Kansalaisia, vai kuntapalveluiden asiakkaita

Suurkunta hankkeen perusteiden policyja arvioitaessa mielestäni Tuimalan perusteissa näkyvät niin myöhäismodernin yksilöllistyvät (valinnanmahdollisuudet, palvelusetelit) kuin moderninkin otteen perustelut (suurempi kunta, suuruuden ekonomia ja tasa-arvo, kuntalaiset ovat tasa-arvoisia koko alueella), kaikilla samat oikeudet ja velvollisuudet viiden ja tai sitä useamman kunnan suurkunnassa. Policyn perusteet käytännöllisyydessään soveltuvat mille hyvänsä puolueelle:

sosialidemokraateille, kokoomukselle kuten keskustalle ja vihreillekin nykyään…

2.5.1. Kansalaisia, vai kuntapalveluiden asiakkaita?

Seutukunnan ja jokaisen itsenäisen Hämeenlinnan seudun kunnan pyrkimysten välillä on ehkä valinnut potentiaalinen ja faktinenkin ristiriita. Välillistä, kuntayhtymän tyylistä demokratiaa edustava seutuhallinto on voinut ajaa sellaisiakin asioista, mitä yksikään itsenäinen kunta ei

yksikseen ajaisi. Tähän ns. kuntayhtymien demokratiavajeeseen uuden suurkunnan uskotaan tuovan muutoksen, koska yhdessä yhteisessä suurkunnassa poliittinen ohjaus on välittömämpää.

Suoran poliittisen ohjauksen ja edustuksellisen demokratian yhteyttä kansalaisyhteiskuntaan neuvottelevassa, deliberatiivisessa mielessä ei ole suurkunnan osalta julkisuudessa silti pohdittu.

Näin ei ole tapahtunut myöskään kuntien poliittisten toimijoiden suhteen oma-aloitteisesti.

Seutuhallinnon ja kuntien edustuksellisen demokratian välinen ristiriita tuli esille lopulta kysymyksessä neuvoa antavasta kansanäänestyksestä kuntaliitoksen suhteen. Kun hanketta oli valmistellut ja toteuttamassa kuntayhtymän tyylinen seutuhallinto, se muodollisesti ei voinut järjestää mielipidetiedustelua, eikä kansanäänestystäkään aiotusta kuntaliitoksesta.

Seutuhallituksella ja seutuvaltuustolla ei ollut myöskään oikeutta järjestää kuntalain mahdollistamaa kuntalaisten neuvoa antavaa kansanäänestystä hankkeesta, koska ei ollut olemassa sellaista

välilliseen, vaaleilla valittavaan demokratiaan perustuvaa itsehallintoa, joka muodostaisi Hämeenlinnan seudulla seutukunnan, eli kahdeksan Hämeenlinnan seudun kuntaa itsehallinnollisena edustuksellisena subjektina.

Seutuhallinnosta poiketen jokainen Hämeenlinnan seudun kunta itsenäisenä juridisena yksikkönä olisi silti voinut harkintansa mukaan järjestää neuvoa antavana kansanäänestyksen liittymisestä uuteen perusteilla olevaan suurkuntaan, Hämeenlinnaan. Kyse neuvoa antavasta

kansanäänestyksestä kunnissa on hiukan kuin kysymys EU:n jäsenmaissa siitä, miten EU:n perustuslain luontoinen sopimus vahvistetaan, parlamenttien päätöksellä, vai lisäksi kysymällä asiasta jäsenmaissa kansalaisten kantaa. Kansalaismielipide voi kuitenkin vaikeuttaa kansallisesti hallitusten ja parlamenttien toimintaa. Näin olisi saattanut tehdä kunnissakin tehty kansanäänestys.

Hämeenlinnan kanssa suurkuntaa valmistelevista naapurikunnissa pieni Rengon kunta lupaili kiivaimman kuntaliitoskohun aikaan syksyllä 2006 kuntaliitoksesta kuntalaisilleen neuvoa antavan kansanäänestyksen loppuvuodelle 2007. Lopulta Rengossakin neuvoa antava kansanäänestys peruttiin ja jätettiin pitämättä. Yhtenä perusteena oli, että kuntalaiset eivät osaa äänestää oikein, kun heillä ei ole tietoa asiasta. Ratkaisujen pelkistäminen kyselyissä ymmärrettäviksi valinnoiksi olisi uudistuksen suunnittelijoiden mukaan myös yksinkertaistanut ratkaisua liikaa. Johtopäätös tästä oli, että kuntalaiset eivät osaa päättää asioistaan, kun hellä ei ole ja heille ei anneta tietoa. Tietoa heille ei myöskään voi antaa, kun ei ole varmuutta, että he ymmärtäisivät sen kuntapäättäjien tavalla.

