”LÄHIDEMOKRATIA ON KALLIS ASIA”
Kainuun hallintokokeilun aikainen poliittinen ja hallinnollinen päätöksenteko yleisön- osastokirjoitusten ja verkkokeskustelujen kuvaamana
Sirpa Pulkkinen Pro gradu -tutkielma Sosiaalihallintotiede Itä-Suomen yliopisto
Sosiaali- ja terveysjohtamisen lai- tos
Toukokuu 2014
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta, sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos, sosiaalihallintotiede
PULKKINEN, SIRPA: ”LÄHIDEMOKRATIA ON KALLIS ASIA” Kainuun hallinto- kokeilun aikainen poliittinen ja hallinnollinen päätöksenteko yleisönosastokirjoitusten ja verkkokeskustelujen kuvaamana.
Pro gradu -tutkielma, 80 sivua, 1 liite (1 sivu)
Tutkielman ohjaajat: Professori Vuokko Niiranen ja tutkija Minna Joensuu
Toukokuu 2014_________________________________________________________
Avainsanat: Kainuun hallintokokeilu, aluehallinto, päätöksenteko, mediakeskustelu Kainuun hallintokokeilu vuosina 2005–2012 tarjosi ainutlaatuisen mahdollisuuden ko- keilla uudenlaista hallinnollista mallia, jossa yhdeksän kunnan yhteinen päätöksenteko tapahtui maakuntavaltuustossa. Tutkimukseni kiinnostuksen kohteena olivat kokeilun aikaiset kansalaisten mielipiteet ja kannanotot poliittisesta ja hallinnollisesta päätöksen- teosta Kainuun Sanomien yleisönosastokirjoitusten ja verkkokeskustelujen kuvaamana.
Tutkimus oli laadullinen. Tutkimusaineistona oli 61 yleisönosastokirjoitusta ja kahdek- san verkkokeskusteluketjua (sisältäen 36 erillistä kommenttia), eli yhteensä 97 erillistä kirjoitusta. Analyysimenetelmänä käytin sisällön erittelyä.
Kirjoituksissa kuvastui näkemys, jonka mukaan Kainuun hallintokokeilun aikaiset hal- linnon ja päätöksenteon rakenteet olivat monimutkaisia ja hierarkkisia ja johtaminen vaikeasti hahmotettavaa. Kirjoituksissa kuvastui näkemys kuinka päättäjillä tulisi olla riittävästi tietoa ja eri vaihtoehtoja päätöksentekonsa tueksi. Koko päätöksentekoproses- si kuvastui kirjoituksissa haasteellisena ja päätöksenteko epävarmana ja haparoivana.
Kirjoituksissa kuvastui näkemys kuinka päätöksentekoa ei valmisteltu avoimesti ja lo- pullinen vastuunotto päätöksistä puuttui. Kirjoituksissa kuvastui näkemys kuinka pää- töksenteko ja valta olivat keskittyneet pienelle päätöksentekijäjoukolle ja Kajaanille sekä muille suurimmille kunnille. Kirjoituksissa kuvastui näkemys kuinka todellista päätöksentekovaltaa käyttivät viranhaltijat ja poliittiset puolueet, eivät yksittäiset valitut maakuntavaltuutetut. Samojen päättäjien vaikuttaminen sekä kunnallisessa että maa- kunnallisessa päätöksenteossa kuvastui kirjoituksissa ongelmallisena. Kirjoituksissa kuvastui näkemys, jonka mukaan palvelut olivat keskittyneet ja heikentyneet, erityisesti tämä näkyi vammaispalveluiden kohdalla. Joidenkin kansalaisten mielestä palvelut oli- vat kuitenkin laadukkaampia kuin ennen hallintokokeilua. Kirjoituksissa kuvastui nä- kemys siitä kuinka tyytyväisiä kansalaiset olivat osaavaan henkilöstöön ja kuinka he olivat huolissaan näiden jaksamisesta lisääntyneiden työvaatimusten johdosta. Kirjoi- tuksissa kuvastui näkemys rivityöntekijöiden tyytymättömyydestä päätösten tekemiseen heitä kuulematta. Kuntien ja päättäjien rooli kuvastui kirjoituksissa osallistumisen tur- vaajina ja avoimen kansalaiskeskustelun mahdollistajina. Kirjoituksissa kuvastui näke- mys, jonka mukaan kuntien itsehallinto ja lähidemokratia olivat kadonneet ja kuinka hallintokokeilun jatkosta haluttiin kansanäänestys.
UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND, Faculty of Social Sciences and Business Studies, Social Management Sciences
PULKKINEN, SIRPA:“THE CLOSE-RANGE DEMOCRACY IS AN IMPORTANT THING” Political and administrative decision-making based on letters to the editor and threads during the Government co-operation program.
Master's thesis, 80 pages, 1 appendice (1 page)
Advisors: Professor Vuokko Niiranen and Researcher Minna Joensuu
May 2014_________________________________________________________
Keywords: the Government co-operation program in Kainuu, regional management, decision-making, media talk
The Government co-operation program in the years 2005–2012 offered a unique possibility to try a new administrative pattern where common decisions of nine municipalities were made in a county council. This thesis deals with the opinions of citizens and their statements about political and administrative decision-making based on their letters to the editor and threads in Kainuun Sanomat.
The research was qualitative. The research material consist of 61 letters to the editor and 8 threads in Kainuun Sanomat, also 97 separate writings. The content analysis was used in this research.
The governmental issues and decision-making seemed to be very complicated and they were hierarchically multi-tier and it was hard to perceive management and its work- description. According to the writings the decision-makers should have enough knowledge and options to make decisions. The whole decision-making process seemed to be challenging. According to the writings the decision-making was uncertain. The preparation of decision-making wasn’t open and the final responsibility lacked. The decision-making and power were centralized to a small group of decision-makers and Kajaani and other big municipalities. The officials and political parties had the power to make decisions, not the elected county councils. The influence of the same decision- makers both in municipal and provincial decision-making was problematic. According to the writings the service was weakened and focused. Especially this concerned about disability services. Some citizens were satisfied with the qualified staff and they were concerned about their coping because of increasing requirements in working life. The ordinary employees were dissatisfied because the decisions were made without hearing them. Some citizens thought the services had a better quality now than before the co- operation program. According to the writings the role of municipalities and decision- makers was to ensure involvement and dialogue with the public. According to the writ- ings local government and close-range democracy had been lost and continuation of the Government co-operation wanted a referendum.
SISÄLTÖ
1 JOHDANTO ... 6
2 TUTKIMUKSEN TAVOITE JA TUTKIMUSKYSYMYKSET ... 10
3 KAINUUN MAAKUNTA JA HALLINTOKOKEILU ... 12
3.1 Kainuun maakunta tutkimuskontekstina ... 12
3.2 Kainuun hallintokokeilu ... 16
3.2.1 Kokeilun taustaa ja lähtökohdat ... 16
3.2.2 Kokeilun tarkoitus ja tavoitteet ... 17
3.2.3 Kainuun maakunta-kuntayhtymä ... 18
3.2.4 Kokeilun aikainen päätöksenteko ... 18
4 PÄÄTÖKSENTEKO JA KANSALAISTEN OSALLISTUMIS- JA VAIKUTTAMISMAHDOLLISUUDET ... 22
4.1 Päätöksenteon määrittelyä ... 22
4.1.1 Julkisen hallinnon päätöksenteko ... 22
4.1.2 Poliittinen päätöksenteko ... 23
4.2 Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia ... 25
4.2.1 Edustuksellinen demokratia ... 25
4.2.2 Suora demokratia ... 25
4.2.3 Pluralistinen lähestymistapa ... 26
4.2.4 Vastademokratia ... 26
4.2.5 Osallistuva demokratia ... 27
4.2.6 Osallistava demokratia ... 28
4.2.7 Deliberatiivinen demokratia ... 28
4.2.8 Joukkoistaminen ... 29
4.2.9 Yhteenveto ... 29
5 TUTKIMUKSEN AINEISTO JA TUTKIMUSMENETELMÄ ... 31
5.1 Tutkimuksen aineisto ... 31
5.1.1 Joukkotiedotusvälineet aineistona ... 31
5.1.2 Yleisönosastokirjoitukset ja verkkokeskustelut ... 33
5.1.3 Aineiston hakustrategia ja käsittely ... 34
5.2 Tutkimusmenetelmä ... 39
5.2.1 Analyysin lähtökohtia ... 39
5.2.2 Sisällön erittely ... 41
6 YLEISÖNOSASTOKIRJOITUSTEN JA VERKKOKESKUSTELUJEN
ANALYYSIN TULOKSET ... 46
6.1 Hallinnon ja päätöksenteon rakenteet ... 46
6.1.1 Monimutkainen byrokratia ... 46
6.1.2 Johtaminen ja toimenkuvat ... 47
6.1.3 Haasteellisuuden ymmärtäminen ... 48
6.2 Päätöksentekoprosessi kokonaisuutena ... 49
6.2.1 Päätöksenteon valmisteluvaihe ... 49
6.2.2 Päätöksenteko kokonaisuutena ... 49
6.3 Keskittynyt päätöksenteko ... 51
6.3.1 Suuret ja pienet kunnat ... 51
6.3.2 Viranhaltijat ja poliittiset päättäjät... 52
6.3.3 Kunnallinen ja maakunnallinen päätöksenteko ... 53
6.4 Päätöksenteon vaikutukset ... 55
6.4.1 Palveluiden keskittyminen ja heikentyminen ... 55
6.4.2 Vaikutukset henkilöstöön ... 57
6.5 Osallistuminen ja vaikuttaminen ... 59
6.5.1 Kuntien ja päättäjien rooli ... 59
6.5.2 Osallistumisen merkitys... 60
6.5.3 Kansanvaltaisuuden tärkeys ... 61
6.6 Tulosten yhteenveto ... 64
7 POHDINTA JA PÄÄTELMÄT ... 65
7.1 Tulosten tarkastelua ... 65
7.2 Tutkimuksen luotettavuuden arviointi ... 75
7.3 Tutkimuksen tärkeys ja jatkotutkimusaiheet ... 79
LÄHTEET ... 81
LIITTEET LIITE 1. Tutkimuslupa-anomus ... 90
KUVAT KUVA 1. Kainuun maakunta ja kunnat ... 13
KUVIOT
KUVIO 1. Kainuun maakunta-kuntayhtymän organisaatio ... 18
TAULUKOT
TAULUKKO 1. Kainuun tunnuslukuja ... 14 TAULUKKO 2. Lopullisen aineiston yleisönosastokirjoitusten ja verkkokeskustelujen määrät vuosittain ... 38 TAULUKKO 3. Pääluokkien alle muodostuneet sisällölliset yläluokat ja niiden lausumien lukumäärät ... 44 TAULUKKO 4. Tutkimuskysymyksiin saadut vastaukset ... 64
1 JOHDANTO
Monissa Euroopan maissa on menossa alueelliseen itsehallintoon liittyviä pyrkimyksiä.
