K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 9 8 . v s k . – 1 / 2 0 0 2
3 P Ä Ä K I R J O I T U S
Toimivaltajaon pitää heijastua myös
EU-päätöksentekoon
Mika Widgrén Professori
Turun kauppakorkeakoulu
K
uluva vuosi on Suomelle kahdeksas Euroo- pan unionin jäsenmaana. Jäsenyysaikaa on osaltaan sävyttänyt aika ajoin toistuva pohdis- kelu unionin tulevaisuudesta ja uudistamisesta, mikä on osin johtunut jo Suomen jäsenyysneu- vottelujen aikana konkreettisesti vauhtiin läh- teneestä itälaajenemisesta. Amsterdamin ja Nizzan huippukokoukset uudistivat EU:n ins- tituutioita, mutta jättivät työn siinä määrin kes- ken, että helmikuussa työnsä aloittaneelle EU:n tulevaisuutta pohtivalle konventille jäi tältäkin osin mietittävää. Hieman yleisemmin kyse on kuitenkin siitä, kuinka syväksi Euroopan inte- graatio kehittyy ja kuinka se tulevaisuudessa organisoidaan.Euroopan taloudellinen integraatio raken- tuu vapaakaupan ja yhteisen kauppapolitiikan pohjalle. Sittemmin sisämarkkinoiksi ja talous- ja rahaliitoksi kehittynyt unioni on saanut alku- peräisten ja myöhemmin liittyneiden jäsenmai- den kansalaisten enemmistön tuen. Eurobaro- meterin kyselyjen perusteella vielä raha- taloudenkin integraatio saa useimmissa jäsen-
maissa kansalaismielipiteen puolelleen. Samalla unionin kompetenssia on ulotettu kuitenkin myös alueille, joissa yhdentymisen hyödyt ei- vät ole yhtä kiistattomat eikä yleinen mielipi- dekään yhtä kiistatta päätöksenteon keskittä- misen kannalla.
Unionin toiminnan kehitystä ja laajenemis- ta kuvaa esimerkiksi EU:n vuotuisen lainsää- dännön määrä ja sen jakautuminen eri politiik- kalohkoille. Näin arvioiden unionin päätöksen- teko on nelinkertaistunut 1970-luvun alkupuo- lelta vuoteen 2000.
Ulkomaankaupan ja sisämarkkinoiden osuus EU-lainsäädännöstä on pienentynyt vii- me vuosina, joskin niillä on edelleen keskeinen osa. Perinteisestä integraatiokentästä EU:n yh- teisen maatalouspolitiikan lainsäädäntö on säi- lyttänyt keskeisen asemansa. Sen osuus on ki- vunnut ylimmillään yli puoleen ja on edelleen reilut 40 prosenttia kaikista päätöksistä. Sisä- markkinoihin liittyen kilpailupolitiikkaan, yri- tystukiin ja yrityksiä koskevaan lainsäädäntöön sekä sosiaaliseen suojeluun liittyvien päätösten
4
P Ä Ä K I R J O I T U S KAK 1 / 2002
määrä on puolestaan kymmenkertaistunut 1970-luvun alusta.1
Taloudellisten argumenttien perusteella päätöksenteon keskittäminen EU-jäsenmaista unionitasolle on perusteltua, jos yhden maan tai tietyn maaryhmän päätöksillä on muihin kohdistuvia ulkoisvaikutuksia tai jos keskittä- misellä saavutetaan mittakaavaetuja. Esimerk- keinä näistä voidaan pitää kauppapolitiikkaa, sisämarkkinoita, ympäristöasioita, puolustus- yhteistyötä tai unionin ulkosuhteita. Yhteiset päätökset ovat myös sitä helpommin hyväksyt- tävissä mitä homogeenisempia siihen osallistu- vien maiden preferenssit ovat. Päätösten koh- teiden pitää olla yhteisessä intressissä.
Eurobarometerin tuloksia lukiessa ei voi välttyä näkemästä kansalaismielipiteen eriyty- mistä jäsenmaittain. Toimet rajat ylittävän ri- kollisuuden estämiseksi on ainoa alue, joissa EU:n toimivaltuuksia haluaa lisätä kaikkien jä- senmaiden kansalaisten enemmistö. Suosittuja ovat myös ympäristökysymykset ja EU:n ulko- suhteet. Näissä unioni kuitenkin jakautuu:
Suomessa, Ruotsissa ja Britanniassa ei haluta unionitasoista päätöksentekoa näillä politiikka- lohkoilla. Suotuisimmin näihin ja integraatioon yleensäkin suhtaudutaan Eurobarometerin pe- rusteella EU:n alkuperäisissä jäsenmaissa ja Espanjassa.
EU:n lääke jäsenmaiden integraatioprefe- renssien eroavuuksiin on niin sanottu vahvis- tettu yhteistyö, jolle luotiin selkeä säännöstö Nizzan sopimuksessa ja josta alettiin puhua jo 1990-luvun puolivälissä joustavan integraation nimellä.2 Vahvistettu yhteistyö antaa osalle jä- senmaista mahdollisuuden ulottaa integroitu- minen sellaisille alueille, joihin kaikki jäsen-
maat eivät välttämättä ole valmiita. Keskeistä on, että vahvistettu yhteistyö ei sulje aluksi sen ulkopuolelle jääviä maita pois vaan on avoin- ta. Osallistumista vahvistetun yhteistyön pro- jekteihin ei voida estää miltään jäsenmaalta, mutta siihen ei myöskään velvoiteta.
