Omavalvonnan merkitys ja omavalvontaprosessit osana nuorten sijaishuoltoyksiköiden valvontaa

(1)

OMAVALVONNAN MERKITYS JA

OMAVALVONTAPROSESSIT OSANA NUORTEN SIJAISHUOLTOYKSIKÖIDEN VALVONTAA

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 29.1.2022

Tekijä: Satu Jokinen, 70394S Ohjaaja: prof. Anssi Keinänen

(2)

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Jokinen, Satu Pia Katriina

Työn nimi

OMAVALVONNAN MERKITYS JA OMAVALVONTAPROSESSIT OSANA LASTENSUOJELUN SIJAISHUOLTOYKSIKÖIDEN VALVONTAA

Pääaine

Oikeustiede

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Aika

29.1.2022

Sivuja

92+XVI

Tiivistelmä

Vuonna 2020 kodin ulkopuolelle sijoitettuja lapsia ja nuoria oli 19086. Lastensuojelulainsäädännön myötä julkisella vallalla on mahdollisuus puuttua merkittävällä tavalla kansalaisen perusoikeuksiin. Tämän vuoksi on nähty tär- keänä, että lasten sijaishuollon valvontaa kehitetään, jotta sijaishuoltoon sijoitettujen lasten perus- ja ihmisoikeudet toteutuisivat myös sijaishuoltopaikoissa. Valvontamenettelyllä nähdäänkin suuri rooli näiden oikeuksien takaami- selle. Pro gradu –tutkielma käsittelee sijaishuoltoon sijoitettujen nuorten (12–17 v.) sijoituskohteiden omavalvontaa.

Omavalvonnalla tarkoitetaan palvelujen tuottajien suorittamaa oman toiminnan valvontaa ja se on yksi ennakollisista oikeusturvakeinoista. Omavalvontasuunnitelmalla tarkoitetaan palvelua tuottavan tahon omatoimista laadun- varmistusta. Omavalvontasuunnitelmassa kuvataan toimintayksikkökohtaisesti ne menettelytavat, joilla asiakasturvallisuutta ja palvelujen laatua pyritään parantamaan. Tutkielman tutkimusongelmana oli miten omavalvontaa koskevat lait ja määräykset ovat implementoituneet sijaishuollon valvonnassa ja millaisena valvonnan välineenä omavalvonta koetaan. Haastateltavien yksiköiden osalta tarkastellaan miten sosiaalihuoltolain (1301/2014) 47 §:n mukaista omavalvontaa käytännössä toteutetaan. Tutkielma rajattiin koskemaan yksityisiä sijaishuollon yksiköitä. Tut- kielmassa määritellään sijaishuolto, viranomais- ja omavalvonta. Teoriataustan lisäksi tutkielmaan sisältyi kolmen sijaishuoltoyksikön haastattelut. Tutkielman tarkoituksena on kuvailla kolmen yksikön haastattelujen avulla omavalvonnan toteutumista. Tutkielman haastattelujen tutkimusmetodina käytettiin teemahaastatteluja.

Tämän lisäksi internetistä poimittiin omavalvontasuunnitelmia, joita tarkasteltiin tekstianalyysin keinoin asiakkaan roolin näkökulmasta. Tutkielmassa tarkasteltiin myös hyvän kohtelun suunnitelmia osana omavalvontasuunnitelmia.

Omavalvonta koettiin yksiköissä sekä laadunhallinnan työkaluna että riskien tunnistamisen välineenä. Omavalvon- taa pidettiin yhtenä toiminnan läpinäkyvyyden mahdollistajana. Omavalvonnalla nähtiin olevan vaikutusta toiminnan laadulle. Omavalvonnan kautta yksiköt pyrkivät arvioimaan omaa toimintaansa säännöllisesti suhteessa asetet- tuihin tavoitteisiin ja olemassa oleviin arvoihin. Tärkeänä nähtiin myös toiminnan läpinäkyvyyden lisääntyminen laadun- ja riskienhallinnan näkökulmasta. Yksiköt tiedostivat omavalvontasuunnitelmaprosesseihin liittyvät ongel- mat ja kehittämistarpeet ja olivatkin pyrkineet kehittämään omiin yksiköihin soveltuvia prosesseja. Yksiköiden aja- tus omavalvonnasta keskeisenä valvontamuotona oli selkeä. Niiden mukaan omavalvonnan lisäksi tulee olla viranomaisvalvontaa. Omavalvontaprosessin onnistumisen kannalta työyhteisön avoimuus ja toimivuus sekä selkeät omavalvontaprosessit ovat avaintekijöitä. Valvontamuotona omavalvonta ei kykene takaamaan lasten ja nuorten oikeuksien toteutumista, elleivät myös viranomaisvalvontaa suorittavat tutustu yksiköiden omavalvontasuunnitel- miin ja kuule yksiköissä asuvia nuoria ja lapsia. Omavalvonnan onnistumisen kannalta sekä palvelun ostajien, palvelun tuottajien että yksiköissä asuvien nuorten välinen kiinteä omavalvontaprosessi on tärkeä.

Avainsanat: omavalvonta, omavalvontasuunnitelma, sijaishuolto, ennakolliset oikeusturvakeinot, valvontameka- nismit

(3)

UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND Faculty

Faculty of Social Sciences and Economics ^UnitThe Faculty of Law

Author

Jokinen, Satu Pia Katriina

Name of the Thesis

THE IMPORTANCE OF SELF-SUPERVISION AND ITS PROCESSES AS PART OF THE SUPERVISION OF SUBSTITUTE CARE UNITS FOR CHILD PROTECTION

Major Subject

Law

Type of work

Master’s Thesis

Date

29.1.2022

Pages

92+XVI

Abstract

During the year 2019, the number of children (and young people) placed outside the home was 19,086. Under the child protection legislation, public authorities have the possibility to interfere with citizen’s fundamental rights.

Therefore, it has been seen important to develop the supervision of substitute care so that the civil and human rights of children placed in foster care are also realized in substitute care units (units for children aged 12–17). The sur- veillance procedure is playing a major role in guaranteeing these rights. This master’s thesis deals with the self- supervision of the substitute care units (units for children aged 12–17).

Self-supervision refers to the control of service provider’s own activities and is one of the precautionary legal rem- edies. The self-supervision plan refers to the service provider’s own quality assurance. The self-supervision plan describes, for each business unit, the procedures used to improve customer safety and the quality of services. The research problem of the thesis was how the laws and regulations concerning self-supervision have been implemented in the supervision of substitute care and how self-supervision is perceived as a means of supervision. Re- garding the units interviewed, it is examined how self-supervision in accordance with section 47 of the Social Wel- fare Act (1301/2014) is implemented in practice. The thesis was limited to private substitute care units. The thesis defines substitute care, official and self-supervision. In addition to the theoretical background, the thesis included interviews of three substitute care units. The aim of the thesis is to describe the implementation of self-supervision through interviews with three units. Thematic interviews were used as the research method for the interviews in the thesis. In addition to this, self-supervision plans were picked up from the internet and examined from the perspective of the role of the customer through text analysis.

Self-supervision was perceived both as a tool for quality management and as a tool for identifying possible risks in the care units. Self-supervision was seen as having an impact on the quality of operations. The units strive to regu- larly evaluate their own operations in relation to the set goals and existing values through self-supervision. Increas- ing the transparency of operations from the point of view of quality and risk management was also seen as important.

The units were aware of the problems and development needs related to the self-supervision processes and had sought to develop processes suitable to their own units. The units’ idea of self-supervision as a key form of supervision was clear. According to them, there must be official supervision in addition to self-supervision. The openness and functionality of the work community and clear self-supervision processes are the key factors to successful self- supervision. As a form of supervision, self-supervision is not able to guarantee the realization of the rights of children and young people unless those who carry out official supervision are familiar with the self-supervision plans of the units and consult young people and children living in the units. A solid self-supervision process between service purchasers, service providers and young people living in the units is important for the success of self-supervision.

Key words: self-supervision, self-supervision plan, substitute care, a proactive remedy for justice, supervision mechanism

(4)

SISÄLLYS

1 JOHDANTO ... 1

2.1 Sijaishuollon määritelmä ... 5

2.2. Tilastotietoa kodin ulkopuolelle sijoitetuista lapsista ... 5

3 VALVONTA ... 9

3.1 Valvonnan määritelmä ... 9

3.2 Hyvä valvonta ... 11

3.3 Valvonnan normiohjauksen perusta sosiaalipalveluissa... 13

4 OMAVALVONTA ... 15

4.1 Omavalvonnan määritelmä ... 15

4.2 Omavalvontasuunnitelma ... 17

4.3 Omavalvonta lain implementoitumisen näkökulmasta... 18

4.4. Implementaatioprosessit ja lain tavoitteiden toteutumisen tekijät ... 20

4.5 Omavalvonta osana lainsäädäntöä ... 21

4.6 Omavalvonta riskienhallinnan välineenä... 22

4.7 Aiempia selvityksiä omavalvonnan toteutumisesta ... 24

5 LASTENSUOJELUN SIJAISHUOLTOKOHTEIDEN VALVONTA ... 28

5.1 Lastensuojelun valvonta ... 28

5.2 Valvontaviranomaisten roolit ja tehtävät lastensuojelun sijaishuoltokohteissa ... 33

5.3 Sijaishuollon nykyisen ohjauksen ja valvonnan ongelmia ... 35

5.4 Lastensuojelun valvonnan kansalliset hankkeet ja selvitykset ... 37

5.5 Lastensuojelulain uudistukset valvonnan tehostamiseksi... 42

5.5.1 Hyvän kohtelun suunnitelma ... 44

5.5.2 Lastensuojelulain uudistukset 2021–2022 ... 46

(5)