Näiden pyrkimysten taustalla on ajatus hallinnon sopeuttamisesta yhteiskunnassa ta- pahtuviin muutoksiin. Alueellisen itsehallinnon perusideana on demokratian ja kansan- keskeisyyden tukeminen. (Eurooppalaisen monitasoisen hallinnon peruskirja 2014.) Suomessa tällainen pyrkimys oli Kainuun hallintokokeilu. Idea Kainuun hallintokokei- luun syntyi politiikan huipulta silloisen pääministerin Paavo Lipposen tehdessä esityk- sen ”Sinisistä ajatuksista” Pohjois-Suomen strategiaseminaarissa lokakuussa 2001.
Lokakuussa 2002 Sisäasiainministeriö asetti hankkeen valmistelemaan Kainuun hallin- tokokeilua (Sininen Kainuu-ajatuksesta toiminnaksi 2002, 2) ja selvitysmiehen ehdo- tuksesta Kainuussa toteutettiin vuosina 2005–2012 erillislailla toimeenpantu Kainuun hallintokokeilu.
Kokeilu oli ainutlaatuinen yritys saada aikaan alueellinen itsehallinto. Kokeilussa mu- kana olleet kunnat pystyivät valtionohjauksessa määrittelemään julkispalveluiden idean uudella tavalla. Hallintokokeilun tavoitteena oli muun muassa mahdollistaa aiempaa paremmin Kainuun sosiaalisten ja yhteiskunnallisten ongelmien ratkaiseminen. Kokei- lun aikana Kainuun maakunnan hallinnollinen ja poliittinen päätöksenteko oli keskitet- ty maakuntavaltuustoon.
Kainuun hallintokokeilussa oli mukana alun perin yhdeksän Kainuun kuntaa: Hyryn- salmi, Kajaani, Kuhmo, Paltamo, Puolanka, Ristijärvi, Sotkamo, Suomussalmi ja Vuo- lijoki. Suuressa muutoksessa syntyy aina uusia ja toimivia malleja, mutta yhtälailla muutokset voivat johtaa myös yllättäviin ja ennakoimattomiin lopputuloksiin (Lehto, Anttonen, Haveri & Palukka 2012, 12). Kokeilun jatkamiseksi annettu laki edellytti, että kaikki hallintokokeilualueen kunnat päättävät yksimielisesti sen jatkosta. Koska Puolangan kunta ei hyväksynyt jatkamisen ehtoja, päättyi Kainuun hallintokokeilu vuoden 2012 lopussa.
Kainuun hallintokokeilua seurattiin ja arvioitiin laajasti. Seurannan edustus koostui valtiovarain-, sosiaali- ja terveys-, opetus- ja kulttuuri-, työ- ja elinkeinoministeriöstä, Suomen Kuntaliitosta sekä Kainuun maakunta-kuntayhtymästä ja Kainuun kunnista.
Kokeilun viimeisessä vaiheessa seurantaryhmänä toimi seurantasihteeristö, joka muo- dostui valtiovarainministeriön sekä Kainuun maakunta-kuntayhtymän edustajista.
(Kainuun hallintokokeilun päättyminen 2013, 11.) Kokeilun aikaiset seurannat ja arvi- oinnit kohdistuivat pääsääntöisesti johtaviin virkamiehiin ja päätöksentekijöihin ja hei- dän näkemyksiinsä ja kokemuksiinsa mallin käytännöistä ja sen toteutumisesta. Yksi seurattavista ja arvioitavista asioista oli maakunnan yhteinen päätöksenteko (Haveri &
Airaksinen 2012, 306).
Hallituksen esityksen (198/2002) mukaan Kainuun hallintokokeilua koskevan lakieh- dotuksen yhtenä tavoitteena oli lisätä kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdol- lisuuksia Kainuun aluekehitykseen. Perustuslaissa (731/1999), 14 §:ssä sekä kuntalais- sa (365/1995), 27 §:ssä korostetaan myös kansalaisten mahdollisuutta osallistumiseen ja vaikuttamiseen omalla alueellaan itseään koskevaan päätöksentekoon. Vuonna 2008 Euroopan neuvoston kuntia ja alueita edustava kongressi antoi myös alueellista demo- kratiaa koskevan suosituksen (nro 240). Sen yhtenä vaatimuskohtana on, että myös valtion keskushallinnon ja kuntatason välisellä hallinnon tasolla on vallittava kansan- valtaisuus. (The Congress of Local and Regional Authorities. Recommendation 240/2008.) Suomessa poliittinen ja hallinnollinen päätöksenteko tukeutuu vahvasti de- mokratiaan. Demokraattisen päätöksenteon vaikeutena Kainuun hallintokokeilun aika- na oli rajanveto kuntien valtuustojen päätösten ja maakuntavaltuuston välillä.
”Kainuun hallintokokeilun vaikutukset”-loppuraportissa keskityttiin hankkeen vaiku- tusten arviointiin. Tässä arvioinnissa tarkasteluun otettiin myös asukkaiden näkemykset maakuntatason osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista sekä maakunnan toimin- nasta ja päätöksenteosta. Vaikka kunnallinen itsehallinto jossain määrin olikin Kainuun mallissa kaventunut, Kainuussa asuvien ihmisten itsehallinnon voitiin kuitenkin nähdä lisääntyneen maakunnallisen kansanvaltaisen päätöksenteon kautta. Loppuraportin mu- kaan kokeilun myötä kansalaisten vaikutusmahdollisuudet Kainuussa lisääntyivät.
(Jäntti, Airaksinen & Haveri 2010.)
Pekola-Sjöblom (2011) tutki kuntalaisten osallistumista ja vaikuttamista ARTTU- tutkimuskunnissa, joihin Kainuusta kuului Kajaani. Tulosten mukaan kaksi kolmesta kuntalaisesta piti kuntavaaleissa äänestämistä tärkeimpänä vaikuttamisena kuntansa
asioihin. Tulokset osoittivat lisäksi, että kuntalaiset ovat ennemmin epäluottavaisia tai kriittisiä kuin luottavaisia kuntansa päätöksentekoon. (Pekola-Sjöblom 2011, 164.)
Sutelan (2000) tutkimus käsitteli suoraa kansanvaltaa kunnassa. Tulosten mukaan kan- sanäänestysmenettelyä tulisi uudistaa siten, että se olisi todella kunnan asukkaiden vai- kuttamiskeino ja lisäisi näin kunnallista demokratiaa. Paras toimintatapa olisi jos kun- nallinen päätöksenteko pidettäisiin edelleen pääsääntöisesti edustuksellisena ja mahdol- linen sitova kansanäänestys olisi edustuksellista päätöksentekoa täydentävä keino. (Su- tela 2000, 294.)
Kainuun alueelle suunnattu tutkimus oli Marjo Suhosen tutkimus vuodelta 2007 ”Osal- listujaohjaus ristipaineiden keskellä. Tapaustutkimus Kainuun maakuntakokeilun sosi- aali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeen suunnitteluvaiheesta vuosina 2003– 2004”, joka osoitti, että kuntien välisen tuloksekkaan yhteistyön käynnistämistä edistää pitkä suunnitteluvaihe ja osallistumisen mahdollistava suunnittelukehikko. Siinä yhteis- työn tarpeita ja tavoitteita lähestytään alueen lähtökohdista kaikkia osapuolia kuunnel- len. (Suhonen 2007, 103–104.)
Tekemäni kirjallisuushaun perusteella tiedossani ei ole muita tutkimuksia, kuin ainoas- taan ”Kainuun hallintokokeilun vaikutukset”-loppuraportti vuodelta 2010, jossa olisi tarkasteltu nimenomaan Kainuun hallintokokeilun aikaista päätöksentekoa ja osallis- tumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia juuri kansalaisten näkökulmasta katsottuna. Sute- lan (2000, 141) havainto siitä, että 1980–1990-luvuilla toteutetuissa hallinnollisissa uudistuksissa kuntalaisten vaikuttamismahdollisuudet tukahtuivat, vaikka ne olivat uudistusten yhtenä tavoitteena, sai mielenkiintoni aihetta kohtaan heräämään. Halusin tutkia asiaa lisää selvittämällä millaisena poliittinen ja hallinnollinen päätöksenteko kuvastuu 2000-luvun alussa toteutetussa hallintokokeilussa.
Aineistolähtöinen tutkimusasetelma jättää paljon avoimia kysymyksiä vielä tutkimuk- sen aloitusvaiheessa. Tutkimukseni toivottavasti täsmentää tutkimusongelmaani liitty- viä kysymyksiä ja näin ollen saatan suunnata huomiota ilmiön oleellisiin seikkoihin;
antaa syvyysulottuvuutta ja ymmärrystä siihen, ”mistä oikein on kysymys” (Hirsjärvi, Remes & Sajavaara 2009, 21). Tässä tutkimuksessa haen kuvausta siitä millaisia mieli-
piteitä ja kannanottoja kansalaiset esittävät Kainuun hallintokokeilun aikaisesta poliitti- sesta ja hallinnollisesta päätöksenteosta ja kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamis- mahdollisuuksista mediassa, tarkemmin Kainuun Sanomassa, yleisönosastonkirjoitus- ten ja verkkokeskustelujen kuvaamana. Tutkimukseni on empiriapainotteinen ja esitte- lemäni teoriatausta toimii mahdollisuutena lähteä liikkeelle merkitysten etsinnässä.
