382
K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 9 7 . v s k . – 3 / 2 0 0 1 E S I T E L M I Ä
Talouspolitiikan tulevaisuuden haasteet – kommentteja
VM:n arvioihin
Vesa Vihriälä Toimitusjohtaja
Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos
1. VM:n arvion keskeinen sisältö
P
aperissa arvioidaan kehitysskenaarioiden pohjalta talouspolitiikan haasteita keskipitkäl- lä ja pitkällä aikavälillä. Keskeisiksi ratkaisua vaativiksi ongelmiksi identifioidaan:(1) Miten työikäisen väestön voimavarat saa- daan tehokkaaseen käyttöön?
(2) Miten työvoiman osaaminen ja valmiudet saadaan vastaamaan tulevia vaatimuksia?
(3) Miten turvataan työikää vanhemman väes- tön kasvavien eläke-, terveydenhoito- ja hoivamenojen kattaminen julkisen talou- den kestävyyttä vaarantamatta?
(4) Miten Suomi pidetään riittävän houkutte- levana liiketoiminta- ja työskentelypaikka- na yhtenäistyvässä maailmantaloudessa?
(5) Miten voidaan luoda ja ylläpitää riittävästi joustavuutta rakenteiden sopeuttamiseksi tulevaisuuden nyt vielä tuntemattomiin muutospaineisiin?
2. Arvion perusteista
Skenaarioiden demografisia lähtökohtia on vai- kea kritisoida, joskin nettosiirtolaisuus voi hy- vinkin osoittautua oletettua suuremmaksi.
Osallistumisasteen pysyminen noin 74 prosen- tin tasolla kuluvan vuosikymmenen lopulle lie- nee kohtuullinen, joskin ehkä hieman varovai- nen oletus. Samoin osallistumisasteen asteittai- nen nousu lähemmäs 80 prosentin tasoa jatkos- sa lienee myös uskottava perusoletus.
Sen sijaan tuottavuuskehitystä koskevat ole- tukset sekä keskipitkän että pitkän aikavälin laskelmissa ovat kyseenalaisempia, mielestäni tarpeettoman pessimistisiä. Työn tuottavuuden kasvun oletetaan laskevan viimeisen 25 vuoden keskiarvosta, runsaasta 3 prosentista, runsaa- seen 2 prosenttiin lähimpien 7 vuoden aikana ja 1,75 prosenttiin sen jälkeen. Perusteiksi esi- tetään elektroniikkateollisuuden kasvumahdol- lisuuksien tasoittuminen, palvelujen kansan- tuoteosuuden kasvu, työvoiman keski-iän nou- su ja viime vuosien historiallisesti alhainen ai- neellisten investointien taso.
383 V e s a V i h r i ä l ä
Toisaalta kuitenkin raportissakin todetaan, että
”uuden talouden” tuottavuushyödyt ovat Suo- messa rajoittuneet lähinnä sähkö- ja elektro- niikkateollisuuden tuotantoon. ICT:n hyödyn- tämisen tuottavuusedut odottavat vielä hyö- dyntämistä. Näille ei panna tuottavuusoletus- ta tehtäessä selvästikään mitään painoa. Kui- tenkin ainakin Yhdysvalloista saatu kokemus viittaa siihen, että nämä voivat olla merkittä- viä.Investointiasteen aleneminen 1970- ja 1980- luvulta ei myöskään vaikuta kovin vakavalta uhalta työn tuottavuuden kasvua ajatellen; on- han investointien tehokkuus mitä ilmeisemmin parantunut. Todennäköisesti olennaisempaa on aineettomien investointien määrä ja onnis- tuminen. Ainakin tutkimus- ja tuotekehittely- panostuksen osalta Suomen tilanne on kilpai- lukykyinen. On myös syytä muistaa, että sikäli kuin kilpailu pakottaa tuottavuuden lisäämi- seen, tulevaisuuden tuottavuuskehityksen pi- täisi nopeutua pikemminkin kuin hidastua: kil- pailupaineethan ovat useilla toimialoilla selväs- ti kovemmat kuin viime vuosikymmeninä.
Myöskään työllisyyden kasvuvauhti ei ole (ai- nakaan keskipitkän aikavälin skenaariossa) sel- lainen, että työvoimareservi olisi jo kokonaan ehtynyt niin, että vain täysin avuttomien työ- panosta on marginaalilla saatavissa työhön. Jos epäilyni tuottavuuskehityksen aliarvioinnista pitää paikkansa, kasvumahdollisuudet ovat sel- västi paremmat kuin perusskenaario antaa ym- märtää ja siten myös julkistalouden rajoituksen pienempiä.
