EU:n talouspolitiikka

(1)

EU:n talouspolitiikka

MARTTI HETEMÄKI

1 Johdanto

Keskustelu EU-jäsenyyden välittömistä kus- tannuksista ja hyödyistä on jättä~yt varjoonsa EU:n talouspolitiikkaa koskevan pohdinnan.

EU:n talouspolitiikka herättää ainakin seuraavat kysymykset. Missä määrin ja miten EU- maat harjoittavat yhteistä talouspolitiikkaa?

Mikä on EU:n talouspolitiikan sisältö? Mitä merkitystä tuolla politiikalla on Suomen kannalta?

Maastrichtin sopimuksen mukaan EU-maat pitävät talouspolitiikkaa yhteisenä asiana ja sitä sovitetaan yhteen talous- ja valtiovarain- ministereiden kokouksessa (ns. EcoFin-neuvosto). Sopimuksen artikla 103(2) määrittää periaatteet ja menettelytavat jäsenvaltioiden ja yhteisön yleistä talouspolitiikkaa koskevien suositusten eli talouspolitiikan yleislinjojen (broad guidelines of the economic policies) valmistelusta ja hyväksymisestä.

EcoFin-neuvosto hyväksyi ensimmäiset talouspolitiikan yleislinjat joulukuussa 1993.

Toiset talouspolitiikan yleislinjat olivat esillä kesäkuussa 1994 EU:n Korfun huippukokouksessa ja EcoFin-neuvosto hyväksyi ne heinä- kuussa. Talouspolitiikan yleislinjat painottavat EU:n talous- ja rahaliiton (EMU:n) ns.

konvergenssi- eli lähestymiskriteerien mukai- sia ehtoja ja EU:n huippukokouksessa joulu- kuussa 1993 hyväksytyn ns. Valkoisen kirjan

(Commission of the European Communities, 1993) tavoitteita. Kyseistä Valkoista kirjaa voidaan pitää ensimmäisenä EU:n varsinaisena talouspolitiikan linjauksena. Kärjistäen voidaan sanoa, että Maastrictin sopimus määrittää EU:n talouspolitiikan puitteet ja Valkoine~

kirja sen sisällön.

Valkoisen kirjan lähtökohtana on Euroo- pan työttömyysongelma. Sen valmistelu aloi- tettiin komission puheenjohtajan Delorsin ke- säkuussa 1993 EU:n huippukokouksessa esit- tämän rungon pohjalta. Kirjan laati komissio EU -maiden evästysten perusteella, mutta lie- nee oikeutettua väittää, että Valkoinen kirja heijastaa ennen muuta Delorsin ja hänen ns.

task forcensa ajatuksia. EU-maiden näkemyk- set on sisällytetty tiivistetysti erillisinä kappa- leina Valkoisen kirjan eri lukuihin.

Seuraavassa tarkastelen EU:n talouspolitiikkaa lähinnä juuri EU:n Valkoisen kirjan pohjalta. Ensin käyn läpi Valkoisen kirjan pää- ideat. Sen jälkeen tarkastelen näitä ideoita ta- loustieteen valossa sekä esitän huomioita siitä, miten eräät ekonomistit ovat suhtautuneet Val- koiseen kirjaan. Lopuksi arvioin EU:n talouspolitiikan merkitystä Suomen kannalta. Tällai- nen arvio ei voi ohittaa kysymystä EMU:sta ja käsittelen sitä kirjoituksen lopussa. Sivuutan kuitenkin lähes kokonaan EMU:uun liittyvät yleiset ja työmarkkinoita koskevat näkökoh- dat, joita Seppo Honkapohja ja Jaakko Kian-

(2)

der käsittelevät tässä numerossa olevissa kir- joituksissaan.

2 Delorsin Valkoinen kirja

Yleisen talouspolitiikan ohella Valkoinen kirja käsittelee paljolti myös työvoima-, liikenne-, ympäristö-, sosiaali-, teknologia- ja koulutus- poliittisia kysymyksiä. Kirjassa on paljon ideoita, mutta isot ja pienet asiat saavat usein sa- man painon. Lisäksi monien ideoiden yhteys kirjan punaiseen lankaan (työttömyyden alentamiseen) ei ole ilmeinen. Yksi yhteinen nimit- täjä Valkoisen kirjan ideoille on se, että komission puheenjohtaja Delors on ollut niiden puo- lestapuhuja. Valkoista kirjaa nimitetäänkin usein Delorsin Valkoiseksi kirjaksi (ks. esim.

König, 1994). Valkoisen kirjan pääteemat ovat:

-EMD - konsensus - kilpailukyky - ympäristö

- julkiset investoinnit

2.1 EMU

Delors veti 80-luvun lopussa komiteaa, joka laati suunnitelman siitä, miten ED-maat siirty- vät kolmen vaiheen kautta käyttämään yhteistä valuuttaa, ecua. Maastrichtin sopimus siunasi tuon ns. EMD-suunnitelman ja lisäsi siihen kovergenssikriteerit, jotka maiden on täytettä- vä ennen viimeiseen vaiheeseen siirtymistä.

Valkoisen kirjan yleistä talouspolitiikkaa koskevat linjaukset tähtäävät juuri kyseisten kriteereiden saavuttamiseen. Näiden kriteereiden ja EMD:n kolmannen vaiheen merkitystä Suo- men kannalta tarkastelen lähemmin jäljempä- nä.

