Suomen pankkikriisin taustatekijät, luonne ja kriisinhoito erityisesti säästöpankeissa

Suomen pankkikriisin taustatekijät, luonne ja kriisinhoito erityisesti säästöpankeissa

Sakari Lehtiö KTT

1. Johdanto

V

Tutkimuksessa kriisin taustatekijät on jaet- tu kahteen pääryhmään, ulkoisiin ja sisäisiin te- kijöihin. Pankkikriisiä on tarkasteltu myös osa- na koko Suomen kansantalouden epätasapai- noa ja kriisiä. Tutkimuksessa on arvioitu myös pankkikriisin hoitamista ja siihen liittyen eri- tyisesti säästöpankkien kriisin hallinnointiin luotua omaisuudenhoitoyhtiöratkaisua.

Tutkimuksen tarkastelussa on korostunut taloushistoriallis-institutionaalinen näkökulma, jossa keskeisenä lähtökohtana on pankkitoi-

minnassa ennen 1980-luvun loppua omaksut- tu toimintaympäristö ja siihen liittyvä käyttäy- tyminen sekä rahoitusmarkkinoiden liberali- soinnin näihin tuomat muutokset.

2. Pankkien kriisin ulkoiset tekijät

Säännöstelyjärjestelmä ja vapaan kilpailun puuttuminen olivat olennainen osa pankkitoi- mintaa aina 1980-luvulle saakka, jolloin aloitet- tiin rahoitus- ja valuuttamarkkinoiden libera- lisointi.Uudet vapautuneet markkinat mahdol- listivat pankeille aiempaa suuremman luoton- annon kasvattamisen, joka saattoi perustua markkinaehtoiseen varainhankintaan ja ulko- maisen rahoituksen välittämiseen. Uusi vapaa järjestelmä loi uudenlaisen tilanteen sekä pan- keille, luotonottajille että valvontaviranomai- sille.

Rahoitus- ja valuuttamarkkinoiden ohella pankkitoiminnan keskeinen ulkoinen tekijä

1 Artikkeli perustuu Turun kauppakorkeakoulussa 16.1.

2004 tarkastettuun väitöskirjaan. Tutkimuksen ohjaajana oli professori Paavo Okko (Tukkk). Väitöskirjan esitarkas- tajina olivat dosentti Antti Kuusterä (HY) ja tutkimuspro- fessori Jaakko Kiander (VATT). Vastaväittäjänä toimi tut- kimusprofessori Jaakko Kiander.

ovat olleet lainsäädännölliset puitteet. Säännös- telyaikakaudella säädetyt vuoden 1969 pankki- lait olivat voimassa aina vuoden 1990 loppuun saakka. Lait olivat aiempaa liberaalimpeja ja sallivat kaikille pankkiryhmille periaatteessa sa- mantyyppiset oikeudet harjoittaa täysimääräis- tä pankkitoimintaa, mikä tarkoitti erityisesti säästöpankkien toimintaoikeuksien laajentu- mista. Lainsäädäntö oli riittävä niin kauan kuin pankkitoimintaa harjoitettiin säännöstelytalou- dessa.

Vuoden 1969 pankkilainsäädäntö sekä ra- hoitus- ja valuuttamarkkinoiden liberalisointi- prosessi yhdessä mahdollistivat kuitenkin pankkien luotonannon nopean kasvattamisen 1980-luvun jälkipuoliskolla. Lainsäädäntö ei muuttuneessa ympäristössä korostanut tar- peeksi vakavaraisuutta ja riskienhallintaa, joi- den merkitys vapailla rahoitusmarkkinoilla harjoitetussa pankkitoiminnassa kasvoi. Mark- kinoiden liberalisoinnin vastapainoksi pank- kien luotonannon kasvua olisikin pitänyt olla rajoittamassa riittävät vakavaraisuusvaatimuk- set sekä riskikeskittymiä koskevat säädökset.

