Asuntotonttivarannon selvittäminen paikkatietojärjestelmässä

PAIKKATIETOJÄRJESTELMÄSSÄ

Teknillisen korkeakoulun

rakennus- ja maanmittaustekniikan osaston maanmittaustekniikan laitoksella

tehty diplomityö.

Espoo, helmikuu 1992

tekniikan ylioppilas

/oS

H

\¿-á

Matti Palosuo

Valvoja: apul.prof. Kari I. Leväinen Ohjaaja: DI Hannu Aarnio

Tekijä ja työn nimi: Matti Palosuo

Asuntotonttivarannon selvittäminen paikkatietojärjestelmässä

Päivämäärä: 07.02.1992 Sivumäärä: 71

Osasto: Rakennus- ja maanmittaustekniikan osasto, maanmittaustekniikan laitos

Professuuri: Maa-20. Kaupungin kiinteistötekniikka lyön valvoja: Apul.prof. Kari I. Leväinen

Työn ohjaaja: DI Hannu Aarnio

Työssä tutkittiin asuntotonttivarannon selvittämistä paikkatietojärjestelmää hyväksikäyttäen. Työssä selvitettiin tarvittavat lähtötiedot ja etsittiin ratkaisu­

ja tietojen yhdistämisessä ilmeneviin ongelmiin. Myös erilaisia tulostus- vaihtoehtoja esitettiin. Tutkimusmenetelmänä asuntorakentamisen, rekistereiden ja paikkatiedon osalta oli kirjallisuustutkimus. Tietojen yhdistämistä koskevat ratkaisut testattiin analysoimalla esimerkkiaineistoa Arc/Info-paikkatieto- järjestelmällä.

Kunnan maapolitiikan menestyksekäs hoitaminen vaatii tietoa asuntotonttiva­

rannosta. Tonttivarantotietojen keruu ja ylläpito on kunnissa usein puutteellista tai sitä ei ole järjestetty lainkaan. Tietojen hallinnan taso vaihtelee 'näppituntu­

masta' kehittyneisiin tietokonepohjaisiin rekisteriratkaisuihin.

Asuntotonttivarannon selvittäminen perustuu kolmen eri elementin yhdistämi­

seen. Kaavaelementillä on tiedot voimassa olevasta asema- tai rakennuskaavas­

ta. Elementin alueyksikköinä ovat korttelit tai niistä tarkennetut tontit.

Yksikköjen ominaisuustietoina vaaditaan seuraavat tietoryhmät: kaavayksikön tunnus, pinta-ala, tonttityyppi, tehokkuus, rakennusoikeus ja kaava-aste.

Kiinteistöelementti sisältää ominaisuustietona kiinteistön omistajaryhmän ja sijaintitietona kiinteistön rajat. Rakennuselementin ominaisuustietoryhmä käsittää rakennuksen kerrosalan, ja sijaintitiedon muodostaa rakennuksen keskipisteen koordinaatit. Elementtien leikkauksilla saadaan selville kunkin tontin/korttelin omistajaryhmä ja toteutunut kerrosala. Asuntotonttivaranto voidaan esittää listauksina, tilastoina, uusina elementteinä tai karttoina.

Asuntotonttivarannon selvittämisessä tarvittavat tiedot ovat saatavissa suoraan konekielisenä julkishallinnon eri rekistereistä. Selvittämisessä tarvittavat rekisterit eivät ole vielä kaikilta osin tyydyttävässä kunnossa. Rakennus- ja huoneistorekisterin koordinaattitieto on osin virheellistä ja puutteellista.

Kiinteistön omistajatieto ja kaavarekistereistä saatava ominaisuustieto on luotettavaa. Tietojen kattavuus ei ole missään rekisterissä 100 %:nen koko maata ajatellen. Myös kuntien sisällä eri rekistereiden kattavuus vaihtelee.

Tässä työssä esitetty ratkaisumalli on laajennettavissa kaikki tonttilajit käsit­

täväksi kokonaisuudeksi. Myös laajempi maankäytön seuranta on mahdollista.

Työssä on myös esitetty menetelmä rakennus- ja huoneistorekisterin tunnÿ tietojen tarkistamiseksi.

Tämä työ on kiinteistöopin laboratorion tutkimusprojektin 'Asuntotonttivaranto ja sen ennustamismenetelmä' toista vaihetta. Projektin rahoituksesta vastaa pääosin asuntohallitus. Tutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa kehitettiin laskentamalli, jolla voidaan laskea detaljikaava-alueilta vuosittain käyttöön saatavat tontit. Toisen vaiheen alkuosassa selvitettiin laskennassa tarvittavia parametreja ja suoritettiin mallin testausta. Tässä työssä tutkitaan tonttivarannon selvittämistä paikkatieto­

järjestelmää hyväksi käyttäen.

Tutkimuksen johtajana toimii apulaisprofessori Kari I. Leväinen Teknillisestä korkeakoulusta ja tutkimuksen etenemistä valvoo seurantaryhmä, johon kuuluvat:

- Erkki Laitinen (pj), asuntohallitus - Seija Vanhanen, Keravan kaupunki - Jussi Eerolainen, Suomen Kaupunkiliitto - Olavi Lehtinen, asuntohallitus

- Timo Linkola, Suomen kunnallisliitto - Olavi Myhrberg, maanmittaushallitus - Ilkka Tiihonen, Kirkkonummen kunta.

Työn ohjaajana toimi yli-insinööri Hannu Aarnio Teknillisestä korkeakoulusta.

Työtä valvoi apulaisprofessori Kari I. Leväinen Teknillisestä korkeakoulusta.

Kaikkia edellä mainittuja kiitän saamistani neuvoista ja ohjeista. Kiitokset myös metsänhoitaja Jyrki Ahvosta ja diplomi-insinööri Kari Mikkosta Meridians Systems Oy:stä, jotka jaksoivat suhtautua mielenkiinnolla yksinkertaisiinkin Arc/Infoa koskeviin kysymyksiini.

Kiitän myös Elisaa ymmärtäväisestä taustatuesta.

