Viestintämarkkinoiden huomattavan markkinavoiman (HMV) sääntelyn ja muuhun kuin huo-mattavaan markkinavoimaan perustuvan käyttöoikeussääntelyn tavoitteena on turvata tehok-kaat viestintämarkkinat edistämällä teleyritysten välistä kilpailua sekä poistamalla kilpailun es-teitä pitkällä tähtäimellä. Sääntelyllä voidaan turvata edellytykset uusien palveluntarjoajien markkinoille tuloon ja turvata viestintäverkkojen tasapuolinen ja kohtuullinen hinnoittelu.
Markkinoille pääsyn helpottamisen lisäksi kilpailuun perustuvat viestintämarkkinat luovat pai-neita kehittää uusia palveluita, joka näkyy loppukäyttäjälle hintojen alenemisena ja laadun pa-rantumisena. Huomattavan markkinavoiman sääntely ja muut käyttöoikeuden luovutukseen ja yhteenliittämiseen liittyvät velvollisuudet on tarkoitettu kuitenkin vain niihin tilanteisiin, joissa markkinoilla on erityisiä kilpailuongelmia, joiden ratkaisemiseen yleinen kilpailuoikeus ei riitä ja poikkeuksellinen sääntely on tarpeen. Huomattavan markkinavoiman sääntely on luonteel-taan ennakkosääntelyä, ja se perustuu pääosin EU-sääntelyyn. Huomattavan markkinavoiman sääntely kohdistuu ensisijaisesti tukkumarkkinoihin, mutta sen vaikutukset ulottuvat kilpailun
64
lisääntymiseen vähittäismarkkinoilla. Poikkeuksellisissa tilanteissa huomattavan markkinavoi-man sääntelyä voidaan asettaa myös vähittäismarkkinoille.
Huomattavan markkinavoiman päätökset perustuvat markkinamäärittelyn perusteella tehtäviin markkina-analyyseihin. Voimassaolevan lain 52 §:n mukaisesti Liikenne- ja viestintäviraston on säännöllisin väliajoin tehtävä markkina-analyysi merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista. Markkinamäärittelyt perustuvat Euroopan komission suosituksiin. Vii-meisin komission suositus merkityksellisistä markkinoista on vuodelta 2014 (EUVL L 295, 11.10.2014 s.79). Ennakkosääntelyn alaan voidaan kuitenkin sisällyttää myös muut sellaiset markkinat, joilla on suuria ja pysyväisluonteisia, oikeudellisia tai sääntelyyn liittyviä esteitä markkinoille pääsyyn tai markkinat, joiden rakenne ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpai-luun, kun otetaan huomioon kilpailun tila markkinoille pääsyn esteen taustalle sekä markkinat, joilla kilpailuoikeuden soveltaminen ei riitä korjaamaan todettuja markkinahäiriöitä. Lain 52
§:n nojalla Liikenne- ja viestintäviraston on päätöksellään määrättävä yritys huomattavan mark-kinavoiman yritykseksi, jos sillä on markkina-analyysin perusteella havaittu olevan markki-noilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.
Päätöstä huomattavasta markkinavoimasta on muutettava, mikäli kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuvan merkityksellisiä muutoksia. Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa tehokkaan kil-pailun varmistamiseksi lain 53 ja 54 §:n mukaisilla päätöksillä velvollisuuksia sekä tukkumark-kinoilla että poikkeuksellisesti myös vähittäismarktukkumark-kinoilla toimiville huomattavan markkina-voiman yrityksille.
Lain 55 §:n nojalla voidaan asettaa velvollisuuksia myös muun kuin huomattavan markkinavoi-man asemarkkinavoi-man perusteella. Liikenne- ja viestintävirasto voi esimerkiksi tarvittaessa asettaa teleyri-tyksille käyttöoikeuden luovutusta tai yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia. Asetettujen velvollisuuksien on oltava puolueettomia, avoimia, oikeasuhtaisia ja syrjimättömiä.