3. Identifioidut politiikkahaasteet VM:n paperi identifioi mielestäni politiikkaon- gelmat hyvin. Tarkastellulla yleisyyden tasolla mainittujen viideksi kysymykseksi ryhmitelty-
jen asioiden keskeisyyttä on kenenkään vaikea kiistää. Tässä mielessä paperi on pääosiltaan hyvä talouspolitiikkakeskustelun lähtökohta.
On kuitenkin joitakin asiakokonaisuuksia, joi- hin ei kiinnitetä tarpeellista huomiota tai jossa suositukset eivät vastaa omaa käsitystäni. Otan näistä esille kolme: viime vuosina noudatetun palkanmuodostusmekanismin kyky edesauttaa työllisyyden paranemista, aluekehitys sekä jul- kistalouden kokoa ja rakennetta koskevat pe- rusvalinnat.
4. Palkanmuodostus ja työllisyys Paperissa keskustellaan verokiilan ja tulonsiir- tojärjestelmien aiheuttamista työvoiman tarjon- taongelmista. Sen sijaan palkanmuodostusta ei oteta oikeastaan lainkaan esille, vaikka sillä kai- ken järjen mukaan täytyy olla huomattava vai- kutus työvoimaresurssien käyttöön.
Suomen lamasta toipumisen ajan talouspo- litiikan kulmakivet ovat olleet 1) julkisen talou- den tasapainon parantaminen sekä menoja leikkaamalla että aluksi verotusta kiristämällä, 2) rahatalouden vakauden edistäminen aluksi selkeällä inflaatiotavoitteella ja sittemmin EMU-jäsenyydellä, 3) hintakilpailukyvyn pa- lauttaminen valuuttakurssimuutoksilla ja sen jälkeen turvaaminen laajoilla, maltillisilla tulo- poliittisilla sopimuksilla ja 4) voimakas panos- tus tutkimuksen ja tuotekehityksen tukeen.
Näissä kaikissa tavoitteissa on onnistuttu hy- vin ja tuloksena on ollut paitsi julkistalouden oikeneminen, myös erinomainen hintakilpailu- kyky ja kaikesta päätellen erinomainen reaali- nen kilpailukyky. Hyvä kilpailukyky on mitä ilmeisimmin ollut keskeinen tekijä nopean kas- vun ja varsin hyvän työllisyyskehityksen taus- talla. Samalla funktionaalinen tulonjako on maltillisen palkkakehityksen ansiosta muuttu-
384
E S I T E L M I Ä KAK 3 / 2001
nut selvästi pääomatulojen eduksi. Tulopoli- tiikka näyttäisi siten olleen hyvä diili sekä työn- tekijöiden että pääoman omistajien kannalta, vaikka palkkatulojen kansantulo-osuuden ale- neminen onkin herättänyt keskustelua.
Maltillisten sopimusten yksi reunaehto on kuitenkin ollut palkankorotusten samanlaisuus alasta ja yrityksestä riippumatta. Kun toisaalta toimialojen ja yritysten palkanmaksukyvyn muutos (tuottavuuden muutos + hintojen muutos) on vaihdellut selvästi, työvoiman ky- syntä on keskittynyt varsin selkeästi osaavim- paan työvoimaan pääkaupunkiseutua lukuun ottamatta. On vaikea olla päätymättä muuhun kuin että työvoimaresurssien vajaakäytön kes- kittyminen vähemmän koulutettuun ja osaa- vaan segmenttiin ja alueellisesti muutaman kas- vukeskuksen ulkopuolelle on myös seurausta tulopolitiikan pakottamasta palkkarakenteiden jäykkyydestä.
Tästä tulemme väistämättä yhteen suureen haasteeseen, josta VM:n paperissa ei lainkaan keskustella: palkanmuodostuksen joustavoitta- mistarpeeseen. Kun katsoo funktionaalista tu- lonjakoa ja työttömyyden kohtaantoa, voisi aja- tella, että palkkatulojen kansantulo-osuuden lievä nousu ei olisi kovin suuri onnettomuus, jos se edesauttaisi huonommin tuottavan työ- voiman työllistymistä suuremman palkkahajon- nan kautta. On ilmeistä, ettei palkkahajonnan lisääntymiseen suhtauduta palkansaajapuolel- la kovinkaan myönteisesti. Onneksi finanssipo- litiikan harjoittajalla pitäisi olla kaikki mahdol- lisuudet edesauttaa joustojen lisääntymistä ma- talapalkkaisen työn verotusta keventämällä, samoin kuin maltillisia tuporatkaisuja on tuet- tu verotuksen keventämisellä.