Espoossa, 7. helmikuuta 1992 Matti Palosuo

TIIVISTELMÄ ALKUSANAT

SISÄLLYSLUETTELO

MERKKIEN, LYHENTEIDEN JA TERMIEN SELITYKSET

1 JOHDANTO ... 1

2 ASUNTORAKENTAMINEN... 2

2.1 Suunnitteluvelvollisuus... 2

2.2 Maankäyttö... 3

2.3 Kaavoitus ... 3

2.4 Maapolitiikka... 8

2.5 Asunto-ohjelma... 14

2.6 Asuntotonttivarannon seuranta... 15

2.7 Asuntotonttivarannon ennustemenetelmä... 16

3 KUNTIEN TIETOREKISTERIT...18

3.1 Kiinteistötietojäijestelmä - KTJ ... 18

3.2 Rakennus- ja huoneistorekisteri - RHR... 21

3.3 Kuntarekisterit...24

3.4 Rakennusvalvonnan tietojärjestelmä - RAVALTI... 26

3.5 Kaavarekisteri ...27

3.6 Integroitu kunnan kiinteistötietoj äij estelmä - IKKTJ... 28

3.7 Numeerinen kartta... 29

4 PAIKKATIETO - GIS...31

4.1 Paikkatieto ... 31

4.2 Relaatiotietokanta...36

4.3 Paikkatietojärjestelmistä ...39

5 ARC/INFO-PAIKKATIETOJÄRJESTELMÄ... 40

5.1 Järjestelmän ominaisuudet ja mahdollisuudet... 40

5.2 Yleispiirteinen kuvaus Arc/Infon avulla suoritettavasta projektis­ ta ...43

6 ASUNTOTONTTIVARANNON SELVITTÄMINEN PAIKKATIETOJÄRJES­ TELMÄSSÄ ... 47

6.1 Lähtöaineisto... 48

6.2 Esimerkkiaineisto...50

6.3 Aineiston käsittely ja analysointi ... 52

6.4 Omistajatietojen lisäys tonttitietoihin... 52

6.5 Rakennustietojen lisäys tonttitietoihin... 55

6.6 Asuntotonttivarannon laskenta... 58

6.7 Asuntotonttivarannon esittäminen... 59

6.8 Järjestelmän tarkentaminen ja laajentaminen ... 64

7 YHTEENVETO... 66

LÄHDELUETTELO...68 LIITTEET 1-6: Esimerkkiaineiston listaukset

Z

Lyhenteet ja termit

Elementti sijainti- ja ominaisuustiedon sisältävä karttataso Järjestelmä tiettyjä toimintoja varten tehty ohjelmistokokonaisuus k-m2 kerrosalaneliömetri, rakennusoikeuden yksikkö

Kaavatunnus kaavayksikön (esim. tontin) tunnus; tontinmittauksen yhteydessä muuttuu ko. yksikön rekisterinumeroksi

Kenttä kohteen ominaisuustietoryhmä Rekisteri tietokoneella ylläpidettävä rekisteri

Tontti asuntotontti, asema- tai rakennuskaavan mukainen rakennuspaikka Tonttivaranto asuntotonttivaranto

Yksityiset omistajat

kaikki muut maanomistajat paitsi kunta

Asema- ja rakennuskaavamerkinnät

AK asuinkerrostalojen korttelialue AO

AR

erillispientalojen (omakotitalojen) korttelialue

rivitalojen ja muiden kytkettyjen asuinrakennusten korttelialue

Muita käytettyjä lyhenteitä ja käsitteitä

ARCSHELL Arc/Info-paikkatietojärjestelmän valikko-ohjattu käyttöliittymä ASCII American Standard Code for Information Interchange, tiedonsiir-

tokoodi ASKI

Arc/Info CAD dBase DOS ERDAS Pingis GIS IBM IKKTJ Ingres KATKO KU KKJ KTJ

asemakaavatietojärjestelmä paikkatietoj ärj estelmä

Computer Aided Design, tietokoneavusteinen suunnittelu tietokantaohjelmisto

mikrotietokoneiden käyttöjärjestelmä kuvankäsittely) ärj estelmä

Finnish Geographical Information System, karttatietojärjestelmä Geographical Information System, paikkatietojärjestelmä

International Business Machines Oy Ab integroitu kunnan kiinteistötieto) ärjestelmä

Integroitu relaatiotietokanta- ja sovelluskehitysohjelmisto kunnallishallinnon tietotekniikkaneuvottelukunta

kiinteistötieto) ärj estelmä kartastokoordinaattij ärjestelmä kiinteistötieto) ärj estelmä

KURRE kuntien rekistereiden yhdistäminen ja käytön kehittäminen LIS Land Information System, paikkatieto)äijestelmä

LUT LookUp Table, koodatun tiedon esitystiedosto Arc/Info-paikkatie- tojäijestelmässä

MMH maanmittaushallitus (nykyinen maanmittauslaitos) Nixdorf Siemens-Nixdorf informaatiojärjestelmät Oy Ab Oracle tietokantaohjelmisto

RAMAVA rakennusmaavarannon tietojärjestelmä RAVALTI rakennusvalvonnan tietojärjestelmä RDB Related Data Base, relaatiotietokanta

RH rakennushanke

RHR rakennus- ja huoneistorekisteri RVTJ rakennusvalvonnan tietojärjestelmä RTJ rakennustietoj ärj estelmä

SML Simple Macro Language, Arc/Info-paikkatietojärjestelmän makrokieli

SQL Structured Query Language, tietokantojen hallinta- ja kyselykieli

TKK Teknillinen korkeakoulu

VAL väestö- ja asuntolaskenta

VAX Virtual Address extended, tietokone VKR väestön keskusrekisteri

VRK väestörekisterikeskus VTKK Valtion tietokonekeskus

Työssä esiintyvät Arc/Info-paikkatietojärjestelmän komennot ASELECT

CALCULATE

&CLOSE

&CV DISSOLVE DROPITEM DUMP

&GOBACK

&GOTO IDENTITY

&IF

INTERSECT

&LABEL

&NR abc

&OPEN

&RN abc QUIT

&READ RESELECT

ominaisuustietojen arvojen perusteella tapahtuva haku, joka kohdistuu käsiteltävän joukon ulkopuolelle jääneeseen yksilöryh- mään

laskee kentille uusia arvoja

sulkee &open -komennolla avatun ASCII-tiedoston laskee muuttujalle uuden arvon

yhdistää karttatason ne vierekkäiset alueet, joiden valittujen kenttien arvot ovat samat

poistaa ominaisuustietokannan taulukosta valitun ominaisuustieto- ryhmän

tulostaa ASCII-tiedostoon valittujen kohteiden ominaisuustiedot hyppykäsky

hyppykäsky

karttatasojen leikkaus, leikkaavan karttatason kohteet säilyvät ehtolause

karttatasojen leikkaus, leikattavan alueen sisäpuolella olevat kohteet säilyvät

hyppykäskyn osoiterivi tosi, jos a < b tai a > c

avaa ASCII-tiedoston lukemista varten tosi, jos b < a < c

ohjelman lopetus

lukee ASCII-tiedostosta yhden rivin

ominaisuustietoj en arvojen perusteella tapahtuva haku, joka kohdistuu käsiteltävään joukkoon

SORT tietokannan yksilöt jäljestetään valitun ominaisuuden mukaiseen suuruusj ärj estykseen

STATISTICS laskee tarkasteltavan joukon yksilöiden lukumäärän, minimi- ja maksimiarvon, summan ja keskiarvon

&SV sijoittaa muuttujalle arvon

&SYS tietokoneen käyttöjäijestelmätasoisen käskyn suorittamisen

1 JOHDANTO

Rakennusmaan riittävyys on säilynyt jo vuosia kiistan aiheena varsinkin pääkau­

punkiseudun suunnittelusta ja rakentamisesta käytävässä keskustelussa. Tehdyt tilastot ja laskelmat osoittavat, että ainakin teoriassa käyttämätöntä rakennusmaata riittää vuosiksi eteenpäin. Asiaa tuntevat tahot sen sijaan väittävät varantojen ole­

van jatkuvasti lopussa. Kunnat voivat saattaa rakennusmaan asuntotuotannon pii­

riin vapaaehtoistoimin tai lainsäädäntöön perustuvin pakkotoimia käyttäen. Kunnilla ei usein kuitenkaan ole poliittista tahtoa näiden keinojen käyttämiseksi.

Tieto kunnan asuntotonttivarannosta on eräs perusedellytys menestyksellisen maa­

politiikan hoitamiselle. Maanhankinnan, kaavoituksen ja asuntotuotannon yhteen­

sovittaminen vaatii tietoa tonttivarannosta: missä kaavoitetut, vajaakäyttöiset tai rakentamattomat tontit sijaitsevat sekä kenen omistuksessa ne ovat. Tonttivaranto- tietojen keruu ja ylläpito on usein puutteellista tai sitä ei ole jäljestetty lainkaan.

