Kauppatieteiden laitos
SÄHKÖ- JA LÄMPÖENERGIA-ALAN YRITYSTEN TALOUDELLINEN MENESTYS –
tilinpäätösanalyysi v. 2014 -2019
Pro gradu –tutkielma Laskentatoimi Päivi Lehtisalo 13.5.2021
Tiivistelmä
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta YksikköKauppatieteiden laitos
Tekijä
Päivi Lehtisalo Ohjaaja Mervi Niskanen
Työn nimi
Sähkö- ja lämpöenergia-alan yritysten taloudellinen menestys – tilinpäätösanalyysi v. 2014 - 2019
Economic Success of the Electricity and Heat Sector – Financial Statement Analysis for the Years 2014 - 2019
Pääaine
Laskentatoimi
Työn laji
Pro gradu-tutkielma
Aika
13.5.2021
Sivuja
75+(4)
Energia-ala kuuluu yhteiskunnan kannalta kriittisiin toimintoihin, minkä vuoksi toimialan yrityksiin kohdistuu laajaa valtion ohjausta. Suomen energiapolitiikassa korostuvat näkökulmat ovat energian toimitus- ja huoltovarmuus, energian hintatason säilyttäminen kilpailukykyisenä sekä ympäristönsuojelu.
Tämän pro gradu-tutkielman aihepiirin rajauksen muodostavat Suomen liittyminen Euroopan Unionin päästökauppajärjestelmään v. 2013 ja samana vuonna voimaan astunut kuntien yhtiöittämisvelvoite kilpailluilla markkinoilla toimivalle liiketoiminnalle. Tutkielmassa selvi- tetään tilastollisia menetelmiä käyttäen näiden tekijöiden vaikutusta suomalaisten sähkö- ja lämpöenergialan yritysten tulokseen v. 2014 - 2019. Lisäksi selvitetään havaitaanko yrityksistä ns. kosmeettista tuloksen muuntelua ja mitkä tekijät siihen vaikuttavat.
Tutkimuksessa havaittiin päästökauppaoikeuden ja kuntaomistajuuden negatiivinen yhteys yritysten tulokseen. Poikkeuksena tästä kuntaomisteisilla päästökauppaoikeuden omaavilla yrityksillä yhteys oli positiivinen. Päästökauppaoikeudet lisäävät energian tuotantokustannuksia suoraan lupien hankintakustannuksina ja välillisesti hiilineutraalien polttoaineiden käytön lisäämiseksi tehtävinä voimalaitosinvestointeina. Vaikka merkittävä osa päätökauppaoikeuden kustannuksesta siirtyy suoraan myydyn energian hintaan, syntyy energiayrityksille silti tulosta heikentäviä kustannuksia. Kuntien yhtiöittämisvelvoite toimi kuntatoimijoille sysäyksenä toiminnan tehostamiseen ja työskentelytapojen uudistamiseen, mikä näkyi päästökauppa- oikeuden omaavien kuntomisteisten yritysten tuloksessa. Kosmeettista tuloksen muuntelua havaittiin voittoa kuvaavissa luvuissa, mikä oli odotettavaa aiempien suomalaisilla ja kansainvälisillä aineistoilla saatujen tutkimustulosten perusteella.
Avainsanat
energia-ala, yhtiöittämisvelvollisuus, päästökauppaoikeus, tuloksen ohjaus, sääntöteoria
SISÄLTÖ
1. JOHDANTO ... 3
1.1 Tutkielman tavoite ja rajaukset ... 3
1.2 Tutkielman rakenne ... 4
2. SÄÄNTÖTEORIAT JA NIIDEN VAIKUTUS ENERGIA-ALAN SÄÄNTELYYN ... 6
2.1 Chicago sääntöteoria ja sen laajennukset ... 6
2.2 Euroopan unionin lainsäädäntö ... 9
2.2.1 EU:n energia-alan sääntelyn tavoitteet ja keinot ... 11
2.2.2 EU:n energia-alan sääntelyn hallinnolliset rakenteet ... 12
2.3 Suomen oikeusjärjestys ja energia-alan pakottava sääntely ... 14
2.4 Soft law ja sen käyttö energia-alalla Suomessa ... 18
3. ENERGIA-ALA SUOMESSA V. 2014 – 2019 ... 22
3.1 EU:n päästökauppajärjestelmä ja sen vaikutukset ... 23
3.2 Julkisomisteisten liiketoimintojen yhtiöittäminen ... 26
3.3 Sähkö- ja lämpöenergian tuotanto Suomessa ... 27
4. TUTKIMUKSEN TOTEUTUS ... 32
4.1 Tutkimusongelma ... 32
4.2 Hypoteesit... 33
4.3 Tutkimusaineisto ... 37
4.4 Tutkimusmenetelmät ... 40
4.4.1 Lineaarinen regressio paneeliaineistolla ... 41
4.4.2 Benfordin lain käyttö tuloksen kosmeettisen muuntelun havaitsemisessa ... 42
5. TULOKSET JA JOHTOPÄÄTÖKSET ... 45
5.1 Regressiomallin rakentaminen ... 45
5.2 Estimointitulokset: Hypoteesi 1. ja Hypoteesi 2. ... 47
5.3 Estimointitulokset: Hypoteesi 3. ja Hypoteesi 4. ... 51
6. YHTEENVETO ... 55
LÄHTEET ... 62 LIITTEET
1. JOHDANTO
Tässä pro gradu -työssä selvitetään kvantitatiivisia menetelmiä käyttämällä suomalaisten sähkö- ja lämpöenergia-ala yritysten taloudellista menestystä ja siihen vaikuttavia tekijöitä.
Tutkimuksessa käsiteltävä talouden ala on monella tapaa monitahoinen. Suomessa sähkö- ja lämpöenergia-alalla on vain muutamia pörssiyhtiöitä. Alan yritykset ovat tyypillisesti yhden tai useamman kunnan omistamia osakeyhtiöitä, yksityisiä osakeyhtiöitä, osuuskuntia, julkisen ja yksityisen osapuolen yhdessä omistamia osakeyhtiöitä tai valtio-omisteisia osakeyhtiöitä.
Yhtiöiden heterogeeninen omistajuus ja oleminen pörssin ulkopuolella vaikeuttavat yritysten ja niiden tuottamien tilinpäätösten vertailua. Pörssiyhtiöitä koskevaa IFRS-standardien mukaista raportointivelvollisuutta kyseisillä yrityksillä ei ole. (Finanssivalvonta 2021)
Energia-alan monitahoisuutta lisää energiantuontannon kuuluminen yhteiskunnan kriittisiin toimintoihin, minkä vuoksi valtion säätely ja verotus koskee niin energian raaka-aineita kuin tuotettua energiaa. Energia-alalla ei ole yhtenäistä verotuskäytäntöä, vaan esim. raaka-aineiden verotus vaihtelee sen mukaan käytetäänkö sitä sähkön- vai lämmöntuotantoon. Edelleen sähkön käyttötarkoitus ratkaisee maksetaanko siitä tavanomaisen veroluokan mukaista veroa vai teollisuuskäyttöön tarkoitettua edullisemman veroluokan mukaista veroa. (Energiateollisuus ry 2021c; Vero 2021b) Energia-alaa koskeva laaja valtion ohjaus luo energiayritysten toiminnalle haasteita, mutta yhteiskunnallisella tasolla ohjaukselle nähdään tarvetta. Suomessa energiapolitiikan tavoitteena on varmistaa energian toimitus- ja huoltovarmuus, taata yksityis- talouksille ja yrityksille energiaa kilpailukykyiseen hintaan ja varmistaa ympäristönsuojelullisen näkökulman huomioiminen energian tuotannossa. (Valtiovarainministeriö, maa- ja metsätalous- ministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö & Verohallinto 2020, 102-103)
1.1 Tutkielman tavoite ja rajaukset
Energian tuotantoon liittyvää teknistä tietoa on runsaasti saatavilla Energiateollisuus ry:n ja Energiaviraston julkaisemana. Vuosittaista tilastollista aineistoa on kerätty mm. sähkön ja lämmön tuotantomääristä, käytettyjen raaka-aineiden määrästä sekä tuotetun energian ja raaka-aineiden hinnoista. Sen sijaan energiaa tuottavista tai myyvistä yrityksistä ja niiden taloudellisesta tilanteesta on vähän julkaistua tilastollista tutkimusta. Tämä tutkimustyö haluaa lisätä tietoa energia-alan yritysten liiketaloudellisesta asemasta.
Tutkielmassa käytetty aineisto koostuu suomalaisten sähkö- ja lämpöenergiayritysten v. 2014 – 2019 tilinpäätöksistä. Aineisto kerättiin v. 2020 lopussa, jolloin v. 2020 tilinpäätökset eivät olleet vielä saatavilla. Aineiston ensimmäiseksi tarkasteluvuodeksi valittiin v. 2014, koska v. 2013 tuli voimaan kaksi merkittävää energia-alaa koskevaa lakia. Laki kuntalain muuttamisesta 626 / 2013 velvoitti kuntia yhtiöittämään kilpailluilla aloilla toimivat liiketoimensa ja Päästökauppalaki 311 / 2011 velvoitti päästöoikeuden hankinnan mm. polttolaitoksille ja –kattiloille, joiden nimellinen kokonaislämpöteho on suurempi kuin 20 MW. Tutkielmassa selvitetään näiden kahden lain vaikutusta energiayhtiöiden taloudelliseen tilanteeseen. Lisäksi selvitetään havaitaanko yritysten raportoinnissa tuloksenohjauksen seurauksena syntynyttä muuntelua.
Periaatteellisena syynä sähköverkkoyhtiöiden jättämiselle tutkielman ulkopuolelle oli niitä koskevan lainsäädännön, liiketoimintaympäristön ja omistajarakenteen eroaminen energiayhtiöistä (Energiateollisuus ry 2021d). Rajauksella haluttiin lisäksi kasvattaa tutkielman uutuusarvoa. Jakeluverkonhaltijoiden toimintaa valvoo Suomessa Energiavirasto, joka on valvonnan tueksi kerännyt kattavan aineiston verkkotoiminnan teknisistä ja taloudellisista tunnusluvuista (Energiavirasto 2021b). Vastaavaa aineistoa ei ole kootusti saatavilla energiayrityksistä. Lisäksi jakeluverkkoyhtiöt ovat saaneet viime aikoina runsaasti julkista huomiota kansallisissa medioissa, minkä vuoksi verkkoyhtiöiden lähiajan liiketoiminnallinen menestys on yleisesti tiedossa (Ahtokivi 2020; Pantzar 2020). Näiden syiden vuoksi tässä tutkielmassa haluttiin keskittyä energiayhtiöihin ja jättää jakeluverkkoyhtiöt tutkielman ulkopuolelle.