2 TUTKIMUKSEN TAVOITE JA TUTKIMUSKYSYMYKSET
Kansalaisten asenteita on mitattu politiikkaa ja päätöksentekoa kohtaan jo paljon ja poliittinen legitiimisyys kuuluu edelleenkin tutkimuksellisiin kestosuosikkeihin. Edus- tuksellinen demokratia, tai paremminkin sen toimivuus, ovat demokratian keskeisiä tunnusmerkkejä niin kansallisella kuin paikallisellakin tasolla. Tyypillisimpiin keskus- telun- ja huolenaiheisiin kuuluvat alhainen äänestysaktiivisuus, laskeva kiinnostus edustuksellista demokratiaa kohtaan sekä jo lähes vakiintunut epäluottamus poliitikkoja ja puoluejärjestelmää kohtaan. (Pekola-Sjöblom 2011, 152.)
Rakenteellisten ja hallinnollisten uudistusten perusideana on kunnallinen kansanvalta, joka vahvistaisi myös demokratiaa ja kansanvaltaista ohjausta. Rakenne ja hallinnolli- nen uudistus sisältää demokratian näkökulmasta sekä mahdollisuuksia että myös mo- nenlaisia uhkia. (Pekola-Sjöblom 2011, 152.) Päätöksenteon haasteiksi voidaan 2010- luvulla osoittaa monet toisiaan seuraavat päällekkäiset ja ristikkäisetkin uudistukset (Niiranen, Joensuu & Martikainen 2013, 9). Päätöksenteon pelätään etääntyvän, vallan keskittyvän ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien vähentyvän erityisesti uusien kuntayksikköjen reuna-alueilla. On tärkeätä seurata ja selvittää miten tehdyt ja suunni- teltavat uudistustoimenpiteet vaikuttavat kuntalaisten suhtautumiseen kunnalliseen pää- töksentekoon. Vaikutusten mittaamiseksi on oleellista selvittää mitä mieltä kuntalaiset ovat kuntansa päätöksenteosta sekä viranhaltijoiden ja etenkin poliittisten päättäjien toiminnasta niin uudistuksen alkuvaiheessa kuin myös uudistuksen jo edetessä. (Peko- la-Sjöblom 2011, 152.)
Valtioneuvoston kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma vuosina 2003–2007 nosti osallisuuden edistämisen aiempaa tärkeämmälle sijalle. Ohjelma pyrki edistämään kan- salaisyhteiskunnan toimintaa, aktiivista kansalaisuutta, kansalaisten yhteiskunnallista vaikuttamista ja edustuksellisen demokratian toteutumista. Edustuksellisen demokrati- an toimivuuden osalta pohdittiin muun muassa vaalijärjestelmän ja vaalien järjestelyn toimivuutta sekä vaalitiedotuksen tehostamista. Samalla arvioitiin kansanäänestysinsti- tuution kehittämistarvetta ja muodostettiin pohja kansalliselle demokratiapolitiikalle.
Politiikkaohjelman aikaansaamat tärkeimmät uudistukset liittyivät kansalais- ja demo- kratiakasvatuksen tehostamiseen, kansalaisyhteiskunnan ja hallinnon vuorovaikutuksen
parantamiseen, kunnallisen demokratian edistämiseen ja valtuuston paremman toimin- nan mahdollistamiseen sekä säädöspolitiikan tarpeen arvioimiseen. (Kansalaisvaikut- tamisen politiikkaohjelman loppuraportti 2007.) Varsinaisten tulosten osalta havaittiin, että muutokset kansalaisyhteiskunnan ja demokratian kehityksessä ovat hitaita (Poli- tiikkaohjelmat 2009).
Kainuun hallintokokeilu tarjosi ainutlaatuisen mahdollisuuden kokeilla uudenlaista hallinnollista mallia, jossa yhdeksän kunnan yhteinen päätöksenteko tapahtui maakun- tavaltuustossa. Kokeilu oli ainutlaatuinen sen vuoksi, että siinä kuntien itsehallintoa rajoitettiin lain voimalla. Tutkimukseni kiinnostuksen kohteena ovat kokeilun aikaiset kansalaisten mielipiteet ja kannanotot poliittisesta ja hallinnollisesta päätöksenteosta ja kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Tutkimusaineistona ovat Kainuun Sanomien yleisönosastokirjoitukset ja verkkokeskustelut.
Tutkimuskysymykseni ovat:
Millaisia kansalaisten mielipiteitä ja kannanottoja Kainuun hallintokokeilun ai- kaisesta poliittisesta ja hallinnollisesta päätöksenteosta kuvastuu yleisönosasto- kirjoituksista ja verkkokeskusteluista?
Millaisia kansalaisten mielipiteitä ja kannanottoja Kainuun hallintokokeilun ai- kaisen poliittisen ja hallinnollisen päätöksenteon vaikutuksista ja seurauksista kuvastuu yleisönosastokirjoituksista ja verkkokeskusteluista?
Millaisia kansalaisten mielipiteitä ja kannanottoja Kainuun hallintokokeilun ai- kaisesta kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista kuvastuu yleisönosastokirjoituksista ja verkkokeskusteluista?
Tutkimukseni lähtökohtana ja innoittajana oli löytämäni kiinnostava ja innostava ai- neisto. Tutkimusaineistoni koostuu koko Kainuun maakunnassa ilmestyvän sanoma- lehden Kainuun Sanomien yleisönosastokirjoituksista ja verkkokeskusteluista vuosilta 2005–2012. Haluan tutkia kansalaisten mielipiteitä ja kannanottoja hyödyntäen jotakin muuta aineistoa kuin perinteisemmin käytettyä kyselyä tai haastattelua. Valitsemassani aineistossa minua viehättää sen kielenkäytön arkinen värikkyys.
3 KAINUUN MAAKUNTA JA HALLINTOKOKEILU
3.1 Kainuun maakunta tutkimuskontekstina
Kainuu on Suomen keskellä sijaitseva maakunta, jonka maakuntakeskus on Kajaani.
Kainuun maakunnassa on yhdeksän kuntaa, joissa asukkaita on vuoden 2012 tilaston mukaan 80 680, joka on noin 1,5 prosenttia koko maan asukasluvusta. Maakunnan vä- estöltään suurin kunta on Kajaani, jossa asukkaita on vuoden 2012 lopussa 37 973 ja pienin kunta on 1 450 asukkaan Ristijärvi. Kainuussa on tapahtunut 2000-luvulla yksi kuntaliitos; Vuolijoen kunta yhdistyi vuoden 2007 alusta Kajaanin kaupunkiin. (Kai- nuun kunta- ja palvelurakenteen esiselvitys 2013, 12.)
Viisi Kainuun kuntaa kuuluu kolmenkymmenen pinta-alaltaan suurimman kunnan joukkoon Suomessa. Kainuu on harvaan asuttu, pitkien etäisyyksien maakunta, jossa yhdyskuntarakenne ja taajamat eivät muodosta yhtenäistä rakennetta. Kainuun maise- maa halkoo Oulujärvi, joka määrittää myös alueen tiestön rakentumisen. Kainuuta ym- päröivät lännessä ja pohjoisessa Pohjois-Pohjanmaan maakunta ja etelässä Pohjois- Karjalan maakunta. Idässä maakunta rajoittuu Venäjän Vienan Karjalaan. (Kainuun kunta- ja palvelurakenteen esiselvitys 2013, 12.)
Kainuun luonto on tyypillisimmillään vaaroja, järviä ja laajoja asumattomia metsäalu- eita. Kainuun maapinta-alasta jopa 80 prosenttia on metsää. Kainuu on väkiluvultaan Manner-Suomen pienin maakunta. Kainuun maakunnassa on kaksi seutukuntaa: Ka- jaanin seutukunta ja Kehys-Kainuun seutukunta. Kajaanin seutukuntaan kuuluvat Vaa- la, Kajaani, Sotkamo, Ristijärvi ja Paltamo. Kehys-Kainuun seutukuntaan kuuluvat puolestaan Kuhmo, Puolanka, Suomussalmi ja Hyrynsalmi. (Kainuun kunta- ja palve- lurakenteen esiselvitys 2013, 12.)
.
KUVA 1. Kainuun maakunta ja kunnat (Tilastokeskus 2013)
Tarkasteltaessa Kainuun väestönkehitystä kunnittain (Taulukko 1.) hallintokokeilun alusta sen päättymiseen on havaittavissa, että Kajaani kasvatti selkeästi tuona aikana väestömääräänsä. Osin siihen vaikutti vuoden 2007 alussa Vuolijoen kunnan liittämi- nen Kajaaniin. Tarkastelujaksolla Kajaanin lisäksi ainoastaan Sotkamolla ei ollut mer- kittävää väestönvähenemistä. Hallintokokeilun aikana koko Kainuun väestömäärä vä- heni kuitenkin kuudella prosentilla. Kainuun väestökehitys on jo pitkään ollut vähene- vä, osalla kunnista väkiluku on puolittunut viimeisen viidenkymmenen vuoden aikana.
Väestökehityksen ennustetaan myös jatkuvan Kainuussa vähenevänä. Pitkällä aikavä- lillä tarkasteltaessa ainoastaan Kajaanin kaupungin väestökehitys on ollut kasvava ja ennusteiden mukaan kasvusuunta jatkuu eli vuodesta 2010 vuoteen 2030 Kajaanin kaupungin väestön ennustetaan kasvavan 1,6 prosenttia. Sotkamo on toinen Kainuun kunnista, jonka väestön ennustetaan kasvavan vuoteen 2030 mennessä. (Kainuun kun- ta- ja palvelurakenteen esiselvitys 2013, 11.)