Tietojen hallinnan taso vaihtelee 'näppituntumasta' kehittyneisiin tietokonepohjai­

siin rekisteriratkaisuihin. Nykyisin käytössä olevat tonttivarannon selvittämismenetel- mät perustuvat tietojen yhdistämiseen rekisterinumeroiden tai linkkitietojen avulla.

Tässä työssä tutkitaan asuntotonttivarannon selvittämistä paikkatietojärjestelmällä.

Ominaisuustieto talletetaan relaatiotietokantaan ja ratkaisut etsitään tiedon sijain­

tiin perustuvilla analyyseilla. Työssä selvitetään tarvittavat lähtötiedot ja esitetään erilaisia tulostusvaihtoehtoja.

Työ jakaantuu kolmeen osaan siten, että ensimmäisessä osassa (luku 2) selvitetään asuntorakentamiseen liittyviä yleisimpiä kysymyksiä. Toisessa osassa (luvut 3-5) tarkastellaan tonttivarannon selvittämisessä tarvittavia rekistereitä j a paikkatietoky sy- myksiä. Kolmannessa osassa (luku 6) esitetään paikkatietopohjaisen tonttivarannon laskennan suorittaminen ja tulostusvaihtoehdot. Työn lopussa esitetään yhteenveto ja toteutuksen kehittämisvaihtoehtoja.

Luvut 2-5 perustuvat kirjallisuustutkimukseen. Tonttivarannon selvittämisen suorittamisessa esiintulleet ongelmat ratkaistiin esimerkkiaineiston avulla suoritetuilla testeillä. Testaus suoritettiin Arc/Info-paikkatietojärjestelmän mikroversiolla.

2 ASUNTORAKENTAMINEN 2.1 Suunnitteluvelvollisuus

Kunnan suunnittelujärjestelmä sisältää kaiken kunnan harjoittaman suunnittelun.

Suunnittelujärjestelmä (kuva 1) koostuu kuntasuunnittelusta, sektorisuunnittelusta, talousarviotyöstä ja kaavoituksesta (Leväinen 1990 s. 18). Kunnallislain 13.1 §:ssä on säädetty kuntasuunnittelusta:

"Kunnalla on oltava kunnanvaltuuston ohjeellisena hyväksymä kunnan olojen kehittämistä, hallinnon ja talouden hoitamista sekä toimintojen sijoittamista koskeva kuntasuunnitelma. Suunnitelma on laadittava vähintään viideksi vuodeksi ja se on määräajoin tarkistettava. "

Kuntien keskusjärjestöt ovat laatineet valtion eri viranomaisten kanssa kuntasuunnit- telusuosituksen, joka määrittelee yleispuitteet suunnittelun järjestämiseksi.

Toimialakohtaista suunnittelua, suunnittelun sisältöä ja tulostamista koskevat ohjeet ovat suosituksen liiteosassa. Suosituksen mukaan kuntasuunnitelma jakautuu tavoite- ja toteuttamisosaan.

KUNTASUUNNITELMAN TAVOITEOSA

(PTS)

KUNTASUUNNITELMAN TOTEUTTAMISOSA (KTS)

Talousarvio (LTS) Muut suunnitelmat

KAAVOITUS Yleiskaava Asemakaava Rakennuskaava

Rantakaava

Kuva 1. Kunnan suunnittelujärjestelmä (Leväinen 1990 s. 19)

Tavoiteosa on pitkän tähtäyksen suunnitelma, jossa esitetään kunnan kehittämisen yleistavoitteet, toimialakohtaiset tavoitteet ja niitä vastaavat toimintalinjat sekä toimintojen yleispiirteinen sijoittaminen. Tavoitesuunnittelun yhteydessä on myös tarkasteltava kunnan kehittymisen karmalta keskeisiä toimialoja kuten elinkeinot, asuminen, liikenne ja ympäristönhoito. Tavoitesuunnitelma tehdään jokaisen valtuustokauden ensimmäisenä vuotena.

Vuosittain laadittavassa kuntasuunnitelman toteuttamisosassa esitetään ne toi­

menpiteet, jotka ovat tarpeen tavoiteosassa esitettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi.

Toteuttamisosa laaditaan viideksi vuodeksi kerrallaan. Toteuttamisosan ensimmäinen vuosi tarkentuu säännönmukaisesti kunnan talousarvioksi.

Sektorisuunnitelmia on sekä lakisääteisiä että vapaaehtoisia. Lakeihin perustuvana sektorisuunnitelmana laaditaan mm. asunto-ohjelma, vapaaehtoinen taas on esim.

maapolitiikan kehittämissuunnitelma. Sektorisuunnitelmat voivat olla osa kuntasuunnitelmaa tai erillisiä lakisääteisiä suunnitelmia.

2.2 Maankäyttö

Maankäytöllä tarkoitetaan toimintojen sijoittamista, kaavoitusta ja maapolitiikkaa.

Kaikki nämä ovat itsenäisiä, mutta kiinteästi toistensa kanssa vuorovaikutussuhteessa olevia suimnittelulohkoja. Toimintoja sijoitettaessa määritellään, missä jonkin toiminnan tulisi sijaita, jotta se voisi toteuttaa haluttua tarkoitustaan. Toiminnan tarvitsemien tilojen ja alueiden osoittaminen on kaavoituksen tehtävä. Maapolitiikan avulla huolehditaan siitä, että tilat ja alueet ovat tarvittaessa käytettävissä osoitettuun tarkoitukseen.

Näiden suunnittelulohkojen välinen rajanveto on välttämätön, koska osa maankäyttöä koskevasta suunnittelusta kuuluu kunnallislain ja osa rakennuslain piiriin. Kun­

tasuunnitelmassa esitettävät suunnitelmat ja ohjelmat käsitellään kunnallislain edellyttämällä tavalla. Kaavat laaditaan j a käsitellään rakennuslain mukaisesti muusta kuntasuunnittelusta erillisenä suunnittelumuotona. Eroa on myös siinä, että kuntasuunnittelu on sidottu vuosirytmiin kun taas kaavoitus suoritetaan yleensä tar­

vittaessa.

Kuntasuunnitelman tavoiteosassa määritellään kunnallislain (KunL 13 §) mukainen toimintojen yleispiirteinen sijoittaminen, jonka perusteella voidaan osoittaa oikeusvaikutuksia tuottaen ja rakennuslakiin perustuen tarvittavat aluevaraukset kaavoituksen avulla. Kuntasuunnitelman tavoiteosan maankäyttöä koskevat tavoitteet ovat näin ollen samat yleiskaavan tavoiteosan kanssa. Mikäli kunnassa ei laadita yleiskaavaa, ohjaavat kuntasuunnitelman tavoiteosassa esitetyt tavoitteet suoraan yksityiskohtaisesti kaavoitusta.

2.3 Kaavoitus

Kuntien kaavoitusoikeus on kaavajäijelmämme keskeinen periaate. Kunnilla on oikeus valita kaavoitettavat alueet ja päättää kaavojen sisällöstä. Järjestelmämme ei tunne kaavaa, joka tulisi voimaan ilman, että se on kunnassa hyväksytty. Ra­

kennuslain viimeisillä muutoksilla on pyritty keventämään valtion viranomaisten valvontaa ja suuntaamaan sitä yleispiirteisiin maankäyttöratkaisuihin, eli kuntien päätöksenteossa on korostettu omavastuisuutta.