2.2 Konsensus

Valkoinen kirja ehdottaa tuottavuutta pienem- piä reaalipalkkojen korotuksia ja näin syntyvi- en suurempien voittojen investoimista kiinte- ään pääomaan, tutkimus- ja kehitys toimintaan ja koulutukseen. Valkoisen kirjan konsensus tarkoittaa siis työntekijöiden tyytymistä pal- kankorotuksiin, jotka muuttavat funktionaalis- ta tulonjakoa pääoman hyväksi, ja yritysten edellytetään käyttävän suuremmat voittonsa investointeihin. Valkoinen kirja ei kuitenkaan esitä, miten tämä käytännössä toteutettaisiin.

Kirjan konkreettiset tavoitteet ED-maiden 90-luvun jälkipuoliskon kehitykselle ovat:

- BKT:n kasvu 3 %/v.

- työllisyyden kasvu 2 %/v.

- tuottavuuden kasvu 1-1 Y2 %/v.

- reaalipalkkojen kasvu O-YZ %/v.

-investointien BKT -osuus nykyisestä 19

%:sta 23-24 %:iin

-työttömyys puoleen nykyisestä (5-6 %:iin) Valkoinen kirja puhuu "elinkautisen" kou- lutuksen puolesta. Kirjan mukaan kaikilla pi- täisi olla mahdollisuus ammattiopintoihin ja jatkuvaan harjoitteluun työn ohessa.

Konsensuksen ohella Valkoinen kirja suo- sittaa seuraavia työmarkkinoiden toimivuutta parantavia toimia:

- sosiaaliturvajärjestelmät enemmän työlli- syyttä tukeviksi.

- eräissä pohjoisissa ED-maissa työttö- myysturvan tasoa laskettava

- eräissä eteläisissä ED-maissa irtisanomis- suojaa heikennettävä - työaikojen joustoa lisättävä

- matalapalkkaisten sosiaaliturvamaksuja alennettava

- julkisen sektorin työnvälityksen henkilös- töä lisättävä

(3)

2.3 Kilpailukyky

Valkoinen kirja on huolissaan Euroopan kil- pailukyvystä suhteessa USA:han ja Japaniin.

Kirjan mukaan Eurooppa on jäänyt jälkeen USA:sta ja Japanista nopesti kasvavilla aloilla.

Kilpailukykyyn liittyy Valkoisessa kirjassa kiinteästi uusi teknologia ja julkiset investoinnit. Kirja sisältää paljon havaintoja multimedi- an, informaatioteknolgian, biotekniikan ja eko- teknologian tarjoamista mahdollisuuksista.

Financial Times antoikin Valkoisen kirjan val- mistelun aikoihin Delorsille aiheellisesti nimen Mr. New Technology.

2.4 Ympäristö

Valkoisen kirjan mukaan nykyinen taloudellinen kasvu käyttää liikaa luonnonvaroja ja liian vähän työvoimaa. Tämän epäsuhdan korjaami- seksi verotuksen painopistettä pitäisi muuttaa.

Kirja ehdottaa harkittavaksi hiilidioksiveroa, joka mitoitettaisiin siten, että se tuottaisi noin yhden prosentin suhteessa BKT:hen. Tämä verotulojen lisäys käytettäisiin sosiaaliturvamaksujen alentamiseen.

Valkoinen kirja esittää myös "siivoustyö- paikkoja", joita ovat:

- luonnonpuistojen siistiminen - saastuneiden alueiden siivoaminen - energian säästötoimet

- asuntojen peruskorjaus 2.5 Julkiset investoinnit

Valkoinen kirja sisältää mittavan suunnitelman infrastruktuuri-investointien lisäämiseksi (ns.

Trans European Network eli TEN-ohjelma):

1990-luvun jälkipuoliskolla teihin, ratoihin, ja tietoliikenneinvestointeihin ehdotetaan käytet- täväksi yhteensä 400 mrd ecua. Tämä on noin 6-7 % EU-maiden BKT:sta tai vuosille 1994- 99 jaettuna noin 1 % EU-maiden BKT:sta joka vuosi. Lisäksi Valkoinen kirja kaavailee 174 mrd ecun ympäristöinvestointeja 90-luvun jäl-

kipuoliskolla, mikä olisi vuosittain noin Yz % EU-maiden BKT:sta.

Mistä sitten löytyy rahat TEN-ohjelman toteuttamiseksi? Valkoisen kirjan mukaan TEN-ohjelma rahoitettaisiin yksityisen sektorin, jäsenmaiden ja EU:n budjettirahojen ohella lainoilla Euroopan investointipankista, takauk- silla Euroopan investointirahastosta ja liikkeel- le laskettavilla uusilla, EU:n omilla obligaati- oilla eli ns. union bondeilla. EU:n osuus TEN- ohjelman rahoituksesta olisi Valkoisen kirjan mukaan ajanjaksolla 1994-99 vuosittain 20 mrd ecua vuodessa eli vajaa kolmannes koko rahoitustarpeesta. Loput rahoituksesta tulisi EU-mailta ja yksityiseltä sektorilta. EU:n rahoitus jakaantuisi siten, että runsas neljännes rahoitettaisiin suoraan EU:n budjetista, kolmannes Euroopan investointipankin kautta, runsas kolmannes union bondeilla ja 5 % Eu- roopan investointirahaston takaamilla vel- kainstrumenteilla.