TAULUKKO 1. Kainuun tunnuslukuja (Kainuun kunta- ja palvelurakenteen esiselvitys 2013; Kainuun työllisyyskatsaus 2012; Työllisyys ja työttömyys Kainuussa 2005; Vä- estörekisterikeskus 2013)
Kainuun maa- kunta
Asukasluku ja sen muutos prosentteina
Työttömyys- prosentti
Väestöllinen huoltosuhde
Kunta 31.12.2004/
31.12.2012
31.12.2004/
31.12.2012
31.12.2004/
31.12.2011 Kajaani 35 687/
37 961 (+6%)
17,3/
13,8
0,50/
0,53 Sotkamo 10 734/
10 685 (-0,5%)
16,6/
12,1
0,56/
0,57
Kuhmo 10 454/
9 250 (-12%)
24,1/
9,9
0,55/
0,63 Suomussalmi 10 250/
8 814 (-14%)
25,1/
16,8
0,58/
0,61 Paltamo 4 221/
3 741 (-11%)
21,3/
5,5
0,57/
0,64
Vaala 3 751/
3 255 (-13%)
20,4/
18,9
0,66/
0,70 Puolanka 3 474/
2 932 (-16%)
22,4/
16,8
0,58/
0,65 Hyrynsalmi 3 147/
2 608 (-17%)
24/
16,7
0,62/
0,62
Vuolijoki 2 646 19/- 0,64/-
Ristijärvi 1 659/
1 448 (-13%)
18,6/
9,8
0,67/
0,68 Kainuussa
yhteensä
86 023/
80 694 (-6%)
21,7 14,8
0,54 / 0,58
Suomessa yhteensä
5 236 611/
5 426 674
7,7/
10,7
0,50/
0,53
Väestön ikääntyminen näkyy myös Kainuussa. Yli 75-vuotiaiden kuntalaisten suhteel- linen määrä lisääntyy kaikissa Kainuun kunnissa vuoteen 2030 mennessä. Vuonna 2010 yli 75-vuotiaiden osuus Kainuussa oli 10,3 prosenttia, kun vuonna 2030 sen en- nustetaan olevan 18,6 prosenttia. Prosentuaalinen osuus olisi tällöin maan neljänneksi korkein. Vuonna 2030 yli 75-vuotiaiden osuus olisi ennusteiden mukaan yli 20 % kun- nan väestöstä Hyrynsalmella, Kuhmossa, Puolangalla, Ristijärvellä, Suomussalmella ja Vaalassa. Väestörakenteen muutoksen johdosta yli 75-vuotiaiden suhteellinen määrä kasvaa ja syntyvien lasten määrän ennustetaan vähenevän. Tämä kehitys tulee vääjää- mättä vaikuttamaan myös kuntien palvelutarpeisiin. Väestön muutoksesta johtuva pal- velutarpeen kasvu on väistämätöntä. (Kainuun kunta- ja palvelurakenteen esiselvitys 2013, 12.)
Kainuun väestö keskittyy yhä voimakkaammin taajamiin, kuten myös koko maan väes- tö. Kainuun taajama-aste vuonna 1990 oli 62,4 %:a, kun vuonna 2010 taajama-aste oli 71,6 %:a. Koko maan taajama-aste oli tuolloin noin 80 %. Vuodesta 1990 vuoteen 2010 myös taajamissa asuvien kuntalaisten kokonaismäärä kuitenkin laski 1 500 asuk- kaalla. Erityisen voimasta on ollut poismuutto maaseudun reuna-alueilta. Syrjäisimmän maaseutuasutuksen osuus Kainuussa on vähentynyt vuodesta 1990 vuoteen 2010 suh- teellisesti 7,5 %. Kun huomioon otetaan maakunnan vähenevä väestö, niin asukasmää- rissä mitaten lasku on ollut hieman yli 10 000 asukasta. (Kainuun kunta- ja palvelura- kenteen esiselvitys 2013, 12.)
Työttömyys oli Kainuun hallinkokeilun alussa Kainuun keskeisin yhteiskunnallinen ja taloudellinen ongelma. Koko Kainuun työttömyysprosentti oli tuolloin yli 22 (Tauluk- ko 1.), joka oli kaksi ja puolikertainen verrattaessa sitä koko Suomen työttömyyspro- senttiin. Suurimmat työttömyysprosentit olivat Kehys-Kainuun kunnissa. Työttömyy- den ohella Kainuussa oli työvoimapulaa tietointensiivisillä aloilla. Korkea-asteen kou- lutuksen saaneiden puute oli ongelma nimenomaan tieto- ja osaamisintensiivisten työ- paikkojen syntymisen kannalta. Ennusteiden mukaan työtätekevää väestöä ei muutto- liikkeen vuoksi riittäisi tulevaisuudessa myöskään täyttämään julkisissa palveluissa avautuvia työpaikkoja. (Airaksinen, Jäntti & Haveri 2005, 3–6.) Hallintokokeilun lo- pussa koko Kainuun työttömyysprosentti oli pienempi (Taulukko 1.) ja sen ero koko Suomeen ei ollut enää kuin 4 prosenttiyksikköä, mutta tämän päivän Kainuussa työt-
tömyys on yhä maan korkeimpia. Syyskuussa 2013 maakunnan työttömyysprosentti oli 14,1, kun koko maan työttömyysprosentti oli 10,9. Työttömyydellä on luonnollisesti vaikutuksia myös kunnan muihin toimintoihin sekä kuntien talouden kehittymiseen.
(Kainuun kunta- ja palvelurakenteen esiselvitys 2013, 38.)
Kainuun kuntien väestöllinen huoltosuhde oli hallintokokeilun aikana koko maahan verrattuna keskimääräistä heikompi (Taulukko 1.). Tulevaisuudessa ero koko maan keskiarvoon kasvaa edelleen. Samoin Kainuun maakunnan sisällä erojen ennustetaan kasvavan huomattavasti. Myös taloudellisen huoltosuhteen osalta Kainuun maakunnan tilanne on ollut koko maan keskiarvoa heikompaa. Kehityskulku noudattelee kuitenkin olennaisilta osin koko maan kehitystä. Kainuun kuntien keskinäiset erot ovat taloudel- lisen huoltosuhteen osalta myös suurempia kuin väestöllisessä huoltosuhteessa. (Kai- nuun kunta- ja palvelurakenteen esiselvitys 2013, 14.)
Valtionosuuksien osuus Kainuun kuntien menoista oli hallintokokeilun alla maakunta- tasolla maamme korkeimpia. Epäedullinen väestönkehitys ja korkea työttömyys olivat omiaan pitämään Kainuun taloudellisen tilanteen hyvin vaikeana. Siihen ei löytynyt ratkaisua yksistään veroäyrin nostamisesta tai valtionosuuksien lisäämisestä. (Airaksi- nen ym. 2005, 5.)
3.2 Kainuun hallintokokeilu
3.2.1 Kokeilun taustaa ja lähtökohdat
Pääministeri Paavo Lipposen I hallituskauden ohjelmassa (1995–1999) oli hallinnon kehittämisen tavoitteena hyvinvointipalveluiden ja ihmisten elinehtojen turvaaminen koko maassa asuinpaikasta riippumatta (Hallitusohjelma 1995). Kuten edellisessäkin hallitusohjelmassa, Lipposen II hallituskauden (1999–2003) aluekehittämisen ja kunta- politiikan tavoitteena huomio kiinnitettiin erityisesti alueelliseen tasapainoon sekä pe- ruspalvelujen riittävään saatavuuteen ja tasoon maan kaikissa osissa (Hallitusohjelma 1999). Kainuun hallintokokeilun valmistelun käynnistämiseen oli olemassa monta jo edellä esitettyä syytä: asukasluvun lasku, ikärakenteen vanheneminen, yritystoiminnan supistuminen, työpaikkojen väheneminen ja kuntatalouden heikkeneminen. Tämän lisäksi sen hetkiset hallinto- ja budjettirakenteet eivät riittävästi tukeneet isojen ja vai-
kuttavien elinkeino- ja yrityselämän kehittämishankkeiden aikaansaamista maakuntaan.
Lisäksi Kainuun katsottiin olevan sopivankokoinen alue uudenlaisten hallinto- ja rahoi- tusrakenteiden kokeiluun. (Sininen Kainuu-ajatuksesta toiminnaksi 2002, 2.)
Näistä lähtökohdista eduskunta sääti lain Kainuun hallintokokeilusta helmikuussa 2003. Määräaikainen laki tuli voimaan 1. päivänä kesäkuuta 2003 ja päättyi vuoden 2012 lopulla (Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003). Ryynänen (2004, 165) arvi- oi Kainuun hallintokokeilua aivan sen alkumetreillä kunnallisen itsehallinnon ja alueta- son välisen tehtävien jaon kannalta periaatteellisesti hyvin tärkeäksi uudistukseksi.
3.2.2 Kokeilun tarkoitus ja tavoitteet
Kainuun maakuntakokeilussa oli mukana alun perin yhdeksän Kainuun kuntaa: Hyryn- salmi, Kajaani, Kuhmo, Paltamo, Puolanka, Ristijärvi, Sotkamo, Suomussalmi ja Vuo- lijoki. Vuoden 2007 alussa Kainuun kuntien määrä kuitenkin väheni yhdellä, kun Vuo- lijoki liitettiin Kajaaniin. Vaala ei ollut lainkaan mukana kokeilussa, mutta osallistui maakuntahallituksen ja -valtuuston toimintaan maakunta-kuntayhtymään sulautunutta Kainuun maakuntaliittoa koskevissa asioissa. (Kainuun hallintokokeilun päättyminen 2013, 11.)
Hallintokokeilun tarkoituksena oli saada kokemusta maakunnallisen itsehallinnon vah- vistamisesta, sen vaikutuksista maakunnan kehittämiseen, peruspalveluiden järjestämi- seen, kansalaisten osallistumiseen, maakunnan ja valtion keskushallinnon suhteeseen sekä kuntien ja valtion aluehallinnon toimintaan. Kokeilun tavoitteena oli edistää Kai- nuun alueen kehitystä ja vahvistaa sen tulevaisuutta lisäämällä maakunnallista itsehal- lintoa ja kuntien välistä yhteistyötä. Maakunnallinen päätöksenteko koottiin yhteen päätöksentekoelimeen, minkä tavoitteena oli mahdollistaa entistä paremmin Kainuun sosiaalisten ja yhteiskunnallisten ongelmien ratkaiseminen. Kunnallisia peruspalveluja koskevan päätöksenteon ja rahoituksen kokoamisella maakuntavaltuustolle pyrittiin turvaamaan palvelujen laatu ja saatavuus koko Kainuussa väestöennusteiden toteutumi- sesta huolimatta. (Kainuun hallintokokeilun päättyminen 2013, 11.)
