toteu-tuminen näyttäisi vaativan olemassa olevan lainsäädäntökehikon ja sen soveltamisen selkeyt-tämistä eri joukkorahoitusmuotojen näkökulmasta. Näin erityisesti, jos toimialan potentiaalia halutaan Suomen nykyisessä vaikeassa taloudellisessa tilanteessa hyödyntää mahdollisimman täysimääräisesti. Tulkintaepäselvyyksien purkaminen ja sääntelyn selkeyttäminen palvelee niin palvelualustoja tekemällä näiden elinkeinotoiminnasta hyväksyttävää, uskottavaa ja enna-koitavampaa kuin sijoittajia takaamalla näille riittävän tasoisen sijoittajansuojan ja nykyistä paremman tavan hajauttaa sijoituksiaan rahoitusmarkkinoilla asemansa vakiinnuttaneeseen suhteellisen korkea riskiseen rahoitusmuotoon. Myös rahoitusta hakevat yritykset ja viran-omaiset hyötyvät, kun toimialaa koskevat pelisäännöt ja osin päällekkäiset, paikoin epäselvät tulkintakannanotot saadaan ratkaistua lainsäädännön tasolla. Finanssivalvonnan EU-tasolla poikkeuksellinen tulkinta sijoitusmuotoisen joukkorahoituksen asemasta MIFID I:n sääntely-kehikossa edellyttää myös lainsäädäntötoimia, jotta kotimaisella joukkorahoitustoimialalla on vastaavat kilpailunedellytykset kuin muissa EU-valtioissa. Kaikki nämä syyt perustelevat eh-dotetun lainsäädännön kaltaista ratkaisua, jota tukee oikeusministeriön asuntoluottodirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä säädettäväksi aiottu vertaislainan välittäjiä koskeva sääntely, jolla laajennettaisiin eräiden luotonantajien rekisteröinnistä annetun lain (747/2010) soveltamisalaa, sekä mahdollinen rahankeräyslain kokonaisuudistus.
3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET
si-joittajansuojaa koskevat ja sen toteutumista tukevat vaatimukset. Tämän lisäksi joukkorahoi-tus on sen toiminnan monimuotoisuuden ja mahdollisten liityntäpintojen vuoksi pyritty laaja-alaisesti kytkemään soveltuvin osin olemassa olevaan rahoitusmarkkinalainsäädäntöön.
Ala on nähtävä osana laajempaa rahoitusmarkkinoiden kokonaisuutta, toistaiseksi suhteellisen pienimuotoisena, mutta yhtenä suurta kasvupotentiaalia omaavista täydentävistä ja osin vaih-toehtoisista rahoituslähteistä. Työtä täydentävien ja vaihtoehtoisten yritysrahoituksen kanavien kehittämiseksi pankkien taseen kautta tulevan rahoituksen rinnalle tulee jatkaa. EU-tasolla al-kanut työ komission julkistaman pääomamarkkinaunionin kehittämiseksi vaatii myös EU-valtioilta aktiivista otetta omien vakiintuneiden rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi sekä vanhakantaisten tai tehottomien toimintatapojen uudistamiseksi. Suomessa muun muassa joukkolainamarkkinoiden ja oman pääoman ehtoisen rahoituksen laaja-alainen kehittäminen ovat keskeisiä prioriteetteja. Esityksen yhtenä tavoitteena on osaltaan vastata tähän pyrkimyk-seen kehittämällä ja hyödyntämällä täysimääräisesti yhtä uutta rahoitusmuotoa, joukkorahoi-tusta. Joukkorahoitukseen on myös usein yhdistetty asiakkaiden ja asiakaspalautteen hankintaa sekä markkinointia ja asiakas- ja markkinatutkimusta, joten toiminta on myös tässä mielessä näyttäytynyt rahoitusta hakevien yritysten näkökulmasta monia perinteisiä rahoituslähteitä monipuolisempana ja -käyttöisempänä rahoituskanavana.