Vuoden 1991 alusta voimaan astuneet uudet pankkilait ja talletuspankkilaki sekä vuoden 1994 alusta voimaan tullut luottolaitoslaki oli- vat kriisin ehkäisyä ajatellen ajallisesti myö- hässä.

Pankkien kriisin konkreettisesti laukaisseis- ta ulkoisista tekijöistä keskeisin oli yleisen ta- louskehityksen taittuminen ja talouden ajautu- minen kriisiin 1990-luvun alussa. Pankeille al- koi syntyä luottotappioita, kun yritysluotto- asiakkaat ajautuivat laajalti maksuvaikeuksiin suhdannetaitteen aiheuttaman liikevaihdon ja kannattavuuden romahtamisen seurauksena.

Pankkien luottotappiot syntyivät viime kädes- sä asiakkaiden maksukyvyttömyyden seurauk- sena.

Merkittävänä syynä sekä luottoasiakkaiden että pankkien ongelmiin oli 1980–90-luvun taittees- sa korkea kotimainen korkotaso. Tämän seu- rauksena osa luottoasiakkaista joutui taloudel- liseen umpikujaan. Monessa tapauksessa tilan- netta yritettiin korjata muuttamalla lainakan- taa matalakorkoisiksi valuuttapohjaisiksi luo- toiksi, joiden osalta ongelmat vastaavasti reali- soituivat, kun niiden pääoma-arvot vuoden 1991 devalvaation ja vuoden 1992 kellutuksen sekä epäedullisten kurssimuutosten seuraukse- na saattoivat kasvaa jopa 40 %. Äkillisiä ker- tamuutoksia valuuttakursseissa voidaankin pi- tää myös yhtenä merkittävänä tekijänä pank- kikriisin ulkoisia syitä arvioitaessa.

Pankkien luottoasiakkaiden kassavirran ja maksukyvyn romahtamisen lisäksi pankkien luottotappioiden lopulliseen määrään oli mer- kittävästi vaikuttamassa myös kiinteistömarkki- noiden romahtaminen. Kiinteistöjen arvot ale- nivat monin paikoin vuoden 1989 kevään huip- puarvoista puoleen vuoden 1992 loppuun mennessä. Ongelmat realisoituivat ensivaihees- sa rakennusalan ja kiinteistösijoitusta harjoit- tavien yhtiöiden ongelmien kautta. Myös mui- den toimialojen asiakkaiden kohdalla kiinteis- tömarkkinoiden romahtaminen aiheutti pan- keille ongelmia alentuneiden vakuusarvojen seurauksena. Kun asiakkaat ajautuivat maksu- kyvyttömiksi ja pankit joutuivat realisoimaan kiinteistövakuuksia, ei niistä saatu enää sellai- sia arvoja kuin 1980-luvun lopulla luottoa myönnettäessä oli arvioitu.

3. Pankkien kriisin sisäiset tekijät Pankkien kriisiin ajautumisen sisäiset tekijät ovat ensisijaisesti sidonnaisia pankkien harjoit- tamaan toimintapolitiikkaan ja riskinkantoky- kyyn.

Toimintapolitiikan keskeisin osa-alue on ollut pankkien luotonantoon liittyvä linjaus. Kaik- kien pankkiryhmien luotonanto kasvoi 1980- luvun lopulla ennätysvauhdilla, mutta kasvua painotettiin erityisesti säästöpankkiryhmässä Skopin johdolla. Vuosina 1987–89 säästöpank- kien luotonanto kasvoi keskimäärin 26 pro- senttia vuodessa. Muilla pankeilla keskiarvo oli vastaavana aikana 17–20 prosentin suuruusluo- kassa.

Säästöpankkiryhmän toiminnan erityispiir- teenä 1980-luvun jälkipuoliskolla oli myös yri- tysrahoituksen kasvattaminen. Tämä osoittau- tui myöhemmin kohtalokkaaksi, kun talous- kriisin puhjettua suurimmat luottotappiot pan- keille syntyivät nimenomaan yritysrahoitukses- ta.