3. Valkoisen kirjan arviointia

3.1 Investointiohjelma ja taloudellinen kasvu Onko Valkoisen kirjan mittava investointiohjelma talouspoliittisesti järkevä? On ja ei.

Infrastruktuuri-investoinnit ovat hyvä keino potkaista taantumassa makaavat taloudet liik- keelle. Lisäksi ne ovat omiaan ylläpitämään talouskasvua pitkälläkin tähtäimellä. Toisaalta Valkoisen kirjan investointiohjelman rahoitus nostaisi Euroopan korkotasoa ja - kuten Val- koinen kirja myös korostaa - matala korkotaso on EU-maiden taloudellisen elpymisen kannalta nyt erittäin tärkeässä asemassa. Esimerkkinä siitä, miten herkästi Euroopan korkotaso voi reagoida mittaviin julkisen sektorin hankkeisiin, on Saksan yhdentymisen aiheuttama Eu- roopan korkotason nousu.

Toisaalta julkisilla investoinneilla voi olla merkittävä talouskasvua tukeva vaikutus. Laa- jalla noin 100 maata käsittävällä aineistolla

(4)

Easterly ja Rebelo (1994) ovat tutkineet fi- nanssipolitiikan vaikutuksia taloudelliseen kasvuun. Finanssipolitiikan välineistä taloudellista kasvua tukevat heidän tulostensa mukaan kaikkein parhaiten liikenneinvestoin- nit ml. tietoliikkeinvestoinnit. Kyseiset investoinnit eivät vaikuttaneet yksityisiin investointeihin, ts. julkiset investoinnit eivät näyttäisi syrjäyttävän tai lisäävän yksityisiä investointeja. Easterlyn ja Rebelon suorittamien testien mukaan kausaalisuus näyttää myös kulkevan infra -struktuuri -investoinneista taloudelliseen kasvuun eikä päinvastoin.

Auerbachin (1992) mukaan julkisten in- vestointien suureen kasvuvaikutukseen viitta- vat tutkimustulokset ovat kuitenkin kiistanalaisia, koska ne perustuvat mm. melko alkeelli- seen tarkastelutapaan. Auerbachin mielestä viime kädessä on kysymys siitä, onko julkisten investointien tuotto (ns. ulkoisvaikutukset mu- kaanlukien) parempi kuin muiden potentiaalis- ten investointien. Tällöin unohdetaan usein, että yksityisilläkin investoinneilla on yleensä positiivisia ulkoisvaikutuksia, ts. niiden kan- santaloudellinen tuotto on yksityistaloudellista tuottoa suurempi.

Taloudellista kasvua koskeva uudempi teoria näkee investointien roolin taloudellisen kasvun kannalta suuremmaksi kuin vanhempi teoria (ks. esim. Plosser 1992). Tuon vanhem- man teorian mukaisissa malleissa pääoman rajatuottavuus oli vähenevä, jolloin investointien lisäys nostaa kyllä tuotannon tasoa, mutta ei sen kasvuvauhtia. Uudemman kasvuteorian mukaan mm. investointien aikaansaamat positiiviset ulkoisvaikutukset voivat merkitä, ettei pääoman rajatuotto olekaan vähenevä. Tällöin investointien lisäys nostaa kasvuvauhtia pysy- västi. Tämä pätee kaikkiin kumuloituviin tuo- tannontekijöihin - kuten esim. inhimilliseen pääomaan ja tuotekehittelyyn - suunnattuihin investointeihin.

Uudemman teorian mukaan siis satsaus koulutukseen, uuteen teknologiaan tai kiintei- siin investointeihin voi pysyvästi nostaa talou-

den kasvuvauhtia. Tässä mielessä Valkoisen kirjan linjauksissa on paljonkin ideaa. Inves- tointeihin sisältyvien positiivisten ulkoisvaiku- tusten vuoksi julkisen sektorin yksityiseen sek- toriin kohdistama tuki ja ohjaus voivat olla perusteltuja, koska hankkeiden kansanta- loudellinen tuotto ylittää niiden yksityista- loudellisen tuoton. Teoriasta on kuitenkin pit- kä matka käytäntöön. Kokemusten perusteella julkisen sektorin hankkeisiin, tukeen ja oh- jaukseen liittyy aina tehottomuutta, joka voi enemmän kuin kumota arvioidut positiiviset ulkoisvaikutukset.

Vaikka Valkoinen kirja oikein korostaa investointien merkitystä taloudellisen kasvun kannalta, ei se toisaalta kiinnitä tarpeeksi huomiota säästämiseen. Kommenteissaan Auer- bachin (1992) kirjoitukseen Martin Feldstein toteaa eri maiden kokemusten viittavan siihen, että kausaalisuus kulkee ensisijaisesti säästämi- sestä investointeihin. Ts. ilman säästämistä ei ole edellytyksiä investoinneille. Tästä syystä Feldsteinin mukaan taloudellisen kasvun tuke- miseksi pitäisi pikemminkin kannustaa säästä- mistä kuin investointeja. Hänen reseptinsä talouskasvun edistämiseksi onkin pääomatulojen verotuksen lieventäminen.