1.2 Tutkielman rakenne
Tutkielmassa käsiteltävää toimialaa koskeva sääntely on laajaa ja monitahoista, koska sääntelyn tavoitteet koskevat yksityishenkilöitä, yrityksiä ja yhteisöjä, suomalaista yhteiskuntaa kuin myös globaaleja talous- ja ympäristönsuojelullisia asioita. Tämän vuoksi tutkielman teoreettiseen viitekehykseen sisältyy olennaisena osana sääntöteoriat, mitkä käsitellään luvussa 2. Tutkimuksen kannalta olennaiset lait, Laki kuntalain muuttamisesta 626 / 2013 ja Päästökauppalaki 311 / 2011 liittyvät Euroopan unionin sähköalan reformiin, Euroopan unionin (EU) lainsäädäntöön sekä Suomen kansalliseen lainsäädäntöön. Jotta lukijalle syntyisi yleiskäsitys EU-oikeuden ja kansallisen oikeusjärjestyksen välisistä yhteyksistä ja rajauksista, on luvussa 2 käsitelty näitä
teemoja. Lisäksi on kuvattu pääpiirteissään soft law:n, ei-velvoittavien normien, vaikutus energia- alaan ja sen toimijoihin.
Luvussa 3 kerrotaan yksityiskohtaisesti Päästökauppalain 311 / 2011 ja Laki kuntalain muuttamisesta 626 / 2013 syntyyn vaikuttaneet syyt sekä lakien tavoitteet ja niiden käyttöönoton toteutus. Tässä luvussa luodaan lisäksi katsaus Suomen energiateollisuuteen tutkielman tarkasteluajanjaksolla v. 2014 – 2019. Käsiteltäviä aiheita ovat mm. sähkö- ja lämpöenergin tuotantoon käytetyt raaka-aineet, sähkön ja kaukolämmön hintakehitys sekä energian kysynnän ja tuotannon muutokset.
Kuvaus tutkimuksen käytännön toteutuksesta on koottu lukuun 4. Tässä luvussa esitellään tutkimuskysymykset ja johdetaan teoreettisen lähdeaineiston ja aiempien tutkimusten pohjalta muodostetut hypoteesit. Tutkimusongelman ja –aineiston rajauksessa käytetyt periaatteet ja syyt kerrotaan sekä esitetään yleiskatsaus paneeliaineiston taloudellisista ja yrityskokoa kuvailevista tunnusluvuista. Lopuksi esitellään tutkimusmenetelmät, mitkä tässä työssä ovat lineaarinen regressioanalyysi sekä Benfordin lakia hyödyntävä khiin neliötesti.
Kahdessa viimeisessä luvussa, luvuissa 5 ja 6 esitetään tutkimustulokset ja muodostetaan johtopäätökset. Luku 5 keskittyy tämän tutkielman tulosten esittelyyn ja käytettyjen menetelmien luotettavuuteen. Luku 6 keskittyy laajempaan analyysiin tutkimustulosten vaikutuksista energia- alan toimijoille, asiakkaille ja yhteiskunnallisille toimijoille. Lopuksi pohditaan tutkimuksen heikkouksia ja jatkotutkimusaiheita.
2. SÄÄNTÖTEORIAT JA NIIDEN VAIKUTUS ENERGIA-ALAN SÄÄNTELYYN
Ekonometrian sääntöteoriat jakaantuvat karkeasti kahteen laajempaan kokonaisuuteen, jotka ovat yksityisen ja yleisen edun sääntöteoriat. Yksityisen edun sääntöteorian mukaan huolehditaan yksittäisen ryhmän kuten asiakkaiden tai yrityksen omistajien edusta yleisestä edusta välittämättä.
Yleisen edun teorian mukaan markkinoilla havaittujen virheiden korjaamiseen tarvitaan sääntöjä, joita hallinnollinen päättäjä säätää yleisen edun vuoksi. Sääntöjen tarkoituksena on maksimoida yhteisön hyvinvointi, mikä saavutetaan rajoittamalla markkinatoimijoiden päätösvaltaa. (Scot 2009, 484; den Hertog 2010) Yhteisön etua ajettaessa markkinoilla toimivien yritysten myyntihintoja, investoidun omaisuuden tuottoa tai molempia edellä mainittuja voidaan rajoittaa.
Yritysten taloudellisen edun rajoitukset koskevat tyypillisesti yhteiskunnan toiminnalle kriittisiä aloja kuten televiestintää ja energian tuotantoa ja jakelua. (Scot 2009, 444) Häiriöt tai keskeytykset näiden alojen toiminnassa aiheuttaisivat katkoksia palveluille ja liiketoiminnalle, sekoittaisivat yhteiskunnan viestintää ja aiheuttaisivat riskejä ihmisten terveydelle ja hyvinvoinnille (den Hertog 2010). Yleisen edun sääntöteorian vaikutusten voidaan näin ajatella laajenevan yritysten ulkopuolella ja säännöillä on myös muita kuin puhtaasti taloudellisia vaikuttimia ja vaikutuksia.
Sääntöjen ajatellaan turvaavan koko yhteiskunnan toimintaa esim. luomalla turvallisuusstandardeja ja sitä kautta estämällä ihmisten terveydelle tai ympäristölle vaarallisia onnettomuuksia. (Schleifer 2005) Laajakantoisten vaikutusten vuoksi kriittisten alojen toimintaa on katsottu yhteiskunnan edunmukaiseksi valvoa sääntelyllä, mikä Yhdysvalloissa on toteutettu valtion valvonnalla ja Euroopassa valtioiden omistamien yritysten avulla. (den Hertog 2010)
2.1 Chicago sääntöteoria ja sen laajennukset
Yleisen edun teoriaa pidetään yhtenä julkisen taloustieteen kulmakivistä ja sitä on käytetty perusteluna julkisen omistuksen ja yhteiskunnallisen sääntelyn oikeutukselle. Alkuperäinen yhteisen edun teoria olettaa, että sääntelyllä voidaan tehokkaasti ohjata yrityksiä ilman suuria kustannuksia ja saavuttaa tämän avulla tehokkaasti yhteiskunnallista hyötyä. Tätä on kuitenkin kritisoitu sekä teoreettisesti että empiirisesti, koska markkinahäiriöt kuten veroista johtuvat häiriöt vääristävät markkinoita. Tietyllä alueella koettu markkinoiden tehokkuus ei luo markkinoille kattavaa tehokkuutta, jos väistämätön tehottomuus tai muu markkinahäiriö jatkuu jossakin muussa
osassa markkinoita. Yleisesti voidaan todeta, että demokraattisissa, rikkaissa maissa sääntelyllä saadaan merkittävää yhteiskunnallista hyötyä verrattuna täysin säännöttömään yhteiskuntaan.
Vastaavasti sääntelyn yhteiskunnallinen hyöty on heikko epädemokraattisissa, korruptoituneissa ja vahvojen johtajien johtamissa maissa. Näissä maissa riski sääntöjen väärinkäytölle on suuri.
(Schleifer 2005; den Hertog 2010)
Yleisen edun teorian vastavoimana ja sitä kriittisesti tarkastelevana teoriana pidetään Chicago sääntöteoriaa. Taloustieteen Chicago sääntöteorian aloittajana pidetään George J. Stigleriä ja hänen v. 1971 kirjoittamaansa artikkelia “The Theory of Economic Regulation”, joka julkaistiin the Bell Journal of Economics –lehdessä. Stiglerin näkemyksen mukaan teollisuus tarvitsee sääntelyä ja sääntely on suunniteltu ja toteutettu nimenomaan teollisuutta hyödyttämään.
Teollisuus hyötyy tukien myöntämisestä ja kilpailijoiden markkinoille tulon estävistä säännöistä.
Lisäksi kilpailevien tuotteiden tuontia maahan voidaan rajoittaa, mikä tukee kotimaisten tuotteiden asemaa markkinoilla. (Stigler 1971; den Hertog 2010)
Samassa Bell Journal of Economics –lehdessä julkaistiin Richard Posnerin artikkeli “Taxation by Regulation”, mikä kritisoi Stiglerin esittelemää teoriaa. Posner oli havainnut, että yhteiskunnalle tärkeiden toimintojen kuten veden ja kaasun toimitushintojen sääntely suosi tiettyjä kuluttajia.