Joukkorahoituksesta säädettävä uusi laki on tarpeen, koska joukkorahoituksella on useita toi-sistaan niin toiminnallisesti kuin taloudellisesti eroavia muotoja eikä mikään nykyinen laki ka-ta niitä kaikkia. Lisäksi joukkorahoituska-ta eri muodoissaan voivat koskea useat EU-sääntelyn eri vaihtoehdot, jotka eroavat toisistaan merkittävästi muun muassa soveltamisalansa, sisältön-sä, toimijoille asettamiensa velvollisuuksien ja oikeuksien sekä säännöksien valvonnasta vas-taavien toimivaltaisten viranomaisten kannalta. Asiaa on käsitelty komission tiedonannossa KOM(2014) 168 ja sitä koskevassa Valtioneuvoston 6 päivänä toukokuuta 2014 annetussa eduskuntakirjelmässä (E 58/2014 vp) ja siihen liittyvässä 28 päivänä toukokuuta 2014 anne-tussa talousvaliokunnan lausunnossa (TaVL 24/2014 vp). Vastaava asia on tullut esiin myös ESMA:n sijoitusmuotoista joukkorahoitusta koskevassa 18 päivänä joulukuuta 2014 annetussa lausunnossa ESMA/2014/1378 ja neuvossa ESMA/2014/1560 sekä 13 päivänä toukokuuta 2015 pääomamarkkinaunionia koskevaan komission vihreään kirjaan annetussa konsultaa-tiovastauksessa ESMA/2015/856 liitteineen. Myös EBA on kiinnittänyt asiaan huomiota 26 päivänä helmikuuta 2015 antamassaan lainamuotoista joukkorahoitusta koskevassa lausun-nossa EBA/Op/2015/03. EBA:n selvityksen keskeinen johtopäätös on, että luotonvälitys ei yleisesti esiintyvässä muodossaan ole talletusten vastaanottamista eikä näin ollen luottolaitos-toimintaa.
Sekä ESMA että EBA näkevät tilaa ja tietynlaista tarvetta EU-tason lainsäädäntötoimenpiteille sulkematta pois mahdollisuutta kansallisen oikeustilan selkeyttämiselle. Näitä eri EU-säädöksiä koskevia näkökohtia on laina- ja sijoitusmuotoisen joukkorahoituksen vakiintumat-tomuus ja toiminnan monimuotoisuus huomioon ottaen tarkoituksenmukaista arvioida ja esit-tää kootusti yhdessä laissa. Nykyisin voimassaoleva kansallinen tai EU-tason sääntely ei tun-nista eri joukkorahoitusmuotoihin liittyviä erityispiirteitä eikä lainsäädäntöä ole ylipäätään saatettu miltään osin voimaan joukkorahoituksen näkökulmasta. Näin ollen nykylainsäädän-nöstä tulevat joukkorahoitustoimijoille asetettavat hallinnolliset vaatimukset ovat toimialan ja joukkorahoitustoimijoiden koko sekä toiminnan kehitysvaihe huomioon ottaen usein tarpeet-toman raskaita ja sellaisinaan EU-oikeuden suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Näistä syistä ja kotimaisen joukkorahoitusmarkkinan kilpailukyvyn vahvistamiseksi esityksessä on pyritty asettamaan sijoittajansuojan näkökulmasta riittävät säännökset joukkorahoituksen luotettavalle sääntelylle ja samalla välttämään EU-direktiivien vähimmäisvaatimukset ylittäviä kansallisia lisävaatimuksia, eräitä sijoittajansuojaa koskevia seikkoja lukuun ottamatta, joilla on pyritty ennakoimaan mahdollisia tulevia EU-lainsäädäntöhankkeita.
Esityksen tavoitteena on kotimaisen rahoitusjärjestelmän monipuolistaminen, joukkorahoitus-toimialan kansallinen edistäminen ja tukeminen sekä soveltuvin osin eurooppalaisen lainsää-däntökehikon huomioon ottaminen poimimalla ja yhdistelemällä vertailumaista sekä komissi-on, ESMA:n ja EBA:n selvityksistä Suomen olosuhteisiin parhaiten sopivia ratkaisuja ja vaa-timuksia. Esityksessä ehdotettu laina- ja sijoitusmuotoista joukkorahoitusta koskeva suppea ja keveä puitelainsäädäntö varmistaisi sen, että markkinoilla joukkorahoitusta välittävät kotimai-set yritykkotimai-set voivat kehittyä ja kilpailla tasavertaisin edellytyksin muiden rahoitusmuotojen kanssa niin kansallisesti kuin kansainvälisesti. Tavoitteena on lisäksi selkeyttää eri viran-omaisten vastuita markkinoilla esiintyvien joukkorahoitusmuotojen valvonnassa. Ehdotetun lainsäädännön tehtävänä on myös varmistaa, että kotimaiset joukkorahoitusalan toimijat ovat kilpailukykyisiä