Domestic act- vaatimus

Ensimmäinen merkittävä kysymys koskien presumption soveltamista oli se, soveltuisiko presumptio myös tapauksissa, joissa ei ole jäsenvaltioiden toimea tai laiminlyöntiä, vaan vain EU-instituution toimi. Toisekseen tähän liittyen kysymys oli siitä, milloin toimi katsotaan syyksiluettavaksi jäsenvaltiolle ja milloin kansainväliselle järjestölle itselleen.

EIT korosti Bosphorus-tapauksen jälkeisessä oikeuskäytännössään jonkinlaisen kansallisen toimen vaatimusta presumption soveltumiseksi, jolloin jäsenvaltioiden vastuu EIS:n loukkauksista voisi aktualisoitua. Tämän vuoksi YK:ta koskevassa yhdistetyssä tapauksessa Behrami vastaan Ranska ja Saramati vastaan Ranska, Saksa ja Norja¹²⁶, koskien jäsenvaltioiden vastuuta YK:n alaisuudessa tehdyistä toimista¹²⁷, EIT erotti tapauksen Bosphorus-tapauksesta katsoen tapauksen olosuhteiden olevan pohjimmiltaan erilaiset Bosphorus-tapauksen mukaisiin olosuhteisiin.¹²⁸ EIT katsoi, että joukkojen toimia ja laiminlyöntejä ei voitu syyksilukea yksittäisille jäsenvaltioille, koska ne eivät tapahtuneet niiden lainkäyttöalueella, eikä niiden viranomaisten päätöksen nojalla. Vastuun joukkojen toimista ja laiminlyönneistä katsottiin kuuluvan YK:lle, koska turvallisuusneuvostolla oli ylin määräysvalta joukkoihin (”ultimate authority and control”) ja toimet tapahtuivat YK:n turvallisuusneuvoston valtuutuksella¹²⁹. Koska YK ei ole ihmisoikeussopimuksen osapuoli, jätettiin valitukset ratione personae tutkimatta, koska EIT ei katsonut omaavansa toimivaltaa arvioida YK:n turvallisuusneuvoston toimia^.130. Behrami-päätöksen mukaan EIT ei siis laajentanut presumptiota koskemaan myös YK:ta¹³¹.

Ihmisoikeustuomioistuin laajensi Behrami-tapauksen mukaisen linjansa myös tapauksiin YK:n ulkopuolella. Nämä tapaukset ovat koskeneet työriitoja kansainvälisten järjestöjen ja niiden

126 Behrami and Behrami v. France ja Saramati v. France, Germany and Norway (2007).

127 Kyseessä oli YK:n turvallisuusneuvoston päätöksen alaisuudessa UNMIK ja KFOR-joukkojen toimet Kosovossa ja näiden aiheuttamat väitetyt EIS:n loukkaukset. Valittajat väittivät, että KFOR-joukkojen tarjoama perusoikeuksien aineellisoikeudellinen ja menettelyllinen suojelu ei ollut vastaavaa EIS:n tarjoamaan suojeluun viitaten Bosphorus-tapaukseen, sillä seurauksella, että heidän mielestään presumptio EIS:n noudattamisesta vastaajavaltioiden osalta oli kumottu.

128 Behrami- päätös kohdat 144–152. EIT erotti tapauksen Bosphoruksesta vastaajavaltioiden EIS:n 1 artiklan mukaisen vastuun osalta, sekä toimivaltansa ratione personae osalta. Lisäksi EIT toi päätöksessä esiin perustavanlaatuisen eron YK:n ja EU:n välillä ja mainitsi YK:n olevan ”an organisation of universal jurisdiction fulfilling its imperative collective security objective.” Behrami -päätös kohta 151.

