Artikkelien tutkimustehtävien ja näkökulman

Artikkelien tehtävä on vastata osaltaan koko väitöstutkimuksen tutkimuskysymyksiin, mutta lisäksi kullakin artikkelilla on itsenäiset tutkimustehtävänsä ja omat tutkimusky-symyksensä, joilla olen pyrkinyt tuottamaan relevanttia uutta tietoa jo ennen väitöskirjan valmistumista. Artikkelien tutkimustehtävät ja -kysymykset ovat muodostuneet esitutki-muksessa, jossa kartoitin sosiaalihuollon menettelysäännösten vaikutuksia yksilön oi-keusturvaan tulkitsemalla tavallisten lakien yhteyksiä perusoikeussäännöksiin. Tutki-mushypoteesini tässä esitutkimuksessa oli, että menettelyllinen oikeus on sitä keskei-sempi oikeusturvan osatekijä, mitä vahvempi kytkös sillä on vanhusten ihmisarvoista elä-mää ja täysivaltaista yhteiskunnan jäsenyyttä turvaavien perusoikeuksien ydinalueeseen.

Sosiaalisten perusoikeuksien ohella näitä perusoikeuksia ovat yhdenvertaisuus (PL 6 §), oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen (7 §), liikku-misvapaus (9 §), yksityiselämän suoja (10 §), oikeus vaikuttaa itseään ja ympäristöään koskevaan päätöksentekoon (14.4 §, 20 §), omaisuuden suoja (15.1 §) sekä oikeusturva (21

§)³⁸. Näitä kaikkia perusoikeuksia yhdistää itsemääräämisoikeus, joka luo yksilölle va-pauden ja toimintaedellytykset pyrkiä oikeuksiinsa, ja jonka tukeminen on sosiaalihuol-lon lainsäädännön keskeinen tavoite.³⁹

37 Perttola 2015.

38 Tuori & Kotkas 2016: 239–240. Osallistumisoikeudet ovat oma lisäykseni luetteloon, sillä perustuslaissa turvattu oikeus vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon vaikutti vahvasti itsemääräämisoikeutta ja osallisuutta tukevien sosiaalioikeuden säädösten, kuten sosiaalihuollon asiakaslain säätämiseen. Ks. HE 137/1999 vp s. 9.

39 Tuori & Kotkas 2016: 200. Itsemääräämisoikeus sisältyy perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtai-seen vapauteen, joka on sekä fyysisen että henkisen vapauden turvaava yleisperussoikeus, ja se on tiiviissä kytköksessä myös yksityiselämän suojaan (PL 10 §), joka sisältää oikeuden määrätä itsestään ja ruumiis-taan, ks. HE 309/1993 vp, s. 46, 52–53. Oikeus määrätä itsestään ja tehdä omaa elämäänsä koskevia pää-töksiä on myös hallintolain 3 luvussa säännellyn asianosaisaseman ja puhevallan käytön lähtökohta, vaikka

Kartoitin esitutkimuksen aikana, miten hallintolain, sosiaalihuoltolain, sosiaalihuollon asiakaslain ja vanhuspalvelulain menettelysäännökset suhteutuvat itsemääräämisoikeu-teen. Valitsin tarkasteltavaksi ne ennakolliseen oikeusturvaan liittyvät menettelysään-nökset, jotka koskevat yksilön ja viranomaisen välistä vuorovaikutusta. Sosiaalihuollon päätöksenteon yhteydessä itsemääräämisoikeus rajoittuu vapaaehtoisuuteen asiakkaaksi hakeuduttaessa sekä suostumuksen antamiseen palvelujen myöntämisen edellytyk-senä⁴⁰. Suostumuksen antamista voidaan pitää itsemääräämisen vahvimpana muotona eli asiakkaan määräysvallassa olevana asiana, kun taas hallintopäätöksen tekemisessä it-semääräämisoikeus rajoittuu puhevallan käyttöön kuulemisen yhteydessä. Lisäksi van-huspalveluissa sovellettavaan lainsäädäntöön sisältyy asiakkaan mielipiteen selvittämistä koskevia säännöksiä, lähinnä asiakaspalautteen antamiseen liittyvä mahdollisuus näke-mysten esittämiseen sekä ennen päätöksentekoon perustuvaa asiakkuutta tapahtuva tie-dottaminen, neuvonta ja ohjaus⁴¹. Tämä itsemääräämisoikeuden eri toteutusmuotojen mukaan tehty menettelyllisten oikeuksien karkea jaottelu on esitetty kuviossa 3.