Tärkeitä pankkikriisin sisäisiä taustatekijöi- tä ovat olleet riskienhallinnan taso ja riskinkan- tokyky.Säästöpankkien tilanne oman pääoman ja riskienkantokyvyn suhteen oli pankkiryhmis- tä huonoin johtuen ensisijaisesti pankin yhtiö- muodosta. Luottotappioiden määrät olivat lii- kepankeillakin 1990-luvun ensimmäisellä puo- liskolla huomattavat, mutta liikepankkien yh- tiömuoto ja pääomarakenne mahdollistivat muita pankkeja paremmin tappioiden kirjaami- sen.Kaikkiaan pankkien riskienhallinnan kan- nalta kohtalokkaaksi osoittautui luotonannon nopea kasvattaminen sekä luottoasiakkaiden kassavirtaan ja maksukykyyn liittyvien riskien aliarviointi 1980-luvun jälkipuoliskolla. Riske- jä kasvatti osaltaan myös yritysrahoituksen pai- nopisteen siirtäminen valuuttapohjaiseen luo- totukseen 1980-luvun lopulla, vaikka se tapah- tuikin osin kotimaisen luototuksen korkean korkotason aiheuttaman paineen seurauksena ja toisaalta luottaen virallisen vakaan markan politiikan kestävyyteen. Pankeissa luotonan-

non yleinen kasvattaminen sisälsi paitsi luotto- riskejä myös varainhankintaan liittyviä riskejä, joihin ei kaikilta osin suhtauduttu ajoissa riit- tävän vakavasti.

Pankkien riskienhallintaa arvioitaessa on korostettava myös pankkitoiminnan keskeistä erityispiirrettä, luottosopimussuhteiden pitkä- kestoisuutta. Teoriassa pankin tulisi luotonan- topäätöstä tehdessään osata arvioida useiden vuosien ajalle eteenpäin luottosuhteeseen liit- tyvät riskit. Pankkitoiminnan 1990-luvun on- gelmien yhtenä sisäisenä taustatekijänä voi- daankin pitää 1980-luvun lopuntoimintapoli- tiikan lyhytnäköisyyttä. 1980-luvun loppuvuo- sina yhteiskunnassa yleisemminkin, pankit mukaan lukien, vallitsi voimakkaalle nousu- kaudelle tyypillinen onnettomuussokeus. Toi- saalta nousukauden päätöksentekoa ja onnet- tomuussokeusilmiötä on kuitenkin arvioitava myös 1980-luvun loppuvuosien lähtökohdista ottaen huomioon senaikaisten päätöksenteki- jöiden käytössä ollut informaatio ja vallalla ol- lut toimintaympäristö sekä ajan yleinen liberaa- li ja optimistinen mieliala.

Yleisesti ottaen voidaan arvioida pankkien riskienhallinnan ja toimintapolitiikan ongelma- na olleen se, että ne eivät ottaneet huomioon mahdollisuutta, että useat ulkoiset riskitekijät voisivat laueta samanaikaisesti. Vaikka talou- dellisten suhdanteiden kääntymiseen jossakin vaiheessa nousukaudesta laskukauteen varau- duttiinkin, ei osattu ymmärtää, että vakuutena olevien kiinteistöjen ja asunto-osakkeiden ni- mellisarvot romahtaisivat. Pääsääntöisesti pan- keissa uskottiin, että vaikka joidenkin asiakkai- den maksukyky heikkenisikin lama-ajan myö- tä, voidaan luottotappio viime kädessä välttää realisoimalla kiinteistövakuudet. Päätöksente- kijöitä ohjasi useiden vuosikymmenien aikana pankkitoiminnassa syntynyt olettama kiinteis-

töjen nimellisarvojen noususta ja pysyvyydes- tä. Käsitys perustui merkittävältä osin inflaa- tiotalouteen, joka oli menneinä vuosina auto- maattisesti varmistanut vakuuksien turvallisen arvokehityksen suhteessa lainapääomaan.