Kuljetuskustannukset vaihtelivat suuresti asuinalueista riippuen, jolloin halvempien kuljetuskustannusten asiakkaat subventoivat kalliimmilla toimituskulujen alueilla asuvien asiakkaiden hintoja. (Posner 1971; den Hertog 2010)
Sam Peltzman (Peltzman 1976) jatkoi edelleen Chicago sääntöteorioiden tulkintaa laajentamalla sitä poliittisella näkökulmalla. Peltzmanin mukaan poliitikot valitsevat sääntelypolitiikan sen mukaan, mille sääntelylle saadaan maksimaalinen poliittinen tuki. Koska sääntelyllä ei tavoitella puhtaasti teollisuuden etua, vaan siihen vaikuttaa poliittinen näkökulma, tehdyistä päätöksistä hyötyvät teollisuuden lisäksi myös tietyt kuluttajaryhmät. Hinnoittelussa teollisuuden ja kuluttajien edut ovat ristiriidassa keskenään. Teollisuus haluaisi mahdollisimman korkean hinnan voiton maksimoimiseksi ja kuluttajat taas mahdollisimman halvan hinnan. Peltzmanin (1976) mukaan sääntelyviranomaisten suurin haaste on tehokkaan hinnoittelun säätäminen. Hintataso pitäisi asettaa sellaiseksi, että hintojen laskun aiheuttama poliittisen kannatuksen nousu kompensoi hintojen noston aiheuttaman kannatuksen laskun. Peltzamanin teoria myös ennustaa, että sääntelyä esiintyy suhteellisen kilpailluilla aloilla ja monopolistisilla aloilla. Kilpailluilla aloilla säännöt
koetaan hyödyllisiksi ja monopolistisilla aloilla kuluttajat tai kuluttajaryhmät kokevat sääntöjen hyödyttävän heitä. (Peltzman 1976; den Hertog 2010)
Chicago sääntöteorian laajennuksilla voidaan selittää myös verojen ja teollisuudelle myönnettävien tukien suhdetta. Poliittisilla markkinoilla yleisö toimii sekä kuluttajina että tuotannontekijöiden toimittajina. Tuotannontekijöiden toimittajat suosivat tukia, kun tarjonta on joustamatonta. Tukien edellyttämä verotus jakaantuu useille veronmaksajille, kun taas taloudelliset tuet kohdistuvat tietyille rajoitetuille tuotannontekijöitä toimittaville ryhmille. Tämä sääntöteorian laajennus selittää, miksi tuet kerääntyvät mm. koulutuksen ja terveydenhuollon aloille ja kiintiöjärjestelmiä ja hintasääntelyä esiintyy mm. maataloudessa ja tietoliikenne- teollisuudessa. Saman periaatteen mukaan voidaan selittää, miksi ympäristöä saastuttavat yritykset toivovat poliittisen sääntelyn olevan mielummin päästörajoituksia kuin päästöveroja. (den Hertog 2010)
Chicago sääntöteoria on ollut merkittävä teoria taloustieteen historiassa, mutta sitä täytyy kuitenkin tarkastella aikakautensa kautta. 2020-luvun länsimaalaiset yhteiskunnat ovat rikkaampia ja säännellympiä kuin yhteiskunnat 1970-luvulla. Useimmat kuluttajat ovat tyytyväisiä runsaampaan sääntelyyn ja sen tuomaan suojaan ja turvallisuuteen. Lento- ja junaliikenteen sääntely tuo fyysistä turvaa matkustajille ja arvopaperimarkkinalaeilla suojataan sijoittajien omaisuutta. (Schleifer 2005)
Moderni taloustieteen sääntöteoria pohjaa vahvasti Chicago sääntöteorioihin ja Chicago sääntöteorian esittämään kritiikkiin alkuperäistä yleisen edun teoriaa kohtaan. Nykypäivän sääntöterioissa tunnustetaan kuitenkin julkisen sääntelyn edut ainakin joissakin rajatuissa toiminnoissa. (La Porta, Lopez-de-Silanes & Schleifer 2008) Valtion omistus on eräs tapa toteuttaa sääntelyä. Muita tapoja ovat markkinakuri, yksityiset oikeudenkäynnit ja julkisen vallankäytäjän toimeenpanema sääntely. Valtio voi monopolin avulla ottaa markkinan kokonaan yhteiskunnan hallintaan. Markkinakurilla tarkoitetaan tilannetta, missä yhteiskunta luottaa markkinoilla toimivien yritysten ja niiden sidosryhmien toimivan oman maineensa vuoksi yleisesti hyväksyttävien tapojen mukaisesti. Yhteiskunta voi luottaa yksityisten toimijoiden valvovan omia etujaan ja oikeuksiaan nostamalla oikeussyytteen väärinkäytöksiä kohdatessaan. Viimeisenä vaihtoehtona yhteiskunta voi luoda sääntöjä, joiden avulla ohjataan yritysten toimintaa haluttuun suuntaan. Edelleen on huomioitava, että useampi edellä esitelty sääntelyn tapa voi esiintyä saman-
aikaisesti. Kilpailluilla markkinoilla toimivia yrityksiä koskevaa velvoittavaa sääntelyä ovat mm.
kirjanpitostandardit ja arvopaperimarkkinasäännöt ja yksityisten toimijoiden välisiä riita-asioita käsittelevissä oikeudenkäynneissä arvioidaan julkisen vallankäyttäjän luomien sääntöjen noudattamista. (Schleifer 2005)
2.2 Euroopan unionin lainsäädäntö
Toisen maailmansodan jälkeen Euroopan alueen maiden yhteistyöpyrkimyksistä syntyi kaksi alueellista järjestöä, Euroopan neuvosto ja Euroopan yhteisöt. Euroopan neuvosto on keskittynyt koko toiminta-aikansa ihmisoikeuksien ja demokratian suojeluun ja edistämiseen. Euroopan yhteisöt toimivat teknis-taloudellisilla toimialoilla ja niiden tavoitteena oli luoda Eurooppaan pysyvää rauhaa taloudellisen ja poliittisen yhdentymisen avulla. (Ojanen 2016, 9-10) Euroopan unioni perustettiin v. 1992 Maastrichtin sopimuksella, minkä mukaan Euroopan yhteisöistä muodostui Euroopan unionin ensimmäinen pilari. Kaksi uutta yhdentymisen ulottuvuutta eli kaksi muuta pilaria olivat yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka ja yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa.
(Ojanen 2016, 15) Edelleen Lissabonin sopimuksella 1.12.2009 Euroopan yhteisön ja Euroopan unionin perussopimuksia muutettiin ja Euroopan yhteisö ja Euroopan unioni yhdistettiin yhdeksi oikeushenkilöksi. Lissabonin sopimuksessa purettiin pilarijärjestelmä, mikä kasvatti EU- tuomioistuimen toimivaltaa oikeus- ja sisäasioihin. Lissabonin sopimuksen jälkeen eurooppaoikeuteen on katsottu kuuluvan EU-oikeus ja Euroopan neuvoston sopimusjärjestelmä.
Lisäksi eurooppaoikeuden alaisuuteen kuuluvat muut merkitykselliset normistot kuten Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön asiakirjat. (Ojanen 2016, 5, 22)
Kaikki EU:n toimet ja päätökset perustuvat EU:n perussopimuksiin. Tämän johdosta EU:n primäärioikeuden katsotaan koostuvan perussopimuksista, niihin kuuluvista liitteistä ja pöytäkirjoista sekä edellä mainittuihin dokumentteihin myöhemmin tehdyistä lisäyksistä ja muutoksista. Perussopimusten periaatteiden ja tavoitteiden pohjalta laadittu sekundäärinen EU- oikeus syntyy EU:n toimielin- ja päätöksentekojärjestelmässä ja vaikuttavina instrumentteina siinä ovat asetukset, direktiivit, päätökset, suositukset ja lausunnot. Näistä kolme ensin mainittua ovat lainsäätämismenettelyssä hyväksyttäviä säädöstyyppejä. Sekundäärisestä EU-oikeudesta käytetään myös lyhempää käsitettä EU-oikeus. (Ojanen 2016, 40-41; EU-lainsäädännön tyypit 2021)
EU-oikeus on autonominen ja ylikansallinen oikeusjärjestys, mikä voi asettaa velvollisuuksia ja luoda oikeuksia EU:n toimielimille, jäsenvaltioille ja yksityisille oikeussubjekteille. Yksityiset oikeushenkilöt voivat olla sekä luonnollisia henkilöitä että muita yksityisiä henkilöitä kuten osakeyhtiöitä. Yleensä kansanvälisen oikeusjärjestelmän luomat oikeudet ja velvollisuudet syntyvät valtiosubjektien ja kansainvälisten järjestöjen välille. EU-oikeus eroaa tässä suhteessä kansainvälisestä oikeudesta. Toinen merkittävä ero EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden välillä on EU-oikeuden etusija kansalliseen oikeuteen nähden. (Ojanen 2016, 37-38)
EU-oikeuden toimivaltajärjestelyt ulottuvat EU:n jäsenvaltioiden täysivaltaisuuden ydinalueille asti ja ovat siten laajempia ja syvällisempiä verrattuna kansainväliseen oikeuteen. Euroopan unionin toimivaltuudet voidaan jaotella kolmeen luokkaan: 1) yksinomaiseen toimivaltaan, 2) jaettuun toimivaltaan sekä 3) tuki-, yhteensovittamis- ja täydennystoimiin. Yksinomaisen toimivallan alueella ainoastaan unioni voi säätää lakeja ja jäsenvaltioiden toimivalta lainsäädännössä rajoittuu unionin säädösten täytäntöönpanoon ja unionin valtuuttaman lainsäädännön toteuttamiseen. Yksinomaisen toimivallan alue sisältää mm. euroon kuuluvien maiden rahapolitiikan. Jaetun toimivallan aloja ovat mm. energia, ympäristö ja tutkimus. Sekä unioni että jäsenmaat voivat säätää lakeja ja antaa oikeudellisesti päteviä säädöksiä niille.
Kolmanteen luokkaan kuuluvia aloja ovat mm. matkailu ja yleissivistävä koulutus. Näillä aloilla unionin toimivalta rajoittuu jäsenvaltioiden toimintaa ohjaavaan, tukevaan ja yhteensovittavaan toimintaan ja lainsäädännöllinen toimivalta on jäsenvaltioilla itsellään. (Ojanen 2016, 22-23) EU-oikeuden säädösten luokitteluperusteina ovat mm. säännöksen sitovuus ja kohderyhmä.
Asetukset ovat kaikissa EU-maissa suoraan sovellettavia, sitovia päätöksiä ja ne velvoittavat vastaanottajaansa kaikilta osiltaan. Vastaanottajana voi olla EU:n toimielin, jäsenmaa sekä luonnollinen tai oikeishenkilö. EU-tuomioistuimen mukaan asetuksen soveltamisalalla ei saa antaa kansallista sääntelyä ellei asetus tähän nimenomaisesti velvoita. (Ojanen 2016, 43-44, 47; EU:n oikeus 2021)
Direktiivit velvoittavat kaikkia jäsenmaita. Niissä määritellään tavoitteet, mihin jokaisen jäsenmaan on päästävä. Käytännön toimet tavoitteen saavuttamiseksi kuten tarvittavan lainsäädännön luominen jää kunkin jäsenmaan omalle vastuulle. Samoin tavoitteen saavuttamiseen tarvittavat muodot ja keinot ovat jäsenmaiden itsensä päätettävissä. (Ojanen 2016,
45; EU:n oikeus 2021) Tässä työssäkin käsiteltävä päästökauppadirektiivi on yksi esimerkki EU:n määräämistä direktiiveistä. (Känkänen, Patronen, Vilen & Saarela 2017)
Päätökset kohdistetaan tietyille toimijoille, kuten yksittäiselle maalle tai yritykselle ja ne sitovat vain kyseisiä toimijoita. Päätöksiä sovelletaan sellaisenaan ja niiden sisältö on asetuksia tai direktiivejä yksityiskohtaisempi. (Ojanen 2016, 48; EU:n oikeus 2021)
Suositusten avulla toimielimet voivat ilmaista kantansa, mutta niistä ei aiheudu oikeudellisesti sitovia velvoitteita saajalle. Lausunnolla EU:n komissio, neuvosto ja parlamentti, alueiden komitea sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitea voivat ilmaista kantansa. Kuten suosituksista myöskään lausunnoista ei aiheudu sitovia velvotteita lausunnon vastaanottajalle. (EU:n oikeus 2021)
2.2.1 EU:n energia-alan sääntelyn tavoitteet ja keinot
Euroopan unionin energiapolitiikan tavoitteena on varmistaa energiamarkkinoiden toiminta, taata energiantuotannon ja -siirron toimintavarmuus, edistää energiatehokkuutta ja energiaa säästäviä ratkaisuja, kehittää uusia ja uusiutuvia energiamuotoja ja edistää energiaverkkojen yhteenliittämistä. Toimivaltuudet energia-alalla on jaettu unionin ja jäsenvaltioiden kesken.