Käyttöoikeuden luovutukseen ja yhteenliittämiseen liittyvistä velvollisuuksista säädetään lain 8 ja 9 luvuissa. Lain 56 §:n mukaisesti Liikenne- ja viestintävirasto voi päätöksellään asettaa huo-mattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden luovuttaa kohtuulliseksi katsottava käyt-töoikeus viestintäverkkoon taikka viestintäverkkoon tai viestintäpalveluun liittyvään liitännäis-toimintoon tai -palveluun. Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa käyttöoikeuden luovutukseen liittyviä velvollisuuksia myös muun kuin huomattavan markkinavoiman perusteella lain 57 §:n mukaisesti.
Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia sen varmis-tamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin.
Yhteenliittämisellä tarkoitetaan sekä aineellista että toiminnallista yhteenliittämistä.
Käyttöoikeuden luovutusvelvollisuuteen voidaan liittää myös muun muassa teknisiä, syrjimät-tömyys-, avoimuus- tai hinnoitteluvelvollisuuksia sekä kirjanpitoon liittyviä velvollisuuksia.
Liikenne- ja viestintäviraston toimivallasta asettaa teknisisiä velvollisuuksia, syrjimättömyys-velvollisuuksia ja avoimuussyrjimättömyys-velvollisuuksia säädetään lain 67-69 §:ssä. Lisäksi huomattavan markkinavoiman yritystä voidaan velvoittaa eriyttämään kirjanpidossa säännelty toiminta te-leyrityksen muusta palvelun tarjonnasta, jos se on tarpeen syrjimättömyysvelvollisuuden val-vomiseksi. Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa myös käyttöoikeuteen ja yhteenliittämiseen liittyvään hinnoitteluun velvollisuuksia niin huomattavan markkinavoiman perusteella kuin muullakin perusteella. Liikenne- ja viestintäviraston toimivallasta asettaa hinnoitteluvelvolli-suuksia säädetään 71 §:ssä. Teleyritykselle voidaan tarvittaessa asettaa 73 §:n mukainen velvol-lisuus osoittaa kustannussuuntautunut tai syrjimätön hinnoittelu. Hinnoitteluvelvollisuuden
val-65
vomisen toteutumiseksi Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa yritykselle velvollisuuden käyt-tää kustannuslaskentajärjestelmää, jota valvomaan yrityksen tulee valita tilintarkastuslaissa tar-koitettu tilintarkastaja. Huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa myös toimin-nallinen eriyttämisvelvollisuus 76 §:n mukaisesti, jos kyseisen verkkopalvelun markkinoilla on havaittu merkittäviä ja pysyviä markkinahäiriöitä, eikä huomattavan markkinavoiman perus-teella asetetuilla velvollisuuksilla ole ollut vaikutusta markkinoiden kilpailutilanteeseen.
Liikenne- ja viestintäviraston on varattava komissiolle ja BERECille tilaisuus antaa lausuntonsa markkinamäärittelystä, markkina-analyysista, huomattavasta markkinavoimasta sekä yrityk-selle asetettavista velvollisuuksista lain 82 ja 83 §:n mukaan. Laissa säädetään, missä tapauk-sissa Euroopan komissiolla on veto-oikeus Liikenne- ja viestintäviraston päätöksiin.