5. Alueongelma
Työvoimaresurssien vajaakäytön yksi olennai- nen piirre käy ilmi katsomalla työllisyysastei- den vaihtelua maakunnittain. Erot ovat huikei- ta, eivätkä ne selity kuin pieneltä osin ikäraken- teen eroilla. On myös jokseenkin selvää, ettei tätä alueellisen vajaatyöllisyyden ongelmaa voi- da ratkaista yksin työvoiman siirtymisellä alhai- sen työllisyysasteen alueilta kasvukeskuksiin;
tarvittavat väestönsiirrot olisivat aivan liian suuria sekä vastaanottoalueiden että lähtö- alueitten kannalta. Tarvitaan siis aluepolitiik- kaa, joka parantaa huonommin menestyneiden alueiden kilpailukykyä.
VM:n paperissa kiinnitetään alue-eroihin huomiota muutenkin kuin näkemällä ainoaksi ongelmaksi työvoiman liian vähäinen alueelli- nen liikkuvuus, kuten aiemmin on ollut tapa- na. Lisäksi paperissa aivan oikein todetaan tar- peelliseksi helpottaa kasvukeskusten pullon- kauloja mm. kilpailun esteitä poistamalla ja pääkaupunkiseudun tonttipolitiikkaa muutta- malla asuntorakentamista suosivammaksi.
Vaikka yhtäältä todetaan aluepolitiikan teh- täväksi tarjota tasapuoliset kehittymisen edel- lytykset kokonaistaloudellisesti elinkelpoiselle tuotantotoiminnalle koko maassa, valtion mah- dollisuudet vaikuttaa aluekehitykseen arvioi- daan sillä tavoin rajallisiksi, että vain uusia ta- voiteohjelmia nähdään hyödylliseksi käynnistää ilman uutta rahaa. Kuitenkin juuri valtion in- vestoinneilla ja investointien tuella sekä kun- tarahoituksen järjestelyillä valtio voi vaikuttaa vähemmän kehittyneiden alueiden kilpailuky- kyyn. Myöskään verotuksen käyttö aluekehi- tyksen tasoittamiseen ei pitäisi olla tabu. Jul- kistalouden liikkumavaran käyttö satojen mil- joonien tai edes kymmenien miljoonien suu- ruusluokassa aluekehityksen vinoutumisen
385 V e s a V i h r i ä l ä
korjaamiseen näyttää kuitenkin jostakin syystä olevan olennaisesti mahdottomampaa kuin esi- merkiksi yleinen verotuksen keventäminen mil- jardeilla.
6. Julkistalouden koko ja rakenne Paperin yksi keskeinen kysymys koskee julkis- talouden kykyä selviytyä väestön ikääntymisen aiheuttamista terveys- ja eläkemenojen kattami- sesta ilman että verorasitus kiristyy uudelleen huomattavasti 2020 jälkeen. Suositus tältä osin on ”huolellinen priorisointi säännöllisten ja kokonaisvaltaisten kustannusten ja hyötyjen arvioinnin perusteella”. Tämä on ilman muuta hyvä suositus. Kovin paljon se ei kuitenkaan vielä kerro ja olisikin tärkeää viedä tätä keskus- telua eteenpäin. Merkittävältä osin on tietysti
kyse paljon puhutuista arvovalinnoista, joihin virkamiesvalmistelun ei voi olettaa puuttuvan.
Mutta ainakin yhtä hyvin perustein kuin toh- ditaan esittää suosituksia peruskoulun aloitus- iästä, voi varsinaisen poliittisen valinnan ulko- puolella keskustella esimerkiksi yhtäältä tulon- siirtojen ja toisaalta julkisen kulutuksen ja jul- kisten investointien suhteesta. Yksi esimerkki mielestäni perustellusta pohdinnasta koskee työeläkejärjestelmää. Tuntuisi jotenkin luonte- valta, että kokonaisveroasteen kurissapitämi- seksi katsottaisiin ensiksi, kuinka paljon on ke- hittyneiden rahoitusmarkkinoiden oloissa jär- kevää pyörittää julkisen sektorin kautta sellai- sia tulonsiirtoja, joiden olennainen piirre ei ole ostovoiman siirto yksilöltä toiselle vaan saman yksilön kohdalla yli ajan. "