Rakennuslain 1.2 ja 2 §:issä on kaavajärjestelmän perusteet. Rakennuslain osauudistuksen myötä otettiin rakennuslakiin mukaan ns. kestävän kehityksen periaate lähtökohdaksi kaikelle maankäytön suunnittelulle (RakL 1.2 §):

"Alue on kaavoitettava tai sen käyttäminen muutoin suunniteltava luonnonvarojen jaynpäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla sen mukaan kuin RakL:ssa sääde­

tään. "

Kaavamuodot ovat yleispiirteinen ja yksityiskohtainen. Yleispiirteisiä kaavoja ovat seutu- ja yleiskaava, ja yksityiskohtaisia kaavoja ovat asema-, rakennus- ja rantakaava. Kuntien asuntotuotannon kannalta tärkeitä kaavoja ovat yleis-, asema- ja rakennuskaava. Kyseisten kaavojen laadinta on kunnan tehtävä ja ne hyväksyy kunnanvaltuusto.

Yleispiirteiset kaavat koskevat laajoja alueita. Ne ovat nimensä mukaisesti yleis­

piirteisiä ja niiden oikeusvaikutus on ehdollinen. Yleispiirteisyys ei kuitenkaan tarkoita, että kaava saisi olla esitysteknisesti epätarkka. Yleispiirteisyys näkyy lähinnä kaavan ohjausvaikutuksessa: yleispiirteisen kaavan ratkaisuista voidaan - tai niitä täsmentää - jossain määrin pelkästään kaavan yleisluonteisuuden takia (Kuusiniemi 1990 s. 14). Yleispiirteisempi kaava on ohjeena laadittaessa yksi­

tyiskohtaisempaa kaavaa. Vahvistettu yksityiskohtaisempi kaava syrjäyttää yleis- piirteisemmän kaavan ko. alueelta.

Yleiskaava

Kunnan yksityiskohtaisen maankäytön perustaksi on laadittava yleiskaava. Se sisältää pääpiirteet alueen käyttämisestä eri tarkoituksiin, kuten asumiseen, elinkeinotoimin­

taan, virkistykseen sekä liikennettä, vesihuoltoa ja muita yleisiä tarpeita varten (RakL 28.1 §). Kaupungeissa yleiskaava on pakollinen, muissa kunnissa se on laadittava, milloin se katsotaan tarpeelliseksi. Ympäristöministeriö voi vapauttaa kaupungin kyseisestä velvollisuudesta, mikäli se olosuhteet huomioon ottaen on tarpeellista. Yleiskaava voidaan hyväksyä myös vaiheittain. Käytännössä alue- tai asiakohtaiset yleiskaavat ovatkin olleet varsin yleisiä (kuva 2); niitä on 81 %:ssa maamme kunnista (Kangas 1990). Vain 7 % kunnista on nykyisin ilman minkään­

laista yleiskaavaa (Kalliokoski 1990).

Yleiskaava voidaan jakaa oikeusvaikutuksiltaan kolmeen asteeseen:

- Ensimmäisen asteen yleiskaava on kunnanvaltuuston hyväksymä kaava kunnan maankäytön suunnittelun perustaksi.

- Toisen asteen yleiskaava on kunnanvaltuuston hyväksymä ja ympäristöministeriön vahvistama kaavamuoto, johon liittyy laissa säädetyt oikeusvaikutukset (RakL 29.3 ja 30 §). Yleiskaavan vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan kunnan pyynnöstä määrätä, ettei yleiskaavan (toisen ja kolmannen asteen) alueella laadittavia yksityiskohtaisempia kaavoja tarvitse alistaa vahvistettavaksi.

- Kolmannen asteen yleiskaava on hyväksytty ja vahvistettu kuten toisen asteen yleiskaava, mutta siihen on lisäksi otettu erityisiä määräyksiä rakentamis- ja toimenpiderajoituksista tai toteuttamisen ajoittamisesta (RakL 31 ja 124a. 1 §).

kunnanvaltuuston hyväksymät osayleiskaavat

1.1)979 80 81 Tilanne

Vahvistetut osa-yleiskaavat kpl 2

1415 1808 2184 2206 2817 20 23 23 100 233

0.01 0.01 0.01 0.03 0.08

Osayleiskaavoitustilanteen kehitys vuosina 1979-90 (YM 1991b Kuva 2.

s. 37)

Kaavan vahvistava viranomainen voi kunnan esityksestä antaa alueelle rakennus­

kiellon, kun kysymys toisen tai kolmannen asteen yleiskaavan laatimisesta tai muuttamisesta on pantu vireille. Toisen asteen yleiskaavaan liittyy rakennuslain 30.2

§:n mukainen 'suhteellinen rakentamisrajoitus': rakentaminen ei saa vaikeuttaa alueen käyttämistä yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen. Kolmannen asteen yleis­

kaavaan voidaan sisällyttää erityinen määräys, jolla kielletään rakentamasta niin,

* että vaikeutetaan alueen käyttämistä yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen. Toisen ja kolmannen asteen samansisältöinen kielto eroaa siinä, että toisen asteen kaavassa on rakennuslupa myönnettävä, jos luvan epäämisestä aiheutuu huomattavaa haittaa eikä kunta tai muu julkisyhteisö lunasta aluetta tai suorita haitasta korvausta.

rakennustoimintaan tarkoitettua aluetta enintään viiden vuoden aikana muuhun haja- asutukseen kuin maatalouteen tai vastaavien elinkeinojen tarpeisiin. Toisen asteen yleiskaava edustaa oikeusvaikutusten kannalta normaalimuotoa, kun taas ensimmäi­

sen asteen yleiskaava on yleisin (Hyvönen 1988 s. 608).

Asemakaava ja tonttijako

Kaupungin yksityiskohtaista järjestämistä ja rakentamista varten on laadittava asemakaava. Asemakaava on kaupungin yksityiskohtainen kaava, mutta myös muuhun kuntaan voidaan laatia asemakaava. Asemakaavaa on laadittava sitä mukaa

kun kehitys sitä vaatii, eli kaavaa laaditaan kaava-alueittain. Taaja-asutuksen kehitys alueella ja maan tarve sitä varten ilmaisevat laatimistarpeen.

Asemakaava käsittää muiden kaavojen tapaan kaavakartan merkkien selityksineen, kirjalliseen muotoon laaditut asemakaavamääräykset ja kirjallisen selostuksen.

Asemakaavassa voidaan määrätä alueita rakennuskortteleiksi, katualueiksi, katuaukioiksi, virkistysalueiksi, liikennealueiksi, vaara-alueiksi, erityisalueiksi ja vesialueiksi.

Rakennuskortteli on jaettava ja muodostettava yhdeksi tai useammaksi tontiksi.

Tonttijako on toimitettava, kun maanomistaja sitä pyytää tai se muutoin havaitaan tarpeelliseksi (RakL 37.1 §). Tonttijaon hyväksyy kaupunginhallitus tai kunnan johtosäännön määrittelemä lautakunta. Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa tonttijaon hyväksymisen asemakaavan yhteydessä. Kaavatontti on voimassa olevan tonttijaon mukainen tontti. Rekisteritontti syntyy kun tontilla on suoritettu tontinmittaus ja se on merkitty tonttirekisteriin. Asemakaavoitusprosessin vaiheet on esitetty kuvassa 3.