3.2 Kilpailukyky ja työllisyys

Tähän mennessä ehkä kaikkein voimakkaim- min Jacques Delorsin ja Valkoisen kirjan ideat on tyrmännyt Krugman (1993). Hänen mieles- tään Delors ei Valkoisen kirjan sisältöä hah- motellessaan puuttunut työttömyyden todelli- siin syihin. Krugmanin (1993, s. 28) diagnoosi Euroopan työttömyyden syistä on lyhyesti seu- raava: "... taxes and regulations imposed by Europe's elaborate welfare states have made employers reluctant to create new jobs, while the relatively generous level of unemployment benefits has made workers unwilling to accept the kinds of low-wage jobs that help keep unemployment comparatively low in the Uni- ted States." Krugmanin mielestä EMS-järjes-

(5)

telmän ylläpitämiseksi noudatettu rahapolitiikka Saksan yhdentymisen aiheuttamien kustan- nusten yhteydessä on kärjistänyt tätä raken- teellista ongelmaa.

Sen sijaan, että Delors olisi puuttunut Krugmanin maInItsemiin ongelmiin, hän Krugmanin mukaan selitti Euroopan työttö- myyden juontavan juurensa Euroopan heikos- ta kilpailukyvystä USA:han ja Japaniin näh- den. Kilpailukykyongelman ratkaisuksi Delors esitti infrastruktuuriin ja korkeaan teknologiaan kohdistuvaa investointiohjelmaa. Krugma- nin mukaan sekä Delorsin diagnoosi että re- septi ovat vääriä. Krugmanin analyysi on kuitenkin vahvasti kärjistetty eikä se perustu Val- koiseen kirjaan, vaan sen laadinnan käynnistä- neeseen puheeseen. Todellisuudessa Valkoi- nen kirja sisältää tarkastelua ja suosituksia myös Krugmanin esille ottamista ongelmista.

Tuoreessa kirjassaan Krugman (1994) nä- kee paljon vaivaa osoittaakseen vääriksi väit- teet, joiden mukaan elintason kohoamisen kannalta on tärkeää: a) pysyä korkean teknologian alojen kärjessä, b) pitää maan globaalinen kilpailukyky hyvänä ja c) pitää tuottavuuden kasvu muiden maiden tasolla. Krugman on oikeassa ensinnäkin siinä, että elintason kohotta- misen kannalta olisi tärkeämpää kiinnittää huomiota laajan palvelusektorin tuottavuuteen kuin kapean high-tech sektorin tuottavuuteen.

Krugman on oikeassa myös siinä, että heikko globaalinen kilpailukyky tai tuottavuuskasvu ei alenna elintasoa vaan alentaa elintasoa vain suhteessa muihin maihin. Arvatenkin EU-maiden hallitukset kuitenkin mittaavat omien ta- louksiensa menestystä suhteessa USA:n ja Ja- panin talouskehitykseen ja tällöin suhteellisella tuottavuuskasvulla ja globaalilla kilpailukyvyl- lä on kyllä merkitystä.

3.3 Eurooppalaisia reaktioita

Saksan tunnetuimpien taloudellisten tutkimus- laitosten johtajat ja tutkijat ovat laatineet melko kriittisen kokoomateoksen Valkoisesta kir-

jasta. Heilemann ja von Loeffelholz (1994) nä- kevät Valkoisen kirjan investointiohjelman keinoksi vahvistaa EU:n ja komission finanssi- poliittista automomiaa, jonka turvin se voisi alkaa harjoittaa aktiivisempaa suhdannepoli- tiikkaa. Heidän mielestään kysymys talouspo- liittisten keinojen "kollektivisoinnista" EU:ssa on viimeistään nyt nostettu pöydälle.

Kantzenbachin ja Michaelowan (1994) mukaan Valkoisen kirjan suositukset osoittavat tiettyä ristiriitaisuutta: yhtäällä on Iso-Britanni- an ja Saksan ajama deregulaatio ja toisaalta Ranskan ja Välimeren maiden ajama interven- tionistisempi linja. Kantzenbach' ja Micha- elowa katsovat, että jos mm. työmarkkinoiden deregulaatio etenee, eivät Euroopan keskipit- kän ajan kasvunäkymät ole heikot. Jos puolestaan infrastruktuuri -investoinneilla luodaan edellytykset julkisen sektorin laajenemiselle, heidän mielestään EU:lla on edessään puto- aminen yhä syvemmälle globaalisessa kilpai- lussa.

Saksalaisten laatiman kirjan yhteenvetolu- vussa König (1994) peräänkuuluttaa laajaa keskustelua Valkoisen kirjojen teemoista. Hän mainitsee esimerkkinä tarvittavasta keskuste- lusta jo Valkoisen kirjan valmisteluvaiheesssa julkistetun Drezen ja Malinvaudin (1994) oh- jelman.

Jacques Drezen ja Edmond Malinvaudin johdolla joukko ranskalaisia, hollantilaisia ja belgialaisia ekonomisteja laati Euroopan työt- tömyysongelman lievittämiseen tähtäävän oh- jelman (ks. Dreze ja Malinvaud, 1994). Sen laatimiseen osallistui mm. Alexander Italianer EU:n komissiosta.

Drezen ja Malinvaudin ohjelma ehdottaa suunnilleen yhtä suurta julkisten investointien ohjelmaa kuin Valkoinen kirja ja myös se suo- sittelee Euroopan investointipankin käyt- tämistä niiden yhtenä rahoittajana. Lisäksi ohjelma ehdottaa Valkoisen kirjan tavoin EU- maissa toimeenpantavaa hiilidioksidiveroa ja matalapalkkaisten sosiaaliturvamaksujen alentamista. Drezen ja Malinvaudin ohjelma ei

(6)

Valkoisen kirjan tavoin sisällä pitkälle mene- viä ehdotuksia koskien työmarkkinajoustoja.

