Koulutuksen tuloksellisuuden arvioiminen

Sivistysvaliokunta on perusopetuslain (628/1998) perusteissa to-dennut, että koulutuksen järjestäjän tulee arvioida järjestämänsä kou-lutuksen vaikuttavuutta ja koukou-lutuksen kehittämisen tulee perustua tuloksellisuuden arviointiin. (Sivistysvaliokunta 1997). Koulutukseen on vakiintunut käsitehierarkia (kuvio 2), jossa vaikuttavuus, tehok-kuus ja taloudellisuus (vrt. liite 1) nähdään koulutuksen tuloksellisuu-den ominaisuuksina (Sinkkonen & Kinnunen 1994, 118-119; Ope-tushallitus 1995). Koulutuksen tuloksellisuusajattelun juuret ovat kah-della taholla: julkisen sektorin tulosjohtamisessa ja angloamerikkalai-sen Effective School (School Effectiveness) -tutkimuksissa. Koska

Suo-messa kunnallinen koululaitos on perinteisesti ollut voimakkaasti kan-sallisesti normitettua ja keskusjohtoisesti ohjattua, katson, että koulu-tuksen tuloksellisuusajattelu on julkisen hallinnon tulosjohtamisen seurausta.

Kuvio 2. Tuloksellisuuden ominaisuudet (Opetushallitus 1995)

Edellä esitetty Opetushallituksen laatima tuloksellisuuskaavio on tuloksellisuuden arvioinnin teoreettinen kehys. Se ei sisällä laadullisia tai kvantitatiivisia tunnuslukuja koulutuksen laadusta. Tuloksellisuus-kaavio on makrotason arvioinnin työväline, eikä sen avulla pyritä sel-vittämään esimerkiksi yksilön oppimisen laatua. Kouluhallinnossa tu-loksellisuus-käsitettä on määritelty kirjavasti ja sen synonyymina on käytetty käsitteitä tehokkuus, vaikuttavuus tai hyödynnettävyys. Myös laatu ja tuloksellisuus on ymmärretty synonyymeiksi. Näkemykseni mukaan 1990-luvun alkupuolen Opetushallituksen julkaisemat raportit edustivat tätä näkemystä. Toisen koulukunnan mukaisesti laatu ja tu-loksellisuus ovat molemmat omia käsitteitä ja molemmilla on omat johtamisfilosofiansa ja -teoriansa. Erot muodostuvat käsitteisiin liitet-tävistä ominaisuuksista. (Clarkson 1995, 77- 83; Raivola 1998). Rai-vola (1998) erottaa laatu- ja tuloksellisuus-käsitteet siten, että tulok-sellisuus on laadun yläkäsite (vrt. Möttönen 1997, 61). Toivottujen tulosten toteutuessa toiminta on tuloksellista. Kuitenkin laadukas tuote tai palvelu, joka on saatu aikaiseksi mittaamattomilla kustannuksilla, ei voi muodostua tulokselliseksi. Vastaavasti saavutetuilla tuloksilla mitattu toiminta voi olla heikkolaatuista.

Lumijärvi (2000, 36) on laatinut esimerkkimittarin peruskoulu-tuksen tuloksellisuusketjulle. Lumijärvi jakaa kouluperuskoulu-tuksen

tulokselli-KOULUTUKSEN TULOKSELLISUUS

Taloudellisuus Tehokkuus

Vaikuttavuus

suuden koulutuksen vaikuttavuuteen, laatuun, koulutusprosessien su-juvuuteen ja taloudellisuuteen sekä koulutushenkilöstön aikaansaan-noskykyyn (vrt. tasapainotettu mittaristo Kaplan & Norton 1996;

Lumijärvi 2000). Lumijärven esimerkissä koulutuksen laadun kritee-reiksi on määritelty sisällöllinen asiantuntevuus, ajanmukaisuus ja in-nostavuus, opiskelulle myönteinen työilmapiiri ja kouluyhteisön tur-vallisuus. Oppimistulokset ovat vaikuttavuuden kriteereitä, opetuk-sen suunnitelmallisuus ja tavoiteltu koulutuspäivän hinta ovat suju-vuuden ja talouden kriteereitä, ja henkilöstön aikaansaannoskykyä mitataan mm. osaamisen kehittämisen ja työkyvyn kautta. (Lumijärvi 2000, 36.) Palaan luvussa neljä tarkastelemaan luottamushenkilöiden asemaa kunnallisten strategioiden laatijoina ja tulosten arvioitsijoina.