Asemakaavan laatimis- tai muuttamispäätöksellä sekä päätöksellä tonttijaon muutta­

misesta voidaan saattaa voimaan rakennuskielto ko. alueelle. Samoin hyväksytty asemakaava tai sen muutos, jonka vahvistaminen on ratkaisematta saattaa voimaan rakennuskiellon. Edellä mainitut rakennuskiellot ovat voimassa kaksi vuotta. Ra- kennuskorttelissa tai sen osassa, jolle ei ole hyväksytty tonttijakoa, on voimassa rakennuskielto asemakaavan vahvistamisesta tonttijaon hyväksymiseen. Asemakaa­

vassa voidaan myös kieltää uudisrakennuksen rakentaminen enintään kolmen vuoden ajaksi, mikäli välttämättömän kunnallistekniikan rakentaminen niin vaatii. (RakL 42 ja 43 §)

Rakennuskaava

Rakennuskaava on muiden kuin kaupunkikuntien yksityiskohtainen kaava.

Kaupunkien alueella rakennuskaava saattaa olla voimassa alueliitosten tms. seurauk­

sena. Rakennuskaava on samantapainen kuin asemakaava, mutta on tavallisesti asemakaavaa yksinkertaisempi.

Rakennuskaavassa osoitetaan alueita rakennusmaaksi, liikenneväyliksi, muiksi yleisiksi alueiksi, maa- ja metsätalousmaaksi sekä muiksi yleisiksi alueiksi. Raken­

nuskaavaan ei liity asemakaavaa tarkentavaa tonttijakoa, mutta kaavassa voidaan osoittaa ohjeellinen rakennuspaikka. Rakennuspaikka muodostetaan lohkomisessa tai vastaavassa maanmittaustoimituksessa. Rakennuskaavan rakennuspaikalle voidaan myöntää rakennuslupa heti kaavan vahvistamisen jälkeen, kun taas asemakaavan mukaisella tontilla on rakennuslain 42.2,2 §:n mukainen rakennuskielto, kunnes tontti on merkitty tonttirekisteriin.

Rakennuskielto on voimassa alueella, jolle kunnanvaltuusto on päättänyt laa­

dittavaksi rakennuskaavan tai jonka kaavaa on päätetty muuttaa. Myös alueella, jonka rakennuskaava tai sen muutos on hyväksytty, vaan ei vahvistettu, on voimassa rakennuskielto. Kyseiset rakennuskiellot ovat voimassa kaksi vuotta. Rakennuskaa­

vassa voidaan määräyksillä kieltää enintään kolmeksi vuodeksi uudisrakentaminen kunnallistekniikan järjestämiseksi.

Kuva 3 Rakennuslain ja -asetuksen mukaisen asemakaavoituksen vaiheet (Huhtinen 1991 s. 5)

2.4 Maapolitiikka

Maapolitiikan tarkoituksena on toimintaa ja kehitystä varten tarvittavien maa- alueiden saaminen suunniteltuun käyttöön. Yhdyskuntarakentamiseen sopivaa maata on oltava kuntalaisille ja kunnassa tapahtuvan rakentamisen tarpeisiin tarjolla oikeaan aikaan, oikeassa paikassa ja oikealla hinnalla. Virtasen (1976 s. 46) mukaan kaupunkien maapolitiikan tärkeimpinä tavoitteita ovat:

- järkevän yhdyskuntarakenteen turvaaminen - maanhinnan pitäminen mahdollisimman alhaisena - ansiottoman arvonnousun periminen yhteiskunnalle - yhdenvertaisuusperiaatteen toteuttaminen

- maakeinottelun estäminen.

Valtion tehtävänä on huolehtia maapolitiikan yleisistä edellytyksistä mm.

lainsäädännöstä, kun taas maapolitiikan käytännön soveltaminen jää pääasiassa kuntien harteille. Kunnan poliittinen aktiivisuus ja tahto vaikuttavat maapolitiikan käyttöön ja tehokkuuteen. Esimerkiksi tonttien hintataso oli Lukkarisen (1981 s. 19) tutkimuksen mukaan maapoliittisesti passiivisissa kunnissa eli kunnissa, jotka luovuttivat alle puolet tonteista, 20-25 % korkeampi kuin maapoliittisesti aktiivisissa kunnissa.

Hyvösen (1988 s. 770) mukaan kunnan kaavoitusmonopolia voidaan nykyisin pitää lauman maapolitiikan johtavana periaatteena. Kunnalla on myös vastuu siitä, että maa säilyy kaavan osoittamassa käyttömuodossa ja, että maa saatetaan tarvittaessa kaavan mukaiseen käyttöön.

Kunnilla on oltava riittävästi kaava- j a kunnallisteknistä valmiutta rakennustoiminnan järjestämiseen. 'Eri asteista' maata on oltava vastaisen varalle varastossa. Kunnan maareservin tulisi olla vähintään viiden vuoden kysyntää vastaava. Siitä vähintään kolmen vuoden kysyntää vastaavan osan tulisi maaseutukunnissa olla jo vahvistetun rakennuskaavan piirissä. Valmiin kunnallistekniikan piirissä kaava-alueella tulisi olla vähintään 1-2 vuoden tarvetta vastaava tonttireservi. Lisäksi olisi pystyttävä tarjoamaan tontin tarvitsijoille vaihtoehtoja valittavaksi. (Linkola 1988)

Kunnan maapolitiikka koostuu kolmesta osatekijästä: maanhankinnasta, maan luovuttamisesta ja sopimustoiminnasta. Pelkällä mmm kuin kunnan omistaman maan kaavoittamisellakin kunta voi hoitaa maapolitiikkaansa, mutta parhaiten maapoli­

tiikan tavoitteet toteutuvat kaavoitettaessa kunnan omaa maata. Tällöin myös kaavoitusprosessi nopeutuu, koska yksityisten maanomistajien tekemät valitukset jäävät pois. Kunta luovuttaa maata yleensä myymällä tai vuokraamalla kaavoit­

tamaan rakennus- tai teollisuustontteja.

Maapoliittisia sopimuksia ovat mm. kaavoitus- rakentamis- ja maankäyttösopi­

mukset. Kaavoitussopimuksia tehdään usein maakauppojen yhteydessä. Kunta ostaa osan maanomistajan maasta ja sitoutuu kaavoittamaan rakennusoikeutta maanomistajalle jäävälle alueelle. Oikeissa tilanteissa käytettynä kaavoitussopi- mus antaa mahdollisuuden jakaa kaavoitusratkaisun hyödyt ja kustannukset kun­

nan ja maanomistajan kesken. Kaavoitussopimus on kunnan maanhankinnan apu­

väline, ei vaihtoehto. Mikäli kunnalla ei ole omia maareservejä, heikkenee kun­

nan asema sopimusneuvotteluissa, koska kunnalla ei ole vaihtoehtoja sopimusten

teolle. Kaavoitussopimuksia on tehty viime aikoina n. 100 kpl:ta vuodessa (tau­

lukko 1). (Eerolainen 1990a)

Taulukko 1. Kaupunkien viime vuosina tekemät kaavoitussopimukset (Eerolainen 1990a)

kpl ha k-m2

1986 65 168 366 000

1987 117 1171 528 000

1988 108 639 734 000

1989 119 252 706 000

Tonttimaan riittävyys ja maanomistus

Koko maata ajatellen kaupunkimaisen maan tarve on hyvin vähäinen tarjontamahdol- lisuuksiin verrattuna (Virtanen 1990 s. 135). Tarve kuitenkin vaihtelee suuresti;

esim. pääkaupunkiseudun kunnissa on kasvupaine jo pidemmän aikaa aiheuttanut tonttimaan niukkuutta. Maan hinnan nousu on entisestään vaikeuttanut asuntotuo­

tantoa 1980-luvulla. Kaavoituksen hitaus ja tonttien puute ovat olleet vakioaiheita viime aikojen asuntotuotantokeskustelussa.