Liikenne- ja viestintävirasto on tällä hetkellä määrännyt huomattavan markkinavoiman yrityk-siä ja asettanut velvollisuuksia laajakaistapalvelujen, matkaviestinverkkoon ja kiinteään verk-koon laskevan puheliikenteen sekä televisio- ja radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinoilla. Pu-hepalveluihin liittyviä velvollisuuksia on asetettu kiinteän verkon laskevan puheliikenteen yh-teenliittämiseen ja hinnoitteluun liittyen sekä matkaviestinverkon laskevan liikenteen yhteen-liittämiseen, hinnoitteluun ja tietojen julkaisuun liittyen. Laajakaistapalvelujen tukkumarkki-noilla yrityksille on asetettu vuokraus-, hinnoittelu-, syrjimättömyys-, avoimuus- ja tietojen jul-kaisuvelvollisuuksia. Televisio- ja radiolähetyspalveluiden osalta velvollisuudet koskevat an-tennipaikkaan- ja kapasiteettiin pääsyä etukäteen asetetuin enimmäishinnoin, televisiolähetys-palveluiden kustannussuuntautuneisuutta sekä radiolähetystelevisiolähetys-palveluiden toimitusehtojen ja hin-naston julkaisua. Liikenne- ja viestintävirasto julkaisee päätökset huomattavasta markkinavoi-masta internetsivuillaan29.
Teledirektiivin säännökset, jotka edellyttävät uutta sääntelyä
Teledirektiivi edellyttää useita muutoksia voimassa olevaan käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevaan kansalliseen sääntelyyn sekä muutamia täysin uusia säännöksiä.
Teledirektiivin 22 artiklassa säädetään kansalliselle sääntelyviranomaiselle tai muulle toimival-taiselle viranomaiselle velvollisuus laatia säännöllisin väliajoin maantieteellisiä kartoituksia viestintäverkkojen kattavuudesta. Artiklassa tarkoitettuihin kartoituksiin on mahdollista sisäl-lyttää myös ennuste laajakaistaverkkojen tulevasta kattavuudesta sekä nimetä alueita, joille yk-sikään yritys tai viranomainen ei ole ottanut käyttöön tai suunnittele ottavansa käyttöön erittäin suuren kapasiteetin verkkoa.
Direktiivin 32 ja 33 artiklasta säädetään yhteistyöstä, jota kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä komission, BERECin ja muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten kanssa. Artiklat edellyttävät muutamia täsmennyksiä kansalliseen lainsäädäntöön liittyen esimerkiksi niiden so-veltamiseen myös muun kuin huomattavan markkinavoiman perusteella asetettavien velvolli-suuksien asettamiseen, komission veto-oikeuden laajentamiseen sekä toisen jäsenvaltion sään-telyviranomaisen kanssa yhteistyössä laaditun markkinamäärittelyn tai päätösluonnoksen osalta.
Direktiivin 61 artiklassa säädetään velvollisuuksista, joita on mahdollista asettaa yrityksille muun kuin huomattavan markkinavoiman perusteella. Uusina velvollisuuksina kansallinen sääntelyviranomainen voisi jatkossa asettaa muun kuin huomattavan markkinavoiman
29 Liikenne- ja viestintävirasto, HMV-päätökset: HMV-päätökset
66
teella velvollisuuden 61 artiklan 2 c kohdan mukaisesti tehdä numeroista riippumattomista hen-kilöiden välisistä viestintäpalveluista yhteentoimivia, 61 artiklan 3 kohdan mukaisesti myöntää käyttöoikeus talojen sisäverkkoihin myös muille kuin teleyrityksille sekä 61 artiklan 4 kohdan mukaisesti langattomien sähköisen viestintäpalveluiden tarjoamiseen käytettävän passiivisen tai aktiivisen infrastruktuurin yhteiskäytöstä sekä verkkovierailun käyttöoikeuksia koskevista so-pimuksista.
Direktiivin 65 ja 66 artikla sisältää säännökset valtioiden rajat ylittävien markkinoiden ja ky-synnän määrittelemiseksi noudatettavasta menettelystä. Kansallinen laki sisältää jo tällä het-kellä säännöksen valtioiden rajat ylittävien markkinoiden määrittelystä, mutta direktiivin artik-lat edellyttävät muutoksia kansalliseen lakiin.