Lisäksi uudistuksen toteuttamisen nopea aikataulu esti hankkeesta perusteellisen tiedottamisen kuntalaisille. Hämäläinen edustuksellisuus- ja demokratiakäsitys ovat tämän perusteella aika kaukana deliberatiivisuudesta demokratiasta, arendtilaisesta politiikan konfliktisuudesta

puhumattakaan. Kuntapäättäjien politiikka näkemyksenä tuntui olevan se, että politiikkaa tehdään kunnanhallituksissa, seutuhallituksissa ja puoluejärjestöissä. Muualla tehtävä politiikka olisi häirinnyt varsinaisten poliitikkojen toimintaa, siksi tietoa ei kannattanut antaa. Tietoa ei myöskään kannata antaa kuntalaisille, koska sitä ei aina ymmärretä samoin kun sen lähettäjä, päättäjä haluaisi.

Vaikuttaa siltä, että kuntaliitoksen päättäjät ja suunnittelijat eivät pidä kuntalaisia kansalaisina, täysivaltaisina subjekteina. Ehkä tästä syystä kansalaisten sijasta

kuntapalvelujen ja kuntarakenteen uudistuksessa kunnissa on alettu puhua kansalaisen tai kuntalaisen sijasta asiakkuudesta. Asiakkuus ja kuntapalvelujen asiakas on otettu käyttöön 1990-luvulla julkisella sektorilla.

Asiakkuus on erilainen suhde kuntaan ja valtioon kuin kansalaisuus. Asiakkuudessa suhde palveluun ja julkiseen hallintoon ostetaan, tai kustannetaan veroilla tai asiakasmaksuilla. Asiakkuus suhde on näin eräänlainen markkinasuhde tarjonnan ja kysynnän välillä. Sitä säätelee ennen muuta taloudellinen rationaalisuus: mitä enemmän, mitä edullisimmin on markkinasuhteen optimoinnin perusperiaate ostajalle markkinoilla. Kansalaisuudessa kansalaisen oikeudet oikeusvaltiossa ovat sitä vastoin ajateltu pysyviksi suhteiksi, vapauksiksi, oikeuksiksi ja velvollisuuksiksi. Ne ovat voimassa kansalaiselle kauan kuin ne menettää. Ne voi menettää tilapäisesti tai joskus pysyvästikin esimerkiksi rikollisuuden tai jonkin muun erikseen määritellyn oikeusperusteisen syyn takia.

Asiakkuus on niin juridisesti, kuin oikeusfilosofisesti erilainen käsite kuin kansalaisuus ja sen alakäsite kuntalaisuus, kunnan jäsenyys. Kansalaisuus on eräänlainen luovuttamaton perusoikeus, identiteetti, jäsenyys, kuuluminen valtioon. Asiakkuus puolestaan on aina erikseen neuvoteltu ja solmiutuva suhde markkinoilla, kysynnän ja tarjonnan subjektien välillä. Asiakkuudessakin on aste-eroja: on kanta-asiakkaita ja on satunnaisia asiakkaita. Markkinasuhteeseen perustavassa

markkinasuhteessa on tavaran tai palvelun tarjoajalle mieluisia ja vähemmän mieluisia asiakkaita.

Asiakkuuden määrässä ja laadussa on aste-eroja, eriarvoisuutta. Kansalaisuus sitä vastoin on tasavallassa kaikille sama: samat perusoikeudet ja velvollisuudet perustuslain ja lakien mukaan.