Asuntotonttien kysyntä ja tarjonta määräävät tonttimaan riittävyyden kunnassa.

Tonttien kysyntä on riippuvainen mm. kunnan asukasluvun kehityksestä ja tilatarpeen kasvusta. Asukasluvun kasvun ja tonttitarpeen kasvun välinen yhteys ei aina ole suoraviivainen. Joissakin kunnissa lisääntyvä tonttitarjonta saattaa edesauttaa asukasluvun kasvua, näin yleensä voimakkaasti kasvavilla alueilla. (Leväinen- Virkkunen 1987 s. 124)

Kaavoittaessaan kunta pystyy päättämään mitä ja minne rakennetaan, mutta ra­

kentamisen ajankohta riippuu maanomistuksesta. Leväisen-Virkkusen (1987 s. 27) tutkimuksen mukaan 67 % kaupunkien tonteista rakentuu viiden vuoden sisällä.

Rakennusliikkeet rakentavat 75 % tonteistaan ja muut - mm. yksityiset - toteuttavat vain 26 % tonteistaan. Helpoimmin jäävät rakentamatta tontit, joilla on kaksi tai useampi omistajaa.

Kuntien maanomistusolot vaihtelevat suuresti. Joissakin kunnissa kunta omistaa suuren osan detalj ¡kaavoitetusta maasta, kun taas toisissa kunnissa kuntien maan­

omistus on hyvin vähäistä. Eroihin voidaan hakea syytä jo kuntien historiasta: ennen itsenäistymistä perustetut kaupungit ovat saaneet lahjoitusmaita. Tältä pohjalta on ollut hyvä jatkaa voimaperäistä maapolitiikkaa. Tärkein tekijä on Virtasen (1990 s. 135) mukaan kuitenkin päätöksentekijöiden erilainen suhtautuminen maapolitiik­

kaan.

Teerimon (1989 s. 26) mukaan rakennusliikkeet ovat melko hyvin onnistuneet varautumaan pääkaupunkiseudun kasvuun ja rakentamiseen maanhankinnoillaan. Sen sijaan kunnat ovat vasta paljon myöhemmin aloittaneet merkittävät maanostot.

Rakennusliikkeet ovat hankkineet maa-alueet, kunta on laatinut kaavat näille alueille

ja rakentaja on sitten rakentanut ne. Vuonna 1985 rakennusliikkeet omistivat pää­

kaupunkiseudulla kaavoitettua asuntokerrosalaa kaksi kertaa enemmän kuin alueen kunnat. Vuosina 1975-85 on rakennusliikkeiden omistamien maa-alueiden raken­

nusoikeus kolminkertaistunut, mutta maan kokonaispinta-ala on pysynyt suurin piirtein samana (kuva 4). Teerimon (1989 s. 3) mukaan tämä ei tue näkemystä kaavoituksen hitaudesta.

Kuva 4. Rakennusliikkeiden omistamien maa-alueiden ja rakennusoikeuden määrä pääkaupunkiseudulla 1950-85 (Teerimo 1989 s. 23)

Pääkaupunkiseudun vaikutusalueen rakenneselvityksen mukaan (Iivari 1990) ar­

vioidaan tonttivarannon detaljikaavoissa riittävän 1980-luvun rakentamisvauhdilla yli kymmeneksi vuodeksi. Pääkaupunkiseudun yleiskaavoissa on lisäksi raken­

nusoikeutta noin seitsemäksi vuodeksi. Laskelmissa oli mukana vain realistinen rakennusoikeus. Kaavavarannoissa oli vaihtelua kunnittain, esimerkiksi Espoon detaljikaavavaranto oli vain seitsemän vuotta. Myös käyttötarkoituksen mukainen varanto vaihteli, Helsingissä asuinrakentamisen varanto oli viisi vuotta, kun taas toimitilarakentamista varten oli 15 vuoden varanto.

Ilaskiven (1989 s. 20-21) selvityksen mukaan pääkaupunkiseudun tonttivaranto on vain noin kahden vuoden tarvetta vastaava, kun taloudellinen rakentaminen edel­

lyttäisi vähintään neljän vuoden varantoa. Ajanjaksolla 6/1987 - 4/1989 oli suurten rakennusliikkeiden ja rakennuttajien hallussa ollut asuntorakennusoikeus pudonnut puoleen. Tällä hetkellä [1991] tosin asuntotuotanto on lähes pysähdyksissä korkeiden korkojen ja talouden laskusuhdanteen takia. Kaavaprosessi kestää pääkaupun­

kiseudulla 5-8 vuotta, joka Ilaskiven (1989 s. 19) mielestä on liian pitkä aika.

Kaavat ovat Ilaskiven (1989 s. 19) mielestä jo valmistuessaan useimmiten van­

hentuneita, eivätkä vastaa asuntotuotannon tarpeita. Kaavoitus on hidastunut 1980-lu- vulla monista tekijöistä johtuen:

- kaavat aiempaa yksityiskohtaisempia - vahvistamisprosessi lähes 'tsaarinaikainen' - valitukset lisääntyneet (ns. ammatti valittajat) - kaavoista valittaminen liian helppoa

- kaavoituksen ja rakentamisen yhteydet liian heikot.

Maanhankinta

Kunnat voivat hankkia maata joko vapaaehtoistoimin tai lainsäädäntöön perustuvia pakkokeinoja käyttäen. Suositeltavampi ja käytännössä yleisin maanhankintatapa on vapaaehtoisuuteen perustuva osto. Pakkokeinojen käyttö on poliittisesti arveluttavaa, koska se voi helposti 'mustamaalata' kunnan päättävät elimet ja virkakoneiston.

Kunnalla on välittömästi rakennuslakiin perustuva oikeus saada korvauksetta haltuunsa eräitä liikennealueita (RakL 44,46,47 ja 103 §). Kunta saa myös lunastaa ilman erityistä lupaa liikenne-, virkistys- ym. yleiseen tarpeeseen kaavassa osoitettuja alueita (RakL 50 ja 111 §). Ilman lupaa ei voida lunastaa kaavassa osoitetuista alueista vesialueita, maatalousalueita sekä yksityiseen rakennustoimintaan osoitettuj a rakennuskortteleita. Vahvistetulla yleiskaava-alueella valtioneuvosto voi myöntää kunnalle luvan lunastaa liikenneväylän sekä kaupungin yleisiin tarpeisiin kaavassa osoitetun alueen (RakL 51 §).

Asuntorakentamista varten kunta voi pakkokeinoja käyttäen hankkia sekä kaavoitettua rakennusmaata että kaavoittamatonta raakamaata. Osa pakkotoimiin perustuvista maanhankintakeinoista vaatii valtion viranomaisen luvan, osa maanhankinnasta taas voidaan hoitaa lakiin perustuvana kunnan sisäisenä asiana.

Mikäli kaavatontti muodostuu kahdesta tai useammasta osasta, eikä yksikään omistajista käytä oikeuttaan lunastaa muita osia, on kunnalla lunastusoikeus ko. ton­

tin alueeseen (RakL 54 ja 55 §). Vuoden 1986 loppuun mennessä oli kunnissa pantu vireille 58 kpl:ta rakennuslain 54 §:n mukaisia Ilmastuksia (Julkunen 1988 s. 37).

Uudistetun lainsäädännön myötä kunnat voivat lunastaa nykyisin ilman valtioneuvos­

ton lunastuslupaa:

- rakennustontin, jonka sallitusta kerrosalasta on yli puolet käyttämättä (Rakl 52.1 ja 111 §)

- rakennustontin, jolla sijaitsevien rakennusten käyttötarkoitus, sijainti, ra­

kentamistapa ja muut seikat huomioon ottaen ei ole rakennettu kaavan mukaisesti (RakL 52.1 ja 111 §).

