

1. Kommunestyret og fylkestinget skal selv opprette et kommuneråd eller fylkesråd som øverste ledelse av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon.

2. Når det innføres kommuneråd eller fylkesråd, bortfaller ordningen med administra-sjonssjef.

3. Ved videreføring av parlamentarisk styreform velger kommunestyret eller fylkestinget selv et råd i det konstituerende møtet etter et kommunestyre- eller fylkestingsvalg. Når kommunestyret eller fylkestinget selv har vedtatt at det sittende rådet skal fratre eller er blitt meddelt at rådet vil fratre, skal valg av nytt råd foretas senest i det neste møtet.

Rådet tiltrer straks det er valgt.

4. Et forslag til råd skal inneholde det antall navn som ønskes i rådet og skal angi hvem som skal være rådets leder og nestleder. Det må enten stemmes for et av forslagene eller stemmes blankt. Det forslaget som får flest stemmer er valgt. Foreligger det flere enn to forslag, må et forslag likevel ha tilslutning fra flertallet av de avgitte stemmene for å være valgt. Får ingen av forslagene slik tilslutning, skal det stemmes på nytt over de to forslagene som fikk flest stemmer. Det forslaget som ved denne avstemningen får flest stemmer er valgt.

5. Et forslag om at rådet skal fratre må fremsettes i møte. Forslaget skal behandles i neste møte med mindre to tredjedeler av de møtende krever umiddelbar avstemning.

Meddelelse fra rådet om fratreden skal gis i møte.

6. Fratrer et medlem av rådet etter vedtak eller eget ønske, skal det velges et nytt medlem etter forslag fra rådet. Dersom lederen fratrer skal det velges nytt råd.

7. Den som velges som medlem av kommuneråd eller fylkesråd, fratrer sine øvrige kommunale eller fylkeskommunale verv i funksjonsperioden. Kommunestyret eller fylkestinget kan velge settemedlemmer for andre verv enn kommunestyre- eller fylkes-tingsmedlem for den tid vedkommende er medlem av kommunerådet eller fylkesrådet.

Endret ved lov 16 april 1999 nr. 18 (i kraft 1 juli 1999 iflg. res. 16 april 1999 nr. 388).

 82  82

sekä kuntia että maakuntia (fylkeskommuner)⁴¹⁵. Peruskirjan 2 artikla vaatii, että kunnallisesta itsehallinnosta tulee olla säännös joko laissa tai perustus-laissa. Tätä asiaa käsiteltiin kuntalain esitöissä vuonna 1990, jolloin tultiin siihen johtopäätökseen, että Norjan lainsäädäntö täyttää tuon vaatimuksen ja periaate on tunnustettu kuntalain § 19 ja 1:ssä⁴¹⁶. Norjassa on ollut yrityksiä saada kunnallinen itsehallinto tunnustetuksi perustuslain tasolla, mutta vielä siinä ei ole onnistuttu. Kiistan aiheena on säännöksen sanamuoto⁴¹⁷. Vaikka perustuslaissa säädöstä kunnallisesta itsehallinnosta ei olekaan, on kunnallinen itsehallinto kuitenkin vakiintuneesti katsottu tärkeäksi ja pe-rustavaa laatua olevaksi osaksi Norjan valtiosääntöä⁴¹⁸. Euroopan neuvosto on pitänyt valitettava sitä, että Norja ei ollut virallisesti ilmoittanut ratifi-oinnin yhteydessä soveltavansa paikallisen itsehallinnon peruskirjaa myös maakuntiin. Samalla se piti valitettavana sitä, että kunnallista itsehallintoa koskevaa säännöstä ei ole sisällytetty perustuslakiin eikä myöskään Norjan kuntalaki sisällä kunnallista itsehallintoa koskevia sitovia yleissäännöksiä, joiden voitaisiin katsoa antavan kunnalliselle itsehallinnolle oikeusturvaa⁴¹⁹. Edellä mainitusta huolimatta Norjassa katsotaan, että siellä on vahva kunnallinen itsehallinto. Paikallisiin asioihin osallistuminen ja niistä päät-täminen ovat olleet keskeisiä arvoja kunnallislain (formannskapsloven) voimaan tulosta saakka vuonna 1837. Näiden arvojen takana on sekä de-mokraattinen että taloudellinen huomioonottaminen.⁴²⁰ Norjassa kunnal-linen itsehallinto edellyttää, että kunnilla on vapaus sekä päättää kunnan verotasosta että käyttää omia tulojaan. Norjan valtio voimakkaasti säänte-lee kuntien ja maakuntien tulojen käyttöä. Päättäessään kuntien tehtävien sisällöstä ja laajuudesta, päättää valtio suuressa määrin sen miten kunnan tulee käyttää varojaan.⁴²¹ Norjassa valtio päättää kuntien verokatosta ja sen vuoksi kaikissa kunnissa kunnallisvero on määrätty korkeimpaan mahdolli-seen tasoon, eikä kunnilla siten käytännössä ole kunnallista verotusoikeutta lainkaan. Kunnat voivat päättää vain maksujensa tasosta.⁴²²

415 NOU 1990: 13 s. 335.

416 NOU 1990: 13 s. 335 – 339.

417 NOU 1990: 13 s. 337 – 338, Bernt, Overå & Hove 2005: 26, Innst. S nr. 203 (2006 – 2007), Innst. S nr. 215 (2002 – 2003), Innst. S. nr. 216 (2002 – 2003), Innst.