Eniten Drezen ja Malinvaudin ohjelma poikke- aa Valkoisesta kirjasta ehkä siinä, että se ehdottaa lyhyiden reaalikorkojen laskemista nol- laan siihen asti kunnes talouksien elpyminen on saatu kunnolla käyntiin.

4 EU:n talouspolitiikan merkitys Suo- men kannalta

4.1 Valkoisen kirjan merkitys

Valkoisen kirjan merkitystä pohdittaessa on heti aluksi syytä todeta kolme näkökohtaa sen asemasta. Ensinnäkin Valkoisen kirjan suosi- tuksista vain osa on EU:n tai komission toimi- valtaan kuuluvia, suurin osa niistä kuuluu kansallisen päätäntävallan piiriin. Toiseksi Valkoi- nen kirja on ehkä enemmän keskustelun avaus kuin valmis toimenpideohjelma työttömyyden nujertamiseksi. Kolmanneksi EU:n (EY:n ja EEC:n) historiassa on ollut valkoisia kirjoja, jotka on vähin äänin unohdettu ja toisaalta sel- laisia, joilla on ollut hyvin kauaskantoisia vaikutuksia. Jälkimmäisestä esimerkkinä on vuo- den 1985 Valkoinen kirja, joka hahmotti vuo- den 1993 alussa voimaan astuneet EU:n sisä- markkinat.

Suomalaisesta näkökulmasta tarkastellen Delorsin Valkoinen kirja hakee ehkä liian ha- nakasti apua julkiselta sektorilta. Kirjan mukaan julkista sektoria tarvitaan mm. työpaik- kojen luojana, mittavien investointien rahoittajana sekä työmarkkinoiden toimivuuden ja yritysten teknologisen kilpailukyvyn paranta- jana.

Valkoisen kirjan logiikka ei ole aukotonta;

se on esim. samaan aikaan lisäämässä julkisen sektorin tehtäviä ja pienentämässä budjettiali- jäämiä. Julkista velkaantumista ei saada ale- nemaan, työvoiman verotusta laskemaan ja julkisia investointeja kasvuun, jos muita julki-

sia menoja ei tuntuvasti leikata. Kun Valkoi-

nen kirja näyttää pitävän kiinni nyky tasoisesta sosiaaliturvasta ja siis tulonsiirtojen tasosta, jää jäljelle lähinnä julkisten kulutusmenojen - eli palkkamenojen - leikkaaminen. Julkisten palkkamenojen supistaminen merkitsee puolestaan julkisen sektorin palkkojen alentamista, sillä Valkoinen kirja on pikemminkin lisäämässä kuin supistamassa julkisen sektorin työllisyyt - tä. Julkisen sektorin palkkojen joustotarvetta Valkoinen kirja ei kuitenkaan käsittele.

Valkoinen kirja sisältää kuitenkin suomalaisesta näkökulmasta katsoen tervetulleita suosituksia, joista mainittakoon seuraavat:

- kestävään talouskasvuun tähtäävä strate- gia, johon kuuluvat mm. julkisten talouksien tasapainottuminen ja matalampi korkotaso

- markkinoiden vapauttaminen EU:n sisällä ja mm. entisten sosialististen maiden suuntaan

-lisääntyvä T&K-yhteistyö

- pk-yritysten markkinoille pääsyn edistä- minen

- ympäristöhaittojen vähentäminen 4.2 EMU:n kolmannen vaiheen merkitys Valkoisen kirjan yleinen talouspolitiikka pyr- kii ennen muuta luomaan edellytykset EMU:n kolmanteen vaiheeseen ja yhteiseen rahaan siirtymiselle. Sen mukaan (s. 50) makrotasolla keskipitkän ajan tärkein tavoite on rahapoliittinen vakaus. Valkoinen kirja ei perustele tätä tavoitettaan kovinkaan analyyttisesti, mistä esimerkkinä seuraava kappale (s. 12): "The people of Europe need stability. The false prophets of inflation and of return to exchange-rate variability represent special interests. Their bad money still threatens to oust the good." Tällaiset perustelut tuskin tyy- dyttävät suomalaista yleisöä. Onko EMU:n kolmas vaihe sitten tavoittelemisen arvoinen ja mitä se merkitsee erityisesti Suomen kannalta?

EMU:n kolmannessa vaiheessa siihen osal- listuvat maat siirtyvät käyttämään yhteistä va-

(7)

luuttaa,. jota hallinnoi yhteinen keskuspankki.

Yhteiseen rahaan siirtymisellä hyödynnetään yhteisten markkinoiden edut nykyistä tehok- kaammin. Samalla keskinäisten valuuttakurssi- en vakaus poistaa kotitalouksien ja yritysten toimintaa haittaavan keskeisen epävarmuuste- kijän.

EMU:n kolmanteen vaiheeseen siirtymisen ehdot eli konvergenssikriteerit ovat pitkälti tavoitteita, joihin maiden on joka tapauksessa pyrittävä. Näiden ehtojen mukainen tasapai- noinen julkinen talous, matala inflaatio ja rahamarkkinoiden vakaus ovat kestävän talouskasvun keskeisiä edellytyksiä.

Suomen talouskehitystä on leimannut juuri vakauden puute. Häiriöt rahamarkkinoilla sekä kustannus- ja hintakehityksessä ovat olleet paljolti myös nykyisen laman takana.