Tässä tutkimuksessa laatu nähdään em. tuloksellisuuskaavion mu-kaan ominaisuutena, joka vaikuttaa niin vaikuttavuuden, tehokkuu-den kuin taloudellisuutehokkuu-den onnistumiseen. Laatu ymmärretään osana tuloksellisuutta siten, että laadun tulee olla läsnä esimerkiksi koulun tai koulutusjärjestelmän kaikessa toiminnassa tuloksellisuuden saavut-tamiseksi. Esimerkiksi opetus voi olla vaikuttavaa, mutta itse oppimis-prosessi voi olla epämiellyttävä tai oppilas ei koe opetusta motivoivak-si. Talouden ja laadun suhde on monimutkaisempi, mutta taloudelli-suuden tavoittelussa laadulla on merkittävä rooli. Jos talous on liian kireällä, toiminta kärsii.

Vaikuttavuus, tehokkuus ja taloudellisuus

Julkisten palveluiden tai tuotteiden tuloksellisuus muodostuu asi-akkaan saamista laadullisesti ja määrällisesti kohtuukustannuksin teh-dyistä oikeista palveluista ja tuotteista. Toiminnan vaikuttavuus ja te-hokkuus ovat toisistaan riippuvaisia tuloksellisuuden ominaisuuksia.

Vaikuttavuudella tarkoitetaan tuotantoprosessin aineettomia kykyjä saada aikaan haluttuja vaikutuksia ja muutoksia yksilöissä ja yhteis-kunnassa. Laajemmin tarkasteltuna julkisten palvelujen tuloksia suh-teutetaan niihin yhteiskuntapoliittisiin vaikutuksiin ja hyötyihin, joi-ta kyseisen palvelun järjestämisellä on haluttu saada aikaiseksi (Saari-nen 1990, 4, 23; Raivola 2000, 195). Vaikuttavuus on palvelujen laa-dun ominaisuus. Vaikuttavuutta arvioidaan tarkastelemalla suunnitel-tujen ja saavutetsuunnitel-tujen tavoitteiden suhdetta toisiinsa. (Partanen 1992;

Oulasvirta & Brännkärr 2001, 139). Mitä paremmin tavoitteet saavu-tetaan, sitä vaikuttavampaa koulutus on ollut. Koulutusjärjestelmän

vaikuttavuus muodostuu siten asetettujen koulutuksellisten päämää-rien saavuttamisesta. (Levacic & Glover 1997, 235.)

Creemersin ja Scheerensin (1994, 129-130) mukaan koulutuspro-sessin laadukkuutta voidaan tarkastella neljän ominaisuuden kautta:

resurssien, opettamis- ja oppimisprosessien, oppilaan oppimistulosten ja koulutuksen vaikutusten kautta. Koulutusprosessi ei voi olla vaikut-tava ilman, että se on tuotettu tehokkaasti, ja koulutusprosessi ei ole tehokas ellei se ole myös vaikuttava. Kun koulutuksen vaikuttavuutta halutaan tehostaa, keskitytään opetussuunnitelman ja opettamisen kehittämiseen eli ominaisuuksiin, jotka lisäävät oppimisesta saatavaa arvoa (Wright 1997, 5). Laatujohtamisen oletetaan lisäävän koulutuk-sen vaikuttavuutta (Kennedy 1991, 19). Yksilötasolla koulutukkoulutuk-sen tu-lokset muodostuvat yksilön tiedollisista, affektiivis-sosiaalisista ja toi-minnallisista muutoksista. (Lyytinen 1995, 2.) Koulun ulkopuoliset vaikutukset siirtyvät yksilöistä yhteiskuntaan, ja usein ne näkyvät vii-veellisesti (Lumijärvi 1988, 51; Mann 1988, 3; Raivola 2000, 195).

Tehokkuuskäsite on peräisin teollisuudesta ja liike-elämästä. Aluk-si tehokkuudella tarkoitettiin liikeyrityksen tasapainokykyä, voittoa tavoittelemattomassa organisaatiossa vaikutuksia, toimivuutta ja tu-loksellisuutta. Nykyisin tehokkuudella ymmärretään prosessin panok-sien (input), tuotokpanok-sien (output) ja vaikutukpanok-sien (outcome) välistä suhdetta: mitä suurempi erotus panoksien ja tuotteiden välillä on lop-putuloksen eduksi, sitä tehokkaampaa toiminta on ja sitä parempaa tuotantoprosessien ulkoinen kannattavuus on. Vaikeuksia tehokkuu-den arvioinnissa ilmenee silloin, kun julkisen palvelun tuloksia ryhdy-tään mittaamaan rahassa (Simon 1979, 204).