129 Ibid, kohdat 132-133 ja 135.

130 Ibid, kohta 151.

131 Tämä linja vahvistettiin mm. Beric and others v. Bosnia and Herzegovina- päätöksessä (2007). Kuitenkin erona Behrami- tapaukseen, kyseistä tapausta ei perusteltu faktalla, että toimet eivät tapahtuneet EIS:n sopimusosapuolen alueella, koska ne tapahtuivat. Sen sijaan EIT:n mukaan toimet, joista valitettiin, eivät vaatineet kansallisten viranomaisten implementointia, Beric- päätös kohdat 27-30.

työntekijöiden välillä.¹³² Esimerkkejä tällaisista tapauksista ovat Boivin vastaan Euroopan neuvoston 34 jäsenvaltiota¹³³ ja EU:n kontekstissa jo aiemmin esiin tuotu Connolly vastaan 34 Euroopan neuvoston jäsenvaltiota -tapaus. Ihmisoikeustuomioistuin totesi molemmissa tapauksissa, että todellisuudessa valitukset oli kohdistettu kyseisten järjestöjen tuomioistuinten päätöksiä vastaan ja että missään vaiheessa vastaajavaltiot eivät suoraan tai epäsuoraan puuttuneet menettelyihin järjestöjen oikeudellisissa toimielimissä, joten niille ei syntynyt ihmisoikeussopimuksen mukaista vastuuta. Täten EIT julisti molemmat valitukset tutkimatta jätettäväksi ratione personae- perustein¹³⁴.¹³⁵

Edellämainitut tapaukset eivät tuoneet täysin selvyyttä siihen, mikä katsottaisiin valtion toimeksi (”domestic act” tai ”state act”), jotta toimet voitaisiin syyksilukea valtioille. EIT:n mukaan valittajan täytyy siis näyttää, että vastaajavaltiot ovat jotenkin puuttuneet valituksenalaiseen menettelyyn, jotta presumptio voisi tulla kyseeseen ja mahdollisesti kumotuksi. EIT erotti Cooperatieve Producenten organisatie Van De Nederlandse Kokkelvisserij U.A. vastaan Alankomaat-tapauksen (myöh. Kokkelvisserij)¹³⁶ Boivin- ja Connolly-tapauksista jäsenvaltioiden toimien osalta. Valittajayhteisö väitti Alankomaiden ja EU:n (erityisesti sen tuomioistuimen) loukanneen EIS:n 6 artiklan mukaista oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, koska se ei ollut voinut vastata EU-tuomioistuimen julkisasiamiehen kannanottoon valtionsisäisen tuomioistuimen EU-tuomioistuimelle tekemää ennakkoratkaisupyyntöä käsiteltäessä, eli aineellisoikeudellisesti kysymys oli sama, kuin aikaisemmin käsitellyssä Connolly -tapauksessa.

EIT totesi, että unionilla on kansainvälisenä hallitustenvälisenä organisaationa erillinen oikeushenkilöllisyys jäsenvaltioistaan, eikä unioni ole EIS:n sopimusosapuoli, joten se ei ole ratione personae toimivaltainen käsittelemään valitusta unionia vastaan. Valitus siis oli yhteensopimaton EIS:n kanssa siinä määrin kuin se ymmärrettiin kohdistetuksi Euroopan unionia vastaan. Kuitenkin toisin kuin Connolly -tapauksessa, EIT katsoi, että kielto vastata julkisasiamiehen kannanottoon

132 Lock 2010 a, s. 533.

133 Boivin v. 34 State Members of the Council of Europe (2008). Tapaus koski jäsenvaltioiden vastuuta työriidasta Eurocontrolin ja sen työntekijän, joka valitti erottamisestaan, välillä. Laurent Scheekin mukaan Boivin- tapaus ilmensi EIT:n pidättyväisyyttä (”self-restraint”) muihin kansainvälisiin järjestöihin, niin kauan kuin ne eivät ole liittyneet ihmisoikeussopimukseen. Scheek 2011, s. 168.

134 Tapausten mukainen linja on vahvistettu tapauksissa Beygo v. 46 Member States of the Council of Europe (2009) ja Rambus Inc. v. Germany (2009).

135 Tobias Lock on pitänyt merkittävänä Behrami-tapauksen mukaisen lähestymistavan laajentamista YK:n ulkopuolelle, sillä sekä Behrami-, että Beric- tapauksissa EIT korosti valitusten alaisten toimien ja laiminlyöntien tapahtumista YK:n turvallisuusneuvoston päätöksen alaisuudessa, eli YK:n erityisessä konteksissa. Ks. tarkemmin Lock 2010 a, s. 536–539.