Periaatteena vahvistettu yhteistyö ratkaisee jäsenmaiden integraatiopreferenssien erojen aiheuttamat pulmat, mutta ei kysymystä unio- nin ja jäsenmaiden toimivallan jaosta. Yhteistä perustaa – politiikkalohkoja, joissa päätöksen- teko alistetaan unionitasolle kaikkia maita si- tovasti se ei määrittele, vaikka voikin sitä oh- jata.
Toimivaltajakoon liittyy tiiviisti myös kysy- mys päätöksenteon ja unionin päätöksen- tekoinstituutioiden välisten suhteiden uudel- leenharkinnasta. Nizzan sopimuksessa uudis- tetut säännöt veivät EU:n päätöksentekojärjes- telmää hallitustenväliseen suuntaan.3 Jos unio- nille määritellään selkeät toimivalta on syytä pohtia, mikä on jäsenmaiden hallitusten rooli unionikysymyksistä päätettäessä.
EU:n keskeisimmäksi päätöksentekotavak- si on nousemassa yhteispäätösmenettely, jossa voidaan nähdä elementtejä kaksikamarisesta federaatioille tyypillisestä päätöksentekojär- jestelystä neuvostosta ja parlamentista koos- tuen. Komission vastuulla on edelleen asialis- tan kontrolli, mutta aiempaa heikompana. Ero- na esimerkiksi USA:han on kuitenkin jäsenmai- den painotetut äänet neuvostossa sekä erityi- sesti neuvoston ja parlamentin välinen epäsym- metria.
Amsterdamin sopimuksessa uudistettu yh- teispäätösmenettely paransi Euroopan parla- mentin asemaa suhteessa neuvostoon, mutta edelleenkään neuvoston ja parlamentin asema
1Yksityiskohdista ks. Alesina et al. (2001).
2Ks. Dewatripont et al. (1995). 3 Ks. Baldwin et al. (2001).
M i k a W i d g r é n
5 ei ole symmetrinen, sillä edellinen soveltaa
määräenemmistöä ja jälkimmäinen absoluuttis- ta enemmistöä päätöksenteossaan. Parlamen- tilla on oikeus esittää muutoksia komission aloitteisiin, mutta sen on vaikeampi saada neu- voston enemmistö puolelleen varsinkin, jos se on alun perin hyväksynyt komission alkuperäi- sen aloitteen.
Jos neuvosto ei hyväksy parlamentin muu- tosesitystä ajaudutaan sen ja parlamentin muo- dostamaan sovittelukomiteaan. Siellä neuvos- ton on puheenjohtajamaan johdolla sovelletta- vien enemmistöjen vuoksi helpompi viedä läpi oma kompromissiesityksensä parlamentissa kuin parlamentin neuvostossa. Tämä nostaa neuvoston valta-aseman parlamentin yläpuo- lelle ja Nizzan sopimus vahvisti tätä epäsym- metriaa entisestään.
Vaikka useissa jäsenmaissa unioni halutaan nähdä ennen kaikkea hallitustenvälisenä pro- jektina, on helppo kysyä, onko nykyinen halli- tustenvälisyyden korostaminen paras tapa or- ganisoida päätöksentekoa niillä lohkoilla, jois- sa unionilla on nykyistäkin selkeämmin määri- telty kompetenssi.
Amsterdamin sopimus vähensi myös komis- sion vaikutusvaltaa merkittävästi, koska neu- vosto ja parlamentti voivat helpommin erito-
ten parlamentin aloitteesta muokata komission alkuperäistä aloitetta. Komissio ei voi palata siihen, vaikka neuvosto olisi aloitteen hyväksy- nytkin, vaan ainoastaan hylätä esitetyt muutok- set.
Jos parlamentin ja neuvoston asemat tehtäi- siin symmetrisiksi, nykyinen yhteispäätösme- nettely toimisi unionikompetenssin alueella hyvänä lähtökohtana. Se säilyttäisi komission aseman asialistan kontrolloijana ja toimeenpa- nijana, mutta siirtäisi vastuuta päätösten sisäl- löstä tasapuolisesti neuvoston ja parlamentin käsiin. "
Kirjallisuus
Alesina, A., Angeloni, I. ja Schuknecht, L. (2001):
What does the European Union do? CEPR Dis- cussion Paper, No. 3115.
Baldwin, R., Berglöf, E., Giavazzi, F., Widgrén, M.
(2001): Nice try – should the Treaty of Nice be ratified, Monitoring European Integration 11, Centre for Economic Policy Research, London.
Dewatripont, M., Giavazzi, F., von Hagen, J., Harden, I., Persson, T., Roland, G., Rosen- thal, H., Sapir, A., Tabellini, G. (1995): Flexi- ble integration, Monitoring European Integra- tion 6, Centre for Economic Policy Research, London.