Kuviosta voi huomata, miten tietyillä säännöksillä on useita tehtäviä asiakkaan itsemää-räämisoikeuden turvaamisessa. Valitsin artikkelien tutkimuskohteiksi taulukossa useim-min toistuvat sosiaalihuollon lainsäädännössä turvatut oikeudet: asiakkaan tiedonsaan-tioikeus (AsL 5 §; SHL 6 §, 31 §, 33.4 §, VanhuspL 12.3 §); asiakkaan edun ensisijaisuus (SHL 4 §; AsL 8.2 §), itsemääräämisoikeus (AsL 8 §, VanhuspL 13 §, 14 §), oikeus osallis-tua itseään koskevaan päätöksentekoon (AsL 8 §; VanhuspL 11 §, 15 §) sekä oikeus neu-vontaan, ohjaukseen ja tukeen (VanhuspL 12 §; SHL 6 §, 42 §; AsL 5 §).

yleishallinto-oikeuden piirissä ei olekaan tapana puhua itsemääräämisoikeudesta. Modernin hallinnon kes-keisiksi arvoiksi ovat nousseet palvelujen laatu, asiakkaiden yksilölliset tarpeet ja osallistumisen lisäämi-nen. Tämä näkyy myös yksilöllisten oikeuksien ja vapauksien merkityksen kasvuna hallinnollisessa säänte-lyssä, mm. hallintosopimusten käytön lisääntymisessä yksipuolisen päätöksenteon sijaan. Ks. Mäenpää 2013: 70–71.

40 Tuori & Kotkas 2016: 508.

41 Vrt. Pajulammin (2014: 144–146) esittämä samankaltainen osallisuuden jaottelu, jossa ei ole huomioitu tiedottamista, neuvontaa ja ohjausta, eikä toisaalta eroteltu puhevallan käyttöä yksilön täyteen määräys-valtaan jäävistä asioista.

Kuvio 2. Yksilön itsemääräämisoikeutta tukevat menettelylliset oikeudet

Asiakkaan ja viranomaisen välisen vuorovaikutuksen muoto

Esitutkimukseen liittyi artikkelin kirjoittamiseen asti edennyt sivujuonne, jossa tutkin oi-keutta perusteltuun päätökseen oikeusturvatakeena, joka turvaa vanhuspalveluasiak-kaan oikeuden tarpeitaan vastaaviin palveluihin⁴². Aihe liittyi oikeusturvaongelmaan, joka nousi esiin vanhuspalvelulain seurantatutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa, lain voimaantuloa edeltävässä kyselytutkimuksessa: noin kolmannes kunnista (kotihoidon osalta 43 %) ilmoitti tekevänsä vanhuspalveluista vain asiakasmaksupäätöksiä, ja viiden-nes (kotihoidon osalta 35 %) ei tehnyt päätöksiä lainkaan⁴³. Tämän epäkohdan korjaa-miseksi vanhuspalvelulaissa (18 §) säädettiin päätöksentekovelvollisuudesta erikseen, vaikka jo vuonna 2000 säädetyn asiakaslain 6 §:n mukaan sosiaalipalveluista on aina teh-tävä hallintopäätös⁴⁴.

Päätöksentekovelvollisuuden laiminlyönti osoittautui varsin nopeasti ongelmaksi, joka on ratkaistavista yksinkertaisesti sääntelyä täsmentämällä. Vanhuspalvelulain seuranta-tutkimuksen mukaan lain 18 §:n määräys kirjallisen hallintopäätöksen tekemisestä vai-kutti kuntien toimintaan välittömästi: vuonna 2014 myönteisiä päätöksiä tehtiin ympäri-vuorokautisesta hoivasta jo 97 prosentissa kunnista ja kotihoidosta 78 prosentissa kun-nista. Kielteisten päätösten osalta vastaavat luvut olivat ympärivuorokautisessa hoivassa 93 % ja kotihoidossa 71 %.⁴⁵ Tutkimukseni fokus siirtyikin esitutkimuksen jälkeen töksentekoa edeltäviin oikeusturvatakeisiin, joiden havaitsin olevan reunaehtoina pää-töksen aineelliselle ratkaisulle. Tähän vaikutti oleellisesti vanhuspalvelujen johtavan so-siaalityöntekijän sähköpostihaastattelu, jossa sain seuraavat lisätiedot päätöksenteosta:

”Meillä tehdään palvelupäätös palveluasumisen järjestämisestä ja paikan myöntä-misestä sekä tietysti kielteinen päätös jos vaaditut kriteerit eivät täyty. Meillä on lainsäädännön lisäksi sosiaali- ja terveyslautakunnan kriteerit, joiden mukaan va-linnat tehdään. Päätösteksti on standardi ja tulee siis samanlaisena kaikille. Pää-töksen mukana lähetämme kopion kriteereistä. Kielteisen pääPää-töksen kohdalla on nykyisin mahdollisuus kirjoittaa myös yksilöllinen perustelu päätökselle. Aika vä-hän tulee lopulta kielteisiä päätöksiä.⁴⁶”

Olin suunnitellut kerääväni laajan tutkimusaineiston vanhuspalveluja koskevista hallin-topäätöksistä, mutta esitutkimuksessa ilmi tulleet tiedot säännösten soveltamisesta osoit-tivat aineistonkeruuseen liittyvät riskit. Jos myönteisten päätösten perusteluina esitetään yksinomaan ennalta vahvistetut asiakaskriteerit ja kielteisiä päätöksiä tehdään ylipäätään