Yhteiseen valuuttaan siirtyminen rajaa kansallisen talouspolitiikan välineistöstä pois va- luuttakurssipolitiikan. Mahdollisuudet vaikut- taa valuuttakurssiin markan kelluessa ovat kuitenkin vähäiset. Lisäksi kelluvan valuuttakurssin on voitu havaita reagoivan talouden tasa- painottomuuksiin nähden hyvin voimakkaasti.

Valuuttakurssin suuret heilahtelut puolestaan helposti kärjistävät tuotannon ja työllisyyden vaihteluita.

EMU:n kolmannen vaiheen ulkopuolella kiinteään valuuttakurssiin palaaminen saattaisi osoittautua mahdottomaksi. Riittävän rahapoliittisen uskottavuuden luominen vaatisi tällöin talouspolitiikkaa, joka pistäisi inflaation alentamisen aina työttömyyden alentamisen edelle.

Suomelle EMU:n kolmannen vaiheen tarjoama hinta- ja valuuttapoliittinen uskottavuus onkin suurempi hyöty kuin esimerkiksi Saksalle tai Itävallalle, jotka eivät kärsi devalvaatio- ja inf- laatiohistorian aiheuttamasta rahapolitiikan uskottavuuden puutteesta.

On ilmeistä, että Itävallan tai Saksan mu- kaisen rahapoliittisen uskottavuuden hankki- minen EU:n ja EMU:n ulkopuolella edellyttäi- si Suomelta ainakin lähivuosina kyseisiä maita tiukempaa rahapolitiikkaa. Tuon uskottavuu-

den rakentaminen omin VOImm olisi raskas urakka, varsinkin kun sitä alettaisiin hankkia tilanteessa, jossa työttömyys on erittäin kor- kea. Ilmoittamalla halukkuutensa osallistua EMU:n kolmanteen vaiheeseen Suomi on ilmeisesti jo nyt pystynyt jossain määrin lisää- mään rahapoliittista uskottavuutta verrattuna esim. Ruotsiin, jonka virallinen kanta EMU:n kolmanteen vaiheeseen on epäilevä.

EMU:n kolmannen vaiheen on väitetty muodostuvan Suomelle ongelmalliseksi silloin kun se kohtaa häiriön, jota muut EU-maat ei- vät kohtaa. Tällaisen ns. epäsymmetrisen häiri- ön muodosti itäviennin romahdus ja jatkossa sen voisi muodostaa esim. metsäteollisuuden vientihintojen raju lasku. Metsäteollisuuden vientihintojen vaihtelu ei ole kuitenkaan hyvä perustelu markan kelluttamiselle, sillä markan heilahtelu metsäteollisuuden vientihintojen mukaan ei ole koko teollisuuden etujen mu- kaista. Esimerkiksi metsäteollisuuden vientihintojen noususta aiheutuva markan vahvistu- minen rapauttaisi muun teollisuuden kilpailu- kykyä. Paras lääke yksittäisiä aloja koskeviin häiriöihin on ala- ja yrityskohtainen palkka- ja kustannusjousto - ei valuuttakurssin muutokset, jotka tuovat epävakautta koko kansanta- louteen.

Epäsymmetrisen häiriön kohdatessa EMU:n kolmas vaihe on rajoite pikemminkin itsenäisen korkopolitiikan puutteen eikä niin- kään valuuttakurssin joustamattomuuden vuoksi. Kilpailukyvyn nopea palauttaminen markkaa devalvoimalla on historiassa ollut tärkeää ennen muuta vaihtotaserajoitteen takia.

Yhteiseen valuuttaan siirtyminen kuitenkin heikentää ratkaisevasti tämän rajoitteen merki- tystä ja lisäksi vaihtotaseen tasapainottumuu- det eivät enää vaikuta korkotasoon ja sitä kautta kärjistä suhdannevaihteluja. EMU:n kolmannessa vaiheessa kilpailukyvyn ja valuuttakurssin merkitys siis vähenee. Sen sijaan kor- kopolitiikkaa tarvittaisiin edelleen kysynnän ja työllisyyden vaihtelujen tasaamiseen.

(8)

Hyvä esimerkki epäsymmetrisesta häiriös- tä, jossa itsenäisen korkopolitiikan tarve on ilmeinen, on Suomen nykyinen lama, joka on kertaluokkaa pahempi kuin EU-maiden taantu- mao Suomen lyhyet korot eivät kuitenkaan ole merkittävästi poikenneet esim. Saksan korois- ta. Jos rahapolitiikan liikkumavaraa ei käytetä nykyisen suuruisen suhdannetyöttömyyden vallitessa niin koska sitten? Toisin sanoen, jos rahapolitiikan itsenäisyyttä ei joka tapauksessa uskalleta käyttää, niin EMU:n kolmas vaihe ei aseta de facto uusia rajoitteita. Kysymys ei kuitenkaan ole vain uskalluksesta, sillä on vää- rin kuvitella, että EU:n ja EMU:n ulkopuolella voisimme harjoittaa riippumatonta rahapolitiikkaa. ETA-sopimuksen - ja tarkemmin sanoen Rooman sopimuksen - nojalla ulkomaan- kaupan ehtoja yksipuolisesti muuttavaa maata vastaan voidaan ryhtyä toimenpiteisiin. Kor- kojen aggressiivinen alentaminen ja siitä aiheutuva valuuttakurssin heikkeneminen voitaisiin helposti tulkita tällaiseksi sopimuksen rik- komiseksi.