6 EMPIIRISEN TUTKIMUKSEN TOTEUTUS ... 48

6.1 Tutkimuksen perusteet ja aineisto ... 48

6.2 Tutkimuksen aineistoanalyysi ... 52

6.3 Tutkimuksen luotettavuus ja eettiset kysymykset ... 53

7 EMPIIRISIÄ HAVAINTOJA LASTENSUOJELUN NUORTEN SIJAISYKSIKÖIDEN KOKEMUKSISTA OMAVALVONNASTA ... 55

7.1 Haastateltavat yksiköt ... 55

7.2 Omavalvonnan toteutuminen ja omavalvontaprosessit sijaishuollon yksiköissä ... 56

7.3 Hyvän kohtelun suunnitelma osana omavalvontaa ... 62

7.4 Sijaishuoltoyksiköiden näkemykset omavalvonnan ja valvonnan kehittämisestä .... 63

7.5 Havaintoja omavalvontasuunnitelmista ... 65

7.6 Omavalvontasuunnitelmien lähestymistavat ... 67

7.7 Sijaishuoltoyksikön riskienhallinta omavalvontasuunnitelmassa ... 73

7.8 Sijaishuoltoyksiköiden kokemukset omavalvonnasta ... 75

7.9 Keskeiset havainnot nuorten sijaishuollon omavalvonnasta ... 79

8 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 87 LYHENTEET ... I LÄHTEET ... II Viranomaislähteet ... VII Internetlähteet ... XI LIITTEET ... XIII KUVIOT JA TAULUKOT ... XIII

(6)

1 JOHDANTO

Pro gradu –tutkielmani aiheena on sijaishuoltoon sijoitettujen nuorten (12–17-vuotiaiden) sijoituskohteiden omavalvonta ja omavalvontaprosessit. Tutkielmassa käydään läpi sijoituskohteiden valvontaa ja erityisesti omavalvontaa. Samalla pohditaan omavalvonnan roolia ja toimivuutta näiden kohteiden valvonnassa. Omavalvonnan osalta tarkastellaan miten sijoituskohteet kokevat omavalvonnan toimivuuden, mikä merkitys sillä on valvontamekanismina, sekä miten lakisääteistä sosiaalihuoltolain (1301/2014) 47 §:n mukaista omavalvontaa käytännössä toteutetaan. Osana tutkielmaa pohditaan omavalvontaprosesseja nuorten sijaishuollon yksiköissä. Tutkielma rajataan koskemaan yksityisiä sijaishuollon sijoitusyksiköitä.

Tutkielmassa tarkastellaan myös sijaishuollon yksiköiden omavalvontasuunnitelmia sekä hyvää kohtelua koskevia suunnitelmia osana omavalvontasuunnitelmia. Tutkielman kohteena on omavalvontaa koskevan lainsäädännön implementoituminen lastensuojelun sijoituskohteiden käytänteissä¹.

Työskennellessäni sivutoimisena asiantuntijajäsenenä Hämeenlinnan hallinto-oikeuden huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevissa istunnoissa vuodesta 2005 lähtien, on varsinaisten istuntojen lisäksi toimenkuvaan kuulunut asianosaisen lapsen mielipiteen selvittäminen si- joituskohteissa. Näissä tehtävissä saamani kuva sijoitettujen lasten ja nuorten tilasta näyttää edelleen sisältävän lapsen ja nuoren mielestä epäasiallista ja lapsen oikeusturvaa loukkaavaa kohtelua. Asiakirjaselvityksistä on myös selvinnyt, että kohteisiin on jouduttu tekemään yli- määräisiä tarkastuksia tai eduskunnan oikeusasiamiehelle on tehty kanteluja epäasiallisen kohtelun tai epämääräisistä syistä tehdyistä yhteydenpidon rajoittamisista johtuen.

Lastensuojelun sijaishuollon tilasta nousee edelleen esiin huolestuttavia piirteitä. Liberali- soitunut valvontaideologia ja kiivaalla tahdilla markkinoistuva toimintaympäristö, myös lasten sijaishuollon osalta, on luonut tarpeen tarkastella valvontamekanismeja kriittisesti. YK:n Lasten oikeuksien komitea on ilmaissut huolensa sijaishuoltoyksiköiden valvonnan puut- teista.² Edellisen lapsiasiainvaltuutetun mukaan lastensuojelulaitosten valvontaa tulisi

1 Lain implementaatiolla tarkoitetaan lain käyttöönottoa ja soveltamista. Tässä tapauksessa kyse on lakisäätei- sestä, viranomaisen vahvasti ohjaamasta valvontamuodosta lastensuojelun sijaishuollon yksiköissä.

2 YK:n Lapsen oikeuksien komitea. Yleiskommentti nro 13 (2011) Lapsen oikeus olla joutumatta minkäänlai- sen väkivallan kohteeksi. s. 24, 31; Guidelines for Alternative Care (2010). YK: n yleiskokouksen päätöslau- selma A/RES/64/142, 24.2.2010.

(7)

selventää. Hänen mukaansa lastensuojelulaitosten sisällöllinen hajanaisuus heikensi merkit- tävästi valvontaa.³ Lastensuojelun keskusliitto on lausunnoissaan korostanut, ettei omavalvonta keskeisenä valvontamekanismina sovellu heikommassa asemassa olevien oikeussuo- jan takeeksi, ja että hankkeessa kaavailtu malli on puutteellinen, erityisesti lastensuojelun sijaishuollon asiakkaiden näkökulmasta. Lastensuojelun keskusliiton mukaan julkisen vallan tulee vastata lasten ja nuorten sosiaali- ja terveyspalveluiden valvonnasta. Sen mukaan on tärkeää, että nykyiset päällekkäiset ohjaus- ja valvontatehtävät selvitetään ja epäselvät vastuusuhteet selkiytetään. Keskusliiton näkemys on, että YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisten velvoitteiden toteutumista voidaan tukea ohjaus- ja valvontatoiminnan sel- keydellä ja yhdenmukaisuudella. Keskusliiton kannanotto hallituksen esitykseen HE 15/2017 vp maakuntauudistusta ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta koskien huo- mauttaa muun muassa siitä, että hallituksen esityksessä asiakaslähtöisyys on määritelty epä- selvästi. Toimintakulttuurin muutoksessa korostetusti esiin tuotu palveluntuottajan omavalvonnan keskeisyys toiminnan ohjauksessa ja valvonnassa, vaatii asiakkaiden tietoisuuden lisäämistä ja vahvistamista oikeusturvakeinoista ja valvonnan mekanismeista.⁴

Lastensuojelulainsäädännön myötä julkisella vallalla on mahdollisuus puuttua merkittävällä tavalla sekä kansainvälisin sopimuksin suojattuihin että perustuslain suojelemiin perusoikeuksiin, muun muassa perhe-elämän suojaan, yksityisyyteen ja yhteydenpitoon. Tämän vuoksi on nähty tärkeänä, että sijaishuollon valvontaa kehitetään, jotta sijaishuoltoon sijoitettujen lasten perus- ja ihmisoikeudet toteutuisivat myös sijaishuoltopaikoissa, niin perhe- kuin laitoshoidossakin. Valvontamenettelyllä nähdään suuri merkitys näiden oikeuksien toteutumiselle. Tammikuun 1. päivänä vuonna 2020 voimaan tulleet lastensuojelulain muu- tokset asettivat osaltaan uusia vaatimuksia valvonnalle korostaen sijoitettujen lasten kuule- mista sekä velvoittaen sijaishuoltoyksiköt hyvän kohtelun suunnitelman tekemiseen osaksi omavalvontasuunnitelmaa. Kyseisen lakimuutoksen tarkoituksena oli vahvistaa sijaishuol- toyksiköiden omavalvontaa yhteisölliseksi ja osallistavaksi prosessiksi.⁵

Edellisen hallituksen⁶ käynnistämistä valvontaan kohdistuneista kansallisista hankkeista, Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisessa valvontaohjelmassa (2015–2018)

3 Kurttila 2017, s. 29–31.

4 Lastensuojelun Keskusliitto: Päällekkäisten ohjaus- ja valvontatehtävien purkaminen on tärkeää. (Kannanotot ja lausunnot. 20.06.2017).

5 Lavikainen ym. 2014, s. 14; HE 237/2018 vp, s. 40.

6 Sipilän hallitus 2015–2019.

(8)

korostettiin ennakollisen valvonnan ja omavalvontamenettelyn kehittämistä sosiaalihuollon palvelujen keskeiseksi valvontamuodoksi. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus (sote) tulee osaltaan muuttamaan lastensuojelun ja sen valvonnan rakenteita. Nykyisen hallituksen⁷ mukaan valtionhallinnon tehtäviä ja Valviran sekä aluehallintovirastojen sosiaali- ja terveys- palveluita koskeva valvonta-, lupa- ja ohjaustehtävien selvitystyö tehdään parlamentaarisen selvitystyön yhteydessä. Tässä selvitetään mitä kuntien ja valtion tehtäviä voitaisiin siirtää kuntia isompien itsehallintoalueiden vastattaviksi.⁸

Tämän tutkielman kohderyhmänä on lastensuojelun nuorten yksityiset sijoituskohteet ja niiden omavalvontaprosessit ja -suunnitelmat. Lastensuojelun nuorten sijoituskohteista valit- tiin haastateltaviksi kolme yksityistä sijoitusyksikköä. Haastateltavina oli yksiköiden työn- tekijä ja johtaja. Valviran mukaan omavalvonnan yhtenä tarkoituksena on vahvistaa asiakkaiden osallisuutta sekä mahdollistaa avoin ja oppiva toimintakulttuuri sijaishuollon yksi- köissä⁹. Tutkielman tarkoituksena on myös selvittää, tukevatko yksiköiden sisäiset prosessit asiakkaiden osallisuutta omavalvonnan suhteen ja millaisena valvonnan keinona yksiköt nä- kevät omavalvonnan.