4. Kriisin hoitaminen

Pankkikriisin hoitaminen julkisin varoin ja toi- menpitein alkoi Suomessa syyskuussa 1991, kun Suomen Pankki otti Säästöpankkien Kes- kus-Osake-Pankin, Skopin haltuunsa. Seuraa- vat merkittävät toimenpiteet olivat keväällä 1992 Valtion vakuusrahaston perustaminen pankkituen hallinnointia varten ja päätös val- tion yleisen pääomatuen myöntämisestä pank- kien vakavaraisuuden ja toimintaedellytysten turvaamiseksi. Vuonna 1992 yleistä pääomatu- keaottivat vastaan kaikkiaan 7,9 miljardin mar- kan arvosta kaikki pankkiryhmät. Tämän alun perinkin tilapäiseksi tarkoitetun tuen pankit maksoivat 1990-luvun loppuun mennessä ta- kaisin.

Varsinaisen pankkituen² pääasialliset saajat ovat olleet Suomen Säästöpankki – SSP Oy, Skop, STS-Pankki ja Omaisuudenhoitoyhtiö Arsenal Oy. Merkittävimpinä julkisen sektorin pankkikriisinhallintatoimina Skopin haltuun- oton lisäksi voidaan Suomessa pitää SSP:n tu- kemista ja lopulta sen terveiden osien myymis- tä 22.10.1993 neljälle kilpailevalle pankkiryh- mälle. Myyntiratkaisun oleellinen osa oli ongel- maluottojen ja kiinteistöjen siirtäminen perus- tettavaan valtio-omisteiseen omaisuudenhoito- yhtiöön, mikä oli tullut mahdolliseksi vakuus-

rahastolakiin 15.10.1993 säädetyllä muutok- sella.

Omaisuudenhoitoyhtiöratkaisun voidaan arvioida olleen pankkikriisin hallinnoinnissa organisatorisesti perusteltu ratkaisu, joka on mahdollistanut asioiden hallitun hoitamisen.

Tällä on ollut merkitystä erityisesti elvytettä- vien asiakkaiden ja kiinteistömarkkinoiden nä- kökulmasta. Kiinteistömarkkinoilla Arsenalin suuren kiinteistömassan myyminen ja vuokraa- minen suunnitelmallisesti ja asianmukaisilla hinnoilla ehkäisi markkinoiden lisäromahdut- tamista. Tällä on ollut merkitystä paitsi Arse- nalin omalle realisointitulokselle, myös pan- keille, joilla on ollut huomattavasti kiinteistöjä omistuksessa ja vakuuksina.

Arsenalin tase oli ensimmäisen tilikauden päättyessä vuonna 1994 28 miljardia markkaa.

Omaisuudenhoitoyhtiötä perustettaessa sen toiminta-ajaksi arvioitiin 5–7 vuotta, jossa ajas- sa uskottiin, että kiinteistöt on myyty, terveet asiakkaat siirtyneet takaisin pankkeihin ja pe- rintä suoritettu loppuun. 1990-luku osoitti kui- tenkin sen, että kriisinhoitovaihetta ei olisi ar- vioidussa ajassa voitu hoitaa loppuun ilman kiinteistö- ja saatavakantojen massakauppoja, joita tehtiin vuosina 1999–2003.

Kymmenen vuoden kuluttua perustamises- taan Arsenal on syksyllä 2003 voitu asettaa lo- pettamista varten selvitystilaan ja organisaatio on voitu pienentää 10 henkilön tasolle oltuaan 1990-luvun puolivälissä huipussaan noin 700 henkilöä.

Yhteenvetona voidaan todeta, että pankki- kriisin hoitaminen on erittäin pitkällinen pro- sessi suhteessa ajanjaksoon, jonka seurauksena kriisin voidaan arvioida syntyneen. Suomessa kriisin hoidon piiriin kuuluneet luotot ja muut tase-erät syntyivät pääosin vuosina 1987–1990.