suhteessa kansainvälisiin kilpailijoihinsa. ESMA:n pääomamarkkinaunionia koskevan konsultaatiovastauksen liitteenä ollut EU-valtioiden markkinavalvojien toimintaa si-joitusmuotoisen joukkorahoituksen osalta kartoittanut erillinen raportti osoittaa, että erityisesti sijoitusmuotoiseen joukkorahoitukseen kohdistuu Suomessa Finanssivalvonnan omaksuman tulkintakäytännön johdosta nykyisin huomattavasti raskaampi sääntely kuin monissa muissa EU-valtioissa toimiviin sijoitusmuotoista joukkorahoitusta tarjoaviin tai välittäviin säänneltyi-hin palvelualustoisäänneltyi-hin siitä huolimatta, ettei palvelualustojen liiketoimintamalleissa ole ES-MA:n raportin mukaan merkittäviä eroavaisuuksia eri EU-valtioiden välillä. Myös kotimaisten toimijoiden suhteellisen pieni koko suhteessa vakiintuneisiin markkinatoimijoihin ja pääsään-töisesti vähäiset hallinnolliset resurssit sekä toimialan suhteellisen pieni osuus rahoitusmark-kinoilla kerätystä tai välitetystä rahan määrästä puoltavat käyttäjäystävällistä ja sääntelyn nou-dattamiskustannukset (engl. compliance cost) minimoivaa lakitekniikkaa. Kevyt puitesääntely ulotettaisiin sijoitusmuotoisen joukkorahoituksen ja sen välittäjien lisäksi lainamuotoiseen joukkorahoitukseen ja sen välittäjiin siitä riippumatta, käyttävätkö ne toiminnassaan sijoitus-palvelulaissa ja arvopaperimarkkinalaissa tarkemmin määriteltyjä siirtokelpoisia tai siirtokel-vottomia arvopapereita. Keskeinen ero toimittaessa siirtokelpoisilla arvopapereilla suhteessa siirtokelvottomiin arvopapereihin liittyy siihen, että ensiksi mainittuja rahoitusvälineitä väli-tettäessä esityksen mukaisesti rekisteröitynyt joukkorahoituksen välittäjä joutuu – tarjotessaan sijoitusmahdollisuuksia ei-ammattimaisille sijoittajille – käyttämään toimiluvan saanutta ra-hoitusmarkkinatoimijaa välimiehenä tai agenttina. Sen sijaan siirtokelvottomia arvopapereita koskevia toimeksiantoja rekisteröitynyt joukkorahoituksen välittäjä voi vastaanottaa ja välittää suoraan ei-ammattimaisille sijoittajille. Jos laina- tai sijoitusmuotoista joukkorahoitusta välit-tävät palvelualustat kokevat tarpeelliseksi ja ne täytvälit-tävät nykyisin voimassa olevassa lainsää-dännössä olevat edellytykset, ne voivat edelleen myös hakeutua toimiluvanvaraisiksi sijoitus-palveluyrityksiksi, jolloin ne voivat hyödyntää toiminnassaan europassia, joka mahdollistaa toiminnan harjoittamisen koko EU-alueella suhteellisen yksinkertaisen kansallisille markkina-valvojille suunnatun ilmoitusmenettelyn kautta ilman kalliita lisäedellytyksiä. Esityksellä pyri-tään mahdollistamaan EU-sääntelyssä tunnustetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti eriko-koisille toimijoille mahdollisuudet päästä ja toimia markkinoilla ilman kohtuuttomia säänte-lystä aiheutuvia kustannuksia.
Tavoitteena on lisäksi saattaa niin laina- kuin sijoitusmuotoinen joukkorahoitus hyväksytyiksi toiminta- ja elinkeinomuodoiksi rahoitusmarkkinoilla. Soveltuvin osin MIFID I:n sisältämien sijoittajansuojaa koskevien säännösten ja niiden noudattamisen varmistamiseksi säädettyjen seuraamussäännösten avulla markkinoilla tapahtuvasta toiminnasta pyritään tekemään lä-pinäkyvää ja ennakoitavaa sekä sijoittajien perustellut odotukset huomioon ottavaa. Lisäksi laina- ja sijoitusmuotoisen joukkorahoituksen ja sitä koskevien keskeisten määritelmien nos-tamisen lain tasolle voidaan arvioida selkeyttävän yleisön käsitystä joukkorahoituksesta osana rahoitusmarkkinoiden toimintaa. Lisäksi pyritään ennakollisesti ottamaan huomioon Polii-siammattikorkeakoulussa laadittavana oleva Suomen kansallisen rahanpesun ja terrorismin ra-hoituksen riskiarvio, joka valmistui kesällä 2015. Riskiarviolla voi olla välillisiä vaikutuksia niin rahankeräystä kuin joukkorahoitusta koskevaan lainsäädäntöön.