Aiemmassa kandidaattitutkielmassani sijaishuoltoyksiköiden omavalvontaprosesseissa näytti olevan vielä paljon kehitettävää. Tuolloin käytössä olleen valmiin Valviran omaval- vontasuunnitelmapohjan vaikutus prosessille näyttäytyi siten, ettei se lisännyt asiakkaiden oikeusturvaa, eikä osallisuutta. Omavalvontasuunnitelma oli enemmänkin ulkoinen laatu- sertifikaatti kuin varsinainen valvontaväline. Asiakkaiden osallistaminen ja työyhteisön si- touttaminen omavalvontaprosessiin koettiin vaikeana. Kandidaattityössäni päädyin siihen, etteivät silloiset yksiköiden omavalvontaprosessit ja valmis omavalvontalomake tukeneet omavalvonnan yhteisöllisyyttä. Kehittämisen kohteena ei ollut niinkään omavalvontasuunnitelman jalkauttaminen henkilöstölle, vaan toimintamalli, jossa henkilöstön ja asiakkaiden tulisi olla vahvasti mukana suunnitelman työstämisessä. Tämä puolestaan vaati yksiköiltä prosessin uudistamista. Omavalvontasuunnitelman tuli myös paremmin tukea sekä prosessia että asiakasnäkökulmaa. Kandidaattitutkielmani jätti ilmaan kysymyksen siitä, onko omavalvonta ja sen suunnitelma toimimaton valvonnan väline, vai voisiko se kuitenkin toimia

7Marinin hallitus 2019–

8 Valtioneuvoston julkaisuja 2019:27, s. 38–42.

9 Valvira. Sosiaalihuoltolain toimeenpanon aluekierroskoulutus 12.6.2015. ”Sosiaalihuolto uudistuu: laadun- varmistus”-diasarja; Valvira Selvityksiä 2:2013, s. 5.

(9)

yhtenä valvonnan osa-alueena? Ovatko omavalvontasuunnitelmat tosiasiallisia valvonnan välineitä vai irrallisia dokumentteja, joiden sisältö ja tarkoitus jäävät elämään erilleen käy- tännön arjesta? Miten omavalvontasuunnitelmat todellisuudessa toimivat asiakkaan oikeusturvan takeina, jos niihin ei pääse käsiksi tai ne eivät ole ymmärrettävässä muodossa?

Tässä tutkielmassa käydään aluksi läpi teoriatasolla hyvän valvonnan periaatteita sekä lakiin perustuvaa omavalvontaa osana lastensuojelun nuorten sijoituskohteiden valvontaa. Oma- valvontaa peilataan myös lain implementaation näkökulmasta. Empiirisessä osiossa kuvail- laan tutkielman aineistoon ja toteutukseen liittyviä tekijöitä. Tutkielman empiiristen havain- tojen osassa käydään läpi haastatteluin saadusta aineistosta nousseet teemat ja havainnot yk- siköiden omavalvontaprosesseista ja -käytänteistä. Tutkielman tavoitteena on tehdä havaintoja omavalvontaa koskevien lakien implementoitumisesta lastensuojelun sijoituskohteiden toimijoiden käytännön arjessa.

Tutkielman tarkoituksena on kuvailla kolmen yksikön haastattelujen avulla omavalvonnan toteutumista ja peilata sitä suhteessa lain tarkoituksiin ja tavoitteisiin sekä tarkastella uudistetun lastensuojelulain velvoitteiden implementoitumista näissä yksiköissä hyvän kohtelun suunnitelman osalta. Tämän lisäksi tutkielmassa tarkastellaan kolmentoista sijoitusyksikön omavalvontasuunnitelmia.

Tämän tutkielman tutkimusongelmana on miten omavalvontaa koskevat lait ja määräykset ovat implementoituneet nuorten sijaishuollon valvonnassa ja millaisena valvonnan välineenä omavalvonta koetaan. Tutkimusongelma jakaantuu seuraaviin kolmeen tutkimuskysymyk- seen:

1. Miten omavalvontaa ohjaavat lait ja määräykset ovat implementoituneet osaksi lastensuojelun nuorten sijoituskohteiden valvontaa?

2. Miten omavalvontaa toteutetaan sijaishuollon yksiköissä ja toteuttaako se sosiaalipalvelulaissa omavalvonnalle ja lastensuojelulaissa hyvän kohtelun suunnitelmalle asetettuja vaatimuksia?

3. Millaisena valvonnan välineenä omavalvonta koetaan?

(10)

2 LASTENSUOJELUN SIJAISHUOLTO

2.1 Sijaishuollon määritelmä

Lastensuojelulain (88/2010, LSL) 10 luvun mukaisella sijaishuollolla tarkoitetaan huostaan otetun tai kiireellisesti sijoitetun lapsen kodin ulkopuolelle järjestettyä hoitoa ja kasvatusta.

Näillä toimenpiteillä puututaan voimakkaasti sekä lapsen että perheen perus- ja ihmisoikeus- sopimuksin säädeltyihin oikeuksiin. LSL:n 40 §:n mukaan sijaishuoltoon tulee turvautua vain, jos puutteet lapsen huolenpidossa tai kasvuolosuhteissa uhkaavat vakavasti vaarantaa lapsen tervettä kasvua ja kehitystä, eikä avohuollon tukitoimien katsota olevan riittäviä tai sopivia. Tämän lisäksi sijaishuollon tulee olla lapsen edun mukaista.¹⁰ Sijaishuolto voi tulla kysymykseen myös silloin, kun lapsi itse vakavasti vaarantaa omaa terveyttään, kasvua ja kehitystä tai syyllistyy vakaviin rikoksiin. Sijaishuolto voidaan järjestää sijoituksena toiseen perheeseen, sukulaissijoituksena, sijoituksena ammatilliseen perhekotiin, lastensuojelulai- tokseen tai muuhun lapsen edun ja tarpeiden mukaiseen hoitoon. Sosiaalihuoltolain muutos tuli voimaan 1.4.2015. Sen mukaan perheille tulee tarjota näiden tarvitsemia sosiaalihuollon palveluita, jos lastensuojelun asiakkuutta ei pidetä välttämättömänä.¹¹

Lastensuojelulaitoksina toimivat lastensuojelulain (417/2007) 57 §:n mukaan lastenkodit, koulukodit ja näihin rinnastettavat lastensuojelulaitokset, kuten ammatilliset perhekodit, koulukodit, nuorisokodit, vastaanottokodit ja toimeksiantosuhteiset perhehoitopaikat. Las- tensuojelulaitoksia ylläpitävät, kunnat, valtio ja yksityiset yhteisöt. Perhehoitopaikkoja valvoo toimeksiannon tehnyt kunta. Ammatillisten perhekotien valvonnasta vastaavat sijoittaja- ja sijoituskunta yhdessä aluehallintoviraston kanssa.¹²

2.2. Tilastotietoa kodin ulkopuolelle sijoitetuista lapsista

Kandidaattitutkielmani aikana kaikkien kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten lukumäärä oli vähentynyt noin 2,5 prosenttia edellisvuodesta 2015. Vuosien 2017–2020 aikana kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä jatkoi kuitenkin uudelleen kasvamistaan. Tähän nähden kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrän kasvu ja sen vauhti vaikuttavat

10 THL:n Lastensuojelun käsikirja: Lastensuojelun työprosessit – Sijaishuolto.

11 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 19/2021, s. 25–27.

12 Hoikkala ym. 2017, s. 10.

(11)

huolestuttavilta huomioiden myös, että vastaavasti väestössä lasten osuus pienenee.¹³ Kodin ulkopuolelle lyhytaikaisesti tai pitkäkestoisesti sijoitettujen lasten määrä vuonna 2020 oli 19086. Koskaan aikaisemmin kiireellisesti sijoitettujen, huostaan otettujen ja kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä ei ole ollut näin suuri. Kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä kasvoi 3 prosenttia edellisvuodesta 2019. Huostassa oli vuoden aikana 11 386 alle 18-vuotiasta lasta ja nuorta (1.1 % väestön saman ikäisistä). Kodin ulkopuolelle sijoitetuista lapsista 60 % oli huostaan otettuina. Kiireellinen sijoitus koski kaikkiaan 0.4 prosenttia väestön 0–17-vuotiaista lapsista ja näistä 15–17-vuotiaita sijoitettiin kiireellisesti eniten.

Kiireellisten sijoitusten määrä kasvoi 3 % edelliseen vuoteen verrattuna. Tässä on kuitenkin huomioitava, ettei kiireellinen sijoitus välttämättä johda huostaanottoon, vaan lasta ja per- hettä voidaan tukea lastensuojelun avohuollon tukitoimin. Sekä huostassa olleet että kiireellisesti sijoitetut lapset sisältyvät sijoitettujen lasten ja nuorten lukumääriin. Myös avohuollon tai jälkihuollon tukitoimin sijoitetut lapset ja nuoret sisältyvät näihin. Kodin ulkopuolelle sijoitetuista lapsista suurimman ikäryhmän muodostivat 13–17-vuotiaat lapset.¹⁴

Kuvio 1. Kodin ulkopuolelle sijoitettuna olleet lapset ja nuoret sekä heistä huostassa ja kiireellisesti sijoitettuna olleet lapset vuosina 1991–2020¹⁵

Vuonna 2020 huostassa olleista lapsista yli puolet (56 %) oli perhehoitoon sijoitettuina.

Näistä perhehoidon sijoituksista joka seitsemäs oli läheis- tai sukulaisperhesijoituksia.

13 ks. kuvio 1.

14 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 19/2021, s. 5–7, 9–10, 13–14.

15 ibid s.1.