Hämeenlinnassa asiakkuudesta ja julkisiin palveluihin liitetyistä palvelusitoumuksista ryhdyttiin puhumaan 1990-luvun alussa. Palvelusitoumuksessa palvelun tarjoaja esim. kunnan päivähoito ryhtyi kohtelemaan lasten vanhempia ja lapsia päivähoidon asiakkaina. Koulutoimi ryhtyi vastaavasti näkemään koululaiset koulutoimen asiakkaiksi. Parhaimmillaan asiakkuus

palvelusitoumukseen yhdistettynä paransivat kuntapalvelujen laatua, kun palvelun tarjoaja ei enää voinut kohdella asiakastaan perinteisellä virastoynseydellä. Asiakkuuden ja palvelusitoumuksen kääntöpuoli oli kuitenkin osittain palvelun sitominen asiakkaan maksuun: siihen, että palvelun tarjoaja tiesi asiakkaan maksavan palvelun tavalla tai toisella. Kuntapalvelujen tarjoajia, kuten Hämeenlinnan päivähoitoa patistettiin 1990-luvun alussa parantamaan palvelua asiakaspalvelua palvelusitoumuksiin yhdistetyillä sanktioilla, jos kunnallinen päivähoito ei pystynyt määrätyn ajan kuluessa tarjoamaan tarvitsijalle päivähoitopaikkaa, kunnallinen päivähoito sitoutui maksamaan eräänlaista sakkoa tarvitsijalle. Näin päivähoidon uhkana 1990-luvunn alussa ollut uhkasakko ja siten vuosibudjetin supistuminen olikin toiminnan kehittymisen kiihoke. Se saattoi olla 1990-luvun alussa, ennen suurta lamaa myös kansalaisten oikeudet tunnustava ja niitä kunnioittava periaate.

Kunnan tarjoamista palvelusitoutumuksista alettiin kuitenkin irrota Hämeenlinnassa, sen jälkeen kun silloinen kaupunginjohtaja Elina Lehti (sdp.) lähti Hämeenlinnasta, ja kaupunginjohtajaksi tuli Veikko Syyrakki (kok.). Syvimmän laman aikana 1990-luvun alkupuolella myös Hämeenlinnassa ryhdyttiin kyseenalaistamaan 1980–1990-luvun vaihteessa kehiteltyjä kuntapalveluiden

uudistamisen malleja. Vaikka esim. kansainvälisesti laajassa saksalaisen media-alan

suurkustantamon Bertelsmann-säätiön kilpailuissa ”maailman parhaat kaupungin ja julkisten palveluiden tarjonta” Hämeenlinna menestyi hyvin, saavutus pyrittiin monin osin

kyseenalaistamaan lama-suomessa ja lama-Hämeessä. Kisan voitti Fenix Arizonasta (1993) Elina Lehdon ajama uudistuspolitiikka korvautuikin pian käsittääkseni erilaisia paikallisia intressejä näkemyksiä ymmärtävällä korporativismilla. Bertelsmannin kilpailussakin voiton veivät lopulta amerikkalainen, Arizonan Fenixin kaupunki ja australialainen New Church. Hämeenlinna oli Bertelsmann-säätiön maailman parhaiden kaupunkien sijalla numerolla kuusi, vuonna (1993).

Bertelsmannin kilpailussa haettiin julkisten palvelujen uudistumista ja innovatiivisuutta kunnan asukkaiden tarpeiden ja julkisen palvelutarjonnan välillä. Hämeenlinnan saavutus kansainvälisessä kilpailussa pyrittiin samalla kyseenalaistamaan paikallisesti mediassa laman aikana ja osallistumista kansainväliseen kilpailuun vähäteltiin mediassa monin osin. Myös Hämeenlinnassa

kaupunginvaltuustossa monet ryhmät arvostelivat kilpailuun osallistumista aiheutuneita kustannuksia ja kaupungin johtavien viranomaisten virkamatkoja eri puolille maailmaa.

Olisiko Hämeenlinnan ja ehkä koko Hämeenlinnan seutu laajemminkin ollut

uusliberalismin ja uuden julkishallinnon toteuttajana maan eturivissä 1990-luvun alussa, ja etenkin 1990-luvun puolivälissä? Ja jos oli, mistä syystä? Vai oliko Hämeenlinnassa ollut vireillä 1990-luvun alussa uuden julkisen palvelun palvelukulttuuri hyvinvointivaltiossa?