Direktiivin 67 artikla aiheuttaa muutoksia kansallisen lain markkina-analyysissa noudatettavaa menettelyä koskeviin säännöksiin. Merkittävin artiklan aiheuttama muutos on artiklan 5 kohdan mukainen markkina-analyysien syklin pidentäminen aiemmin määrittelemättömien markkinoi-den osalta kolmeen vuoteen ja aiemmin määriteltyjen markkinoimarkkinoi-den osalta viiteen vuoteen.
Avoimuusvelvollisuuksia koskeva 69 artikla aiheuttaa ainoastaan pieniä muutoksia kansalliseen 69 §:ään.
Kirjanpidon erillisyyttä koskevaa velvollisuutta koskeva 71 artikla ja hintavalvontaa ja kustan-nuslaskentaa koskevia velvollisuuksia koskeva 74 artikla edellyttävät muutoksia kansallisiin hinnoittelua koskeviin säännöksiin. Muutoksia näihin säännöksiin edellyttää lisäksi markkina-analyysin syklien muuttaminen.
Muutoksia kansalliseen lakiin aiheuttaa käyttöoikeuden luovutukseen liittyviä velvollisuuksia koskeva 72 ja 73 artikla, jossa säädetään etusija passiiviseen infrastruktuuriin asetettaville vel-vollisuuksille. Direktiivin säännökset edellyttävät kansalliseen käyttöoikeusvelvollisuussäänte-lyyn myös muita muutoksia.
Direktiivin 75 artiklan mukaan laskevan liikenteen hinnoitteluun sovelletaan jatkossa pääsään-töisesti yhteiseurooppalaista hintasääntelyä. Säännös edellyttää muutoksia kansalliseen lakiin.
Direktiivin 78 artiklan mukaisesta omistajanvaihdosta koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta on jo säädökset kansallisessa laissa, mutta direktiivi edellyttää muutamia muutoksia ja tarkennuk-sia kansalliseen sääntelyyn.
Direktiivin 76 artiklan mukainen mahdollisuus asettaa teleyritysten väliset yhteisinvestointiso-pimukset sitoviksi, 79 artiklan mukainen sitoumusmenettely, 80 artiklan mukainen sääntely ai-noastaan tukkumarkkinoilla toimivista huomattavan markkinavoiman yrityksistä sekä 81 artik-lan mukainen sääntely aikaisemman infrastruktuurin korvaamisesta edellyttävät täysin uusia säännöksiä lakiin.
Teledirektiivin säännökset, jotka eivät edellytä lainsäädännöllisiä muutoksia
Suurin osa muutoksista, joita ehdotetaan teledirektiivin vuoksi tehtäväksi Liikenne- ja viestin-täviraston toimivaltaan asettaa yrityksille velvollisuuksia, ovat verrattain yksityiskohtaisia.
Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka merkittävään osaan käyttöoikeussääntelyä esitetään tehtäväksi muutoksia, säilyisivät sääntelyn pääperiaatteet kuitenkin samoina.
Teledirektiivin 44 artiklassa säädetään verkkojen rinnakkain sijoittamisesta ja yhteiskäytöstä.
Voimassaolevan lain 58 § vastaa sisällöltään direktiivin 44 artiklaa, joten artikla ei edellytä
67
muutoksia kansalliseen lakiin. Koska kaikki muut kuin huomattavan markkinavoiman perus-teella asetettavat velvollisuudet esitetään kerättäväksi uuteen 7 a-lukuun, esitetään kansallisen säännöksen siirtämistä sisällöltään samana uuteen 7 a-lukuun.