Energiapolitiikan muoto riippuu osittain vallan jakamisesta näiden kahden toimijan välillä.
Jäsenvaltioilla on oikeus määrätä energialähteiden hyödyntämisen ehdoista, valita käytettävät energianlähteet ja määrätä energiantuotannon rakenteesta. Unionilla on oikeus toimia niissä asioissa, missä jäsenvaltiot eivät ole saavuttaneet tavoitteita. Unionin oikeudet on rajoitettu vain välttämättömiin toimiin tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi unioni osallistuu Euroopan laajuisen energiainfrastruktuurin kehittämiseen. (Maher & Stefan 2019)
Energiapolitiikan toteuttamiseksi unioni käyttää sekä velvoittavaa sääntelyä että muita keinoja.
Esimerkkinä velvoittavasta sääntelystä on uusilta ja peruskorjatuilta rakennuksilta vaadittava energiatehokkuuslaskelma, missä EU:n säännöstö antaa raamit vaadituille raja-arvoille ja jättää lainsäädännön toteuttamisen ja valvonnan jäsenmaiden vastuulle. (Economidou, Todeshi, Bertoldi, D’Agostino, Zangheri & Castellazzi 2020) Suomessa säännön toteuttamiseksi on luotu energiatodistus. Energiatodistusrekisteriä ylläpitää Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA). (Haakana, Laitila & Forssel 2016)
Muita EU:n käyttämiä energiapolitiikan vaikutuskeinoja ovat rahoitus- ja finanssiavustukset, verokannustimet ja energiaverot (Talus 2016, 133), tiedotus ja raportointi, energiamerkintä-
järjestelmät (Energiamerkintä 2021), vapaaehtoiset sopimukset ja sertifioinnit, investoinnit esim.
kestävän kehityksen energiainfrastruktuuriin (Talus 2016, 35-36) ja panostukset tutkimusinno- vaatioihin ja innovaatio-ohjelmiin. (Economidou ym. 2020)
EU:n kolmas energiapaketti julkaistiin v. 2009 ja se koostui useista direktiiveistä ja asetuksista, joilla luotiin uutta ja toisaalta kumottiin vanhaa säännöstöä. Kolmas energiapaketti muutti merkittävästi Euroopan sähköalan hallinnointijärjestelmää ja sen tavoitteena oli sähkömarkkinoiden avoimen kilpailun tukeminen niin tukku- kuin vähittäismarkkinoilla, energiatarpeen ennustettavuuden parantaminen, uusiutuvien energialähteiden lisääminen ja uusien teknologioiden hyödyntämien energiapihien tai muulla tavoin sähköntuotantoa ja -varastointia tehostavien ratkaisujen käyttöönotossa. (Euroopan komissio 2015) Kolmannella energiapaketilla haluttiin yhtenäistää jäsenmaiden säännöstelyä, sillä aiemmin erot jäsenmaiden lainsäädännöllisessä kyvykkyydessä ja objektiivisuudessa vaikuttivat säännöstelyn laatuun (Talus 2016, 49). Kolmannessa energiapaketissa perustettiin myös EU-tason energia-alan viranomainen, Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (Agency for Cooperation for Energy Regulators, ACER) (Talus 2016, 4-5).
2.2.2 EU:n energia-alan sääntelyn hallinnolliset rakenteet
Energiajärjestelmän hallinnointi on kehittynyt vaiheittain ja järjestelmä koostuu lukuisista toimijoista ja sidosryhmistä. Kaaviokuva EU:n energiajärjestelmän yhteistyöketjuista on esitetty kuvassa 1. Järjestelmän keskiössä on Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto, ACER, minkä tehtävänä on varmistaa EU:n sähkö- ja kaasualan sisämarkkinoiden toiminnan tehokkuus.
ACER:n toiminta perustuu oikeudellisesti energiaviraston asetukseen ja Euroopan komission ja EU:n sääntelyverkoston yhdessä luomaan säännöstöön. ACER auttaa jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisia sääntelytehtävän suorittamisessa, valvoo jäsenmaiden suoriutumista ja koordinoi niiden työskentelyä, mikäli se katsotaan tarpeelliseksi. ACER voi antaa lausuntoja ja suosituksia ja raportoida havaintojaan, mutta sillä ei ole veto-oikeutta yksittäisen yrityksen tai kansallisen sääntelyviranomaisen toimiin. Sen sijaan ACER voi tehdä sitovia päätöksiä valtioiden rajat ylittävän energiainfrastruktuurin käyttöehdoista ja turvallisuudesta. Se voi lisäksi antaa asiantuntijalausuntoja EU:n toimielimille sähköön ja kaasuun liittyvistä asioista. Kaiken kaikkiaan ACER keskittyy teknisiin sähkö- ja kaasualan asioihin ennemmin kuin energiapoliitiikkaan. (Talus 2016, 48, 56; Maher ym. 2019; EU:n virastot ja erilliselimet 2021)
Kuva. 1 Kaaviokuva EU:n energia-alan sääntelyyn osallistuvista toimijoista ja niiden välisistä suhteista (Maher ym. 2019)
EU:n energiajärjestelmän heikkoutena on hallinnon ja käskytysketjujen monimutkaisuus.
Kolmannen energiapaketin sisältö on hyvin laaja. ACER:n tehtävät ovat jakaantuneet kaikkiin energiapaketilla tavoiteltaviin toimiin, mutta ACER:n toimivaltuudet ovat vähäiset. EU:n ja jäsenmaiden erilliset tehtävät ja yhteistyö- ja vuorovaikutuskeinojen rajallisuus hankaloittavat tehtävä- ja vastuualueiden rajaamista niin sisällön kuin vastuullisen toimielimen osalta. (Maher ym. 2019)
Edelleen energia-alan sääntelyä lisää ja monimutkaistaa Euroopassa olevat kaksi rinnakkaista ja päällekkäistä energiaverkostoa. Toinen on edellä esitelty ACER ja toinen Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvosto (Council of European Energy Regulators, CEER). CEER:n täysjäsenyyden voi saada EU:n jäsenmaan ja Euroopan talousalueen (European Economic Area, EEA) energia-alan kansallinen lainsäädäntöelin. CEER -jäseniä on yhteensä 30 ja Suomesta CEER -jäsenyys on Energiavirastolla. Tämän lisäksi yhdeksän maata on tarkkailijajäseniä, mihin vaatimuksena on maan kuuluminen Euroopan vapaakauppaliittoon (European Free Trade
Association, EFTA) tai EU:n jäsenyyden hakijamaihin. CEER:n keskeisimmät toiminta-alueet ovat hyvin samankaltaisia ACER:iin verrattuna. CEER raportoi ja antaa suosituksia mm. sähkön ja kaasun vähittäis- ja tukkukaupan markkinoista, uusiutuvien energiamuotojen käytöstä ja sähkötariffien säännöstelystä. (Maher ym. 2019; CEER 2021)
Energia-alan sääntelyyn kuuluu lisäksi erillinen atomienergian tuotantoa sekä ydinmateriaalin ja tekniikan käyttöä ja hallussapitoa valvova Euroopan atomienergiayhteisö (European Atomic Energy Community, EAEC tai Euratom). EAEC tekee läheistä yhteistyötä Kansainvälisen atomienergiajärjestön (International Atomic Energy Agency, IAEA) kanssa. Valvonnan tarkoituksena on havaita mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ydinmateriaalin käyttö muussa kuin lupien ja sopimuksien mukaisissa, rauhanomaisissa tarkoituksissa. Suomen ja IAEA:n välinen ydinsulkusopimus korvattiin Suomen EU-jäsenyyden myötä Euroopan unionin jäsenvaltioiden, EAEC:n ja IAEA:n välisellä valvontasopimuksella. Suomessa Säteilyturvakeskus (STUK) ylläpitää ja kehittää kansallista valvontajärjestelmää ja toimii EAEC:n ja IAEA:n yhteistyökumppanina. (EAEC 2021; IAEA 2021; STUK 2021)
2.3 Suomen oikeusjärjestys ja energia-alan pakottava sääntely
Oikeusjärjestelmät jaetaan karkeasti yleiseen lakiin (common law) ja siviililakiin (civil law).
Yleinen laki on kehittetty alunperin englantilaisten aristokraattien ja kauppiaiden toimesta, jotka halusivat vahvaa omistussuojaa ja sopimusoikeutta tarjoavan oikeusjärjestelmän. Lisäksi säännöillä haluttiin rajoittaa kruunun kykyä puuttua markkinoihin. Yleisen lain periaatteena on kirjoitettujen lakien vähäinen määrä. Tuomioistuinten päätökset luovat oikeussisältöä eli määrittävät, mikä on lain mukaista tietyssä yksittäistapauksessa. Vielä nykyisinkin valtion hallinnolla on rajoitettu vaikutusvalta yleisen lain oikeusjärjestelmiin. Yleinen laki on käytössä anglo-saksisissa maissa. (La Porta ym. 2008; Toiviainen 2008)
Suomalainen oikeusjärjestys perustuu siviililakiin, mikä pohjautuu Rooman valtakunnan oikeusjärjestelmään ja on vanhin, vaikutusvaltaisin ja laajimmalle levinnyt oikeusjärjestelmä.
Siviililain perustana ovat säännöt ja kattava oikeustieteellinen koodisto, jonka oikeustieteilijät luovat ja joiden käyttöä oikeustieteilijät valvovat. Oikeustietelijöiden luomat lait vaativat parlamentaristisen hyväksynnän tullakseen voimaan. (La Porta ym. 2008; Toiviainen 2008)
Siviililakia käyttävät oikeusjärjestelmät voidaan jakaa kolmeen koulukuntaan: romaaniseen, germaaniseen ja pohjoismaiseen koulukuntaan. Romaanista siviililakia käytetään Länsi- ja Etelä- Euroopan romaanisen kielialueen maissa. Germaaninen siviililaki on käytössä Keski- ja Itä- Euroopassa kuten Saksassa, Itävallassa ja Puolassa ja pohjoismainen siviililaki, mihin suomalaisenkin oikeusjärjestyksen ajatellaan kuuluvan, on käytössä kaikissa Pohjoismaissa. (La Porta ym. 2008; Toiviainen 2008; Sallila 2011) Pohjoismaisen siviililain –käsitteestä on esitetty myös kriittisiä näkemyksiä, koska oikeuskäytänteissä, lainsäädännössä ja oikeustieteessä voidaan havaita maakohtaisia erovaisuuksia (Björne 2011). Suomen oikeusjärjestyksessä näkyvät sekä Ruotsi-Suomen valtion aikaiset oikeuskäytännöt että germaanisen siviililain vaikutus (Letto- Vanamo 1991, 77). Germaanisen siviililain oikeustieteellinen tutkimus vaikutti Suomen suuriruhtinaskunnan aikakaudella, jolloin suomalaisten oikeustieteilijöiden tieteellinen mielenkiinto suuntautui Saksaan (Letto-Vanamo 1991, 318-319).