Osallistumalla Euroopan keskuspankin rahapolitiikan valmisteluun ja päätöksente- koon vaikutetaan välittömästi vallitsevaan korkotasoon. Euroopan keskuspankin korkeim- massa päättävässä elimessä Suomen edustajal- la olisi yhtä suuri äänivalta kuin muilla EMU:n kolmanteen vaiheeseen osallistuvien maiden edustajilla. Rahapolitiikka onkin alue, jossa Suomella olisi maan kokoon nähden hyvin huomattava vaikutusvalta EU:ssa.

EMU:n kolmannessa vaiheessa kansallisen talouspolitiikan vastuu jää lähinnä finanssipo- litiikalle, kun rahapoliittinen päätöksenteko siirtyy Euroopan keskuspankille. Tämän muu- toksen suuruutta ei kuitenkaan pidä yliarvioi- da, sillä - kuten edellä totesin - Suomen korkotaso on jo pitkään ollut sidoksissa ulkomaiseen korkotasoon.

EMU:n kolmannen vaiheen merkityksestä on Suomessa keskusteltu paljon vähemmän kuin Ruotsissa. Toisaalta voi sanoa, että ruot- salainen keskustelu on jäänyt paljolti mielipi-

teiden tasolle. Esimerkkeinä tästä on kahden arvostetun ruotsalaisekonomistin - Nils Lund- grenin ja Assar Lindbeckin - puheenvuorot.

Lundgrenin perusteet (Veckans Affärer 21.3.1994) Ruotsin EMU:n kolmanteen vaiheeseen osallistumista vastaan ovat seuraavat.

Ensinnäkin hänen mielestä Ruotsin suuri riip- puvuus metsäsektorista muodostaisi ongelman yhteisen valuutan oloissa. Toiseksi Lundgren katsoo, että tie ulos taloudellisesta kriisistä on hidas ja vaikea ilman joustavaa valuuttaa, sillä nykyaikaisessa sekatalousjärjestelmässä ei ole hänen mukaansa riittävästi joustoa. Lundgre- nin argumentteihin liittyen voi vain kysyä, oli- siko metsäteollisuuden maailmanmarkkinahin- tojen mukaan heilahteleva kruunu Ruotsin talouden etu ja onko kruunun jousto tarjonnut Ruotsille nopean ulospääsyn nykyisestä lamas- ta.

Paljon huomiota saaneessa kirjoituksessaan Assar Lindbeck (Dagens Nyheter 5.5.1994) perustelee varauksellista suhtautumista Ruot- sin EMU-jäsenyydelle vain seuraavalla lau- seella: " ... Det måste vägas mot risken vid en myntunion att lönebildning och rörlighet jör arbetskraften inte anpassas till vad som krävs jör att undvika återkommande arbetslöshets- kriser." Tämä Lindbeckin perustelu ei ole yh- tään sen analyyttisempi kuin kotimaisessa kes.:

kustelussa joskus heitetty argumentti, jonka mukaan "EMU: ssa työllisyys ja palkat jousta- vat kun valuutta ei enää jousta". Argumentin esittäjien mukaan valuuttakurssin joustolla voitaisiin välttyä työllisyyden ja palkkojen joustolta. He eivät tunnu piittaavan siitä, että vain erikoistapauksessa maa voi valuuttakurssin joustolla eristäytyä ulkoisesta häiriöistä (ks.

esim. Marston, 1982). Argumentin esittäjät eivät ota huomioon myöskään sitä, että valuuttakurssin muutokset ja odotukset niistä voivat itsessään kärjistää tuotannon ja työllisyyden vaihteluja. Tätä näkökohtaa valottaa Suomen ja Ruotsin viime vuosien kehitys.

Suomessa ja Ruotsissa valuuttakurssiodo- tukset sekä koti- ja ulkomaisten korkojen ero

(9)

olivat lisäämässä ulkomaista lainanottoa ja kärjistämässä 80-lopun kuplaa ja samat tekijät vaikuttivat päinvastaiseen suuntaan 90-luvun alussa (Rantala (1993) osoittaa nämä ilmiöt teoreettisessa mallissaan). Suomen ja Ruotsin nykyiset lamat olisivatkin jääneet ehkä selvästi lievemmiksi, jos esim. jo 80-luvun alusta alka- en valuuttakurssi- ja korkoepävarmuus suhteessa muuhun Eurooppaan olisi ollut poissa.

Kaiken kaikkiaan, toki yhteiseen valuuttaan siirtyminen vaatisi palkkajoustoa alojen ja yritysten välillä, mutta toisaalta devalvoituva tai kelluva markka ei ole pystynyt estämään häiri- öitä, jotka ovat merkinneet joustoja sekä paI- koissa että työttömyydessä.

5 Lopuksi

Maastrictin sopimus loi EU:n talouspolitiikan puitteet. Lisäksi sopimuksen mukaiset ns.

EMU-kriteerit määrittävät julkisen talouden tasapainoon ja rahamarkkinoiden sekä hin- tason vakauteen liittyviä ehtoja. Kyseiset ehdot ovat pitkälti kestävän talouskasvun ehtoja ja ne ovat samoja, joihin Suomen talouspolitiikassa on totuttu pyrkimään.

EU:n huippukokouksen joulukuussa 1993 hyväksymä Valkoinen kirja on ensimmäinen yritys määrittää EU:n talouspolitiikan sisältöä.