136 Cooperatieve Producenten organisatie Van De Nederlandse Kokkelvisserij U.A. v. The Netherlands (2009).

voitiin lukea vastaajavaltion syyksi, koska tapauksessa ei voitu katsoa, että Alankomaat ei olisi millään tavoin osallinen tapaukseen¹³⁷.¹³⁸

Tapaus erosi Bosphoruksesta siinä, että keskeinen kysymys ei ollut EU:n jäsenvaltion toimi unionin instituution toimen implementoinnissa vaan unionin tarjoamassa perusoikeuksien suojelujärjestelmässä, erityisesti unionin tuomioistuimen menettelyssä¹³⁹. EIT sovelsi tapaukseen Bosphorus-doktriinia ja katsoi, että menettely ei ollut ilmeisen puutteellista, mikä olisi oikeuttanut vastaavan suojan presumptiosta poikkeamiseen¹⁴⁰. Valittajayhteisö ei siis pystynyt näyttämään, että tapauksessa suojelu olisi ollut ilmeisen puutteellista, vaikka sillä ei ollutkaan mahdollisuutta vastata julkisasiamiehen kannanottoon, joten presumptiota ei kumottu ja valitus jätettiin tutkimatta ilmeisen puutteellisena (”manifestly ill-founded”)¹⁴¹. Kokkelvisserij -tapauksen perusteella on siis selvää, että kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö EUT:lle EU-oikeuden tulkinnasta täyttää kansallisen toimen vaatimuksen¹⁴².

Biret vastaan Euroopan unionin 15 jäsenvaltiota¹⁴³ -tapauksessa EIT vahvisti sekä Behrami-, että Bosphorus- tapausten mukaisen EIT:n lähestymistavan jäsenvaltioiden vastuun osalta kansainvälisten järjestöjen toimista¹⁴⁴. Valittaja väitti EIS:n 6 artiklan, 13 artiklan¹⁴⁵ ja 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan¹⁴⁶ loukkauksia. Väitetyt EIS:iä loukkaavat toimet perustuivat kahteen neuvoston direktiiviin¹⁴⁷. Valittajayhtiön menettelyllisten oikeuksien osalta EIT totesi, että ne koskivat ainoastaan puutetta (”deficit”) yhteisön tarjoamassa oikeudellisessa suojelussa, eivätkä täten olleet jäsenvaltioille syyksiluettavissa. Omaisuudensuojan loukkauksen osalta EIT:n mukaan Ranskaa voidaan yleensä pitää vastuussa sopimuksen loukkauksista, sillä toimenpiteet, joilla

137 EIT totesi, että ”the applicant’s complaint is based on an intervention by the ECJ which had been actively sought by a domestic court in proceedings pending before it. It cannot therefore be said that the respondent Party was in no way involved.” Kokkelvisserij -päätöksen kohta “The Courts Assesment”, kohta 3.

138 Lock 2010 a, s. 534.

139 Kokkelvisserij-päätös, kohta “The Courts Assesment”, kohta 3.

140 Perusteeksi EIT viittasi muun muassa EU-tuomioistuimen työjärjestyksen 61 artiklan mukaiseen mahdollisuuteen tarvittaessa järjestää osapuolten uusi kuuleminen.

141 EIS:n 35(5) artiklan mukaan ilmeisen perusteeton (manifestly ill-founded) valitus hylätään. Jukka Viljasen mukaan suurin osa tapauksista EIT:ssä kuuluu juuri tähän ryhmään. Keskeisesti tässä yhteydessä on kyse valituksista, jossa esitetyille väitteille ei ensisilmäykseltä löydy perusteita, mutta tähän ryhmään kuuluvat myös valitukset, joissa ei ole riittävästi perusteita loukkauksen toteamiseen aikaisemman ratkaisukäytännön perusteella. Viljanen 2004, s. 309.