Yleisesti voidaan todeta, että oikeuslähteet ja niiden asianmukainen käyttö muodostavat perustan oikeustoimille ja oikeustieteelle. Juridinen päätöksenteko perustuu oikeuslähteisiin niin viranomaistoiminnassa, tuomioistuimissa kuin oikeustieteellisessä tutkimuksessa. Suomessa keskeisin oikeuslähde on laki, mikä on kirjattu Suomen perustuslakiin 2.3 § ja 8 §. Muita Suomessa käytettäviä pakottavia oikeuslähteitä ovat EU-oikeus sekä ne kansainvälisen oikeuden pakottavat normit, joihin Suomi on sitoutunut (Kotimainen oikeus 2021). EU-oikeus tulkitaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä. EU-oikeuden asetuksia sovelletaan sellaisenaan, mutta esim.
direktiivejä kansallisen toimeenpanokeinojen avulla (Talus 2016, 64). Kansainvälisen oikeuden normit ovat itsessään pakottavia, mutta ne ovat voineet vaikuttaa myös kansalliseen lainsäädäntöön ja EU-oikeuteen. Tällöin syntyy laajoja lainsäädäntöverkostoja, missä sääntöjen pakottavuus syntyy usean eri oikeusjärjestyksen kautta. (FRA 2015; Unisef 2021)
Muita Suomessa käytettäviä oikeuslähteitä ovat lainsäätäjän tarkoitus ja kansallisen tuomioistuimen ratkaisukäytäntö. Lainsäätäjän tarkoitus käy ilmi esim. työryhmäraporteista ja eduskunnan komiteamietinnöistä. Tuomioistuimen ratkaisukäytännöt pyritään yhtenäistämään eli aiemmin ratkaistu oikeustapaus luo ratkaisumallin myöhemmin oikeuteen tuleville vastaaville oikeustapauksille. Oikeuskäytännön kannalta korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto- oikeuden ratkaisut ovat merkityksellisimmät. (Kotimainen oikeus 2021)
Perustuslain valtuuttamana lainsäädäntövaltaa Suomessa käyttää eduskunta. Lait valmistellaan virkamiestyönä siinä ministeriöissä, jonka toimialaan asia kuuluu. Periaatteellisesti merkittävät, eri intressitahoja koskevat lait valmistellaan komiteoissa tai toimikunnissa, mihin kutsutaan useiden etutahojen edustajia. Lain valmisteluvaiheessa syntyneitä dokumentteja voidaan käyttää oikeuslähteenä, kuvauksena lainsäätäjän tarkoituksesta. Valtioneuvoston yleisistunnossa käsitellään ministeriöiden valmistelemat hallituksen esitykset, minkä jälkeen ne annetaan eduskunnan käsiteltäväksi. Tavanomainen lakiesitys käsitellään kahdessa eduskunnan istunnossa, joiden välissä lakia valmistellaan valiokunnissa. Eduskunta voi hyväksyä, hylätä tai muuttaa hallituksen esitystä. Päätökseen vaaditaan yksinkertainen äänienemmistö. Perustuslain säätämiseen tai muuttamiseen tähtäävä hyväksytty lakiesitys jää lepäämään vaalien yli. Uusi eduskunta ottaa sen käsittelyyn ja päätökseen tarvitaan määräenemmistö annetuista äänistä.
(Kotimainen oikeus 2021; Lainvalmistelu 2021)
Energia-alan pakottava sääntely Suomessa
Energia-alan sääntely voidaan karkeasti jakaa yleiseen ja toimialakohtaiseen sääntelyyn. Yleisellä sääntelyllä tässä tarkoitetaan liiketoimintaa ja työsuhteita koskevaa yleistä, toimialasta riippumatonta sääntelyä kuten yhtiömuotoja, kirjanpitovelvollisuutta, sopimusoikeutta, työsuhdetta ja työturvallisuutta koskevaa sääntelyä. Energia-alan toimialakohtaisella sääntelyllä tarkoitetaan energian tuotantoa, jakelua ja myyntiä rajoittavaa sääntelyä sekä edellä mainittuihin asioihin välittömästi liittyvää sääntelyä. Energia-alan sääntelyn taustasyistä voidaan erottaa ainakin valtion huoltovarmuuden varmistaminen, ihmisten turvallisuudesta ja tasapuolisesta kohtelusta huolehtiminen, ympäristön suojeleminen ja kiertotalouteen kannustaminen. (Sipilä, Lyyra, Semkin, Patronen, Kaura, Sipilä, Kopra, Tynkkynen, Pynnöniemi, Höysniemi 2017; HE 200/2018; Huhta 2020) Liitteessä 1. on esitelty Suomen energia-alaa koskevaa sääntelyä.
Sähkömarkkinalaissa 588 / 2013 velvoitetaan sähkön tuotannolta ja sähköverkoilta toiminta- varmuutta kaikissa olosuhteissa, mikä on yhteiskunnan toiminnan kannalta välttämätöntä.
Poikkeuksellisiin olosuhteisiin on lisäksi haluttu varautua sähkön tehoreservillä ja huoltovarmuusvarastoilla, joita määrätään pidettäväksi energian tuotantoon käytettävistä raaka- aineista (Sipilä ym. 2017, 127-129; HE 200/2018). Laki sähköntuotannon ja –kulutuksen välistä
tasapainoa varmistavasta tehoreservistä 117 / 2011 ja Asetus tuontipoltto-aineiden velvoitevarastoinnista 1071 / 1994 säätelevät tätä.
Sähköturvallisuuslailla 1135 / 2016 säädetään mm. sähköasentajien ammatillisesta pätevyydestä, millä halutaan varmistaa sähköverkkojen asianmukainen kytkeminen ja sitä kautta sähkölaitteiden loppukäyttäjien turvallisuus. Terveyden suojelemiseksi on haluttu rajoittaa myös voimalaitosten aiheuttamia välittömiä haittoja. Valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista 1107 / 2015 ja Maankäyttö- ja rakennuslaki 132 / 1999 määräävät korkeimmat sallitut meluarvot ja rajoittavat voimalaitosten sijoittelua. Sisäministeriön asetus liikkumis- ja oleskelurajoituksista 1104 / 2013 kieltää mm. luvattoman liikkumisen kantaverkon muunto- asemilla ja tietyillä voimalaitosalueilla. Tällä halutaan toisaalta estää ilkivallan tekeminen ja toisaalta suojella ulkopuolisia henkilöitä hengenvaaralta. Suurjännitelinjoissa ja –muuntajissa on riski sähköisku- ja valokaaritapaturmiin (Tukes 2021). Ydinenergialailla 990 / 1987 pyritään turvaamaan ydinamateriaalin asianmukainen käsittely ja hallussapito. Suomi kuuluu EU:n jäsenmaana Euroopan atomienergiayhteisöön ja on sitoutunut Euroopan komission velvoittaviin asetuksiin ydinmateriaalivalvonnasta (STUK 2021).
Välttämättömyyshyödykkeen kuten sähkön saannin turvaamiseksi on nähty tarpeelliseksi varmistaa kansalaisten tasapuolinen kohtelu lainsäädännön avulla. Energian hintatasoa halutaan säädellä ja energian saatavuus varmistaa valtakunnallisesti kaikille kuluttajille. (Huhta 2020) Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta 50 / 2013 säätelee mm. näitä asioita.
Voimalaitoksista aiheutuvien päästöjen rajoittaminen, kiertotalouteen kannustaminen ja kotimaisen, uusiutuvan energiantuotannon tukeminen näkyvät lainsäädännössä (Sipilä ym. 2017, 20 – 23; HE 200/2018). Koskiensuojelulaki 35 / 1987 ja Päästökauppalaki 311 / 2011 ovat esimerkkejä voimalaitoksia koskevasta sääntelystä, millä on puhtaasti ympäristönsuojelulliset perusteet. Energiatehokkuuslaki 1429 / 2014, Laki uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta 1396 / 2010 ja Laki pienpuun energiatuesta 101 / 2011 osin velvoittavat ja osin kannustavat taloudellisen edun avulla yrityksiä energiapiheihin, uusiutuvia raaka-aineita käyttäviin ratkaisuihin.
2.4 Soft law ja sen käyttö energia-alalla Suomessa
Suomenkielisessä oikeuskirjallisuudessa käytetään englannin kielistä käsitettä soft law, millä tarkoitetaan ei-velvoittavia normeja. Soft law on perinteisesti liittynyt kansainväliseen oikeuteen.