(12)

Kuntien tekemiä toimeksiantosopimuksia perheiden kanssa oli vajaa 5000, joista reilu 20 % sijoitetun lapsen läheisperhe- tai sukulaisperhesijoituksia. Ammatilliseen perhekotiin sijoitettujen huostassa olleiden lasten osuus oli 10,1 % ja laitossijoitusten määrä 30 %. Lasten- suojelulain (316/2011) 50 §:n mukaan lapsen sijaishuolto tulisi järjestää ensisijaisesti perhehoidossa. Perhehoidon osuus onkin kasvanut vuonna 2012 voimaan tulleen uudistetun lastensuojelulain myötä. Vuonna 2011 49 prosenttia huostassa olleista lapsista oli sijoitettu perhehoitoon, kun taas vuonna 2020 sijoitetuista lapsista 56 prosenttia oli perhehoidossa.¹⁶ Lai- toksiin sijoitettujen lasten ja nuorten määrä jatkoi kuitenkin kasvuaan (1.2 %), kun taas si- joitukset ammatillisiin perhekoteihin vähenivät (12 %). Herää kysymys onko tarjolla olevien perhehoitopaikkojen määrä liian alhainen vai ovatko sijoitetut lapset entistä huonokun- toisempia vaatien laitosmaista, vahvan tuen tarjoavaa sijoituspaikkaa. Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen lastensuojelun tilasto tarjoaa myös mielenkiintoista tietoa maakuntien vä- lisistä sijaishuollon eroista. Huostassa olleita lapsia oli eniten Kymenlaaksossa ja Etelä-Sa- vossa. Vähiten huostassa olleita lapsia oli Etelä-Karjalassa ja Pohjanmaalla. Kiireellisesti sijoitettuja lapsia oli suhteellisesti eniten Pohjois-Karjalassa ja vähiten Etelä-Karjalassa.

Pohjois-Pohjanmaalla ja Ahvenanmaalla huostassa olleista lähes kolme neljästä oli perhehoidossa, kun puolestaan Päijät-Hämeessä ja Uudellamaalla vain vajaa puolet¹⁷.

Koronapandemian vaikutuksia lastensuojelun tarpeisiin on vielä vaikea täysimittaisesti arvioida. Kunnille suunnattujen selvitysten mukaan perheiden haasteet ja lastensuojelun tuen tarve oli kuitenkin kasvanut. Vuoden 2020 aikana lastensuojelun suorien kontaktien määrät perheisiin vähenivät tai toteutuivat etäyhteyksin. Pandemian tiukimpien rajoitusten aikana, keväällä 2020, lastensuojeluilmoitusten määrän vähenemistä ja samanaikaisesti poliisien ko- tihälytysten määrän kasvua pidettiin huolestuttavana. Pandemian aiheuttamien rajoitusten vuoksi neuvolakontaktit vähenivät ja koulut siirtyivät etäopetukseen. Tuolloin pelättiin las- tensuojelutarpeiden jäävän osittain näkymättömiin.¹⁸ Kunnille tehtyjen kyselyjen mukaan osassa kunnissa koulujen tekemät lastensuojeluilmoitukset olivat lisääntyneet ja osassa kunnissa vähentyneet¹⁹. Poikkeusolojen vaikutukset eivät kuitenkaan näy vielä kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten lukumäärissä. Muun muassa poikkeusolojen vaikutukset hallinto-

16 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 19/2021, s. 9–10, 13–14.

17 ibid. s. 8–10.

19 Tätä selittänee osittain koulujen erilaiset opetuksen järjestämismuodot. Etäopetusta toteutettiin koteihin puhelimitse, wilma-viestein tai suorina videopuheluina ja verkkotapaamisina. Verkkotapaamisten aikana koululta oli suora näköyhteys lasten koteihin, kun taas muutoin järjestettynä kotien tapahtumat ja tilanteet eivät tulleet samalla tavalla näkyviin.

(13)

oikeuksien ruuhkautuneille käsittelyajoille näkyvät uusien tahdonvastaisten huostaanottojen vähentyneissä määrissä.²⁰ Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen raportin mukaan pandemian vaikutukset lastensuojelulle voivat tulla näkyviin viiveellä vielä vuosienkin kuluttua.

(14)

3 VALVONTA

3.1 Valvonnan määritelmä

Valvonnan määritelmä on monitahoinen ja vaihtelee sen mukaan kenen toimesta valvonta määritellään. Yhtenäisen määritelmän muodostaminen on siten haastavaa. Määritelmä poik- keaa maittain ja jopa viranomaisten kesken. Viranomaisohjannan ja valvonnan erottaminen toisistaan on vaikeaa. Samoin arvioinnin, valvonnan ja ohjauksen raja on määriteltäessä epä- selvä. Ohjauksen ja valvonnan sanotaan kietoutuvan toisiinsa, mutta siitä huolimatta olevan keskinäisessä hierarkiajärjestyksessä toisiinsa nähden. Valvontaa voidaan pitää eräänlaisena toiminnan ohjaamisena asetettua tavoitetta kohti. Toimijoita pyritään ohjaamaan ja valvomaan normi-, resurssi-, informaatio- ja sopimusohjauksen keinoin.²¹ Jo sittemmin kumotun yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain (603/1996) esitöissä korostettiin valvonnan roolia viranomaisten ja palveluntuottajien välisenä yhteistyönä, jossa koulutus, ohjaus ja informaation jakaminen on keskeistä²². Valvonta voidaan jakaa valvontaviranomaisten toteuttamaan ennakolliseen valvontaan ja jälkikäteiseen valvontaan. Tämän lisäksi valvonta voi olla palvelujen järjestäjätahon oman palveluntuotannon ja järjestämisvastuulle kuuluvien muiden palvelua tuottavien valvontaa. Viranomaisvalvonnassa valvotaan sään- nösten ja määräysten noudattamista ja yksilöiden oikeuksien toteutumista. Palveluiden jär- jestäjien valvomisen tarkoituksena on valvoa lakiin ja määräyksiin perustuvien velvoitteiden noudattamista ja, että palveluiden tuottajat toimivat niitä sitovien sopimusten mukaisesti.²³ Ruotsissa valvonta on määritelty Ruotsin sosiaalipalvelulaissa (Socialtjänstelag 2001:453).

Sen mukaan valvontana pidetään sellaista toiminnan lainmukaisuuden tarkastamista, jolla varmistetaan laeissa, määräyksissä ja niiden perusteella annetuissa päätöksissä asetettujen vaatimusten täyttyminen²⁴. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan valvonta on valvottavan kohteen havainnointia, jonka avulla pyritään varmistamaan kohteen toimiminen halu- tulla tavalla.²⁵ Valvonta on nähty myös kansallisena ohjauksen keinona, jonka tarkoituksena on ehkäistä heikkolaatuista tuotantoa ja poistaa laadultaan heikot ja ala-arvoiset

21 Nykänen ym. 2017, s. 6.

22 HE 22/1996 vp, s. 3–4.

23 Nykänen ym. 2017, s. 6.

24 Tästä mainitsee Hynninen – Joensivu 2016, s. 23; Socialtjänstlag (2001:453) 13 kap. 2 §).

25 Tolonen 2015, s. 3–24; Valtiontalouden tarkastusvirasto 201/2005, s. 7,16.

(15)

palveluntuottajat.²⁶ Ohjausta pidetään tulevaisuusorientoituneena, kun taas valvonnan per- spektiiviä enemmän menneeseen suuntautuvana, vaikka sen tehtävänä nähdään myös vai- kuttaminen tulevaisuuteen.²⁷ Valvonnan aikaikkuna suuntautuu siis kahteen suuntaan; men- nyttä arvioivaan ja tulevaisuutta preventiivisesti vartioivaan.

Virkkusen ja Tuorin mukaan valvonta on hallinnollinen prosessi, jonka tehtävänä on huoleh- tia sääntöjen ja normien noudattamisesta sekä toiminnalle asetetun tarkoituksen, vaatimusten ja periaatteiden noudattamisesta.²⁸ Valvonta on yksi hallinnon tehtävistä ja siksi sitä ohjaavat hallintolain (434/2003, HL) säännökset ja hyvän hallinnon oikeusperiaatteet. Hyvän hallinnon oikeusperiaatteita ovat tarkoitussidonnaisuusperiaate, yhdenvertaisuusperiaate, objektiviteettiperiaate sekä suhteellisuusperiaate. Hallituksen esitys hallintolain uudistusta koskien määrittää näitä periaatteita. Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaisesti toimivallan käyttö tulee rajata vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan säädetty ja tarkoitettu.

Viranomaisen ei tule ryhtyä muiden tarkoitusperien edistämiseen kuin niiden, jotka kuuluvat tämän toimivaltaan ja substanssiin ja joiden tavoitteet on tapauksessa sovellettavaan lakiin kirjattu. Hallituksen esityksen mukaan yhdenvertaisuusperiaate saa perusteensa perustuslain (731/1999) 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta: ”Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Sään- nös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityis- kohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia”. Ratkaisutoiminnan joh- donmukaisuus edellyttää, että tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samalla tavoin. Objektiviteettiperiaate määritellään samaisessa hallituksen esityksessä. Sen mukaan hallintotoiminta ei saa olla epäasiallista tai perustua hallinnolle vieraisiin perusteisiin. Täl- laisina perusteina voidaan pitää esimerkiksi henkilökohtaisen hyödyn tavoittelua, julkisyh- teisön erityisten taloudellisten etujen tavoittelua tai ystävien suosimista. Viranomaisen pää- töksenteon ja toiminnan tulee perustua puolueettomuuteen ja objektiivisiin perusteluihin.

Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti viranomaisen toimien tulee olla oikeasuhtaisia tavoitel- tuun päämäärään nähden. Toimien on oltava asetetun tavoitteen kannalta asianmukaisia, tar- peellisia ja oikein mitoitettuja.²⁹

26 Tolonen 2015, s. 24.

27 Hynninen – Joensivu 2016, s. 23–24.

28 Tuori – Virkkunen 1980, s. 98.

29 ibid. s. 98.

(16)

Valvonta voidaan jakaa hierarkkisesti sen mukaan, millainen harkintavalta valvottavilla toimijoilla itsellään on valvottavasta toimintakohteesta. Vähiten harkintavaltaa toimijoilla it- sellään on perinteisen viranomaisvalvonnan alaisilla toimialueilla. Tällaisia toimintoja sään- nellään ja valvotaan viranomaislähtöisesti. Jaettua valvontavastuuta sen sijaan voidaan käyt- tää aloilla, joissa lakiin perustuen toimijoilla on velvoite itse valvoa toimintaansa, mutta vastaavat asianmukaisesti hoidetusta valvonnasta viranomaisille. Suurinta harkintavaltaa näistä oman toiminnan valvojista voivat käyttää ne, jotka omaehtoisesti ilman virallista velvoitetta valvovat toimintaansa.³⁰

3.2 Hyvä valvonta

Hallinnollisena prosessina valvonnan tulee noudattaa hyvän hallinnon periaatteita ja hallintolain säännöksiä. Hyvä valvonta on osa hyvää sääntelyä ja sen tarkoituksena on huolehtia poliittisesti asetettujen tavoitteiden toteutumisesta kustannustehokkaasti. Hyvä valvonta si- sältää erilaisia sääntelymekanismeja, joiden avulla viranomaisvalvontaa voidaan suorittaa resurssiviisaasti.³¹ Aejmelaeuksen mukaan:”Hyvä valvonta tuottaa tuloksia pitäen valvonta- kustannukset ja hallinnollisen taakan mahdollisimman alhaalla. Hyvän valvonnan strategian mukaan hyvä valvonta ohjaa henkilökuntaa oikein ja tunnistaa ne tekijät, jotka ohjaavat val- vottavia toimimaan määräysten mukaan. Hyvä valvonta tuottaa kannustimia toimia oikein ja ohjaa resurssit sinne, missä riski on suurin ja toimenpiteet sinne, missä määräysten nou- dattamattomuus aiheuttaa suurimmat rikkomukset”.³²

OECD julkaisi vuonna 2014 yksitoistakohtaisen hyvän valvonnan periaatelistauksen³³. Sen mukaan hyvä valvonta on:

1. Tietoon perustuvaa (evidence-based: sekä tietoa valvottavasta toiminnasta että valvonnan vaikutuksista toimintaan).

2. Valikoivaa (käytettävä valvonnan eri työkaluja oikeasuhtaisesti ja resurssiviisaasti)

3. Riskianalyysein resursseja suhteuttavaa

4. Nopeasti reagoivaa (responsiivinen säätely, reagoivan valvonnan periaate)

30 Halonen – Keinänen 2017, s. 143–144,147; Tala 2012, s. 19–23, 26–31.

31 OECD 2014, s. 14.

32 Aejmelaeus, Riitta 2016 Tehokas valvonta osana toimivaa sote-järjestelmää Miten valvonta voi tukea sote- uudistuksen tavoitteita -seminaari 9.3.2016 Säätytalo.

33 OECD 2014, s.10, 14, passim.

(17)

5. Pitkän tähtäimen suunnitelmaan perustuvaa (valvonnan visio: valvonnan selkeät tavoitteet ja suunnitelmat)

6. Yhteistyössä toimivaa ja päällekkäisyyksiä välttävää 7. Läpinäkyvää ja palkiten oikeaa toimintaa

8. Tarvittavaa informaatiota tuottavaa

9. Prosesseja selkiyttävää (kuka valvoo ja ketä – vastuiden ja velvollisuuksien selkeys)

10. Palveluntuottajien omavalvontaa ja laadunarviointia tukevaa

11. Ammatillista (valvontaviranomaisten ammattitaito suhteessa valvottavaan substanssiin ja valvontatoimiin)

OECD:n mukaan hyvän valvonnan tulee olla tietoon perustuvaa (evidence-based) eli viran- omaisella tulee olla tietoa valvottavasta toiminnasta ja valvonnan vaikutuksista toimintaan.

Valvontaviranomaisen tulee pohjata valvontansa tietoon ja näyttöön sekä säännölliseen ar- viointiin. Tämän avulla valvontaviranomaisella on mahdollisuus kehittää, resursoida ja kohdentaa toimintaansa tehokkaammin ongelma-alueille. Tärkeää onkin, että valvontaviranomaisella on tietoa sekä valvottavasta kohteesta että suorittamansa toiminnan vaikutuksista valvottaville.³⁴

Valvonnan tulee olla valikoivaa ja perustua pitkän tähtäimen suunnitelmaan. Hyvän valvonnan periaatteiden mukaisesti valvontaa suorittavan on käytettävä valvonnan eri työkaluja oikeasuhtaisesti ja resurssiviisaasti.³⁵ Päällekkäistä valvontaa tulisi välttää ja valvontaraken- teiden tulisi tukea tätä. Valvontaa tulee toteuttaa riskiperustaisesti siten, että valvonnan painopiste ja resurssit ovat siellä missä uhat riskien toteutumiselle ovat suurimmat. Mitä enem- män toimialan sisällä toimintakulttuureissa ja toiminnassa on eroja, sitä yksilöidymmin valvontaa tulisi kohdentaa. Homogeenisten toimintakulttuurien osalta valvonta voi olla toiminnan yleiseen riskitasoon suhteutettua. Valvontaresurssit suhteutetaan riskianalyysein. Val- vonnan tulisi olla nopeasti reagoivaa (responsiivinen säätely, reagoivan valvonnan periaate), jolloin valvottavan kohteen aiemman toiminnan perusteella valvontaa voidaan suhteuttaa.³⁶

34 VM 2021, s. 46–47.

35 Yksi merkittävä hyvän valvonnan periaatteista on valvonnan oikea kohdentaminen: julkisen viranomaisen valvonnan tulee hyödyntää erilaisia sääntelyratkaisuja valvonnan toteutuksessa ja huomioida sääntelyvali- koimien käyttö erityisesti viranomaisen valvontaresurssien näkökulmasta (Halonen – Keinänen, 2017, s.

143).

36 ks. VM 2021, s. 46: ”valvontatoimenpiteet pitää suhteuttaa valvonnan kohteen aikaisempaan käyttäytymi- seen ja valvontahistoriatietoihin, ei pelkästään toiminnan yleiseen riskillisyyteen.”

(18)

Sellaista toimijaa, joka on halukas noudattamaan sääntelyä ja aiempi valvontahistoria tämän todentaa, tarvitsee valvoa vähemmän. Tarkempaa valvontaa kohdennetaan sen sijaan niihin toimijoihin, jotka eivät noudata sääntelyä. Lisävalvonnan ja seuraamusten välttämiseksi syntyy kannustin noudattaa sääntelyä, joka puolestaan vähentää valvontatarvetta.³⁷ Valvonnan tulee perustua pitkän tähtäimen suunnitelmaan, visioon, jossa valvoja määrittelee selkeät tavoitteet ja suunnitelmat valvonnalle. Näin ehkäistään turhaa valvonnan päällekkäisyyttä. Sa- malla voidaan suunnitelmallisesti ja ennakollisesti muovata valvonnan keinoja muuttuvien toimintaympäristöjen valvomiseksi. Viranomaisten on koordinoitava ja yhteensovitettava valvontatoimensa siten, ettei päällekkäisyyttä synny³⁸.

Valvonnan tulee olla läpinäkyvää ja palkita oikeaa toimintaa. Viranomaisen tulee edistää sääntelyn noudattamista ohjeistuksin ja tukimateriaalein siten, että toimijat tietävät miten heidän tulee toimia ja mitä sääntelyä heihin kohdistuu. Valvonnan tehtävänä on tarvittavan informaation tuottaminen valvottaville kohteille. Valvonnan tulee myös selkiyttää prosessit, jolloin tiedetään, kuka valvoo ja ketä. Hyvässä valvonnassa vastuut ja velvollisuudet ovat selkeästi määritelty ja kaikkien tiedossa. Valvonta vaatii onnistuakseen valvojilta substans- sitietämystä valvottavasta kohteesta, mutta myös tietoa valvonnasta yleisesti. Valvonnan tu- leekin olla ammatillista ja systemaattisesti johdettua toimintaa. Valvonnan tarkoituksena tulee olla palveluntuottajien omavalvonnan ja laadunarvioinnin tukeminen.³⁹

3.3 Valvonnan normiohjauksen perusta sosiaalipalveluissa

Sosiaalipalvelut koskettavat monia ihmiselämän turvaamiseksi säädettyjä oikeushyviä. Näi- den valvonnan velvoittavuus kumpuaakin syvimmiltään ihmis- ja perusoikeuksista. Kun julkisen vallan valvonnan kohteena ovat yksittäisten ihmisten perusoikeuksilla suojatut oikeus- hyvät, on näiden toteutumisen ja valvonnan perustana kansainväliset ihmisoikeudet ja pe- rustuslaki. Kansallisella tasolla näitä oikeushyviä suojataan perustuslailla. Perustuslain (731/1999, PL) 22 §:n mukaan julkisen vallan tulee turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Julkisen vallan tehtävänä on turvata laissa tarkemmin säädetyllä tavalla riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Erityisesti perheitä ja lapsia, sekä muita lapsen huolen- pidosta vastaavia, on perustuslain mukaan tuettava. Julkisen vallan on huolehdittava siitä,

37 VM 2021, s. 46–47.

38 Sosiaalipalvelujen valvonnan osalta esimerkiksi Valviran, AVI:jen ja kuntien välinen työnjako.

39 VM 2021, s. 46–47.

(19)

että jokainen lapsi saa hyvinvointiaan ja yksilöllistä kasvuaan tukevia palveluja ja huolenpi- toa. Suomi on ratifioinut sekä YK:n Ihmisoikeuksien julistuksen että Lasten oikeuksien sopimuksen ja ne ovat valtiota sitovia sopimuksia. Valtion vastuuta lasten oikeuksien toteutumisesta alleviivaa sopimuksen 4 artikla, jonka mukaan valtion on toteutettava lasten oikeuksien sopimuksen määräämät oikeudet. Lasten oikeuksien sopimuksen 20 artikla velvoittaa valtiota erityiseen lasten suojeluun ja tukeen silloin, kun lapsi ei voi elää perheensä kanssa.⁴⁰ Perustuslain 108 § ja 109 § asettavat lakien noudattamisen valvontavastuun julkisissa tehtä- vissä myös ylimmille laillisuusvalvojille eli eduskunnan oikeusasiamiehelle (EOA) ja valtioneuvoston oikeuskanslerille. Tämä valvontavastuu ulottuu myös sosiaalipalveluihin. Pe- rustuslaki painottaa erityisesti perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvontaa.