142 Cedric Ryngaert kritisoi päätöstä, koska se vaikuttaisi vaarantavan jäsenvaltioiden ja kv-järjestöjen autonomian ja erilliset oikeushenkilöllisyydet. Ryngaert 2011, s. 1004.

143 Biret v. 15 Member States of the European Union (2008).

144 Lock 2010 a, s. 534.

145 EIS 13 artikla: Oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon.

146 EIS 1 lisäpöytäkirjan 1 artikla: Omaisuudensuoja.

147 Valittajayhtiö väitti kahden EU:n direktiivin perusteella asetetun häränlihan tuontikiellon johtaneen yhtiön konkurssiin. WTO:n valituslautakunta katsoi, että tuontikielto oli WTO-oikeuden vastainen. Tämän vuoksi valittaja vaati vahingonkorvauksia Euroopan yhteisöltä, mutta epäonnistui tässä. Valittaja teki tämän jälkeen kaksi valitusta EIT:hen väittäen menettelyllisiä oikeuksiaan loukatun, koska sillä ei ollut mahdollisuutta haastaa suoraan yhteisön direktiivejä yhteisön tuomioistuimissa, sekä lisäksi se väitti omaisuudensuojaansa loukatun.

tuontikielto pantiin täytäntöön, toteutti Ranska. EIT sovelsi tapaukseen kuitenkin Bosphorus-presumptiota yhteisön oikeusjärjestelmän hyväksi, eli se ei löytänyt tapauksesta ilmeisen puutteellista perusoikeuksien suojelua. Tämän seurauksena valitus katsottiin ilmeisen puutteelliseksi ja jätettiin tutkimatta.¹⁴⁸

Gasparini vastaan Italia ja Belgia¹⁴⁹ -tapauksessa EIT kuitenkin vaikutti muuttaneen linjaansa domestic act- vaatimuksen osalta. Tapauksessa oli kyse työriidasta NATOn ja sen työntekijän välillä. Valittaja väitti EIS:n 6 artiklaa loukatun, koska NATOn valituslautakunnan istunnot eivät ole julkisia. EIT antoi tapauksessa uuden tulkinnan Boivin- ja Connolly -tapauksiin, sillä työriitoja koskevan aiemman ratkaisukäytännön perusteella EIT:n olisi voinut odottaa jättävän valituksen tutkimatta ratione personae- perustein. EIT kuitenkin erotti tapauksen kyseisistä tapauksista, sillä niissä valitus oli kohdistettu järjestöjen toimielinten tiettyjä päätöksiä vastaan, kun taas nyt käsiteltävässä tapauksessa valitus oli kohdistettu sisäisen riidanratkaisu- mekanismin rakenteellista puutetta vastaan (”structural deficit in the internal mechanism for conflict resolution”). Näin ollen EIT tutki, oliko tapauksessa kyse ilmeisestä puutteesta perusoikeuksien suojelussa, mitä se ei kuitenkaan löytänyt¹⁵⁰.¹⁵¹ Gasparini-päätös voidaan nähdä merkittävänä, sillä se laajentaa Bosphorus-presumption muuhun järjestöön kuin EU:hun¹⁵² ja toisekseen se voidaan Lockin mukaan nähdä yrityksenä lieventää (”mitigate”) EIT:n aiempien päätösten vaikutuksia¹⁵³. Kyseessä olevassa tapauksessa jäsenvaltiot eivät siis toimineet, mutta silti ne näyttivät olevan vastuussa rakenteellisesta aukosta (”structural lacuna”). Cedric Ryngaert kritisoi päätöstä, koska EIT ei määritellyt, missä vaiheessa puutteesta (”deficit”) kansainvälisen järjestön oikeudellisessa suojelussa tulee rakenteellinen aukko (”structural lacuna”).¹⁵⁴

148 Lock 2010 a, s. 534-535.

149 Gasparini v.Italy and Belgium (2009).

150 Valitus oli ilmeisen perusteeton siitä huolimatta, että julkisten suullisten käsittelyjen puuttuminen valituslautakunnan menettelyssä oli EIT:n mielestä selvästi ongelmallista EIS:n 6 artiklan kannalta. Silti se katsoi, että kyse ei ollut ilmeisestä puuttellisuudesta. Pellonpää et al. 2012, s. 133.