Ei-velvoittavat normit ovat muodoltaan julistuksia, suosituksia, ohjeistuksia, lausumia tms., jotka valtiot ovat hyväksyneet ja joihin ne ovat sitoutuneet. Sopimusosapuolina ovat tyypillisesti valtiot tai valtiot ja jokin kansainvälinen yhteisö. Oikeustieteen kannalta ei-velvoittavat normit ovat olleet vaikeasti luokiteltavia. Ne eivät ole varsinaisia lakeja, koska niiltä puuttuu oikeudellinen pakottavuus ja sitovuus. Toisaalta oikeustieteilijät ovat yksimielisiä siitä, että normien vaikutukset eivät ole pelkästään poliittisia vaan niillä voi olla tiettyjä epäsuoria oikeusvaikutuksia. Tällä hetkellä soft law:ta ajatellaan ”jäännösluokkana”. Mikäli kansainvälinen sopimus, julistus, lausuma tms. sisältää sitovuutta, mutta se ei täytä kansainvälisen lain määritelmää, se tulkitaan soft law:ksi. (Määttä 2005; Guzman, Meyer 2011; Nieminen 2020) Soft law:n ei-velvoitettavuuden vuoksi sen rikkomisesta ei voi seurata laillista rangaistusta. Negatiivisena, rangaistuksen omaisena seurauksena sopimusrikkomuksista voidaan pitää mainehaittaa, sopimuskumppaneiden taloudellisia toimenpiteitä esim. kauppasaartoa ja suoria sopimussisällöstä riippuvia seurauksia esim. ihmisten kärsimystä ja ilman saaatumista. (Guzman ym. 2011)
EU-oikeudessa juridisen harkinnan apuvälineinä on pitkään käytetty tulkinnallisia soft law instrumentteja, joiden sisältö on koskenut mm. hallinnollisia sääntöjä ja päätöksen teon rajauksia ja viitekehyksiä. Eurooppaoikeudellisen soft law:n kuten direktiivien tulkintaohjeiden merkitys on kasvanut myös kansallisissa oikeudellisissa ratkaisuissa. Suomessa korkein hallinto-oikeus viittaa ratkaisujensa perusteissa direktiivien tulkintaohjeisiin, vaikkakin korostaa tulkintaohjeiden ei- sitovuutta. (Määttä 2005) Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen (European Securities and Markets Authority, ESMA) tekemän selvityksen mukaan Suomessa käytettiin v. 2017 kaikkia ESMA:n arvopaperikauppaan liittyviä suosituksia poikkeuksetta. Suositukset eivät ole velvoittavia. (Avbelj ed. 2020) Soft law:n laajalle levinnyt käyttö hallinnollisena ja oikeudellisena instrumenttina on aiheuttanut kritiikkiä niin EU:ssa kuin sen jäsenvaltioissa. Soft law:ta käytetään hyväksyttyjen lakien rinnalla tai niiden sijaan, koska sen laatiminen on helppoa. Demokraattisen hyväksymisprosessin ohittaminen säännöstön tuottamisessa on herättänyt kritiikkiä. Toisena ongelmana on sääntelyn lisääntyminen. Pyrkimyksenä on ollut sääntelyn karsiminen ja soft law:n kautta sääntely on tosiasiallisesti lisääntynyt. (Nieminen 2020)
Standardeilla tarkoitetaan yleensä mitattavia, määrällisiä luonnontieteellisiä tai teknisiä normeja, jotka liittyvät mitattaviin suureisiin tai yksilöityihin teknisiin vaatimuksiin. Standardit voivat olla oikeudellisesti velvoittavia tai ohjeellisia, ei-velvoittavia. Soft law:n luetaan ohjeelliset stardardit, joita tuottavat sekä julkiset asiantuntijaorganisaatiot että yksityisten standardoimisorganisaatiot.
Viranomais- ja tuomioistuinpäätöksissä myös soft law:n kuuluvilla standardeilla on merkitystä.
Niiden avulla voidaan osoittaa tuotteen tai palvelun laatu ja todentaa niiden soveltuvuus käyttökohteissaan. (Määttä 2005) Laeissa voidaan myös viitata standardeihin ja velvoitetaan niiden käyttöön, jolloin lähtökohtaisesti ohjeellisten standardien käytöstä tulee pakottavaa (HE 20 / 2013).
Itsesääntelyllä tarkoitetaan kansainvälisiä ja kansallisia alakohtaisia sopimusjärjestelmiä, jotka muodostuvat yksityisten toimijoiden yhteistyön tuloksena. Itsesääntelyyn ei osallistu julkista toimijaa, jolloin sopimuksilla ei ole julkista velvoittavuutta. (Määttä 2005; Nieminen 2020) EU- oikeuden asiakirjoissa itsesääntely erotetaan yhteissääntelystä. Yhteissääntelyllä tarkoitetaan sääntelyinstrumentteja, joiden muodostumiseen EU:n komissio on vaikuttanut. Itsesääntelyyn komissio ei ole vaikuttanut. (Määttä 2005)
Hyvä tapa –normeilla tarkoitetaan alakohtaisesti muodostuneita itsesääntelynormistoja ja käytänteitä, joihin myös voidaan viitata laeissa. Ammattialan eettiset ohjeet, joita on laadittu mm.
sosiaali- ja terveysalalle, ovat esimerkki ammatin harjoittamista koskevasta itsesäänte- lynormistosta. Eettiset ohjeet eivät ole velvoittavia lain tarkoittamalla tavalla, mutta niiden noudattamista odotetaan. (Nieminen 2020). Lakeihin kirjatut hyvä tapa –normit ovat avoimia säännöksiä, jotka muodostuvat muuten kuin velvoittavan säännöstön kautta. Normiston vaikutus toimialan käytänteisiin ja lakien tulkintaan on merkittävä, koska velvoittavat lait edellyttävät voimassa olevan hyvä tapa –normiston olemassa oloa. Kirjanpitolaissa 1336 / 1997 velvoitetaan noudattamaan hyvää kirjapitotapaa ja Laissa saatavien perinnästä 513 / 1999 kielletään käyttämästä hyvän perintätavan vastaista menettelyä. (Määttä 2005)
Energia-alan soft law Suomessa
Kansainvälisten standardien käyttö helpottaa sopimuksien, tarjouspyyntöjen ja suunnitelmien tekemistä erityisesti teknisten raja-arvojen kannalta. Kirjallisissa dokumenteissa standardiin
viittaaminen on selkeämpää kuin lukuisten yksityiskohtien erillinen kirjaaminen. Sertifioitujen, tyyppitestattujen komponenttien ja osien käyttö lisää lopputuotteen, järjestelmän yms. laatua ja toimintavarmuutta. Energiateollisuus ry (ET) ylläpitää ja kehittää kaukojäähdytys- ja kaukolämpöverkkojen rakentamisen laadunvarmistusta Suomessa. ET suosittelee käyttämään hankinnoissa voimassaolevan SFS-EN standardin mukaisia tyyppitestattuja tuotteita ja vaatimaan toimittajalta EHP- (Euroheat & Power) sertifiointia. (Energiateollisuus ry 2021b) ET:n suositus on tyypillinen soft law:n lukeutuva itsesäätelynormi. Kyse on yksityisten toimijoiden toimialakohtaisesta ei-velvoittavasta normista, missä hyödynnetään lisäksi kolmansien osapuolien tuottamia standardeja. ET:n suosituksen vaikuttavuus näkyy useiden kaukojäähdytys- ja kaukolämpöverkkojen toimittajien tarjonnassa (Kiwa 2021; LOGSTOR 2021; Uponor 2021).
Toimia-alakohtaisesta itsesäätelystä kertoo myös ET:n kokoama dokumentti ”Kaukolämmön yleiset sopimusehdot”. Dokumenttiin on koottu asiakkaan ja toimittajan vastuut ja velvollisuudet ja ehdotus sopimusriitojen ratkaisutavasta. Dokumentti on ollut lausunto- ja kommentointi- kierroksella useilla asumiseen, asumisen hallinnointiin ja asuntojen omistamiseen liittyvillä yhdistyksillä ja toimijoilla. (Energiateollisuus ry 2017) Vastaavat dokumentit on julkaistu myös mm. sähkön siirrosta ja sähköenergian myynnistä (Energiateollisuus ry 2019b). Energiavirasto on vahvistanut sopimusehdot, minkä jälkeen sopimusehdoista on tullut soft law:ta velvoittavampia (Energiavirasto 2019). ET:n kokoamat ja Energiaviraston hyväksymät sopimusehdot ovat yleisesti käytössä energia-alallla (Oulun Energia 2017; Fortum 2018; Elenia 2019; ESE-Verkko Oy 2019;
Helen 2019).
Energiatehokkuuslaki 1429 / 2914 ja Laki sähkömarkkinalain muuttamisesta 1430 / 2014 velvoittavat energianmyyjiä tarjoamaan vähittäismyynnin asiakkaille vuosiraportin energiankäytöstä. Tämän ja muiden laeissa yksilöityjen palveluiden toivotaan parantavan kuluttajien energiatehokkuutta. Lakisääteisten palveluiden lisäksi merkittävä osa energiayhtiöistä on sitoutunut vapaaehtoiseen elinkeinoelämän ja työ- ja elinkeinoministeriön väliseen energiatehokkuussopimukseen. Sopimuksen mukaisesti yritykset kehittävät ja tarjoavat asiakkailleen energiapalveluita kuten energiatehokkuusneuvontaa ja –viestintää.
(Energiateollisuus ry 2021a)
Laki sähkön alkuperän varmentamisesta ja ilmoittamisesta 1129 / 2003 ja sitä koskeva lakimuutos 445 / 2013 velvoittavat sähkön myyjää varmentamaan sähkön alkuperän, mikäli sitä markki-
noidaan uusiutuvista energialähteistä tuotettuna (Energiavirasto 2021a). Suomen luonnon- suojeluliitto on luonut EKOenergia (EKOenergy) -nimisen kansainvälisen ympäristömerkin uusiutuvalle sähkölle ja kaasulle. EKOenergia -sertifikaatin saamiseksi voimalaitos auditoidaan ja pelkkä energian uusiutuvuuus ei riitä vaan sen tulee täyttää ympäristöjärjestöjen hyväksymät kestävyyskriteerit. (EKOenergy 2021) Useat suomalaiset energiayhtiöt ovat ottaneet EKOenergia –sertifikaatin käyttöönsä ja vieneet uusiutuvan energian jäljitettävyyden lain velvoitetta pidemmälle (Helen 2021; LumoEnergia 2021; Nordic Green Energy 2021).
Energia-alalla on paljon velvoittavaa sääntelyä, mutta turpeen käyttö energian tuotannossa on heikommin säänneltyä. Sen sääntelyssä kuten ympäristöoikeudessa yleisestikin on käytössä runsaasti soft law –oikeuslähteitä, jotka kuitenkin vaikuttavat voimakkaasti oikeudellisiin päätöksiin ja säännösten tulkintaan. (Belinskij 2015) Määttä (2005) ilmaiseekin, että soft law tulisi tunnistaa ympäristöoikeudessa erilliseksi oikeuslähteeksi.
3. ENERGIA-ALA SUOMESSA V. 2014 – 2019
EU:n energiapolitiikka ja EU:n energia-alaa koskeva sääntely vaikuttavat erittäin voimakkaasti Suomen energia-alaan eikä Suomen energia-alaa sen vuoksi voida käsitellä erillään sen yleis- eurooppalaisesta kontekstista. Kuten edellisessä luvussa käsiteltiin osa Eurooppaoikeuden säännöstelystä velvoittaa suoraan suomalaisia toimijoita ja osa säännöstelystä asettaa raamit Suomen omalle, kansalliselle lainsäädännölle. Erityisesti EU:n sähköalan reformia 2000-luvulla pidetään maailman suurimpana sähköalaa koskevana lainsäädännön uudistuksena, mikä vaikutti useiden valtioiden sähköalan yrityksiin ja kansallisiin sähkömarkkinoihin. (Jamasb & Pollit 2005;
Hyland 2016; Iovino & Magliaccio 2019; Makridou, Doumpos & Galariotis 2019) Uudistuksen vaikutukset riippuivat sekä yleisestä, uudistusta edistävästä säännöstelystä että kunkin maan sähkötoimialasta ja siinä vallinneista olosuhteista. Esim. Iso-Britanniassa v. 2011 sähkön tuotanto oli lähes täysin kansainvälisten sijoittajien omistuksessa, kun taas Saksassa 30 - 50 % sähkön tuotannosta oli kunnallisten tai alueellisten monopolien omistuksessa (Hall, Fixon & Bolton 2016).