Direktiivin 59 artiklassa rajoitetaan jäsenvaltioiden toimivaltaa asettaa yrityksille rajoituksia käyttöoikeuksiin tai yhteenliittämiseen liittyviin neuvotteluihin. Suomessa ei ole asetettu tällai-sia rajoituktällai-sia, joten artikla ei edellytä lainsäädännöllisiä muutoktällai-sia. Myös direktiivin 60 artik-lassa säädetään yritysten välisistä yhteenliittämistä koskevista neuvotteluista. Kansallisessa lainsäädännössä ovat jo lähes artiklan 1 ja 2 kohtaa vastaavat säännökset 60 §:n 2 momentissa ja 80 §:ssä, ja artiklan 3 kohta sisältää kansallista liikkumavaraa, sillä sen mukaan lainsäädän-nössä olisi mahdollista vaatia, että yritysten väliset yhteenliittämistä koskevat neuvottelut olisi käytävä puolueettomia välittäjiä käyttäen. Kansallisten kilpailuolosuhteiden ei katsota edellyt-tävän puolueettomien välittäjien käyttämistä, joten säännös ei edellytä lainsäädännöllisiä muu-toksia.
Direktiivin 62 artikla vastaa sisällöltään voimassaolevan lain 270 ja 271 §:ää, joten se ei edellytä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Myös huomattavan markkinavoiman yrityksiä koskeva 63 artikla vastaa keskeiseltä sisällöltään lain voimassaolevaa 52 §:ää, joten säännös ei edellytä merkittäviä muutoksia. Artiklalla kuitenkin rajoitetaan niitä velvollisuuksia, joita voidaan aset-taa merkityksellisten markkinoiden kanssa tiiviissä yhteydessä oleville markkinoille, joten vas-taava rajoitus esitetään tehtäväksi kansallisen lain 53 §:ään.
Direktiivin 64 artikla ei aiheuta merkittäviä muutoksia kansalliseen lakiin. Artiklan 1 ja 2 kohta koskevat komission tehtäviä, joten ne eivät edellytä lainsäädännöllisiä muutoksia. Markkina-määrittelyä koskeva 3 kohta puolestaan vastaa pääsisällöltään voimassaolevan kansallisen lain 51 §:ää. Kansalliseen säännökseen esitetään kuitenkin lisättäväksi täsmennyksiä siitä, mitä Lii-kenne- ja viestintäviraston tulee huomioida markkinamäärittelyä tehdessään.
Direktiivin 70 artiklan säännös syrjimättömyysvelvollisuuksista ei aiheuta muutoksia voimas-saolevan kansallisen lain syrjimättömyysvelvollisuutta koskevaan 68 §:ään. Myös 71 artikla, joka koskee kirjanpidon erillisyyttä koskevaa velvollisuutta, vastaa sisällöllisesti 70 §:ää ja 77 artikla, joka koskee toimintojen eriyttämistä, vastaa sisällöltään lain 76 §:ää, joten nämä artiklat eivät edellytä lainsäädännöllisiä muutoksia.
Kansalliset muutostarpeet
Puhelinverkon käytöstä perittävistä korvauksista säädetään lain 65 §:ssä, jonka mukaisesti yh-teenliittämisvelvollisen teleyrityksen on hinnoiteltava erikseen nousevan liikenteen ja laskevan liikenteen osalta. Nousevan liikenteen (niin sanottu access-liikenne) osalta teleyrityksen on hin-noiteltava erikseen toiselta teleyritykseltä perittävän korvauksen, kun yhteys muodostetaan il-maisnumeroon taikka palvelunumeroon tai valtakunnalliseen tilaajanumeroon (entinen termi;
yritysnumerot). Valtakunnalliset tilaajanumerot ovat olleet sääntelyn piirissä 1990-luvusta läh-tien, jolloin alkuperäisenä ajatuksena oli näiden numeroiden avulla luoda soittajalle mahdolli-suus vakiohintaiseen puheluun, josta perittiin ainoastaan kunkin verkon sisäpuhelun hinta ilman kaukopuhelumaksuja. Sääntelyn tarkoitus on aikojen kuluessa kääntynyt vastoin sen alkupe-räistä tarkoitusta, mikä on mahdollistanut valtakunnallisten tilaajanumeroiden huomattavasti kalliimman hinnan suhteutettuna normaaleihin puheluhintoihin.