3.2.3 Kainuun maakunta-kuntayhtymä
Hallintokokeilussa palvelut siirrettiin yhdelle kuntayhtymälle. Noin 60 prosenttia kun- tien tehtävistä siirtyi maakunnalle. Lain mukaan maakunta huolehti pääosin ennen kun- tien vastuulla olleista sosiaali- ja terveydenhuollon sekä osin opetustoimen tehtävistä.
Maakunta vastasi myös maakunnan yleisestä elinkeinopolitiikasta sekä maakunnan suunnittelusta ja Kainuun alueen kehittämisestä. (Kainuun hallintokokeilun päättymi- nen 2013, 11.) Kainuun hallintomalli poikkesi olennaisesti muissa maissa käytössä olevista välitason hallintoratkaisuista, koska Kainuun maakunta-kuntayhtymällä ei laa- joista tehtävistään huolimatta ollut verotusoikeutta, vaan maakuntahallinto neuvotteli rahoituksesta vuosittain alueen kuntien kanssa (Hämäläinen & Moisio 2011, 1).
KAINUUN MAAKUNTA-KUNTAYHTYMÄN ORGANISAATIO
KUVIO 1. Kainuun maakunta-kuntayhtymän organisaatio (Airaksinen ym. 2005, 12)
3.2.4 Kokeilun aikainen päätöksenteko
Suorat maakuntavaalit olivat suomalaisessa alue- ja paikallishallinnon uudistamisessa ehkä tärkein demokratiaan liittyvä yksittäistä kansalaista koskeva muutos. Kainuun
maakuntavaltuusto poikkesi merkittävästi muista maakuntavaltuustoista. Kainuulaiset maakuntavaltuutetut toimivat maakunnan asukkailta saadulla mandaatilla ja olivat siten vastuussa vain äänestäjilleen, eivätkä omalle kunnalleen. (Airaksinen ym. 2005, 12– 13.)
Ensimmäisissä maakuntavaaleissa ehdokkaita asetti yhteensä yksitoista puoluetta tai valitsijayhdistystä ja yhteensä 368 ehdokasta tavoitteli maakuntavaltuutetun paikkaa (Oikeusministeriö 2004, 2). Kokeilun valmisteluvaiheessa pohdittiin myös mahdolli- suutta maakuntajohtajan suoraan vaaliin maakuntavaalien yhteydessä mutta siinä vai- heessa ainakaan eduskunta ei ollut vielä valmis suoraan vaaliin, joten maakuntavaltuus- to valitsi maakuntajohtajan (Airaksinen ym. 2005, 13).
Yhdistettyjen kunta- ja maakuntavaalien alla Kainuun liitto järjesti yhteistyössä Kai- nuun Sanomien kanssa viidellä paikkakunnalla maakuntapaneeleja. Näiden tilaisuuksi- en tarkoituksena oli tarjota puolueille mahdollisuus esitellä toimintaansa ja ehdokkai- taan. Yleisöllä oli mahdollisuus esittää kysymyksiä paikalla oleville eri puolueiden edustajille. Äänestysaktiivisuus jäi maakuntavaaleissa kuitenkin suhteellisen alhaiseksi ollen 51,3 % (Airaksinen ym. 2005, 12.), kun se koko maassa oli kuntavaalien osalta 58,6 % (Tilastokeskus 2004).
Ensimmäisissä vuoden 2004 maakuntavaaleissa valittiin 39 maakuntavaltuutettua Ha- re-Niemeyerin menetelmällä. Siinä käytössä olivat kuntakiintiöt, jotka takasivat jokai- selle kunnalle tietyn vähimmäismäärän edustajia suhteessa niiden asukaslukuun. Kiin- tiöt tuottivat kuitenkin demokratian kannalta ongelmallisen tuloksen, joka ei toteuttanut äänestäjien tahtoa; kunnasta, jossa tietyn puolueen kannatus oli ylivoimaista, pääsikin valtuustoon toisen puolueen ehdokas. Maakunta vaalisäännökset olivat alueellisen edustuksen ja vaalien suhteellisuuden vuoksi varsin monimutkaiset ja niiden tulkinta monimutkaista. (Kilpi & Eriksson 2005, 16.) Eniten paikkoja ensimmäiseen maakunta- valtuustoon sai keskusta, yhteensä 19 paikkaa. Toiseksi suurimmaksi puolueeksi pääsi vasemmistoliitto, yhdeksällä paikalla. Kokoomus sai viisi paikkaa ja Sdp neljä paikkaa.
Yhden valtuustopaikan saivat Vihreät ja Kainuun sitoutumattomat. (Oikeusministeriö 2004, 9.)
Merkittävää oli, että ensimmäisissä vaaleissa, joissa oli myös maakuntavaalit yhdistet-
tynä, kunnallisvaalien ehdokasmäärä romahti aikaisemmasta vuoden 2000 vaaleista 17 prosenttia. Syynä lienee ollut maakuntavaltuuston valitseminen samalla ja suuren teh- tävämäärän siirtyminen maakunnalle. Vaikutuksensa ehdokasmäärän laskuun oli var- masti myös vähenevät luottamushenkilöpaikat kuntien sisällä. (Keskinen 2004a.) Maa- kuntavaltuustoon pääsyprosentti oli vuonna 2004 noin 11 (Keskinen 2004b).
Vaalitapaa muutettiin kokeilun aikana siinä ilmenneiden epäkohtien vuoksi. Kuntakiin- tiöt poistettiin ja toisissa, vuoden 2008 vaaleissa valittiin 59 maakuntavaltuutettua eli valtuutettujen määrä nousi huomattavasti. Näin maakuntavaltuuston koko noudatti kun- talain säännöksiä kunnanvaltuuston koosta. Tämä mahdollisti kattavamman edustuksen suhteessa väestömäärään. Kuntakiintiöistä luopuminen mahdollisti paremmin äänestä- jien tahdon toteutumisen. Lisäksi se ohjasi maakuntavaltuuston työtä ajatuksellisesti enemmän siihen suuntaan, että kyse oli koko maakunnan asioiden päättämisestä, ei oman kotikunnan etujen valvomisesta. (Jäntti ym. 2010, 102–103.) Eniten paikkoja toi- seen maakuntavaltuustoon sai edelleen keskusta, yhteensä 24 paikkaa. Toiseksi suurim- maksi puolueeksi pääsi edelleen vasemmistoliitto, kahdellatoista paikalla. Kokoomus sai kahdeksan paikkaa ja Sdp kuusi paikkaa. Vihreät ja Kainuun sitoutumattomat saivat molemmat kaksi valtuustopaikkaa. Perussuomalaiset nousivat uutena puolueena maa- kuntavaltuustoon saaden neljä paikkaa, samoin Kristillisdemokraatit nousivat valtuus- toon yhdellä paikalla. Äänestysaktiivisuus ei noussut edellisistä vuoden 2004 vaaleista.
(Oikeusministeriö 2008.)
Hallintokokeilun aikana maakuntajohtaja toimi maakuntahallituksen puheenjohtajana ja oli luonteeltaan poliittinen viranhaltija. Maakuntajohtajalla ei ollut itsenäistä päätös- valtaa enempää kuin puhtaasti virkamiesjohtajallakaan, mutta maakuntahallituksen puheenjohtajana hänellä oli asemaan perustuvaa vaikutusvaltaa huomattavasti enem- män kuin virkamiesjohtajalla. Poliittisen maakuntajohtajan asemaan vaikutti myös Kainuun poliittinen jakauma. Maakunnan johtajan oma poliittinen ryhmä sai lähes puo- let toimielinten paikoista. Tämä vaikutti maakuntajohtajan ja muiden ryhmien suhtee- seen maakuntajohtajaan ja asetti maakuntajohtajan toiminnalle erityisiä vaatimuksia.
(Hiironniemi, Eriksson, Palonen & Toivonen 2010, 20.)
Jo ennen Kainuun hallintokokeilulakia oli säädetty laki seutuyhteistyökokeilusta (560/2002), joka mahdollisti tehtävien ja päätösvallan siirtämisen kunnilta kokeiluseu-
dun sellaisille julkisoikeudellisille toimielimille, jonka kuntien valtuustot valitsevat siten kuin ne ovat sopineet. Perustuslakivaliokunta ei katsonut kyseisen lain olevan ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon peruslainsuojan kanssa (PeVL 11a/2002). Tähän nojaten sitä ei olisi Kainuun hallintokokeilukaan. Perustuslakivaliokunta totesi kuiten- kin edellä viitatussa lausunnossaan keskeiseen ongelmaan, kansalaisvaltaisuusvaati- mukseen. Kansalaisvaltaisuusperiaatteen mukaan on hankalaa, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä todella siirretään laajamittaisesti seudullisille toimielimille. (Ryynänen 2004, 166.)
Kainuun kokeilulaissa oli kysymys lakisääteisestä kuntien tehtävien siirtämisestä yli- kunnalliselle yksikölle, näin kunnallisen itsehallinnon perusteisiin kuuluvaa periaatetta rajoitettiin olennaisella tavalla. Toisaalta kokeilun kautta piti vahvistaa kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksia myös sellaisissa asioissa, joissa päätösvaltaa siirretään valtionhallinnolta maakunnalliselle hallinnolle. Tosin lakiehdotuksen mukaan valtio ei siirtänyt maakunnan hoidettavaksi tällaisia tehtäviä, kuten hallintovaliokunta (HaVM 24/2003) totesi. (Ryynänen 2004, 167.)
Päätösvaltaa käyttävän elimen, maakuntavaltuuston, valintatavalla pyrittiin turvaamaan niin alueen asukkaiden kuin kuntienkin riittävät vaikuttamismahdollisuudet. Myös kai- kille kunnille turvattiin edustus päätöksentekoelimessä. Kokeilua toteutettaessa pidet- tiin erityisen tärkeänä eri toimijoiden laaja-alaista osallisuutta, yhteistyötä ja asioista yhdessä sopimista. (HaVM 24/2003.)