Lunastaminen edellyttää kuitenkin, että tonttia ei ole rakennettu kolmen vuoden ku­

luessa rakentamiskehotuksen antamisesta. Uudistetulla menettelyllä on pyritty hel­

pottamaan kunnan vaikutusmahdollisuuksia täydennysrakentamiseen.

Rakentamiskehotus (RakL 52.1 §) ei ole suoranainen maanhankintakeino, vaan sillä voidaan jouduttaa tontin saamista kaavan mukaiseen käyttöön. Rakentamiskehotus voidaan antaa määrällisen tai laadullisen vaj aarakentamisen perusteella. Kunta saa ilman erityistä lupaa Ilmastaa tontin tai rakennuspaikan, jollei kehotus kolmessa vuodessa ole johtanut tulokseen. Korven (1990 s. 48) tutkimuksen mukaan Hel­

singissä noin 80 % rakentamiskehotuksen saaneista tonteista on rakennettu tai raken­

nustyö on käynnissä. Kaupunkiliiton tilaston mukaan rakentamiskehotuksia on vuonna 1989 käytetty seitsemässä kaupungissa (Kaupunkiliitto 1990).

Ympäristöministeriön luvalla kunnalla on seuraavat mahdollisuudet saada yksityiseen rakennustoimintaan varattuja alueita kaavan mukaiseen rakentamiseen:

- Lupa Ilmastaa rakennuskorttelin alue ahtaasti tai muutoin sopimattomasti rakennetulla alueella tai korttelissa, jonka rakennukset ovat suurelta osin palaneet tai tuhoutuneet (RakL 52a. 1 ja 111 §).

- Lupa lunastaa rakennuskorttelin alue, jonka toteuttaminen vaatii kunnan toimenpiteitä (RakL 52a. 1 ja 111 §).

- Lupa lunastaa kaavoitettavaksi päätetyltä alueelta sekavan kiinteistö) aotuksen pe­

rusteella (RakL 52a.2 ja 111 §).

Näitä 52a §:n suomia mahdollisuuksia on käytännössä toteutettu varsin harvoin (Hollo-Kuusiniemi 1989 s. 489).

Kunnalla on mahdollisuus ympäristöministeriön luvalla lunastaa raakamaata rakennuslain 53 ja 111 §:en perusteella. Tämän ns. rakennuspoliittisen pakkolunas­

tuksen edellytykset ovat:

1) hakijana kunta omalla alueellaan

2) alueella voimassa asema-, rakennus- tai vahvistamaton yleiskaava taikka valtuuston päätös alueen kaavoittamisesta

3) kunnassa ei ole riittävästi kohtuullista rakennusmaata, tai yleisen asuntotuotannon edistäminen vaatii lunastusta, tai lunastus on muusta syystä tarpeellinen kunnan suunnitelmalliseen rakentamiseen

4) alue on rakentamaton tai sillä on arvoltaan vähäisiä rakennuksia

5) lunastetusta maasta yksityistä rakennustoimintaa varten muodostetut rakennuspai­

kat on luovutettava käyttöön kohtuullisessa ajassa.

Rakennuslain 53.4 ja 111 §:en uusimisella on pyritty edistämään asuntorakennus­

maan hankkimista. Uusien säädösten perusteella ympäristöministeriö voi myöntää rakennuspoliittisen pakkolunastusluvan asuntorakentamiseen yleisen tarpeen vaatiessa edellä esitettyjen edellytysten l)-5) puuttuessakin.

Kunnat eivät ole kovinkaan tehokkaasti hyödyntäneet rakennuslain 52 ja 53 §:en suomaa lunastusmahdollisuutta. Vuosina 1985-89 on ympäristöministeriön tilastojen mukaan haettu keskimäärin kuusi kertaa 52 §:n mukaista lunastuslupaa ja viisi kertaa

53 §:n mukaista lupaa (Kärki 1991 s. 15). Kumpiakin lupia on vuosittain myönnetty keskimäärin kaksi kappaletta. Lunastuksen keskimääräinen kesto on Julkusen (1988 s. 56) tutkimuksen mukaan lähes seitsemän vuotta.

Syyskuussa 1990 voimaan tulleessa maapoliittisessa uudistuksessa muutettiin myös etuostolakia. Huomattava muutos on 1 §:ssä, jossa poistettiin kaavalliset rajoitukset etuosto-oikeuden käyttämiseltä. Kunnat voivat nyt käyttää etuosto-oikeuttaan myös sellaisilla alueilla, joissa kuntien omat kaavoitustoimenpiteet eivät vielä ole aiheuttaneet maan hinnan kohoamista. Uusi pinta-alarajoitus on nyt 5000 neliömetriä, pääkaupunkiseudulla rajoitus pysyi 3000 neliömetrinä. Lisäksi etuostola­

kia on täydennetty säädöksellä (EOL 21a §), jolla pyritään estämään lain kiertäminen. Etuostolain muutos tulee lisäämään merkittävästi etuosto-oikeuden piirissä olevia kauppoja. Pääkaupunkiseudun kaupungeista saatujen kokemusten perusteella etuosto-oikeuden maapoliittinen merkitys tulee lisääntymään (Eerolainen

1990b).

Rakennusmaamaksun tarkoituksena on saada pääkaupunkiseudun kaupungeissa olevat kaavoitetut ja kunnallistekniikan piirissä olevat tyhjät tai vajaasti rakennetut tontit rakentamisen piiriin. Maksun perimiseen vaikuttavat tontin koko, omistussuh­

teet ja kaavamääräykset (RakMaaMaksuL 2 ja 3 §). Maksu nousee vuosittain, kunnes se on puolet maapohjan verotusarvosta. Rakennusliikkeillä on eniten rakennusmaamaksuehdot täyttäviä tontteja 'varastossa' (taulukko 2). Kärjen (1991 s. 18) mukaan kuntien on vaikea arvioida rakennusmaamaksun vaikutusta käyttöön saatavien tonttien määrään, varsinkin asuntokaupan hiljennettyä nykyisen [1991]

laskusuhdanteen aikana. On myös esitetty kritiikkiä maksusta luopumisen puolesta nykyisessä taloudellisessa tilanteessa. Eduskunta vahvistikin marraskuussa 1991 lainmuutoksen, jonka mukaan rakennusmaamaksua ei peritä vuosilta 1990-91. Näitä vuosia ei myöskään oteta huomioon määrättäessä myöhemmin maksuvelvollisten maksuprosenttia.

Taulukko 2. Vuoden 1989 rakennusmaamaksujen jakautuminen (Velling 1991)

maksuvelvollinen

Espoo kpl

Helsinki kpl

Vantaa kpl

rakennusliike 88 15 103

muu yhtiö 15 14 29

asunto oy 16 50 15

yksityinen 23 25 62

muu kunta 12 - ^-

perikunta 2 8 6

muu omistaja ^- 5 2

valtio 1 6 3

seurakunta - - 3

yht. 157 123 223

2.5 Asunto-ohjelma

Asunto-ohjelman lähtökohtana on asunto-olojen kehittämislaki (919/1985) sekä sii­

hen liittyvä ympäristöministeriön joka toinen vuosi viideksi vuodeksi laatima asunto- olojen kehittämisohjelma. Asunto-olojen kehittämisen tavoitteena on, että:

- ruokakunnilla on käytettävissään ruokakunnan kokoa vastaava asunto - asunnot ovat tarkoituksenmukaisia ja ympäristöön sopeutuvia

- asumismenot ovat kohtuulliset.