Vaikka valtio on saatavien ja kiinteistöjen mas-

2Varsinaista julkista pankkitukea annettiin rahallisesti 61 mrd markkaa ja takauksina 28,3 mrd markkaa. Takauk- set ovat palautuneet kokonaan. Rahallisesta tuesta on val- tiolle palautumatta noin 37,3 miljardia markkaa.

sakaupoilla omalta osaltaan saavuttanut pank- kikriisin hallinnoinnille lopullisen ratkaisun pääosassa saatava- ja omaisuuseriä, jatkuu krii- sivuosien jälkeinen selvittelyvaihe vieläkin usei- den asiakkaiden kohdalla. Perinnässä olevien kohdalla velkojaosapuoleksi on vaihtunut yk- sityinen perintäyhtiö. Finnvera-kaupan ja Ka- piteeli-ratkaisun osalta on vastaavasti muistet- tava, että vastaanottajayhtiöt ovat valtio-omis- teisia yhtiöitä. Näiden osalta tase-erät on saa- tu pois pankkikriisin hallinnointiin kuulunees- ta organisaatiosta, mutta ei kokonaan pois val- tion omistuksesta.

Suomessa valtio-omisteisen omaisuuden- hoitoyhtiön perustaminen oli todennäköisesti ainoa ratkaisumalli SSP:n myymiseksi vuonna 1993. Kaupan jälkeen terveen taseen tuottama kassavirta ohjautui ostajille ja ongelmatase jäi valtiolle. Tätä taustaa vasten ajateltuna voidaan spekuloida sillä, olisiko ollut järkevämpää pi- tää SSP valtion hallussa kokonaisuudessaan pidempään, kuten Norjan valtio teki kriisivuo- sina haltuun otettujen kolmen suurimman lii- kepankin kohdalla. Suomessa SSP:n myynti tehtiin hetkellä, jolloin myös ostajat olivat heik- koja.

Suomen Säästöpankki – SSP Oy:n myyntiä vauhditti kuitenkin vuonna 1993 vallinnut suu- ri julkinen paine saada pankkituen maksami- nen loppumaan sekä SSP:n kilpailijoiden tahol- ta esille tuotu huoli SSP:n toimimisesta ja ter- vehdyttämisestä julkisen pankkituen avulla.

Valtio-omistajaa syytettiin näin ollen epäter- veen kilpailun sallimisesta.

Valtion taholla oltiin ensisijaisesti huolestu- neita koko pankkijärjestelmän vakaudesta ja alalla olevasta ylikapasiteetista. SSP-kauppaa koskevan luovutussopimuksen perustelut ko- rostavatkin ratkaisun perusteluna nimenomaan toimialan rationalisointia. Ratkaisulla pyrittiin

turvaamaan muiden pankkien elinkelpoisuus, koska kaikissa pankkiryhmissä tappioiden kes- tokyky oli vaakalaudalla. Epäoikeudenmukai- sena ratkaisu koettiin kuitenkin erityisesti nii- den alueiden säästöpankkipiireissä, joissa ter- ve säästöpankki oli liittynyt Suomen Säästö- pankkiin, vaikka edellytykset myös itsenäisen toiminnan jatkamiselle olisivat olleet olemassa.

Syksyn 1993 SSP-ratkaisulla oli luonnolli- sesti pankkisektorin tilannetta rauhoittava vai- kutus, koska muut pankit saivat sen myötä uut- ta tervettä asiakaskantaa. Lisäksi SSP:n pilkko- minen antoi muille pankeille mahdollisuuden järjestellä omia ongelmiaan pidemmällä täh- täyksellä. Tästä huolimatta liikepankeissa pää- dyttiin Kansallis-Osake-Pankin ja Yhdyspan- kin fuusioitumiseen alkuvuonna 1995. Myös osuuspankeissa jouduttiin kriisijärjestelyihin ja Osuuspankkien Vakuusrahaston tukea joudut- tiin antamaan yli 40 osuuspankille.

Vaikka SSP:n jakaminen rauhoitti markki- noita ja julkista painetta syksyllä 1993, se ei kuitenkaan lopettanut tarvetta julkiselle pank- kituelle, jota annettiin vuoteen 1996 saakka Omaisuudenhoitoyhtiö Arsenalille.