Vaikuttavuus ja koulujen tehokkuus paranee, kun koulujen sisäistä toimintaa kehitetään (vrt. Seppänen 1999, 33). Kun tehokkuus liite-tään suoritukseen tai sisäiseen tehokkuuteen, se on osa taloudellisuu-den ominaisuuksia. (Simon 1979, 210; Lumijärvi 1998, 9.) Tehok-kuutta voidaan arvioida standardein. Tulosjohtamisen alkuaikoina ni-menomaan suoritteet ja niiden mittaaminen olivat keskeisiä myös jul-kisella sektorilla (Lumijärvi 1990, 57.) Yrityksen sisäinen tehokkuus muodostuu kustannuksien ja vaikutuksien välisestä suhteesta. Palvelu on tehokkaimmillaan, kun maksimaalinen tulos saadaan aikaiseksi annetuilla resursseilla (Levacic & Glover 1997, 235), toisin sanoen, mitä pienemmät kulut ovat, sitä taloudellisempaa toiminta on. Kou-lutuksen yhteydessä tulisikin puhua tehokkuuden sijasta tuottavuu-desta. Koulutuksen funktion näkökulmasta on olennaista, että

koulu-tusjärjestelmälle asetettu toimintatehtävä toteutuu. Toisaalta koulutuk-sen järjestämikoulutuk-sen tehokkuus ja taloudellisuus korostuvat silloin, kun yhteiskunnan taloudellinen tilanne heikkenee ja koulutukseen on mahdollista osoittaa vähemmän määrärahoja.

Kustannustehokkuus muodostuu vaikuttavuuden ja tehokkuuden yhdistelmästä. Koulutuspalveluiden yhteydessä käyttäisin kustannus-tehokkuuden sijaan käsiteparia “vastinetta rahoille”. (Levacic & Glo-ver 1997, 236.) Kun kansalaiset kokevat, että he saavat koulujen yllä-pidosta vastinetta maksamilleen verorahoille, voidaan yhteiskunnan katsoa suoriutuneen koulutuksen järjestämisvelvollisuudestaan ja täyt-täneen tilivelvollisuutensa hyvin. Julkisella sektorilla, esimerkiksi raja-vartiolaitoksessa, tuloksellisuutta tarkastellaan vaikuttavuuden lisäksi tuottavuuden ja taloudellisuuden kautta (Wahlström 1998, 54). Tuot-tavuudella tarkoitetaan suoritteiden tuottamiseen sitoutuneen työpa-noksen määrää. Tuottavuuden arvioimisessa painopiste on organisaa-tion sisäisen tehokkuuden eli toimintatehtävän (mission) toteutumi-sessa. Esimerkiksi voidaan olettaa työhönsä sitoutuneen ja kouluttau-tuvan opettajan tuottavuuden olevan hänen huonosti työssään viihty-vää kollegaansa parempi. Lähimenneisyydestä löytyy esimerkkejä yh-teiskunnan epäonnistumisesta kehittää koulujen sisäistä toimintaa ja koulutusjärjestelmän ulkoisia rakenteita siten, että koulujen taloudel-lisuutta ja kustannustehokkuutta olisi parannettu. Olisiko opettajien lomautuksilta 1990-luvulla vältytty, jos koulujen toimintarakenteita olisi voitu muuttaa ja siten kustannustehokkuutta lisätä? (vrt. Seppä-nen 1999, 33).

Näen koulutuksen tuloksellisuuden arvioimisen kansallisena kysy-myksenä. Kansallisen tuloksellisuuden arvioimisen rinnalla kunnissa ja valtion virastoissa on noudatettu tulosjohtamisen oppeja jo 1980-luvulta lähtien. Niinpä ei ole ollut yllätys, että tulosjohtaminen on omaksuttu koulutukseen 1990-luvun alkupuolella opetusministeriön ja Opetushallituksen markkinoimana (vrt. Niemi & Louekoski 1995;

Opetushallitus 1995). Sen soveltuvuudesta koulutukseen on aika ajoin esitetty varsin voimakasta kritiikkiä, mutta nykyisin merkittävä osuus mm. yliopistojen ja korkeakoulujen rahoituksesta tulee tulosrahoituk-sena. Mitä ilmeisimmin perusopetuksen puolella ns. projektirahat voi-daan nähdä aktiivisen koulun palkkioina. Näkemykseni mukaan tu-losjohtamisella on pyritty myös vastaamaan julkisiin palveluihin ja hallintoon kohdistuneisiin laatuvaatimuksiin. Siksi on tarpeen pohtia tulosjohtamista hieman lähemmin eräänä kuntien laadun arvioinnin,

hallinnan ja kehittämisen välineenä. Laadun käsitteeseen palaan lu-vussa 3.