4 PÄÄTÖKSENTEKO JA KANSALAISTEN OSALLISTUMIS- JA VAIKUTTAMISMAHDOLLISUUDET
4.1 Päätöksenteon määrittelyä
4.1.1 Julkisen hallinnon päätöksenteko
Onpa kuntien organisaatio ja sen hallinto sitten minkälainen tahansa, sen perusilmiöi- hin kuuluu päätöksenteko (Sjöstrand 1981, 235). Yksinkertaisimmillaan päätöksenteol- la tarkoitetaan eri vaihtoehtojen välillä tehtävää ratkaisua päämäärään pääsemiseksi (Turban, Aronson & Liang 2005, 40). Päätöksenteossa valitaan joko tavoite tai keino, jolla tuo haluttu tavoite saavutetaan. Päätöksenteko on valinnan suorittamista, joko vaihtoehtoisten tavoitteiden tai vaihtoehtoisten keinojen välillä. (Jalonen 2007, 25.) Päätöksiä voidaan tarkastella myös välineinä tiettyjen päämäärien saavuttamiseksi, pikemminkin kuin päämääränä sinänsä (Sjöstrand 1981, 236). Päätöksenteko on hyvin monimuotoista ja monimutkaista ja se liittää yhteen ihmiset ja tiedon (Turban ym.
2005, 37).
Kunnallisen päätöksenteon käsite tarkoittaa päätöksenteon prosessin käsittelyä koko- naisuudessaan, vireillepanosta tiedoksi antamiseen ja täytäntöönpanoon (Jalonen 2007, 25). Päätöksenteko voidaan nähdä kuitenkin vielä laajemmin, jolloin siihen sisällyte- tään myös päätöksenteon seuranta. Hallinnollis-juridinen päätöksenteko on jaettu eri vaihei- siin.
Päätöksenteot osat ovat:
1. vireillepano tai -saattaminen 2. valmistelu
3. esittely
4. varsinainen ratkaisu
5. toimeenpano ja tiedoksianto sekä 6. seuranta (Salminen 2009, 99.)
Valmistelu- ja esittelyvaiheessa korostuvat esittelijän asiantuntijuus, vastuu ja lainmu- kaiset virkavelvollisuudet. Esittely edellyttää aina eri ratkaisuvaihtoehtojen punnintaa
(Salminen 2009, 99) ja tästä syystä päätöksenteon harkinta on aina eettistä toimintaa (Simon 1979/1947, 50).
Hallinnollis-juridisessa päätöksenteossa kiinnitetään huomiota aina myös ratkaisutyyp- peihin tai päätöksentekotapoihin. Yleisiä päätöksentekotapoja ovat hierarkkinen, kolle- ginen sekä parlamentaarinen. Tyypillinen päätöksentekotapa on hierarkkinen ja sen mukaan päätökset tekee viraston päällikkö tai muu esimies asemassa oleva. (Husa &
Pohjolainen 2002, 243; Salminen 2009, 100–101.) Tällöin puhutaan keskitetystä pää- töksenteosta. Hajautetussa päätöksenteossa päätökset tehdään monilla eri areenoilla.
Tällöin täytyy päätöksenteko koordinoida ja sopia yhteisistä suuntaviivoista, muuten se ei onnistu. Jäsenet esittävät omat käsityksensä päätösehdotuksesta ja jos yksimielisyyt- tä ei saavuteta, tehdään päätös äänestämällä. Hajautetun ja keskitetyn päätöksenteko- ulottuvuuden lisäksi päätöksenteko voi olla edustuksellista. (Paloheimo & Wiberg 2012, 157–158.) Parlamentaarista päätöksentekoa eli äänestystä käytetään yleensä jä- senluvultaan suurissa eli monijäsenisissä kollegioissa. (Husa & Pohjolainen 2002, 243;
Salminen 2009, 100–101.)
Päätöksentekoon sisältyy hallinnossa myös periaatteita ja perusarvoja, jotka kuvaavat päätöksenteolle asetettuja vaatimuksia. Näitä ovat muun muassa tehokkuus, demokraat- tisuus ja hyödyllisyys. (Jalonen 2007, 43; Salminen 2009, 102.) Hallinto-oikeudelliset arvot pitävät puolestaan sisällään oikeusturvan, muodollisen oikeellisuuden sekä koh- tuullisuuden (Salminen 2009, 101–102). Hallinnollisen päätöksenteot tavoitteena tulisi olla moraalin luominen sekä sen ylläpitäminen (Kurvinen & Sippola 1989, 12).
4.1.2 Poliittinen päätöksenteko
Politiikka on yhteisten asioiden hoitamista (Paloheimo & Wiberg 2012, 15) ja länsi- maisessa ajattelussa demokratiaa kuvataan usein sanomalla, että politiikka on demokra- tian vallitseva toteuttamismuoto (Niiranen ym. 2013, 16). Poliittiseen päätöksentekoon kuuluu yksilöllinen, interaktiivinen ja kollektiivinen päätöksenteko. Yksilöllisessä pää- töksenteossa ihmiset tekevät itse itseään koskevia päätöksiä ja toimivat tekemiensä päätöksien perusteella. Interaktiivisessa päätöksenteossa ihmiset ovat tietoisesti vuoro- vaikutuksessa keskenään, käyttäen hyväkseen erilaisia vallankäytön voimavaroja. (Pa-
loheimo & Wiberg 2012, 261–263.) Kollektiivisessa päätöksenteossa eri toimijat tuovat esille omat näkemyksensä ja mielipiteensä ja täten myös tavoitteensa yhteiseen keskus- teluun ja päätökset tehdään yhteisen viestinnän perusteella. Päätöksenteon tueksi tarvit- tavat tietodokumentit ovat yleensä viranhaltijoiden tai eri asiantuntijoiden tuottamia.
(Foucault 1980, 35.) Päätökset tehdään tiedon tuottajien ja poliittisten päätöksenteki- jöiden välisenä yhteistyönä (Mintzberg 1989, 185).
Päätöksenteko ja valintatilanne ovat yleensä käytännössä monimutkainen kompleksi- nen prosessi. Siihen sisällytetään se, että ratkaisutoiminnassa otetaan huomioon tosiasi- at ja arvot, päätöksen seurauksia punnitaan itse valintatilanteessa sekä ympäristössä tapahtuvia muutoksia kartoitetaan valinnan seurauksena. (Salminen 2009, 82–84.) Pää- töksenteossa kiinnitetään huomio eri toimijoiden vuorovaikutussuhteisiin ja heidän mukanaan tuomaan potentiaaliin. Huomioitavaa siis on, että päätöksenteko nähdään myös uuden tuottamisen mahdollisuutena. (Jalonen 2007, 24.)
Poliittiseen päätöksentekoon kuuluu kyky nähdä kunnan ja oman toimialan strategiset tavoitteet ja kokonaisuus yhdistäen nämä oman poliittisen linjan toimintatapaan (Niira- nen ym. 2013, 11). Yksilöiden preferensseistä ei kuitenkaan voida aina yksiselitteisesti johtaa yhteisön kannalta parasta mahdollista kollektiivista päätöstä. Vuorovaikutusti- lanteet johtavat usein ei parhaaseen lopputulokseen ja ratkaisuun. Myös ryhmäkohtaiset intressit vaikuttavat poliittiseen päätöksentekoon. (Paloheimo & Wiberg 2012, 338.) Toisinaan tavoitteena voi olla tyydyttävien päätösten aikaansaaminen kompromisseja tehden (Harisalo 2010, 164). Poliittisessa päätöksenteossa merkittävää on yhteydenpito tärkeisiin sidosryhmiin ja yhteisten toimintalinjojen sopiminen ja varmistaminen kes- keisissä ajettavissa asioissa (Harisalo 2010, 213; Mintzberg 1989, 219). Yhteenliitty- mät tulee nähdä voimavarana eikä kilpailijoina poliittisella kentällä (Mintzberg 1989, 24; Möttönen 1997, 95).
Vaikka hallinnollisen päätöksenteon ja demokraattisen, poliittisen päätöksenteon luon- ne ovat erilaisia, niin kunnan toimintaa koskevan tiedon tuottamisessa ja käytössä ole- tetaan, että ne kykenevät sujuvaan yhteistyöhön (Niiranen ym. 2013, 18). Kuntalain (365/1995) 32 §:ssä on luottamushenkilöiden käyttäytymistä koskeva säännös, jossa kiinnitetään huomiota toimen hoitamisen moraalisiin ja eettisiin arvoihin. Päättäjien
tulee nousta omien taustaryhmien yläpuolelle ja päättäjä ei saa koskaan edustaa vain itseään, vaan hänen tulee edistää kunnan ja sen asukkaiden parasta.
4.2 Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia
4.2.1 Edustuksellinen demokratia
Päätöksenteko kuuluu lähtökohtaisesti demokratiaan ja demokratian sanotaan usein olevan kunnallisen itsehallinnon kivijalka (Niiranen 2011, 220). Kunnallisen itsehallin- non lisäksi demokratiaan liittyy oleellisesti myös kansalaisten osallistumis- ja vaikut- tamismahdollisuudet. Länsimaissa demokratian vallitseva tyyppi on edustuksellinen demokratia (Nieminen 1998, 276). Edustuksellisella demokratialla tarkoitetaan virallis- ta kansanvallan muotoa, jossa kansalaisilla on mahdollisuus asettua ehdolle vaaleissa tai vaikuttaa päätöksentekoon välillisesti valitsemiensa edustajien kautta (Jansson 1985, 146–147.) Tällöin kansalaisten mielipiteet, odotukset ja pyrkimykset sekä edut tulevat hallinnossa huomioiduksi (Tocqueville 2004/1835 ja 1840, 197).
Edustuksellisen demokratian mukaan kansalaisten valitsemat poliittiset päättäjät edus- tavat ja käyttävät kansalaisten tahtoa (Setälä 2003, 53.) Kunnallisessa päätöksenteossa se tarkoitta sitä, että kuntalaisten valitsemat luottamushenkilöt tekevät kunnan toimin- nan kannalta keskeiset päätökset (Möttönen 1997, 139). Edustuksellinen demokratia on kenties onnistunein tapa järjestää yhteiselo mahdollisimman oikeudenmukaisesti (Herkman 2011, 161). Edustuksellisen demokratian vahvistumisen kannalta olisi hyvin merkittävää, että kansalaisten kokemusta osallisuudesta, osallistumisen mahdollisuu- desta, merkityksestä ja myös vaikutuksesta saataisiin vahvistettua (Herkman 2011, 184).