Kaikkiaan Suomessa julkisen sektorin tuki- toimien päätavoitteena voidaan katsoa olleen pankkijärjestelmän ja samalla kansantalouden ja valtiontalouden hoitaminen hallitusti yli krii- sin.Yhdenkin suuren valtakunnallisen pankki- ryhmän päästäminen konkurssiin olisi romah- duttanut Suomen pankkijärjestelmän ja samalla koko kansantalouden uskottavuuden ja luotto- kelpoisuuden. Hallitulla hoitamisella voitiin turvata paitsi rahalaitosjärjestelmän selviytymi- nen myös valtiontalouden hoitaminen. Suomen luottokelpoisuuden säilyminen kriisivuosina oli välttämätöntä, kun valtio joutui hankkimaan menojensa kattamiseen markkinoilta lisävelkaa vuosina 1993–94 80–90 miljardia markkaa vuo-

dessa ja vielä vuosina 1995–96 reilut 50 miljar- dia markkaa per vuosi.

5. Yhteenveto

Tutkimuksen yhteenvetona voidaan todeta, että 1990-luvun alussa alkanut kriisi ei ollut Suomessa tavanomaiseen suhdannevaihteluun verrattava lamakausi, vaan kyseessä oli pitkäl- lä tähtäyksellä kehittyneen epätasapainon seu- rauksena syntynyt, normaalia syvempi ja pi- dempi kriisi, joka kosketti koko kansantalout- ta ja sen myötä myös pankkisektoria. Kyseessä ei näin ollen ollut pelkästään pankkikriisi tai säästöpankkikriisi vaan kokonaistalouden kriisi.

Pankkien kriisiin ajautumisen laukaisi lo- pulta useiden riskien realisoituminen samanai- kaisesti. Kriisin laukaisijana olivat ensisijaises- ti ulkoiset tekijät, joiden seurauksena myös si- säisistä tekijöistä johtuvat ongelmat realisoitui- vat. Pankeissa ei osattu varautua kaikkien kes- keisimpien pankkitoiminnan päätöksenteon pohjana olevien tukipilarien romahtamiseen sa- manaikaisesti. Ei voitu ennakoida, että saman- aikaisesti tapahtuisi dramaattisia negatiivisia muutoksia korkotasossa, valuuttakursseissa, kiinteistöarvoissa sekä luottoasiakkaiden kassa- virrassa ja sen myötä lainojen hoitokyvyssä.

Kaikkiaan 1990-luvun alkuvuosina tapahtunei- ta yhtäaikaisia mullistuksia taloudellisessa toi- mintaympäristössä ei voida pitää enää normaa- lin ennustettavuuden piiriin kuuluvina tekijöi- nä. Tämä ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että maltillisempi kasvu 1980-luvun lopulla kaikilla osa-alueilla olisi varmasti taannut myös lievemmät ongelmat 1990-luvulle.

Kirjallisuutta

Guttentag, J. ja R. J. Herring (1986): Disaster Myo- pia in International Banking. Essays in Interna- tional Finance No. 164, September 1986. Prince- ton.

Kiander, J. (2001): Laman opetukset. Suomen 1990- luvun kriisin syyt ja seuraukset. VATT-julkaisu- ja 27:5. Helsinki.

Kjellman, A. (1997): Essays on Performance and Fi- nancing Decisions During the 1990s Recession in Finland. Åbo Akademis Förlag. Åbo.

Kuusterä, A. (1995): Aate ja raha. Säästöpankit suo- malaisessa yhteiskunnassa 1822–1994. Otava.

Helsinki

Kuusterä, A. (2002): Lähellä ihmistä. Osuuspankki- toiminta 100 vuotta. Otava. Helsinki.

Lehtiö, S. (2000): Omaisuudenhoitoyhtiö Arsenal Oyj. Toimintavuodet 1993–2000. Helsinki.

Vihola, T. (2000):Rahan ohjaaja. Yhdyspankki ja Merita 1950–2000. Jyväskylä.