Myös ESMA on kiinnittänyt huomiota rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen ja selvittämiseen sijoitusmuotoisen joukkorahoituksen yhteydessä 1 päivänä heinäkuuta 2015 julkaisemallaan kysymyksiä ja vastauksia –tiedonannolla ESMA/2015/1005 (engl. Questions and Answers: Investment-based crowdfunding: money laundering/terrorist financing). ESMA toteaa asiakirjassaan, että kaikki MIFID I:n soveltamisalaan kuuluvat joukkorahoitusta itsenäi-sesti ja suoraan tai joukkorahoitusta toimiluvallisen toimijan sidonnaisasiamiehinä tarjoavat palvelualustat joutuvat toiminnassaan soveltamaan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen es-tämistä ja selvites-tämistä koskevia EU-säännöksiä. Vastaava ei kuitenkaan päde niihin toimijoi-hin, jotka jäävät syystä tai toisesta MIFID I:n soveltamisalan ulkopuolelle esimerkiksi sen ta-kia, että ne hyödyntävät toiminnassaan siirtokelvottomia arvopapereita. ESMA:n mukaan si-joitusmuotoiseen joukkorahoitukseen liittyy riski rahanpesusta ja terrorismin rahoituksesta eri-tyisesti niissä tapauksissa, joissa rahoitusta välittävät palvelualustat eivät suorita riittävän-tasoisia yritystarkastuksia (engl. due diligence) palvelualustan kautta rahoitusta hakevista yri-tyksistä. Ongelma on ratkaistavissa yritystarkastusten laadun ja laajuuden parantamisella. Toi-saalta rahanpesuun ja terrorismin rahoittamiseen liittyvä riski vähenee sillä, että palvelualustan rahaliikenteen hoitaa sellainen taho (esimerkiksi luottolaitos tai maksulaitos), joka on velvol-linen huolehtimaan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä.
ESMA:n mukaan suurin ongelma kohdistuu MIFID I:n tai maksupalveludirektiivin sovelta-misalan ulkopuolelle jääviin palvelualustoihin, jotka eivät EU-lainsäädännön perusteella ole suoraan velvollisia huolehtimaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä ja selvit-tämisestä. ESMA suositteleekin kyseisen velvollisuuden ulottamista myös tällaisiin toimijoi-hin kansallisen lainsäädännön kautta. Esityksellä ESMA:n suositus saatetaan kansallisesti voimaan sekä laina- että sijoitusmuotoista joukkorahoitusta tarjoavien palvelualustojen osalta tekemällä tarvittavat muutokset rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvit-tämisestä annettuun lakiin (503/2008).
Esityksen tavoitteet vastaavat näin keskeisiltä osin eduskunnan talousvaliokunnan 28 päivänä toukokuuta 2014 antamassaan lausunnossa (TaVL 24/2014 vp) joukkorahoituksesta esiin nos-tamia seikkoja, joiden mukaan on erityinen tarve kehittää osakepohjaista joukkorahoitusta, jonka on katsottu omaavan suurimman potentiaalin rahoitusmarkkinoiden monipuolistamisen kannalta. Valiokunta myös korosti, että pankki-sääntelyn kiristyessä on ilmeistä tarvetta uu-denlaisille, volyymiltaan ja samalla myös systeemiriskiltään pienemmille rahoituskanaville.
Lisäksi valiokunta kiinnitti huomiota yksittäisiin joukkorahoituksen ilmenemismuotoihin, ku-ten vertaislainoihin, joissa saattaa kuluttajansuojan näkökulmasta olla aiheellista harkita myös kansallisen sääntelyn täsmentämistä. Kyseinen toimenpide on vireillä rinnakkain valtiova-rainministeriön laina- ja sijoitusmuotoista joukkorahoitusta koskevan lakihankkeen kanssa oi-keusministeriön asuntoluottodirektiivin täytäntöönpanoa käsittelevässä työryhmässä.
Lisäksi esityksessä on pyritty ottamaan huomioon kansallisen joukkorahoituskyselyn tulokset, jotka julkistettiin 13 päivänä maaliskuuta 2014 (Raportti joukkorahoituskyselystä – Joukkora-hoitus on tehokas, nopea ja joustava raJoukkora-hoitustapa). Raportin perusteella joukkorahoituksen kasvua tulee edistää niin, että väärinkäytöksiltä vältytään. Esityksessä on pyritty ottamaan huomioon kyselyn perusteella erityissääntelyn osalta esiin tullut seikka, jonka mukaan rahoi-tusmuodon sääntely tulee pitää mahdollisimman vähäisenä. Alaa tulee kuitenkin valvoa enemmän ja erityisesti mahdollisiin väärinkäytöksiin on voitava puuttua aktiivisesti, mikä saattaa edellyttää nykyistä selkeämpää säädöspohjaa ja sijoittajansuojaa. Myös joukkorahoi-tusta välittävien toimijoiden tiedonantovaatimusten yhtenäistämisen nähtiin edellyttävän ny-kyistä tarkempaa sääntelyä, mikä on myös otettu esityksessä huomioon. Kyselyyn vastanneet korostivat lisäksi, että alan toimijoiden tulisi joukkorahoituksen vakaan kehityksen turvaami-seksi kehittää itsesääntelyä ja hyviä käytäntöjä, minkä lisäksi joukkorahoitusmuotojen nykyis-tä selkeämpi erottaminen toisistaan on nykyis-tärkeää viranomaisvastuiden selkeytnykyis-tämiseksi.