Ylimmät laillisuusvalvojat käsittelevät heille osoitettuja kanteluita tai heillä on mahdollisuus ottaa asia käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan. Heillä on oikeus suorittaa valvonta- ja tar- kastuskäyntejä viranomaisissa ja laitoksissa. Eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävistä annetun lain (495/2013) 5 §:n mukaan oikeusasiamiehen on toimitettava tarkastuksia vankiloissa ja muissa suljetuissa laitoksissa ja valvottava niihin sijoitettuna olevien henkilöiden kohtelua. Oikeusasiamiehellä on oikeus päästä tarkastamaan kaikkia laitoksessa olevia tiloja ja siellä pidettäviä tietojärjestelmiä. Oikeusasiamiehelle on taattava mahdollisuus keskustella luottamuksellisesti laitoksessa työskentelevien tai sinne sijoitettuna olevien henkilöiden kanssa.⁴¹

Sosiaalihuollon palveluista ja niiden valvonnasta säädetään sosiaalihuoltolailla (1301/2014) ja -asetuksella (607/1983). Sosiaalihuoltolakia sovelletaan pääasiallisesti kunnalliseen sosi- aalihuoltoon. Yksityisten sosiaalipalvelujen tuottamisesta, toteuttamisesta ja näiden palvelujen valvonnasta säädetään laissa yksityisistä sosiaalipalveluista (922/2011). Laki korostaa ennakollista valvontaa. Valvonnan tarkoitus on tukea palveluntuottajia kehittämään toimintansa riskien tunnistamista ja ennaltaehkäistä riskien syntyminen.

40 HE 237/2018 vp, s. 5–6, 8; THL Lastensuojelun käsikirja.

40 HE 237/2018 vp, s. 40.

41 HE 237/2018 vp, s. 5–6,8; Nykänen ym. 2017, s. 16.

(20)

4 OMAVALVONTA

4.1 Omavalvonnan määritelmä

OECD:n mukaan hyvä valvonta sisältää erilaisia sääntelyratkaisuja, joiden avulla viranomaisvalvontaa voidaan suorittaa resurssiviisaasti ja kustannustehokkaasti⁴². Jatkuvassa muutostilassa oleva yhteiskunta, tiedon määrän lisääntyminen ja julkisen vallan taloudelli- sen tilanteen vaihtelut ovat luoneet haasteita sääntelylle ja valvonnalle. Tiedosta itsestään on tullut yksi sääntelyn resurssi. Käsitys valtiosta valvojan roolissa on tämän myötä kokenut muutoksen. Erilaiset sääntelyratkaisut sisältävät viranomaisvalvonnan lisäksi myös eri toimijoiden suorittamaa valvontaa. Tällöin esimerkiksi palvelujen tuottajat, asiakkaat ja palveluketjussa muut mukanaolijat voivat suorittaa valvontaa.⁴³ Tiedosta ja osaamisesta on kehit- tynyt muun muassa koulutuksen, tieteen ja talouden alalla sellaisia autonomisia sosiaalisia systeemejä, joiden nähdään itse parhaiten kykenevän valvomaan ja sääntelemään itseään.

Tämän myötä valvontavastuuta on siirretty julkisen vallan ulkopuolelle.⁴⁴ Palvelujen tuottajat, asiakkaat ja palveluketjussa muut mukanaolijat voivat suorittaa valvontaa ja toimivat ikään kuin sääntelijäsurrogaatteina eli viranomaisvalvojien sijaan toimivina sääntelijöinä⁴⁵. Tällainen toiminnan valvonta on varsinaisen itsesääntelyn (self regulation) ja yhteissäänte- lyn (co-regulation) välimaastoon sijoittuvaa metasääntelyä. Jyrki Talan mukaan kyse on yh- teissääntelyn yhdestä muodosta, kun taas Kotkaksen mukaan kyseessä on uudentyyppinen valvontahybridi^46.

Kirjallisuudessa tätä valvontamuotoa kuvataan monin eri termein. Baldwin, Cave ja Lodgen mukaan kyse on lakivahvisteisesta itsesääntelystä (enforced self regulation) tai metasäänte- lystä. Oman toiminnan valvonta nähdään osana responsiivisia sääntelykeinoja⁴⁷. Responsii- visella eli mukautuvalla sääntelyllä tarkoitetaan sääntelyä, jossa viranomaiset ja hallinto puuttuvat säänneltävään toimialaan vain siinä määrin, kuin se tavoitteiden saavuttamisen

42 OECD: Regulatory Enforcement and Inspections. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy 2014, s.14.

43 Halonen – Keinänen 2017, s. 143–144; Nykänen ym. 2017, s. 6, 11.

44 Huovinen 2006, s. 1207–1208.

45 Drahos 2017, s. 135–136; OECD 2005, s. 27, 34–35.

46 Kotkas 2013, s. 720–733; Kotkas 2016, s. 605; Tala 2006, s. 189–190; Tala 2012, s. 31; Hoikkala 2015, s.18.

47 Drahos 2017, s. 135.

(21)

näkökulmasta on tarpeen ja mukauttaa sääntelytoimenpiteet sen mukaisesti⁴⁸. Omavalvonta on nähty eräänlaisena lainsäätäjän sääntelytoiminnan alihankintana alalla toimivilta ja siten sijoittuvan yhteissääntelyn ja itsesääntelyn välimaastoon. Lakivahvisteisen itsesääntelyn vahvuutena ja laadun varmistajana nähdään se, että itsesääntelyä vahvistaa nimenomaan vel- voittava lainsäädäntö⁴⁹. Näin ollen Kotkaksen ilmaisu omavalvonnasta sääntelyhybridinä on erittäin osuva.

Omavalvonnalla tarkoitetaan palvelujen tuottajien oman toiminnan valvontaa ja se on yksi ennakollisista oikeusturvakeinoista.⁵⁰ Omavalvonnan tarkoituksena on tunnistaa, ehkäistä ja korjata palvelussa esiintyviä riskejä ja epäkohtia. Palvelujen onnistumisen kannalta on tär- keää pyrkiä ennaltaehkäisemään epävarmat ja riskejä aiheuttavat tekijät. Omavalvonta on palveluja tuottavan yksikön suunnitelmallista sisäistä palveluprosessien arviointia laadun- valvonnan ja asiakasturvallisuuden riskienhallinnan näkökulmasta.⁵¹ Omavalvonta on osa ennakollista ja ehkäisevää valvontaa.⁵² Omavalvonta tarkoittaa palvelujen tuottajan oman toiminnan laadun valvontaa ja varmistamista siten, että toiminta täyttää lainsäädännössä ja valvontaohjelmissa asetetut tavoitteet sekä palveluntuottajan itse toiminnaltaan edellyttämät laatuvaatimukset palvelujen laadusta annettujen suositusten mukaisesti. Omavalvontasuun- nitelmassa kuvataan kunkin toimintayksikön tapoja ja menetelmiä asiakasturvallisuuden pa- rantamiseksi ja varmistamiseksi. Omavalvontasuunnitelma laaditaan kirjallisena⁵³

Omavalvonnan avulla toiminnanharjoittajat pystyvät nopeammin reagoimaan tarvittaviin muutoksiin ja parantamaan siten tehokkaammin hoiva- ja hoitolaitosten hoidon laatua ja turvaamaan paremmin potilas- ja asiakasturvallisuutta.⁵⁴ Toimijoiden oman toiminnan valvonnan positiivisina puolina nähdään asiantuntijuus valvottavasta alasta sekä mahdollisuus te- hokkaampaan ja joustavampaan valvontaan. Ongelmina näissä puolestaan nähdään luotetta- vuuden ja oikeudenmukaisuuden toteutumisen mahdolliset puutteet.⁵⁵

48 Ayres – Braithwaite 1992, s. 103–104; Drahos 2017, s. 117–118.

49 Ayres – Braithwaite 1992, s. 103–14; Mäenpää 2017, s. 42; Tala 2012, s. 31.

50 Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2012:21, s. 58.

51 Hanhinen – Hyvärinen 2017, s. 33; [ https://www.valvira.fi/sosiaalihuolto/sosiaalihuollon-valvonta/omavalvonta.] (5.2.2021).

52 Kotkas 2013, s. 720–733; Nykänen ym. 2017, s. 6,11; STM: Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2012:21, s. 58; Nykänen ym. 2017 s. 6,11.