Hämeenlinnassa kuitenkin tapahtui jossain määrin merkittävä polycyn muutos 1990-luvun lopussa ja varsinkin sen jälkeen. Millaista sosialidemokraattista kunnallista hyvinvointi politiikkaa tavoiteltiin Elina Lehdon aikana ja millaista hänen jälkeensä? Kun Paavo

Lipponen otti vallan SDP:ssä, Lehdon ajama hyvinvointipolitiikka ja kuntalaisten tarpeiden suojaksi kehitellyt palvelusitoumukset alettiin unohtaa. Elina Lehdostakin ennusteltiin jopa ministeriä 1990-luvun alussa, mutta näin ei sittemmin käynyt.

Vastaväite edellä olevalle tulkinnalle ja hypoteesille voisi tietysti olla se, että Elina Lehdon kaupunginjohtajuuden jälkeen Hämeenlinnassa omaksuttiinko uuden julkishallinnon,

kuntatyönantajan ja ammattijärjestöjen keskinäisellä yhteistyöllä kuntapalveluihin monikerroksinen korporativismi 1990-luvulla? Tällainenkin tulkinta on hyvin perusteltu ja ymmärrettävä, sillä Lehdon aikana monet poliitikot ja johtavat viranhaltijat kokivat Lehdon uudistuspolitiikan tempoilevaksi ja liian arvaamattomaksi. Lehdon jälkeen kuntalaisten tarpeiden turvaksi vuosikymmenen 1980–1990-luvun vaihteessa luodut ja ideoidut palvelusitoutumiset korvattiin sittemmin sitoumuksilla siitä, että kuntatyönantaja Hämeenlinna sitoutuu työllistämään kunnan pysyvässä työsuhteessa olevat. Kuntatyönantaja sitoutui samalla olemaan lomauttamatta ja irtisanomatta pysyviä työntekijöitä. Lehdon jälkeen apulaiskaupunginjohtajaksi nimitettiin Tapani Hellstén (sdp). Samalla kokoomuksen Veikko Syyrakista tuli Hämeenlinnan-kaupunginjohtaja.

Hellstén oli Lipposen 1.hallituksessa hankkinut kannuksensa hallintoministeri Jouni Backmanin avustajana. Hellsténin ansiona pidetään yleisesti mm. sitä, että vuoden 1997 maan

lääniuudistuksessa, Etelä-Suomen lääninhallituksen päätoimipiste sijoitettiin Hämeenlinnaan.

Kun Suomessa Suomen poliittinen johto ja maan hallitus vaihtuivat (1995), ja kun

Esko Ahon (kesk.) porvarihallitus vaihtui keväällä 1995 eduskuntavaalien jälkeen ja Suomeen perustettiin Paavo Lipposen (sdp.) 1.hallitus, eli (ns. sateenkaarihallitus, jossa olivat mukaan sdp:n lisäksi, kokoomus, vasemmistoliitto, vihreät ja rkp), uuden hallituksen ensimmäinen tehtävä oli vakiinnuttaa ns. ”kolmikantayhteistyö työmarkkinoihin, eli ay-liikkeeseen”. Paavo Lipposen 1.hallitus saattoi kolmikanta yhteistyön vakiinnuttamisen jälkeen tehdä julkisiin palveluihin sellaisia leikkauksia, joita aiempi Ahon porvarihallitus (1991–1995) ei edes kuvitellut tekevänsä.

Ns. ”kolmikantayhteistyössä” vakiinnutettiin valtion ja työmarkkinoiden keskusjärjestöjen, työnantajajärjestöjen ja palkansaajajärjestöjen keskusjärjestön yhteistyö. Samalla vakiinnutettiin hallituksen ja kolmikantayhteistyön kautta silloiset voimassa olevat valta-asemat. Poliittisen historian kannalta Hämeenlinnan silloinen, 1990-luvun alun kaupunginjohtaja Elina Lehto (sdp.) ja hänen ajamansa julkisten palvelujen uudistaminen kansalaisten näkökulmasta voisi olla kiinnostava

”case” siitä, millaiset näkemykset sosialidemokraateissa kamppailijat 1980–1990-luvun vaihteessa.

Asiaa jonkin verran seuranneena journalistin näkökulmasta, Elina Lehto saattoi olla kuntahallinnon ja, miksei myös osin puolueensa SDP:n uudistaja. Hämeenlinnan kaupungin johtajuuden jälkeen Elina Lehto nimitettiin aluksi Uudenmaan keskuksen johtajaksi (1997). Viisi vuotisen TE-keskuksen johtajuuden jälkeen Elina Lehto on ollut 2000-luvulla Lohjan kaupunginjohtajana.