42 Ks. Perttola 2014.

43 THL & Valvira 2013, kysymykset K98 ja K103. Lisäksi vain 64 prosenttia kunnista ilmoitti tekevänsä kiel-teisiä päätöksiä (kotihoidossa 52 %); päätöksenteon sijaan asiakas asetettiin jonoon odottamaan vuoroaan myönteisen päätöksen saamiselle. Vastausvaihtoehtona kysymyksessä oli esitetty ”Asetetaan jonoon ja tehdään myönteinen päätös kun palvelu voidaan käynnistää”. Menettely oli asiakaslain 6 §:n vastainen ja kyselytutkimuksen tulosten raportoinnissa esitettiin johtopäätöksenä, että valvonta tullaan kohdistamaan niihin, jotka eivät tee päätöksiä lainkaan tai tekevät vain asiakasmaksupäätöksiä.

44 HE 160/2012 vp s. 47.

45 THL & Valvira 2015, kysymykset K98 ja K103. Ks. liitteet 4 ja 5.

46 Kunnan johtava sosiaalityöntekijä, sähköpostihaastattelu 13.6.2014.

hyvin vähän, oikeusturvaongelmaan vaikuttavat tekijät eivät ole osoitettavissa itse pää-töksistä vaan päätöksentekoa edeltävästä menettelystä sekä sitä ohjaavista hallintonor-meista, erityisesti kuntien antamista lainsoveltamisohjeista⁴⁷.

Myös yksilöllisen harkinnan ja tarveperiaatteen edellyttämän huolellisen selvittämisen toteutumisedellytykset hallintomenettelyssä herättivät kysymyksiä esitutkimuksen ja vanhuspalvelulain seurantatutkimuksen valossa. Vanhuspalveluja koskevan hakemuksen ratkaiseminen edellyttää aina asiakkaan toimintakykyä koskevaa kokonaisharkintaa jo hallintolain 45 §:n mukaisen perusteluvelvollisuuden nojalla. Vanhuspalvelulain 18.3 §:n mukaan päätöksen perustana on pidettävä 15 §:ssä tarkoitettua palveluntarpeiden selvit-tämistä sekä palvelusuunnitelmaa, jos se on tehty, mikä korostaa kokonaisharkinnan merkitystä. Kielteisissä päätöksissä perusteluvelvollisuuden merkitys korostuu⁴⁸, mutta vanhuspalvelujen toteuttamisessa kunnalle jätetty laaja harkintavalta voi hämärtää kiel-teisen päätöksen määritelmää. Pääsy asiakkaan hakemiin palveluihin saattaa estyä jo pal-velutarvetta arvioitaessa, mikäli tarjolla olevat palvelumuodot, palveluihin pääsyn kritee-rit tai palvelutarpeen arviointimenetelmät eivät mahdollista palvelun järjestämistä.

Esitutkimuksen jälkeen päädyinkin siirtämään tutkimukseni fokuksen hallintopäätök-sistä päätöksentekoa ohjaaviin normeihin, mukaan lukien kuntien soveltamisohjeisiin.

Näin pyrin tunnistamaan ne oikeuden sisäiset ja ulkopuoliset tekijät, jotka nostavat pal-veluihin pääsyn kynnystä jo ennen asiakkuuden alkua.

Hoivaan pääsyn kynnystä hahmotettaessa voidaan ajatella, että hallintopäätös on kyn-nyksen takana oleva ovi, joka ratkaisun sisällöstä riippuen joko avautuu tai pysyy suljet-tuna. Päätöksentekoon liittyvät omat oikeudelliset ongelmansa, jotka paikantuvat etu-päässä palveluntarpeen arviointiin (VanhuspL 15 §), ja joilla on erittäin vahva kytkös ge-riatriseen tutkimukseen⁴⁹. Palveluntarpeen arvioinnin toteuttaminen ja sen perusteella laadittava palvelusuunnitelma eivät ole tutkimukseni keskiössä, sillä päätin esitutkimuk-sen perusteella siirtyä ovelta askeleen taaksepäin ja tarkastella valitsemiani menettelylli-siä oikeuksia niiden toteutumisedellytysten näkökulmasta: miten palveluja tarvitsevan oikeudet on turvattu ennen palvelutarpeen arviointia ja päätöksentekoa? Kun tarkastele-mani menettelylliset oikeudet toteutuvat täysimääräisesti, ne johtavat asiakkaan sosiaa-liset oikeudet turvaavaan päätökseen. Kun oikeuksien toteutuminen on puutteellista, hoi-vakynnys kasvaa ja saattaa muodostua jopa perusoikeuksien toteutumisen esteeksi.

47 Hallinnon virallislähteiden merkityksestä päätöksenteossa ks. Mäenpää 2013: 130; Huhtanen 1994: 299, 324.

48 HE 72/2002 vp s. 100.

49 Ks. Mäkelä, Alastalo, Noro & Finne-Soveri 2014.