53 Hanhinen – Hyvärinen 2017, s. 3; Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2017:5. s. 138.

54 Valvira, Muistio 18.8.2015. Dnro 7678/00.01.00.02/2015.

55 Baldwin ym. 2012, s. 139; Ayres – Braithwaite 1992, s. 103.

(22)

Sipilän hallituksen yhtenä kärkihankkeena oli normipurku ja sen myötä hallinnollisen taakan keventäminen⁵⁶. Valvira antoikin omat ehdotuksensa hallinnollisen taakan vähentämiseksi ja keventämiseksi muistiossaan 18.8.2015. Valviran ehdotuksen mukaan yksi uudistuskoko- naisuus koski lainsäädännön ja hallinnollisen taakan keventämistä muun muassa palvelutuottajien omavalvontaa kehittämällä. Omavalvonta nähtiin yhtenä keskeisenä ohjausmuo- tona kohdistuen nimenomaan palvelun laadun varmistamiseen, riskienhallintaan ja sen myötä se tulisi toimimaan keskeisesti yhtenä asiakkaan oikeusturvamekanismina ja aseman vahvistajana.⁵⁷ Samalla tällaisten riskiperusteisten valvontamekanismien ongelmina nähtiin pelko oikeusturvan mahdollisesta heikosta toteutumisesta ja valvontamuodon luotettavuu- desta perusoikeuksiin kohdistuvien toimien osalta⁵⁸. Yksityisissä sosiaalihuollon palveluissa omavalvonta on ollut lakisääteistä vuodesta 2012 alkaen ja kaikissa, myös julkisesti tuote- tuissa palveluissa 1.4.2015 alkaen.

4.2 Omavalvontasuunnitelma

Omavalvontasuunnitelmalla tarkoitetaan palvelua tuottavan tahon omatoimista laadunvar- mistusta. Tällä on tarkoitus taata toiminnan lainmukaisuus, laadukkuus sekä laatusuositusten mukaisuus. Omavalvontasuunnitelman avulla palveluntuottaja kykenee valvomaan omalle toiminnalleen asettamien tavoitteiden toteutumista. Kyseessä on siis riskiperustei- nen laadunhallintakeino, jonka tarkoituksena on palvelujen laadun ja asiakasturvallisuuden varmistaminen käytännönläheisesti. Palveluntuottajan tulee tarkastella omassa toiminnassaan olevia asiakasturvallisuuteen ja laatuun liittyviä riskitekijöitä. Valvira on tuottanut yk- sityisiä sosiaalipalveluja tarjoaville tuottajille omavalvontasuunnitelmalomakkeen, joka kattaa kaikki omavalvontasuunnitelmaa koskevan määräyksen asiakokonaisuudet. Valviran ohjeistuksen mukaan jokaisen toimintayksikön tulee kirjata omavalvontasuunnitelmaan ne asiat, jotka toteutuvat käytännössä. Erillisessä ohjeistuksessa on selvitetty mitä omavalvontasuunnitelman kuhunkin sisältökohtaan tulisi minimissään kirjata.⁵⁹

Omavalvontasuunnitelmassa kuvataan toimintayksikkökohtaisesti ne menettelytavat, joilla asiakasturvallisuutta ja palvelujen laatua pyritään varmistamaan ja parantamaan.

56 Sipilän hallitus 2015–2019.

57 Valvira 2015b; Valvira, 30.4.2012.

58 Baldwin ym. 2012, s. 146.

59 https://www.valvira.fi/lomakkeet/Valvontaviranomaisen antama ohjaus sosiaali- ja terveydenhuollossa, las- tensuojelussa sekä varhaiskasvatuksessa/Sosiaalipalvelujen omavalvontasuunnitelma; Valvira määräys Dnro 3344/05.00.00.01/2014; Räty 2019, s. 43.

(23)

Omavalvontasuunnitelmaa laadittaessa erityistä huomiota tulee kiinnittää perusoikeuksia rajoittaviin toimenpiteisiin ja näiden toimenpiteiden menettelytapaohjeistukseen. Omaval- vontasuunnitelmaan tulee kirjata rajoitustoimien vähentämiseen tähtäävät toimenpiteet. Ra- joitustoimenpiteillä tarkoitetaan esimerkiksi lastensuojelulain (417/2007) 11 luvun mukaisia toimenpiteitä: yhteydenpidon rajoittamista, aineiden ja esineiden haltuunottoa, henkilön tarkastusta ja katsastusta, omaisuuden ja lähetysten tarkastamista ja luovuttamatta jättä- mistä, kiinnipitämistä, liikkumisvapauden rajoittamista, eristämistä ja erityistä huolenpi- toa.⁶⁰ Rajoitustoimenpiteitä on seurattava ja raportoitava osana omavalvontasuunnitelmaa.

Viranomaisten havaittua puutteita omavalvontasuunnitelmissa, voidaan palveluntuottajaa velvoittaa täydentämään ja korjaamaan omavalvontasuunnitelmaa.

Suunnitelman tulee olla julkisesti nähtävillä ja sen toteutumista tulee seurata. Omavalvon- nan tavoitteena on nopeuttaa prosesseja, joiden avulla toimintayksiköiden asiakasturvallisuutta ja toimintatapojen laatua voidaan tarvittaessa nopeasti muuttaa tai päivittää. Koko henkilökunnan tulee osallistua omavalvontasuunnitelman tekemiseen ja päivittämiseen.

Suunnitelmaan tulee kirjata yksikön omavalvontasuunnitelmasta vastaava työntekijä. ⁶¹ 4.3 Omavalvonta lain implementoitumisen näkökulmasta

Tässä tutkielmassa keskiössä on omavalvontaa ohjaavien lakien implementoituminen lastensuojelun toimijoiden osalta ja millä tavalla lainlaatija on kyennyt kyseisen sääntelykeinon avulla turvaamaan valvonnalle asetettuja tavoitteita. Keskeistä on myös tarkastella, millainen motivaatio lain implementaatioon osallistuvilla toimijoilla on noudattaa annettuja oh- jeita ja säännöksiä.

Talan mukaan lakien implementaatiolla tarkoitetaan ”julkiseen organisaatioon kuuluvien toimijoiden, etenkin hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten toimenpiteitä ja menettelyta- poja tietyn säännöksen toteuttamiseksi ja soveltamiseksi ja vuorovaikutusta, joka syntyy näi- den toimijoiden ja sääntelyn kohdetahojen välillä”. Tala nostaakin esiin kysymyksen siitä miten oikeudellisen sääntelyn sisältö on loppujen lopuksi siinä, miten toimijat eli säännöksen implementoijat sääntöä toteuttavat.⁶² Ydinkysymys onkin miten lastensuojelun sijaishuollon

60 Sosiaali- ja terveysministeriö 2017:5, s.138; Räty 2019, s. 750–751.

61 Valvira Selvityksiä 2013:2. Dnro 7250/05.00.00.03/2013; Valviran määräys dnro 7754/03.03.2011, s. 3, 8–9, 13.

62 Tala 2005, s. 185.

(24)

toimijat omavalvontaa ohjaavaa sääntelyä soveltavat ja toteuttavat, sekä millaisia valintoja ja yksityiskohtaisia prosesseja toimijat omavalvonnan toteuttamiseksi tekevät. Hallituksen esityksessä yksityisiä sosiaalipalveluja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi, sekä hallituksen esityksessä sosiaalihuoltolain uudistamiseksi, lakisääteistä omavalvontaa pidettiin merkitykseltään kasvavana oikeusturvakeinona. Omavalvonnan tarkoituksena on tunnistaa, ehkäistä ja korjata palveluissa esiintyvät epäkohdat ja riskiä aiheuttavat tilanteet. Omaval- vontasuunnitelman tarkoituksena on toimia sosiaalihuollon henkilöstön työkaluna laaduk- kaiden, turvallisten ja asianmukaisten palvelujen toteuttamiseksi, toiminnan kehittämiseksi, epäkohtiin puuttumiseksi ja näin myös jälkikäteisen oikeusturvan tarpeen ehkäisemiseksi.

Esityksen mukaan omavalvonnan tulisi olla osa koko henkilökunnan jokapäiväistä toimintaa. Omavalvonnan tarkoitus nähtiin koko työyhteisön toteuttamana jatkuvana toiminnan laadun varmistamisena ja kehittämisenä. Uudistetun omavalvontaa säätelevän lainkohdan tarkoituksena oli, että toimintayksikön asiakkailla ja henkilökunnalla olisi mahdollisuus tuoda esiin omat käsityksensä yksikön toiminnasta ja siihen mahdollisista liittyvistä epäkoh- dista. Näiden palautteiden tarkoituksena oli vaikuttaa toiminnan kehittämiseen. Omavalvon- tasuunnitelman tuli esityksen mukaan toimia myös osana viranomaisvalvontaa.⁶³

Talan mukaan eri toimijoiden kyky omaksua ja noudattaa sääntelyä ja siihen liittyvää ohjausta voi vaihdella. Tämän lisäksi on syytä muistaa, että implementaatiota ohjaavina muina tekijöinä sääntelyn lisäksi ovat käytettävissä olevat resurssit, koulutus, osaaminen ja ammattitaito sekä itse toimijaa koskeva sääntely. Lakien implementoituminen ei riipu pelkästään lain itsensä laadusta tai tasosta, vaan se toimii aina osana suurempaa ja laajempaa oikeudellisen sääntelyn joukkoa.⁶⁴

On hyvä muistaa, että lakien noudattamisen valvontaa suorittavat viranomaiset käyttävät runsaasti sellaisia tosiasiallisia, ei säänneltyjä toimenpiteitä, kuten ohjausta, neuvontaa, in- formointia, yhteydenottoja ja epävirallisia sopimuksia toimijoiden kanssa. Näiden tarkoituksena on puuttua säännösten toteuttamiseen, ehkäistä heikkoa sitoutumista lakien noudat- tamiseen sekä ehkäistä rikkomuksia. Talan mukaan valvontatoiminnan painopiste onkin usein näissä epävirallisissa keinoissa puuttua epäkohtiin tai ohjata toimijoita.⁶⁵ Lastensuoje- lun omavalvonnan osalta tällaisia keinoja ovat muun muassa sosiaali- ja terveysministeriön

63 HE 302/2010 vp, s. 19–20; HE 164/2014 vp, s. 1, 62–64, 83, 140–141.

64Tala 2005, s. 185.