151 Lock 2010 a, s. 535.

152 Bosphorus-tapausta pidettiin EU:n ylikansallisen luonteen ja unionin tuomioistuimen tarjoaman korkeatasoisen perusoikeuksien suojelun tunnustamisena, joten Lockin mukaan presumption laajentaminen NATOn on yllättävää. Lock 2010 a, s. 540.

153 Lockin mukaan tapaus tarjosi hyvin rajoittavan tulkinnan Connolly- ja Boivin- tapauksista, sillä se erottaa järjestön varsinaiset päätökset, sekä puutteet perusoikeuksien suojelussa toisistaan. Hänen mukaansa Bosphorus- periaatteen soveltamista tapaukseen voidaan pitää yllättävänä, sillä EU:n kontekstissa presumptio on relevantti vain tapauksissa, joissa on kyseessä EU:n sekundäärioikeus. Pääsyy sille, miksi presumptio ei sovellu primäärioikeudesta johtuviin EIS:in loukkauksiin on se, että EU-oikeudessa ei ole muutoksenhakukeinoa koskien primäärioikeutta, sillä unionin tuomioistuimella on toimivalta vain EU:n sekundäärioikeuteen. NATOn henkilöstösääntöjä ei ole mahdollista haastaa NATOssa, joten Lockin mukaan olikin yllättävää, että tapaukseen ei sovellettu Matthews-doktriinia, jolloin EIT:llä olisi ollut täysi toimivalta arvioida, onko sääntö, josta valitettiin, yhteensopimaton EIS:n kanssa. Lock 2010 a, s. 538.

154 Ryngaert 2011, s. 1005.

EIT:n linjaa Gasparini -tapauksessa pidettiin mullistavana, sillä se oli vastoin EIT:n vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jossa on edellytetty jonkinlaista valtion toimea, jotta valtion EIS:n mukainen vastuu voisi tulla kyseeseen.¹⁵⁵ Päätöstä kritisoitiin myös sen vuoksi, että myös Connolly-tapaus koski rakenteellista puutetta, ennemmin kuin kv-järjestön toimielimen itsenäistä päätöstä.¹⁵⁶ Epäselväksi jäikin, miksi mahdottomuus yksilölle vastata EUT:n julkisasiamiehen kannanottoon ei ollut rakenteellinen aukko, jolloin EIT:llä olisi ollut toimivalta.¹⁵⁷ Lockin mukaan vaikutti myös siltä, että EIT jätti huomioimatta Biret-tapauksen, jossa se katsoi, että mahdottomuus päästä tuomioistuimeen, jossa direktiivit pystytään suoraan haastamaan, johtui väitetystä puutteesta yhteisön oikeusjärjestyksessä, eikä täten voitu syyksilukea vastaajavaltioille.¹⁵⁸

Edellä olevat tapaukset antavat ymmärtää, että Bosphorus-periaate soveltuu tapauksiin, joissa EIS:n sopimusosapuolten viranomaiset ovat toimineet joko implementoimalla kansainvälisen järjestön päätöksen tai saattamalla kysymyksen järjestön tuomioistuimen käsiteltäväksi. Gasparini- tapauksessa EIT vaikutti hylkäävän vaatimuksen kansallisesta toimesta, kun se katsoi, että sopimusvaltiot ovat vastuussa myös järjestön tarjoaman riidanratkaisu-mekanismin rakenteellisista aukoista. Sen sijaan tapauksissa, joissa vain kansainvälinen järjestö on toiminut, eikä siis mikään sopimusosapuolista, eikä valitus ole kohdistettu ”sisäisen riidanratkaisu-mekanismin rakenteellista puutetta” vastaan, EIT soveltaa Behrami-tapauksen mukaista menettelytapaansa ja jättää valitukset ratione personae tutkimatta.

4.2. Vastaava- ja ilmeisen puutteellinen suoja