Edelleen EU-direktiivit jättävät sääntelyn toteuttamismuodolle kansallista vapautta, jolloin valtiot voivat päätyä erilaisiin ratkaisuihin. Esim. Alankomaat ja Suomi päätyivät erottamaan sähköverkko- ja sähköenergiayhtiöiden omistajuuden, vaikka EU direktiivi velvoitti vain toimintojen erottamiseen (Jamasb ym. 2005; de Nooij & Baarsma 2009). Toimintojen erottamiseen päädyttiin mm. Saksassa ja Tanskassa (Jamasb ym. 2005). Kaikkia EU-maita velvoittaneen sähköalan reformin päävaikutukset on koottu Taulukkoon 1. Tämän tutkimustyön kannalta merkittävimmät energia-alan muutokset ovat päästökauppajärjestelmä ja kuntien liiketoiminnan yhtiöittämisvelvollisuus. Näitä koskevaa lainsäädäntöä on merkitty Taulukkoon 1.
Taulukko 1. EU:n sähköalan reformin päävaikutukset.
Reformin synnyttämää sääntelyä Suomessa (*) Päästökauppalaki 311 / 2011, (**) Laki kuntalain muuttamisesta 626 / 2013, Laki kilpailulain muuttamisesta 595 / 2013
Lähteet: Jamasb ym. 2005, Iovino ym. 2019 .
3.1 EU:n päästökauppajärjestelmä ja sen vaikutukset
Euroopan Unionin sisäisen päästökauppajärjestelmän ja Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) Kioton pöytäkirjan mukaan päästökaupan tavoitteena on kasvihuonepäästöjen seuraaminen ja hiiliodioksipäästöjen vähentäminen mahdollisimman kustannustehokkaasti. Päästökauppa- järjestelmä toimii myös kannustimena ekologisten energiaratkaisujen kehittämisessä ja käyttöönotossa. EU:n päästökauppajärjestelmä on maailman suurin ja EU-maiden lisäksi siihen ovat liittyneet Norja, Islanti ja Liechtenstein. (Ollikainen & Örmä 2020; Vero 2021a)
Päästökauppa toimii ns. ”cap and trade” –periaatteen mukaan. EU:n komissio määrää päästökauppaan kuuluville päästöille absoluuttiset maksimiarvot, minkä mukaan markkinoille lasketaan päästöoikeuksia. Päästökauppaan osallistuvat toimijat voivat käydä kauppaa
päästöoikeuksilla keskenään ja oikeuksia voi myös siirtää vuodelta toiselle. Tällä hetkellä päästökauppa kattaa energia- ja prosessiteollisuuden sekä lentoliikenteen EU:n sisäisten lentojen osalta. Suomessa päästökaupasta määrää Päästökauppalaki 311 / 2011, joka otettiin käyttöön v.
2013 alusta. Päästökauppalain mukaan päästölupaa edellytetään mm. polttolaitoksilta ja - kattiloilta, joiden nimellinen kokonaislämpöteho on suurempi kuin 20 MW. (Patronen, Kaura, Känkänen, Saresti & Saarela 2019; Ollikainen ym. 2020)
Päästökauppa on jaettu jaksoihin, millä mm. jaksojen pituudet, käytetyt päästölupien jakoperiaatteet ja maksimipäästömäärät ovat vaihdelleet. Tämän työn tutkimusaineisto sijoittuu kolmannelle päästökauppakaudelle, mikä kattaa vuodet v. 2013-2020. Kausi oli samalla ensimmäinen, mihin Suomi osallistui. Päästöoikeuksia lasketaan liikkeelle pääasiassa huutokauppaamalla, mutta joitakin oikeuksia on saatavilla myös ilmaisjaossa. Ilmaisjaon tarkoituksena on välttää ns. hiilivuoto. Tällä tarkoitetaan tilannetta, missä päästökaupan kustannusten vuoksi teollisuuden ala tai jotkut sillä toimivista yrityksistä siirtävät toimintaansa kolmansiin maihin lievempien päästörajoitusten vuoksi. Ilmaisjakoa on perusteltu myös EU:n alueella toimivien yritysten tukemisella. Yritykset kilpailevat samoilla markkinoilla kolmansien maiden yritysten kanssa, joilla päästökaupan aiheuttamaa kustannusrasitetta ei ole. Hiilivuodolle alttiita energia-alaan välillisesti liittyviä toimialoja ovat lähinnä kivihiilen ja ruskohiilen kaivuu ja raakaöljyn jalostaminen. (Känkänen ym. 2017; Euroopan komissio 2018)
Energia-alan hiilivuotoriski on katsottu pieneksi, minkä vuoksi suurin osa ilmaisjaosta on kohdistunut teollisuudelle. Suomen teollisuus on lähellä Euroopan kärkeä vähähiilisyydessä, mikä mahdollistaa ilmaisjaon melko suuren osuuden todennettuihin päästöihin verrattuna. Kolmannella päästökaudella ilmaisjaon määrä oli Suomessa 85 - 90 % tiettyjen teollisuusalojen kokonaispäästöistä. Käyttämättömät päästöluvat on edelleen mahdollista myydä, mistä on muodostanut merkittävä tulonlähde kyseisille teollisuuden aloille (Carbon Market Watch, Suomen luonnonsuojeluliitto 2016). Esim. Kauhavan kaukolämpö Oy nosti v. 2005 kaukolämpötehonsa 20,5 MW päästäkseen päästökaupan piiriin. Yritys tuotti 92 % lämmöstä päästökertoimeltaan vapaalla hakkeella ja puun kuorella, jolloin päästölupia jäi runsaasti käyttämättä. Kattilatehon nostoon tehdyt investoinnit poislukien, yritys teki v. 2006 - 2007 147 898,4 € voittoa päästölupien myynnillä. (Makkonen 2014, 21) Vastakohtana edelliselle sähköntuotanto on jäänyt lähes täysin ilmaisjaon ulkopuolelle. Muut toimialat mukaan lukien lämmöntuotanto ja yhdistetty lämmön- ja
sähköntuotanto saivat kolmannen kauden alussa 80 % oikeuksista ilmaiseksi, mistä ilmaislupien osuus laski lineaarisesti 30 %:iin v. 2020 mennessä. (Energiateollisuus ry 2013; Vero 2021a) Päästökauppasektori on koko olemassaolonsa ajan saavuttanut päästövähennystavoitteensa ja päästöt ovat olleet merkittävästi maksimipäästörajan alapuolella, mikä on johtunut ilmastopolitiikaltaan valveutuneiden energiayritysten ja valtioiden omaehtoisista toimista.
(Ollikainen ym. 2020). Lisäksi taantuman aiheuttama tuotannon lasku on vähentänyt energian kulutusta ja sitä kautta päästöjä (Sulamaa & Forsström 2015, 20).
Suomessa kiinteistöjen lämmitys pohjaa vahvasti mm. kaukolämpöön ja sähköä käyttäviin lämmitysmuotoihin, jotka ovat päästökaupan piirissä. Tämä poikkeaa selvästi useimpien EU- maiden lämmitystavasta. EU:ssa kokonaisuudessaan n. 90 % tilalämmityksestä ja lämpimän käyttöveden valmistuksesta tuotetaan hajautetusti kiinteistökohtaisilla lämmitysratkaisuilla ja vain n. 10 % keskitetysti kaukolämmöllä. (Patronen ym. 2019) Kiinteistökohtaiset polttokattilat jäivät kolmannella kaudella päästökaupan ulkopuolelle, sillä niiden lämpöteho jää tyypillisesti selvästi alle 20 MW. (Kuntaliitto 2018; Patronen ym. 2019) Tulevaisuudessa kaukolämmön asemaa tullaan todennäköisesti vahvistamaan ja tukemaan taloudellisesti EU:n päästökauppaa koskevalla ohjauksella (Hillamo 2019)
Päästökauppa aiheuttaa energiayhtiöille välittömiä kustannuksia päästölupien huutokauppa- hankinnan ja päästöjen todentamismenettelyn kautta. Päästölupien hinnat olivat v. 2013 – v. 2017 3 - 8 € / CO2 –tonni, mistä ne nousivat rajusti n. 30 € / CO2 –tonni vuosien 2018 – 2019 aikana (Yle Uutiset 2019). Päästöoikeuden hintaan vaikuttavia tekijöitä ovat mm. sähköntuotantoon vaikuttavat ilmasto-olosuhteet kuten tuulisuus ja auringon määrä, kansainvälisten hyvitysten käyttö ja polttoaineiden suhteellinen hinta. Esim. maakaasun hinnan nousu suhteessa hiilen hintaa, nostaa hiilen kysyntää ja tätä kautta kysyntää päästöluville. (Sulamaa ym. 2015) Suomalaisissa energiayhtiöissä akkredoitu todentaja on tarkastanut laitosten päästölaskelmat tyypillisesti kerran ja laitoskohtainen tarkastusmaksu vaihteli v. 2019 sadoista euroista tuhansiin euroihin. V. 2014 hinnat oliva hieman alhaisemmat. Muita suoria kustannuksia on syntynyt tuotantoprosessien ja – laitosten modernisoinnista vähäpäästöisiksi. (Ollikainen ym. 2020)
3.2 Julkisomisteisten liiketoimintojen yhtiöittäminen
Laki kuntalain muuttamisesta 626 / 2013 koskien yhtiöittämisvelvoitetta ja kuntien toimimista kilpailluilla markinoilla tuli voimaan 1.9.2013. Lakimuutoksen mukaan kunnan toimiessa kilpailluilla markkinoilla sen tulee antaa kyseinen tehtävä osakeyhtiön, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi. Yhtiöittämisvelvoitteen taustalla on EU:n valtiontukisäännös, jonka mukaan kunta- instituution antama konkurssisuoja ja veroedut antavat kohtuutonta etua kunta-alan toimijoille verrattuna yksityisiin alan harjoittajiin. Lain tarkoituksena on näin vahvistaa markkinoiden tervettä kilpailua. EU:n valtiontukisäännösten huomioiminen on tärkeää myös, jos tukea haetaan kilpailluilla markkinoilla toimivalle kunnan yritykselle esim. lainojen tai takausten muodossa.