S nr. 121 (1998 – 99), Innst. S. nr. 120 (1998 – 99). Keskusteluja Jan Fridthjof Bernt’n kanssa keväällä 2008.

418 NOU 1990: 13 s. 338.

419 Rec. 141(2003): 1.

420 St.prp. nr. 67 (2006 – 2007) s. 31.

421 NOU 2005:6 s. 52. Terveys- ja sosiaalipalveluissa laki säätelee, mitä palveluita kunnan tulee järjestää, mutta kunnat voivat järjestää ne vapaammin kuin opetussektorilla. Kun-tien palveluista koskeva sääntely on voimakkainta peruskoulun kohdalla. Kuntalaisilla on oikeus saada välttämättömät terveyspalvelut, mutta oikeus ei ole niin absoluuttinen kuin oikeus käydä koulua peruskoululain mukaan. NOU 1996:1 s. 120.

422 SKL 2006: 3.

 83

II Kunnallinen itsehallinto

 83

Tanskalla on pitkä kunnallisen itsehallinnon historia. Keskiajoista saakka Tanskassa on ollut paikallishallintoa jossakin muotoa. Vuonna 1849 pai-kalliselle itsehallinnolle annettiin perustuslainsuoja.⁴²³ Perustuslain § 96:n mukaan kuntien oikeudesta, valtion valvonnan alaisena, itsenäisesti hoitaa tehtäviään säädetään lailla⁴²⁴. Ennen vuotta 1849 kunnat hoitivat vain kou-lu- ja sosiaalitoimen tehtäviä. Vuoden 1849 jälkeen kunnille alettiin säätää yhä enemmän lakisääteisiä tehtäviä.⁴²⁵

Kunnallisen itsehallinnon periaate on kirjattu nykyisin vuoden 1953 perustuslain § 82⁴²⁶:ssa. Säännös on sama kuin aiemminkin, ainoastaan sanamuotoa on muutettu modernimmaksi. Perustuslain säännös tarkoittaa, että kunnallista itsehallintoa ei voida kumota lailla ja sillä täytyy olla sisäl-tö. Perustuslaki ei määrittele kunnallisen itsehallinnon alan laajuutta ja on katsottu, että sen minimi sisällön määrittäminen on vaikeaa. Itsehallinnon perustuslainsuojan laajuudesta on käyty kiivasta keskustelua useita vuosia.

Nykyisin tutkijat ovat samaa mieltä siitä, että perustuslain mukaisen kun-nallisen itsehallinnon alan minimi sisältöä on mahdoton määritellä, mikä tarkoittaa sitä, että kunnan verotusoikeutta ja kunnan paikallisviranomaisen mandaattia ei ole suojattu perustuslailla. Perustuslain vaatimusta voidaan kuvata siten, että maan tulee olla maantieteellisesti jaettu pienempiin yk-siköihin, joilla kullakin on itsehallinto, ja että nämä yksiköt hoitavat yhtä merkittävää tai useampaa pienempää tehtävää.⁴²⁷ Voidaankin todeta, että edellä mainitusta johtuen itsehallinnon asema ei ole kovin vahva.

Tanskassa on viety läpi suuria kuntareformeja. Ensimmäisen kunnallis-hallinnon reformin myötä vuonna 1970 kuntien lukumäärä laski radikaalisti 275:een ja maakuntien lukumääräksi jäi 14. Maakuntien tehtävät olivat sellaisia, että ne vaativat suuremman väestöpohjan kuin peruskunnan väes-töpohja tyypillisesti oli. Sekä kunnilla että maakunnilla oli verotusoikeus.⁴²⁸ Erityisesti 1980-luvulta eteenpäin valtion talouspaine kuntia ja maakuntia kohtaan aiheutti tehostamisvaatimuksia, joka tarkoitti lisääntyvää määrää tehtäviä. Samaan aikaan valtio lisääntyvässä määrin antoi uutta yksityiskoh-taista sääntelyä kuntien ja maakuntien tehtävien suhteen. Selvintä kehitys on ollut terveyden- ja sairaanhoidossa: hallitukset ovat asettaneet

maakun-423 Greve 2012: 135.

424 Jonasen 2006: 52. § 96. Kommunernas rätt till att, under statlig tillsyn, självständigt styra sina angelägenheter skall regleras genom lag.

425 Greve 2012: 135.

426 § 82 Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov. http://www.ft.dk/Dokumenter/Publikationer/Grundloven/~/media/Pdf_materiale/

Pdf_publikationer/Grundloven/Danmarks%20Riges%20Grundlov%20pdf.ashx

427 Greve 2012: 137.

428 Greve 2012: 135 – 136, Blom-Hansen 2012: 45. Ennen uudistusta Tanskassa oli yli 1000 seurakunta kuntaa ja 80 kauppalaa, jotka yhdistettiin 275 kunnaksi, ja 25 maakunnasta muodostettiin 14 maakuntaa.

 84  84

nille hoitotakuun tietyille sairauksille, hoito täytyy aloittaa määrätyn ajan kuluessa diagnoosin antamisesta. Tällä hallitus pakotti maakuntavaltuuston

nille hoitotakuun tietyille sairauksille, hoito täytyy aloittaa määrätyn ajan kuluessa diagnoosin antamisesta. Tällä hallitus pakotti maakuntavaltuuston

In document Rahoitusperiaate kunnallisen itsehallinnon turvaajana : Tutkimus rahoitusperiaatteen toteutumisesta (sivua 137-150)