4.2.2 Suora demokratia
Suoran demokratian lähtökohta on siinä, että vain ihmisten välinen tasa-arvo tarjoaa ainoan mahdollisuuden todelliseen demokratiaan. Suoralla demokratialla tarkoitetaan poliittista kulttuuria, jossa kansalaisilla on mahdollisuus vaikuttaa asioihin ilman väli- käsiä, esimerkiksi suoralla kansanäänestyksellä tai kuntatason aloitteella. (Berndtson 2005, 203.) Suoran demokratian lähtökohtana on avoin tasavertainen keskustelu, jossa
kukaan ei pääse vaikuttamaan lopputulokseen ja päätökseen enemmän kuin toiset. Pää- töksenteossa jokainen yhteisön jäsen osallistuu päätöksentekoon henkilökohtaisesti.
(Nieminen 1998, 281.)
4.2.3 Pluralistinen lähestymistapa
Demokraattiset valtiomuodot luetaan kuuluvaksi pluralistiseen perustyyppiin (Jansson 1985, 157). Robert A. Dahl julkaisi vuonna 1961 teoksen Who Governs?, joka käsitteli pluralistista valtateoriaa. Pluralistinen lähestymistapa yhdistää edellä kuvatut edustuk- sellisen demokratian sekä suoran demokratian (Niiranen 1997, 141). Pluralismin mu- kaan päätökset syntyvät eri viranomaisten ja poliittisten päättäjien välillä käydyn vuo- rovaikutteisen keskustelun jälkeen. Päätöksenteossa korostetaan kompromisseja ja asi- oiden huomioimista laajemmin yhteiskunnallisesti. (Jansson 1985, 157.) Pluralistisen lähestymistavan mukaan mahdollisimman moni pääsee osalliseksi päätöksentekoon.
Kansalaiset käyttävät valtaa jonkin ryhmän välityksellä ja päätöksenteon katsotaan muodostuvan sekä erilaisista eliiteistä että kansalaisten suorasta osallistumisesta ja vai- kuttamisesta. (Sutela 2000, 56.) Päätöksenteossa toimii rinnakkain useampi ryhmitty- mä, jotka kilpailevat keskenään vallasta. Vallan haltuunotto voi vaihdella tilannekoh- taisesti, joissakin asioissa valta on toisella ryhmittymällä ja toisessa taas toisella. Tällä tavoin mahdollisimman monen osallistuminen päätöksentekoon konkretisoituu. (Möt- tönen 1997, 95.) Yhtenä pluralismin ilmenemismuotona voidaan pitää kunnallista itse- hallintoa, jossa keskushallinto luovuttaa osan tehtävistään itsehallinnollisille yhteisöille ja siten hajottaa poliittisen vallan toisistaan erillisille suhteellisen itsenäisille keskuksil- le (Jansson 1985, 162).
4.2.4 Vastademokratia
Rosanvallonin mukaan nykyajan demokratiaa ymmärtääkseen on tarkasteltava myös lisääntyvää epäluottamusta poliittisia järjestelmiä kohtaan. Tämä epäluottamus ja epä- luulo saa muotonsa valvomisessa, torjunnassa ja arvostelulle altistamisessa. Edustuk- sellisen demokratian ohelle tuodaan myös prosesseja, joissa tarkkaillaan, arvioidaan ja myös tuomitaan päättäjien toimintaa ja pyritään aktiivisesti huolehtimaan, että he täyt- tävät tehtävänsä. Huomioitavaa kuitenkin on, että vastademokratiassa ei ole kyse de- mokratian vastaisuudesta, vaan vastademokratian tehtävänä on täydentää edustuksellis-
ta demokratiaa. (Rosanvallon 2008, 23–33.)
Vastademokratian taustalla on poliittinen kulttuuri, jossa päättäjien toiminta saa kansa- laisten epäluottamuksen heräämään ja kanavoitumaan poliittiseksi toiminnaksi eikä epäpoliittiseksi passiivisuudeksi. Tällöin kansalainen pyrkii uudistamaan päätöksente- on sisältöjä ja toimintatapoja ei vain keskustellen, vaan myös toiminnalla. Vastademo- kratian keinoina ovat muun muassa mielenosoitukset, verkkokirjoitukset ja muu toi- minta sosiaalisessa mediassa. Vastademokraattisen toiminnan lähtökohtana on demo- kratian laadullinen kehittäminen rohkaisemalla kansalaisia osallistumaan yhteiseen keskusteluun. (Häyhtiö 2010, 11.)
4.2.5 Osallistuva demokratia
Osallistuvan demokratian teoreetikot ovat pyrkineet vastaamaan lisääntyviin yhteis- kunnallisiin haasteisiin. Suuntauksen kulta-aika oli 1960–1970-luvuilla ja se on voimis- tunut 1980-luvulta lähtien. (Berndtson 2005, 211, Setälä 2003, 118.) Yksi ”vahvan de- mokratian” (Strong Democracy) merkittävimpiä kehittelijöitä on Benjamin R. Barber.
Osallistuva demokratia korostaa kansalaisen mahdollisuutta vaikuttaa jo päätösten suunnitteluvaiheessa (Barber 1984, 132). Lisäksi osallistuva demokratia korostaa kaik- kien kansalaisten toimijuutta. Aktiivinen toimijuus hakee uusia osallistumisen muotoja muuttuvissa toimintaympäristöissä. Osallistujakansalainen antaa palautetta, osallistuu keskusteluun ja/ tai toimintaan yhteisen hyvän eduksi ja on esimerkiksi päättämässä tiettyyn toimintoon annetun määrärahan käytöstä tai osallistuu erilaisiin vaikuttamista korostaviin hankkeisiin. (Häyhtiö 2010, 37.) Yksittäisellä kuntalaisella on mahdolli- suus tuoda mielipiteensä julki muun muassa lehtien yleisönosastoilla. Mielipidekirjoi- tuksella voidaan ottaa kantaa, korjata virheellisiä tietoja sekä tuoda esiin uusia näkö- kulmia. (Vaikuttaminen median välityksellä 2013.) Mielipiteen ilmaiseminen kuuluu kuntalain (365/1995) 27 §:n mukaan kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamis- muotoihin.
Osallistuvan demokratian tavoitteena on vastustaa vallan epätasaista jakautumista ja vahvistaa jokaisen kansalaisen asemaa päätöksenteossa. Osallistuvan demokratian
ihanteena on poliittinen kulttuuri, joka tukee osallistumista ja vaikutusmahdollisuuksia yhteisiin asioihin ja mahdollistaa vuorovaikutteisen viestinnän. (Häyhtiö 2010, 41.) Osallistuvalla demokratialla sekä täydennetään että kritisoidaan edustuksellista insti- tuutiota (Rosanvallon 2013, 303).
4.2.6 Osallistava demokratia
Osallistava demokratia on kansalaistoimintaa, joka tapahtuu julkiseen päätöksentekoon kytkeytyvissä prosesseissa ja areenoilla (Häyhtiö 2010, 10). Osallistavan demokratian mukaan kansalaisten itsehallintaan tulee kiinnittää riittävästi huomiota (Setälä 2003, 103). Osallistavassa demokratiassa kiinnitetään huomiota kansalaisten mahdollisuuteen käydä aitoa ja avointa kansalaisvuoropuhelua. Sen mukaan päätökset tulee tehdä mah- dollisimman lähellä kansalaisia ja mahdollisimman avoimesti (Osallistavan demokrati- an viisi pääkohtaa 2011).
Edustuksellisesta demokratiasta siirtyminen osallistavaan demokratiaan muuttaa mer- kittävästi kansalaisten ja edustajien välistä suhdetta. Osallistavan demokratian avulla ei ole kuitenkaan pystytty poistamaan edustuksellisen demokratian perusongelmaa; on olemassa edelleen suuri joukko asioita, joita ei voida ratkaista paikallisissa puitteissa eikä yksinomaan arkipäivän kokemuksen ja tietämyksen pohjalta. (Nieminen 1998, 283.) Mikäli poliittinen järjestelmä haluaa lisätä aktiivisia kansalaisia, erilaisia osallis- tavan demokratian piirteitä tulee vahvistaa (Herkman 2011, 175).
4.2.7 Deliberatiivinen demokratia
Demokraattisen päätöksenteon moninaisia ongelmia ja rajoituksia ylittämään tuli 1990- luvun lopulla julkiseen harkintaan perustuva demokratia (Nieminen 1998, 283; Rosan- vallon 2013, 307; Setälä 2003, 131). Tämä suoran ja epäsuoran demokratian rinnalle noussut dialogia korostava, ideoiden ja ajatusten ilmaisu ja kommunikointitapa on ni- meltään deliberatiivisuus. Deliberatiivinen demokratia on laajempaan kansanvaltaan pohjautuva demokratia. Se tavoittelee sellaista poliittista kulttuuria, jossa asioista kes- kustellaan avoimesti ja julkisesti ja jossa päätökset, lait ja toiminnot perustellaan siten, että ihmiset ymmärtävät ne. Poliittisen toiminnan lähtökohdaksi mielletään yksilöiden ohella julkinen, jaettu keskustelu. (Sipponen 2000, 242–243.) Deliberatiiviseen ajatte-
luun kuuluu luottamus siihen, että asioista päätettäessä ei voida nojata asiantuntijoihin ja etukäteen jaettuihin valta-asemiin. Tehtävänä on käydä keskustelua, jossa parhaim- mat argumentit ratkaisevat, keskustelijoiden tasa-arvoisen aseman korostuessa (Häyh- tiö 2010, 58; Nieminen 1998, 284). Deliberatiivisessa demokratiassa kollektiivinen päätöksenteko ymmärretään konfliktien ratkaisuksi (Setälä 2003, 146). Julkisella kes- kustelulla ja harkinnalla pyritään määrittelemään sellaiset kollektiiviset valinnat, joiden perusteet ovat kaikkien hyväksyttävissä (Setälä 2003, 131, 150).