Teletoiminnan ja puheluiden hintatason laskiessa valtakunnallisten tilaajanumeroiden hinnat ei-vät kuitenkaan ole alentuneet ja niistä on muodostunut soittajille kallis puhelutyyppi, jossa soit-taja maksaa moninkertaisesti puhelun aiheuttamat todelliset kustannukset. Valtakunnallinen
ti-68
laajanumero eroaa palvelunumerosta siten, että itse elinkeinoharjoittaja ei peri kyseiseen nume-roon soitettavasta puhelusta palvelumaksua, vaan maksun veloittaa teleyritys, joka sopii mah-dollisesti hinnan vaikutuksesta numeroa käyttävän elinkeinoharjoittajan ja teleyrityksen keski-näiseen sopimukseen ja sen hintoihin. Valtakunnallisia tilaajanumeroita ovat yleisesti myös mo-biilivaihteiden kutsunumerot, jolloin käytännössä soittajat maksavat asiakasyritysten puhelin-vaihdekuluja. Teleyritysten vapaan tukkuhinnoittelun myötä kalleimmat valtakunnalliset tilaa-janumerot maksavat jopa enemmän kuin esimerkiksi EU:n sisäiset ulkomaanpuhelut. Valtakun-nallisiin tilaajanumeroihin sisältyy yritysnumeroita ja esimerkiksi valtionhallinnon puhelinnu-meroita. Valtionhallinnon puhelinnumerot on tosin suurimmilta osin hinnoiteltu maksamaan soittajalle normaalin matkapuhelinmaksun tai paikallisverkkomaksun verran.
Vaikka valtakunnallisten tilaajanumeroiden sisällä on tarjolla myös ilmaisnumeroita, on epäsel-vää, kuinka suuria kustannuksia nämä aiheuttaisivat toimijoille. Tämä olisi mahdollisesti kyn-nys ilmaisnumeron käyttöönottoon. Varsinkin, jos toimijalla ei olisi selkeää taloudellista intres-siä ilmaisnumeron ylläpitoon. Kuluttajansuojalaissa on säädetty kuluttajia koskevaan puhelin-asiointiin laskennallinen perushinta, jota enempää elinkeinoharjoittaja ei saa puhelinasioinnista periä. Toimija voi kuitenkin luoda esimerkiksi kaksi erillistä numeroa, jossa itse sopimukseen liittyvät asiat hoidetaan linjalla, jossa noudatetaan kuluttajansuojalain mukaista laskennallista perushintaa, mutta tarjouksia tai yleistä tietoa kaipaavat hoidetaan kalliimmalla linjalla, jonka hinnoitteluperusteet ovat usein soittajalle epäselviä.
Kuluttaja-asiamies on havainnut valvontatyössään, että nykyinen hinnoittelurakenne on ongel-mallinen sen vuoksi, etteivät asiakkaat eivätkä numeroita käyttävät yritykset itsekään yleensä tunne tai ymmärrä erilaisten yritysnumeroiden hinnoittelurakenteiden eroja tai hinnan määräy-tymisen perusteita. Puhelin on myös edelleen tärkeä asiointikanava monille digipalvelut vai-keiksi kokeville kuluttajille, jolloin puheluiden korkeammat kustannukset kohdentuvat erityi-sesti heikommassa asemassa oleville asiakkaille.
Tukkuhintasääntelyn muutoksen myötä jatkossa valtakunnallisten tilaajanumeroiden hinnoit-telu määräytyisi liittymäsopimuksen mukaisesti, jolloin ne maksaisivat matkapuhelinmaksun tai paikallisverkkomaksun verran. Teleyritysten matkapuhelinmaksut määräytyvät taasen mark-kinoilla kilpailun mukaan. Tällöin myös teleyritykset, niin halutessaan, voisivat sijoittaa ne pu-hepaketteihin. Vaikka numeroita ei sijoitettaisikaan puhepaketteihin, sääntelyn avulla kalleim-mat valtakunnalliset tilaajanumerot tulisivat huokalleim-mattavasti halvemmiksi.
3.6 Yleispalvelu