65Tala 2005, s. 189.

(25)

tuottamat lastensuojelun laatusuositukset ja oppaat lasten sijaishuollon omavalvontaa koskien sekä kuntien vertaisarviointikokeilut toimintayksiköissä. Myös ulkopuoliset toimijat kuten Lastensuojelun keskusliitto on tuottanut materiaalia lasten kuulemisesta osana omavalvonnan kehittämistä lastensuojelun toimintayksiköissä. Kyse on myös sääntelyn kohdetta lähimpänä olevien tahojen vaikutuksesta lakien implementoitumiselle ei-säännellyin keinoin. Talan mukaan lain implementaatiossa korostuukin näiden keskeisten toimijoiden merkitys. Implementaatiotutkimusten mukaan nämä sääntelyn kohdetta lähimpänä olevat keskeiset toimijat huolehtivat ja määrittävät miten säännöstä tosiasiallisesti noudatetaan.⁶⁶ Las- tensuojelussa näitä keskeisiä toimijoita ovat kunnat ja niiden lastensuojelusta vastaavat so- siaalityöntekijät.

4.4. Implementaatioprosessit ja lain tavoitteiden toteutumisen tekijät

Erilaisten implementaatioprosessien vaikutukset lakien toteutumiselle on hyvä ottaa huomi- oon. Omavalvonnan osalta kuntien ja palveluntuottajien väliset prosessit sekä aluehallintovirastojen, kuntien ja lastensuojelun sijaishuoltoyksiköiden väliset prosessit näyttäytyvät merkityksellisinä lakien toteutumisen kannalta. Tämän lisäksi palveluntuottajien sisäiset, yksikkökohtaiset prosessit saattavat poiketa toisistaan ja tällä voi olla merkitystä, miten yk- siköiden sisällä lain implementoituminen näkyy mikrotason tarkastelussa.

Implementaatiotutkimusten mukaan lain toteutumisen kannalta merkittäviä tekijöitä toimijoiden ja näiden organisaatioiden kannalta ovat:

1. riittävät voimavarat (henkilöstö, osaaminen, tekniikka) 2. henkilöstön sitoutuminen säädöksen tavoitteeseen 3. yhteistoiminnasta aiheutuvien kulujen minimointi

4. vastuussa olevien keskustason toimijoiden pysyvä kiinnostus ja asioihin puuttuminen vain tarvittaessa kohdennetusti ja joustavasti⁶⁷

Lastensuojelun sijaishuoltoyksiköiden näkökulmasta on selvää, että riittävä, ammattitaitoi- nen ja sitoutunut henkilöstö on merkittävässä asemassa omavalvontaa ohjaavien lakien hy- vän implementoitumisen kannalta. Tämän lisäksi keskustason, kuten aluehallintovirastojen

66 Tala 2005, s. 190.

67 Tala 2005, s. 192; Mayntz 1983, s. 64; ks. myös responsiivinen sääntely: Ayres – Braithwaite 1992, s. 103–

104; Drahos 2017, s. 117–118.

(26)

ja kuntien joustava ja kohdennettu tuki ja puuttuminen yksiköiden toimintaan, helpottaa yk- siköiden omien sisäisten omavalvontaprosessien kehittämistä käytännön arjen työkaluiksi.

Talan mukaan lakien tehokas implementoituminen edellyttää, että säädökselle on selkeät ja johdonmukaiset tavoitteet. Säädösten tulee pohjautua päteviin syy- ja seuraussuhteet hah- mottaviin taustateorioihin. Lain implementoijilla tulee olla riittävät valtuudet ja kohdennetut resurssit toteuttaa säännösten toimeenpanemista. Näiden lisäksi lain implementoijalla tulee olla myönteistä organisointi- ja johtamistaitoa organisaatiotason implementaatioon. Merki- tystä on myös tärkeiden sidosryhmien tuki hankkeille, ja että säädökselle asetetut tavoitteet säilyttävät merkityksensä mahdollisista muutoksista huolimatta.⁶⁸

Tässä tutkielmassa on kyse, miten tehokkaasti tai vajavaisesti omavalvontaa ohjaavat sää- dökset ovat implementoituneet lain tavoitteiden näkökulmasta. Keskeistä on millaisena valvonnan välineenä lastensuojelun sijaishuollon yksiköt omavalvonnan kokevat ja miten sitä toteuttavat. Kyse on myös, miten omavalvonta kykenee toteuttamaan sille asetettuja tavoitteita ja vaatimuksia eri toimijoiden välisissä, hierarkkisissakin järjestelmissä. Tutkielman tarkoituksena on selvittää sääntelyn kohdetahojen reagointia ja niitä selittäviä tekijöitä omavalvontaa kohtaan. Näkökulma on siten alhaalta ylöspäin, kun tarkastellaan sääntelyn koh- detahon reagointia omassa toiminnassaan suhteessa omavalvontaa koskevaan oikeussäänte- lyyn.

4.5 Omavalvonta osana lainsäädäntöä

Sosiaalihuoltolain (1301/2014) 47 §:n mukaan sosiaalihuollon toimintayksikön tai muun toi- mintakokonaisuudesta vastaavan tahon tulee laatia omavalvontasuunnitelma. Omavalvon- nan tarkoituksena on sosiaalihuollon palveluiden laadun, turvallisuuden ja asianmukaisuu- den varmistaminen. Suunnitelman tulee olla julkisesti nähtävillä ja saatavissa. Omavalvon- tasuunnitelman toteutumista on seurattava säännöllisesti. Toimintaa tulee kehittää säännöl- lisesti kerättävän henkilöstö- ja asiakaspalautteen avulla. Sosiaalihuoltolakiin kirjattu velvoite omavalvonnasta tuli voimaan kaikissa sosiaalihuollon palveluissa 1.4.2015 alkaen. Yksityisiä sosiaalipalveluja tuottavan yksikön on yksityisiä sosiaalipalveluja koskevan lain (922/2011, YSPL) 6 §:n mukaan laadittava omavalvontasuunnitelma. Kunnallisia sosiaalipalveluja tuottavien yksiköiden on sosiaalihuoltolain (1301/2014) 47 §:n mukaan

68 Tala 2005, s. 194.

(27)

laadittava omavalvontasuunnitelma. Näillä laeilla pyritään varmistamaan sekä yksityisten että kunnallisten palvelutuottajien toiminnan asianmukaisuus. Tämä velvoite koskee kaikkia sosiaalihuoltolain (710/1982) 17 §:n mukaisia palvelutuottajia. YSPL (922/2011) 6 §:n 2 mom. mukaan Valviralla on oikeus antaa määräyksiä omavalvontasuunnitelmaa koskien muun muassa sisällöstä, laatimisesta ja seurannasta. Lisäksi laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) luvun kaksi määräykset liittyvät saumattomasti lastensuojelulaitosten toimintavelvoitteiden ja asiakkaan oikeuksien suhteen omavalvontatoi- miin.⁶⁹

Valvira on antanut määräykset omavalvontasuunnitelman laatimiseen, sisältöön ja päivittä- miseen liittyen. Omavalvontaa koskeva velvoite tuli voimaan kaikille yksityisille sosiaali- palveluille jo vuonna 2012. Valviran 25.6.2014 antama yksityisten sosiaalipalvelujen ja jul- kisten vanhuspalvelujen omavalvontasuunnitelman sisältöä, laatimista ja seurantaa koskeva määräys (Dnro 3344/05.00.00.01/2014) korvasi aiemman yksityisiä sosiaalipalveluja koskevan määräyksen (Dnro 7754/03.03/2011). Näiden määräysten lisäksi Valvira on antanut lastensuojelun määräaikojen omavalvontaa koskevan määräyksen 26.4.2016 (Dnro 4001/05.00.00.01/2016) Määräys sisältää lastensuojeluasian käsittelyyn, asiakkaan palveluprosessien omavalvontaan sekä omavalvontasuunnitelman sisältöön liittyvää ohjeistusta.

Sen mukaan omavalvonnalla varmistetaan asiakkaan palveluprosessiin ja palvelun laatuun sekä asiakkaan oikeuksiin liittyvien asioiden toteutuminen. Määräyksen mukaan omavalvonta on kohdistettava kaikkiin sosiaalihuollon palveluprosessien osa-alueisiin. Palvelupro- sesseihin liittyviä riskejä tulee arvioida asiakkaan näkökulmasta. Sosiaalihuollon toimin- tayksiköiden tulee kirjata omavalvontasuunnitelmaan perusoikeuksia rajoittavien toimenpiteiden käyttöä koskevat periaatteet. Yksiköiden on tullut laatia suunnitelma rajoitustoimen- piteiden vähentämiseksi. Toimintayksiköiden on seurattava suunnitelman toteutumista omavalvonnan avulla ja muutettava tarvittaessa toimintaansa, jos palvelu tai hoito ei vastaa lakien ja laatusuositusten vaatimuksia.

4.6 Omavalvonta riskienhallinnan välineenä

Sosiaalipalveluja tarjoavien toimijoiden tulee huolehtia yksiköidensä turvallisuudesta ja ris- kienhallinnasta. Riskienhallinnalla ja turvallisuuden säännöllisellä arvioimisella toimintayk- sikkö pystyy vaikuttamaan sekä toimintansa laatuun että koko yksikön hyvinvointiin.

69 Räty 2019, s. 750–751.