(Ruohonen, Vahtera, Penttilä 2017, 17-18)
Yhtiöittäminen käsitteenä tarkoittaa sitä, että kunnan tai kunnan liikelaitoksen aiemmin tuottama toiminto tuotetaan jatkossa yhtiömuodossa. Tällöin aiempi liiketoiminta siihen liittyvine omaisuuksineen siirretään yhtiölle ja yhtiö vastaa toiminnan järjestämisestä, lainmukaisuudesta ja operatiivisesta johtamisesta. (Penttilä, Ruohonen, Uoti & Vahtera 2015, 23) Yhtiöittämisellä kunnilta yhtiöille siirretty varallisuusmassa on ollut hyvin merkittävä (Ruohonen ym. 2017, 146).
Yhtiöittämisvelvoitteen myötä kuntien sähkö-, lämpö- ja vesilaitoksia on yhtiöitetty, vaikka osa näistäkin toiminnoista on rajautunut kilpailuvelvollisuuden ulkopuolelle. Myös kaikki kunnan lakisääteiset järjestämisvelvollisuuteen kuuluvat toiminnot kuten perusopetus ja päivähoito rajautuvat yhtiöittämisvelvollisuuden ulkopuolelle. (Laki kuntalain muuttamisesta 626/2013) Yhtiöittämisen käytännön toteutukseen on aiheuttanut haasteita yritysjärjestelyissä sovellettavien verolakien tulkinta, mihin on haettu myös Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä (Järvenoja 2014)
Tyypillisesti kunnat ovat siirtäneet toiminnot osakeyhtiöille, joiden tarkoituksena on Osakeyhtiölain 624/2006 1:5§ (OYL) mukaisesti voitontuottaminen osakkeenomistajille. Tällöin kuntien rooliksi jää omistajaohjaus, minkä hyödyntäminen vaihtelee suuresti. On noussut epäilys, että kuntayhtiöiden omistajaohjaus ei yleisesti ole kovin korkealla tasolla (Penttilä ym. 2015, 20, 75-77) Omistajaohjauksen ongelma on ollut kaksitahoinen. Toisaalta kunnat eivät ole tienneet millaisia tavoitteita kuntayhtiöille tulisi asettaa ja vastaavasti yritykset ovat ollet epätietoisia omistajiensa odotuksista. Kuntien omistajaohjausta on pyritty tukemaan kuntalain v. 2015 voimaan tulleilla säännöksillä. (Ruohonen ym. 2017, 145)
Kuntien omistamien yhtiöiden lukumäärä nousi v. 2012 1469 yrityksestä v. 2013 1853 yritykseen, mikä vastaa n. 25 % kasvua yritysten määrässä. Lain käyttöönoton siirtymäaika oli v. 2014 loppuun toiminnoille, jotka selkeästi kuuluvat lain vaikutuspiiriin. (Penttilä ym. 2015, 21-22, 26) Sähkö- ja energia-ala kuuluvat kilpailtuihin markkinoihin ja 286 kuntaa v. 2015 antamissaan selvityksissä totesivat yhtiöittäneensä nimenomaan energia- ja satama-alan toimintoja. Toisaalta yhtiöittämisvelvollisuuden alaisuuteen kuuluvia toimijoita, jotka eivät olleet yhtiöittäneet toimintaansa, arveltiin olevan kymmeniä v. 2015. (Kilpailu- ja kuluttajavirasto 2015) Laki kilpailulain muuttamisesta 595 / 2013 antoi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimivaltaa ohjeistaa ja viime kädessä velvoittaa julkisia toimijoita yhtiöittämislain mukaiseen toimintaan.
OYL 1:5§ mukaan osakeyhtiön toiminnan tarkoitus on tuottaa voittoa omistajilleen, jollei yhtiöjärjestyksessä muuta määrätä. Mikäli yhtiön toiminnan tarkoitus on kokonaan tai osittain muu kuin voiton tuottaminen, on OYL 13:9§ mukaan yhtiöjärjestyksessä on oltava tästä määräys.
Tällöin myös voitonjaosta täytyy määrätä yhtiöjärjestyksessä. (Osakeyhtiölaki 624 / 2006) Kuntayhtiöillä päätavoite ei välttämättä ole voiton tuottaminen, vaikka muuta, tosiallista tavoitetta ei ole yhtiöjärjestyksessa määrätty. Yhtiöiden tavoitteena voi olla esim. palveluiden tai hyödykkeiden tuottaminen omakustannushintaan tai muulla kuin taloudellisella tavalla kuntaa hyödyttävä toiminta (Penttilä ym. 2015, 79) Kirjattujen tavoitteiden puute luo Tiilin (2019) mukaan tilaa henkilökohtaisille tulkinnoille yhtiön käytännön toimissa, minkä vuoksi Tiili (2019) näkee tavoitteiden kirjaamisen yhtiöjärjestykseen tarpeellisina.
3.3 Sähkö- ja lämpöenergian tuotanto Suomessa
Taulukossa 2. on esitetty perustietoa kaukolämpö- ja sähköenergialiiketoiminnasta Suomessa v.
2014 ja v. 2019. Kaukolämmön ja sähköenergian kulutus sekä energiayhtiöiden asiakasmäärät ovat kasvaneet tarkasteluajanjaksolla. Taulukossa 2. on jaoteltu energiantuottajat sähkön ja lämmön tuottajiin ja asiakkaat energian käyttökohteen mukaan esim. teollisuuteen ja asumiseen. Taulukkoa 2. lukiessa on kuitenkin huomioitava, että varsinkin tarkasteluajanjakson loppupuolella keskitetyt energiaratkaisut yleistyivät. Lämpö, jäähdytys, sähkö ja niiden lisäpalvelut muodostivat yhdessä taloteknisiä kokonaisuuksia, jolloin energiapalvelun tuottajan luokittelu tietylle sektorille on ollut hankalaa. (Paiho, Saastamoinen 2018; Hillamo 2019)
Taulukko 2. Perustietoa kaukolämpö- ja sähköenergialiiketoiminnasta vuosina 2014 ja 2019.
Lähteet: Energiateollisuus ry 2015b, Energiateollisuus ry 2020a, Energiateollisuus ry 2020b, Energiateollisuus ry 2020c, Energiavirasto 2020
Suomessa kaukolämmön käyttö lämmitysmuotona on eurooppalaisittain hyvin korkea (Paiho ym.
2018; Hillamo 2019). Asumiseen käytetty kaukolämmön osuus pieneni kolme prosenttiyksikköä v. 2014 - 2019, mutta se oli silti ylivoimaisesti yleisin lämmitysmuoto uusissa rakennuksissa.
Kaikki uudisrakennukset huomioiden kaukolämmön osuus kasvoi vuodesta 2014 vuoteen 2019 n.
50 %:sta n. 65 %:iin. Seuraaviksi yleisimpinä lämmitysmuotoina v. 2014 - 2019
uudisrakennuksissa olivat lämpöpumput n. 20 % ja sähkölämmitys n. 15 % osuuksilla. (Hillamo 2019) Uusissa omakotitaloissa maalämpöpumppu yli 50 % osuudella ja suora sähkölämmitys hieman alle 20 % osuudella olivat merkittävimmät lämmitysmuodot v. 2014 - 2018.
Kaukolämmön osuus oli n. 5 %. (Energiatehokaskoti 2021) Edellä mainitut luvut ovat uudisrakennuksiin toteutettujen lämmitys-muotojen osuuksia. Myös vanhoissa rakennuksissa on vaihdettu lämmitysjärjestelmiä edullisempiin ja ekologisempiin. Valtion kestävän kehityksen yhtiö Motiva suosittelee esim. öljylämmityksen vaihtamista maalämpöön tai puu- ja pellettikattilaan. (Pihlajaniemi 2020)
Kaukolämmön suosiosta ja sitä kautta investointihalukkuudesta alaan kertoo kaukolämpö- verkoston kasvaminen yli 1000 km tarkasteluajanjaksolla. Kaukolämpöverkoston rakentamis- ja korjauskustannukset ovat Euroopan alhaisimmat sekä vikaherkkyys hyvin matala. Korjausvelkaa ei ole syntynyt johtuen suhteellisen uudesta johtokannasta sekä järjestelmällisistä saneerausohjelmista. (Hillamo 2019) Kaukolämpöverkoston hyvä kunto on erittäin positiivinen asia, koska infrastruukturin korjausvelka Suomessa on yleisesti mittava (Mehtonen & Heikinmatti 2019; Salonen 2019). Kaukolämpöalan toimijoilla liiketoiminta kattaa tyypillisesti sekä lämpöenergian että lämmön siirron. Tämä eroaa sähköalasta, missä sähköenergia- ja sähköverkkoalan liiketoiminnat on eriytetty kilpailullisista syistä (Sähkömarkkinalaki 386 / 1995) (Kauppa- ja teollisuusministeriön asetus sähköliiketoimintojen eriyttämisestä 79 / 2005).
Kaukolämmön hinta on pysynyt tarkasteluajanjaksolla vakaana, mutta sähköenergian hinnassa kuin myös muissa sähkön kokonaishintaan vaikuttavissa osatekijöissä on havaittavissa merkittävää nousua. Sähköenergiantuotanto oli kolmannella päästökauppakaudella ilmaisjaon ulkopuolella ja lämmöntuotanto ja yhdistetty lämmön ja sähkön tuotanto saivat osittain ilmaisia päästölupia. (Energiateollisuus ry 2013; Vero 2021a) Suomen tukkusähkön hinta määräytyy pohjoismaalaisessa Nord Pool Spot –sähköpörssissä. Euroopan sähköpörssit ovat yhdistyneet Euroopan sähkömarkkinoiden integraation myötä, jolloin pohjoimaalaiset sähkömarkkinat ovat kiinteässä yhteydessä eurooppalaisiin markkinoihin. Päästöluvan hinnan välittymiseen tukkusähkömarkkinahintaan vaikuttaa mm. kysyntätilanne ja sääntely. Kysyntähuippujen tasaamiseen joudutaan käyttämään kalliimpia kivihiili- ja kaasulauhteita, joiden päästöoikeuden hinta siirtyy sähkön tukkuhintaan lähes kokonaisuudessaa. Kysyntähuippujen syntymiseen vaikuttavat sääolosuhteet voivat myös vähentää muilla tavoilla tuotetun sähkön määrää. Esim.