4.2.8 Joukkoistaminen
Kenties innovatiivisin demokratian muoto on joukkoistaminen, joka viittaa tyypillisesti tehtäviin, jotka ovat avoimia kaikille (Aitamurto 2012, 2–4). Joukkoistamisen tavoit- teena on mahdollistaa kansalaisten osallistuminen päätöksentekoon liittyvien ideoiden kehittämiseen sekä niiden arviointiin. Joukkoistamisessa hyödynnetään tavallisesti net- tiyhteyksiä, ja näin ollen sitä voidaan pitää myös jonkinlaisena e-demokratian muotona.
Joukkoistamisessa kuka tahansa kansalainen voi rekisteröityä palvelun käyttäjäksi, ja esittää ideoitaan liittyen johonkin julkiseen päätökseen tai jonkin palvelun kehittämi- seen. Lisäksi esitettyjä ideoita voidaan kommentoida ja niille ilmaista tukea esimerkik- si äänestämällä. (Setälä 2013, 21.)Kun aiemmin suljettuna olleita prosesseja avataan, prosessissa virtaa ulos tietoa poliittisesta päätöksenteosta ja käsiteltävänä olevasta asi- asta. Samalla kansalaisille tarjoutuu kanava osallistua prosessiin, joka on aiemmin ollut vaikeasti tavoitettavissa tai tyystin heidän ulottumattomissaan. Aiempaa avoimempi poliittinen prosessi voi lisätä politiikan legitimiteettiä ja läpinäkyvyys vahvistaa pää- töksenteon luotettavuutta. Ihannetilanteessa jaetussa, avoimessa prosessissa kansalaiset voimaantuvat, koska he kokevat yhteiskunnallista toimijuutta vaalien välilläkin. Jouk- koistaminen voi toimia keinona toteuttaa suoraa demokratiaa. (Aitamurto 2012, 35– 37.)
4.2.9 Yhteenveto
Demokratia on merkittävä asia yhteiskunnan kannalta. Sen tulee olla toimivaa ja me- nestyksellistä. Demokratia voidaan yleisellä tasolla määritellä poliittiseksi järjestel- mäksi, jossa laajalle joukolle kansalaisia on mahdollisuus osallistua päätöksentekoon ja
demokraattisuuden kriteeriksi muodostuu se, kuinka päätöksenteon kohteena olevat voivat osallistua ja vaikuttaa (Dahl 1970, 7). Eri demokratiateoriat kannattavat varsin erilaisia arvoja, instituutioita ja käytäntöjä kiinnittäen huomiota demokratian eri puoliin (Setälä 2003, 28). Demokratiateorioita voidaan tulkita joko päätöksentekijän näkökul- masta tai siitä näkökulmasta, millainen sija kuntalaiselle teorioissa annetaan (Niiranen ym. 2013, 17). Eri demokratiateorioita yhdistää kuitenkin käsitys siitä, että kansalaisilla on instituutioiden suomat tasa-arvoiset mahdollisuudet vaikuttaa poliittisessa päätök- senteossa tai päätöksentekijöiden valinnassa. Demokratian ydin on siinä, että kansalai- set saavat päättää yhteisistä asioista. (Setälä 2003, 29.)
Yhteiskunta ja sen toimintaympäristö muuttuu jatkuvasti. Ranskalainen poliittinen ajat- telija ja historioitsija Alexis de Tocqueville (2004/1835 ja 1840, 7) sanoi jo 1800- luvulla, että hallinnon tulee vastata ajan ja paikan vaatimuksia, ja sen toiminta on mu- kautettava oloihin ja kulloisiinkin ihmisten tarpeisiin. Tämä on ilmeistä vielä tänäkin päivänä. Eri demokratiateorioita ei pidä nähdä toisiaan poissulkevina vaihtoehtoina vaan näkökulmina, jotka kiinnittävät huomiota eri tapoihin rakentaa demokraattista yhteiskuntaa. Demokratia voidaan nähdä yhteiskuntaa koossa pitävänä voimana. Se on toimivan yhteiskunnan peruselementti sekä nyt että tulevaisuudessa. Demokraattinen yhteiskunta ei ole kuitenkaan itsestäänselvyys eikä olemukseltaan muuttumaton. De- mokratia elää ja etenee ajassa ja demokraattiset rakenteet vaativat jatkuvaa vaalintaa, mutta myös maltillista kehittämistä ja uudistamista. (Rosanvallon 2013, 308; Ruostet- saari 2013, 49.)
5 TUTKIMUKSEN AINEISTO JA TUTKIMUSMENETELMÄ
5.1 Tutkimuksen aineisto
5.1.1 Joukkotiedotusvälineet aineistona
Julkisuus liittyy kiinteästi länsimaiseen demokratiaan. Demokratiassa päätöksenteko perustuu kansalaisten vapaaseen harkintaan ja sen pohjalta tapahtuvaan julkiseen mie- lipiteenmuodostukseen. (Hankala 2011, 25.) Osallistuminen päätöksentekoa koskevaan keskusteluun on mahdollista kaikilla niillä, joita päätöksenteko jollakin lailla koskee.
Tämä julkinen keskustelu ei voi toteutua ilman joukkotiedotusvälineitä. (Nieminen 1998, 275.) Joukkotiedotusvälineiden sanotaan olevan yksi merkittävä yhteiskunnalli- nen vaikuttaja ja mielipiteiden muodostaja. Joukkotiedotusvälineillä tarkoitetaan laajas- ti televisiota, radiota ja lehdistöä niiden uusine verkkopalveluineen. (Luostarinen 2010, 32.)
Sanomalehdellä tarkoitetaan painettua paperista sanomalehteä ja siihen mahdollisesti liittyvien verkkolehtien ja sähköisten uutis- ja ilmoituspalveluiden kokonaisuutta. Pai- netun sanomalehden kriteerejä ovat maksullisuus, ilmestyminen vähintään kerran vii- kossa, tarkastettu levikki sekä monipuolinen ja ajankohtainen sisältö. (Sanomalehtien liitto 2014.) Sanomalehti on merkittävä mediajulkisuuden areena ja yhteiskunnallinen toimija. Se vaikuttaa omalta osaltaan yhteiskunnalliseen päätöksentekoon ja yleiseen mielipiteeseen. (Hankala 2011, 26.)
Vaikka Suomi on edelleen vahva sanomalehtimaa, paperille painettujen sanomalehtien säännöllinen lukeminen on vähentynyt. Erityisesti nuoret ja nuoret aikuiset lukevat sanomalehtiä säännöllisesti vähemmän kuin 1990-luvun alussa. Sen sijaan 45 vuotta täyttäneistä useampi kuin yhdeksän kymmenestä seuraa säännöllisesti sanomalehteä (Suomen virallinen tilasto 2013a.) Päivittäin painettua paperista sanomalehteä lukee 16–74-vuotiaista 55 prosenttia (Suomen virallinen tilasto 2013b). Nuoremmilla ikä- luokilla korostuu verkkokäyttö (Kunelius, Noppari & Reunanen 2009, 305–306; Karp- pinen, Jäänsaari & Kivikiuru 2010, 49). Nuorten lukijoiden kohdalla tilanne on kaksi-
jakoinen: varhain nuoruudessa aloitettu lukeminen, esimeriksi sarjakuvien parissa, laa- jenee koskemaan paikallisia asioita ja yleisimminkin maailman uutisia ja maailman tapahtumia. Mutta toisaalta, suuresti kasvaa myös koskaan sanomalehtiä lukevien joukko. Aivan pieniä lapsia sanomalehti ei kiinnosta. (Hankala 2011, 177–178.)
Internetillä, jossa verkkopalvelua toteutetaan, tarkoitetaan useasti tietoverkkoa, jolla viitataan tekniseen käsitteistöön ja se on terminä vakiintunut käytännössä netiksi tai verkoksi (Luostarinen 2010, 33). Vuonna 2012 90 % ihmisistä käytti verkkoa ja näistä 64 % käytti sitä päivittäin (Tilastokeskus 2013). Verkon käytön yleisyys selittynee sen riippumattomuudesta aikaan ja paikkaan (Laaksonen, Matikainen & Tikka 2013, 11).
Vuonna 2012 kaikista 16–74-vuotiaista Suomessa asuvista kolme neljästä seurasi verk- kolehtien tai televisiokanavien internetsivuja kolmen kuukauden aikana ja melkein joka toinen seurasi niitä liki päivittäin. (Suomen virallinen tilasto 2013b.)
Erilaisten medioiden ja blogien seuraaminen verkossa, sekä aktiivisempi osallistumi- nen esimerkiksi internetiin kirjoittelemalla, on ikäsidonnaista. Nuorimmat (16–35- vuotiaat) ovat aktiivisimpia. Erityisesti internetiin kirjoittaminen vähenee voimakkaasti iän mukana. (Suomen virallinen tilasto 2013b.)
Sukupuolten välillä ei ole suuria eroja verkkolehtien seuraamisessa, mutta näiden päi- vittäisessä seurannassa miehet ovat naisia aktiivisempia. Samoin miehet seuraavat use- ammin uutisista käytäviä keskusteluja ja ulkomaisia verkkolehtiä tai televisiokanavia.
Tämä voi olla yhteydessä siihen, että miehet myös kirjoittavat keskustelufoorumeille ja kommentoivat verkkouutisia naisia useammin. (Suomen virallinen tilasto 2013b.)
Verkko voidaan käsittää monisuuntaiseksi viestinnän muodoksi. Se eroaa perinteisistä viestinnän muodoista siinä, että se on kohtaamispaikka, jossa vastavuoroinen reaaliai- kainen viestintä on mahdollista. Perinteisessä paperisessa sanomalehdessä tällainen ei ole mahdollista. Verkon ero vanhempiin joukkoviestimiin on siinä, että verkko toimii sekä joukkoviestinnän että keskinäisviestinnän välineenä. (Aula, Matikainen & Villi 2006, 10–13.) Tänä päivänä eri mediat kuitenkin linkittyvät vahvasti toisiinsa ja ei ole enää tarkoituksenmukaista puhua ”vanhasta” ja ”uudesta” mediasta (Paasonen 2013, 36). Verkkoviestintä vaatii kuitenkin perinteistä viestintää erilaisemmat laitteet ja yh-