Kirjaa voidaan pitää keskustelun avauksena, joka sisältää osin kiistanalaisia näkemyksiä ja suosituksia. Ensinnäkin Valkoisen kirjan diagnoosi työttömyyden syistä jättää toivomisen varaa, kun se näkee keskeiseksi ongelmaksi Euroopan heikon menestyksen globaalissa tek- nologiakilpailussa. Toiseksi Valkoinen kirja hakee ratkaisuja työttömyyteen liikaa julkisen sektorin kautta. Kyllä Euroopan työttömyys- ongelman syyt taitavat löytyä paljolti jäykistä palkoista, työttömyysturvajärjestelmistä ja viime vuosien korkeista reaalikoroista. Toisaalta Valkoinen kirja ottaa esille nämäkin asiat, mutta ei kuitenkaan riittävällä painolla.

Valkoinen kirja on tietysti osaltaan diplo- maattinen kompromissi eri maiden intressien välillä. Tämän huomioon ottaen se on ihan kel- vollinen avaus EU:n talouspoliittisille linjanve- dolle. Valkoinen kirja ei näe työttömyyttä ka- peasti pelkästään työmarkkinoiden toimintaan liittyvänä ongelmana. Se etsii tietä tyydyttä- vään ja kestävään talouskasvuun, joka on edelleen työttömyyden alenemisen ilmeisesti eh- dottomasti tärkein ehto. On myös helppo yhtyä Valkoisen kirjan näkemyksiin, joiden mukaan:

- investoinnit inhimilliseen ja kiinteään pääomaan ovat talouskasvun moottori - talouskasvu ei ole kestävää, jos se tapah- tuu julkisen talouden tasapainon tai ympä- ristön tilan heikkenemisen kustannuksella.

EU:n työllisyys- ja kasvustrategian konkre- tisoituminen käytännön toimenpiteiksi on vasta alullaan. Tässä mielessä Suomi ei ole istu- massa valmiiksi katettuun pyötään, jos se liittyy EU:hun. Tämä merkitsee, ettei EU:n ta- louspolitiikasta ole välttämättä odotettavissa nopeaa apua Suomen työttömyys ongelmaan.

Toisaalta Suomen kannalta on myös hyötyä siitä, että talouspolitiikan toimia vasta suunni- tellaan.

Jäävätkö EU:n talouspolitiikan Suomen kannalta tärkeät tavoitteet (markkinoiden va- pautuminen, ympäristöhaittojen torjunta jne.) hurskaiksi toiveiksi? Minkälaiseksi . Euroopan rahapolitiikka muodostuu? EU-ratkaisusta riip- pumatta Suomen talouskehitys on tulevaisuu- dessa voimakkaasti sidoksissa EU:n talouspo- litiikkaan, mutta vain EU:n jäsenenä Suomi on mukana päättämässä siitä.

Kirjallisuus

Auerbach, A.J. (1992): "Investment Policies to Promote Growth", teoksessa Policies for long-run economic growth. The Federal Reserve Bank of Kansas City.

(10)

Commission of the European Communities (1993): Growth, competitiveness, emplo- yment - the challenges and ways froward into the 21 st century, White Paper. Bulletin of the European Communities. Supplement 6/93, Luxembourg.

Dreze, J.H. ja Malinvaud, E. (1994). Growth and employment: the scope for a European initiative. European Economy, No 1, 1994, 77-106.

Easterly, W. ja Rebelo, S. (1994): Fiscal Policy and Economic Growth: An Empiri- cal Investigation. Centre for Economic Po- licy Research: Discussion Paper No. 885.

Heilemann, U. ja von Loeddelholz, H.D.

(1994): Wachstum durch Transeuropäis- che Nteze? Zum Infrastrukturprogramm des Weissbuchs. Teoksessa König, H. toim.

Bringt die EU-Beschäftigungs-offensive den Aufschwung? - Die deutsche Wirt- schaftsforschung nimmt Stellung zum Delors-Weissbuch. Nomos Verlagsgesell- s.chaft mbH & Co., Baden-Baden.

Kantzenbach, E. ja Michaelowa, A. (1994).

Europäische Wachtumspolitik: Investo- tionprogrammme oder Deregulerung?

Teoksessa König, H. toim. Bringt die EU- Beschäftigungs-offensive den Aufschwung?

- Die deutsche Wirtschaftsforschung nimmt

Stellung zum Delors-Weissbuch. Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co., Baden- Baden.

Krugman, P. (1993): Competitiveness: A Dangerous Obsession. Foreign Affairs, VoI. 73, 28-44.

Krugman, P. (1994): Peddling Prosperity.

W.W. Norton & Company, London.

König, H. (1994): Das "Delors"-Weissbuch:

Dokument europäischen auf wirtschaftspo- litische Kompetenz. Teoksessa König, H.

toim. Bringt die EU-Beschäftigungs-offen- sive den Aufschwung? - Die deutsche Wirt- schaftsforschung nimmt Stellung zum Delors-Weissbuch. Nomos Verlagsgesell- schaft mbH & Co., Baden-Baden.

Marston, R.C. (1982): "Wages, relative prices and the choice between fixed and flexible exchange rates" , Canadian Journai of Economics, VoI. 15, 87-103.

Plosser, c.I. (1992): "The searchfor growth".

Teoksessa Policies for long-run economic growth. The Federal Reserve Bank of Kan- sas City.

Rantala, o. (1993) Stabilizing and desta- bilizing exchange rate realignments, ETLA keskusteluaiheita, No. 428