Elina Lehdon jälkeen Hämeenlinnan kaupunginjohtajaksi valittiin Hämeenlinnan pitkäaikainen apulaiskaupunginjohtaja Veikko Syyrakki (kok.). Omaksuttiinko Hämeenlinnassa uuden

julkishallinnon, kuntatyönantajan ja ammattijärjestöjen keskinäisellä yhteistyöllä kuntapalveluihin monikerroksinen korporativismi 1990-luvulla? Kuntatyöntekijöiden työsuhteet eivät ole olleet Hämeenlinnassa koskaan vaarassa. Toimintojen ulkoistamisenkin yhteydessä vakinaisissa työsuhteissa oleville Hämeenlinnassa neuvoteltiin viiden vuoden turva-ajat. Kun Hämeenlinna esimerkiksi myi energiayhtiönsä Vattenfallille vuonna 2001, kaupan mukana siirtyville

Hämeenlinnan energialaitoksen työntekijöille neuvoteltiin viiden vuoden työsuhdeturva, kun heidät myytiin Vattenfallille. Sama viiden vuoden työsuhdeturva on sittemmin kirjattu myös kunta- ja palvelurakenne uudistuksen puitelakiin. Paras-uudistuksessa ketään ei irtisanota kunnista.

Työtehtävät voivat muuttua, mutta työsuhde on turvattu kuntaliitoksissakin viideksi vuodeksi.

Hämeenlinnassa kuntatyöntekijöiden työsuhteet eivät ole olleet koskaan vaarassa 1990-luvulla.

Toimintojen ulkoistamisten yhteydessä vakinaisissa työsuhteissa oleville neuvoteltiin viiden vuoden turva-ajat. Esimerkiksi kun Hämeenlinnan kaupunki myi energiayhtiönsä ruotsalaiselle valtion omistamalle energiayhtiö Vattenfallille vuonna 2001, kaupan mukana siirtyville hämeenlinnalaisille

energiayhtiön työntekijöille neuvoteltiin viiden vuoden työsuhdeturva siirrettäessä Vattenfalliin.

Sama viiden vuoden työsuhdeturva on kirjattu myös kunta- ja palvelurakenne uudistuksen puitelakiin. Paras-uudistuksessa ketään ei irtisanota kunnista. Työtehtävä voi muuttua kunnassa, mutta työsuhde on turvattu kuntaliitoksissakin viideksi vuodeksi.

Kuntalaisten suhde kuntaansa voi kuitenkin jäädä ulkokohtaiseksi tällaiseen monikerroksiseen ja monia intressejä sovittavassa kunnallisen korporativistimin järjestelmässä. Uudessa liitoskunnassa, uudessa Hämeenlinnassa, kunnanjohtajillakin on työtä tarjolla viideksi vuodeksi. Kuuden kunnan liitoksessa uudessa Hämeenlinnassa on työssä periaatteessa yhtä aikaa seitsemän kunnanjohtajaa:

heistä kaksi heistä on kaksi Hämeenlinnan nykyistä kunnanjohtajaa. Lisäksi mukana on viisi kunnanjohtajaa mukaan tulevista viidestä pienemmästä kunnasta.

Yhdistyvä kuntakuusikko alkaa Hämeenlinnan seudulla karsia hallintoa pehmeästi.

Hallintoa on tarkoitus on karsia etenkin siten, että jokaisen kunnanjohtajan tai uuden kunnan toimialajohtajan jäädessä eläkkeelle, harkitaan tarkkaan, tarvitaanko samaa tehtävää enää lainkaan uudessa organisaatiossa ja uuden kunnan toiminnoissa. Kunta- ja palvelurakenne uudistus (valtion paras-uudistus) onkin ollut Hämeenlinnan seudulla vuodenvaihteeseen 2007-2009 pääasiassa kuntarakenteen ja kuntahallinnon uudistusta. Palvelujen uudistamisen pohdiskelu on tullut julkisuuteen vasta vuoden 2008 alusta, etenkin median kautta. Kuntalaisten tueksi luodusta palvelusitoumuksesta on kuitenkin luovuttu vuosia sitten pala palalta Hämeenlinnassa