Kunnan on luotava alueelleen yleiset edellytykset asunto-olojen kehittämiselle (5.1 §). Kunnanvaltuuston on kuntasuunnitelman osana hyväksyttävä ja määräajoin tarkistettava asunto-ohjelma. Ohjelman laatimisessa on otettava huomioon kunnanvaltuuston, -hallituksen ja lautakuntien esittämät tavoitteet ja toivomukset.

Tarkemmat laatimisohjeet antaa asuntohallitus.

2000 2005 2010

1990 1995

TAVOITEOSA Tavoitteet

Toiminta­

periaatteet

TOTEUTTAMISOSA v. 1995-1999

V. 1996-2000

Toimen­

piteet

V. 1997-2001

V. 1998-2002

Esimerkki asunto-ohjelman aikatähtäyksestä (Asuntohallitus 1984 s. 1)

Cuva 5.

Asuntohallituksen ohjeen mukaan asunto-ohjelma jakaantuu kuntasuunnitelman tavoin tavoite- ja toteuttamisosaan (kuva 5). Tavoiteosassa käsitellään kunnan asuntopolitiikan peruslähtökohtina olevat kunnan väestö- ja elinkeinopoliittiset sekä maankäytön perustavoitteet. Tavoiteosassa tulisi huomioida myös asuntotuotannon vaikutukset lauman maapolitiikkaan. Toteuttamisosassa käsitellään kunnanvaltuuston päättämät asuntopoliittiset tavoitteet ja toimintaperiaatteet. Käytännön toimenpiteinä toteuttamisosassa on käsiteltävä asuntokannan perusparantaminen, asuntojen uustuotantoja asunto-ohj elman vaikutus kunnan taloussuunnitteluun. Asuntojen uus­

tuotannon yhteydessä tulisi myös tarkastella sekä tonttimaan riittävyyttä tuotanto- ohjelman toteuttamiseksi että kunnan kaavallista tilannetta ja kaavojen uusimistar- vetta asuntotuotannon kannalta.

2.6 Asuntotonttivarannon seuranta

Varsinaista tonttivarannon seurantaa ei tehdä monessakaan kunnassa (Teiniranta 1990 s. 16). Osassa kuntia tehdään joinakin vuosina poikkileikkausselvityksiä, mutta varantotietoja ei pidetä ajantasalla. Toisissa kunnissa taas suoritetaan vuosittain tonttivarannon laskentaa. Myös tonttivarannosta kerättävät tiedot ja niiden taso vaihtelevat. Joissakin kunnissa lasketaan vain kunnan omistamia tontteja, toisissa kunnissa taas tonttivaranto voidaan ryhmitellä tontti tyypin, omistajan, yms. seikkojen perusteella hyvinkin tarkasti. Osa kunnista laskee vaj aiden tonttien rakennusoikeuden kokonaisuudessaan, osa taas vain käytettävissä olevan realistisen rakennusoikeuden.

Pienissä kunnissa asioista vastaavalla virkamiehellä on hyvä 'näppituntuma' vapaista tonteista, ja erityisiin selvityksiin ei ole aihetta. Asunto-ohjelmassa saattaa olla vain maininta, että tonttivaranto on riittävä. Suurissa kaupungeissa puolestaan asuntotont­

tivarannon inventointi on viety hyvinkin pitkälle vuosittaisina melko yksityiskohtaisi­

na inventaarioina. Tietojen keräämisessä saattaa kuitenkin olla suuria eroavaisuuksia.

Esimerkiksi Helsingissä laskennan perustyö tehdään atk-avusteisesti rakennus- ja asemakaavarekisteristä, kun taas Espoossa tietojen kerääminen tapahtuu käsin (Teiniranta 1990 s. 55). Kaikki atk-pohjaisesti toteutetut tonttivarannon selvitys- menetelmät perustuvat rekistereiden tietojen yhdistämiseen tontin rekisterinumeron perusteella. Koordinaatteihin perustuvaa paikkatietopohj aista selvitystä ei ole toteutettu.

Rakennusmaavarannon tietojärjestelmä, RAMAVA on pääkaupunkiseudun kuntien vuonna 1989 allekirjoittamaan aiesopimukseen perustuva hanke. Sopimuksen koh­

dan 12 mukaisesti tehtävänä on ollut luoda mahdollisimman reaaliaikainen tonttivarantorekisteri. Järjestelmän perusratkaisu valmistuu vuoden 1991 loppuun mennessä. (Salmi 1991)

Tietojärjestelmä katsottiin järkeväksi toteuttaa nykyisten rekisterijärjestelmien hyväksikäytön varaan. RAMAVA:ssa käytettäviä rekistereitä ovat:

- asemakaavatietoj ärj estelmä (ASKI) - rakennustieto) ärjestelmä (RTJ) - kiinteistötieto) ärj estelmä (KU)

- rakennusvalvonnan tietojärjestelmä (RVTJ).

Rekistereiden käyttö merkitsee sitä, että sovellus koskee vahvistettujen, voimassa olevien asema- ja rakennuskaavojen sekä vireillä olevien asemakaavojen varantoa, koska rekisterit eivät sisällä tietoja muista suunnitelmista tai maankäyttöpäätöksistä.

(RAMAVA 1990 s. 26)

Järjestelmän lähtökohtana on ollut kehittää mahdollisimman yksinkertaiset periaatteet ja säännöt seudullisesti yhtenäisten, luotettavien ja ajantasaisten varantotietojen

arvioimiseksi. Varannon laskenta tapahtuu kaksivaiheisesti (Salmi 1991):

- Ensimmäisessä vaiheessa lasketaan rakentamisasteen ja pääkäyttötarkoituksen mukaan luokiteltu teoreettinen varanto.

- Toisessa vaiheessa sovelletaan teoreettisten varantoluokkien sisällä sovittuja tulkintasääntöjä, joiden avulla lasketaan käytettävissä oleva varanto.

Sovelluksen kehityksen yhteydessä on lisäksi käynyt ilmi, että pohjana käytettävät rekisterit eivät kaikilta osin vielä ole tyydyttävässä kunnossa. Esimerkiksi Espoossa on ASKI:n päivitys vielä kesken. Luotettavaa ja ajantasaista tietoa on saatavissa ainoastaan ns. mitatuista tonteista (rekisteritonteista). (Salmi 1991)

2.7 Asuntotonttivarannon ennustemenetelmä

Teiniranta (1991) on tämän tutkimussarjan aiemmassa vaiheessa kehittänyt teo­

reettisen ennustemenetelmän vuosittain käyttöön saatavien tonttien määrän selvit­

tämiseksi. Ennustemenetelmän soveltaminen vaatii kunnalta melko yksityiskoh­

taista kaavoituksen ja rakentamisen seurantaa. Käyttöön saatavien tonttien laske­

miseksi on selvitettävä tarvittavat tilastotiedot. Tutkimuksessa on myös määritelty keskeiset termit, joita tarvitaan asuntotonttivarannon seurannassa.

Asuntotonttivarannolla tarkoitetaan voimassa olevien detaljikaavojen mukaista asuinrakentamiseen tarkoitettua toteutettavissa olevaa rakennusoikeutta. Tontit jaetaan eri rakentamisasteisiin (tyhjä, täysi ja vajaa) sen mukaan, kuinka paljon sallitusta rakennusoikeudesta on käyttämättä (taulukko 3). Varannon yksikkönä käytetään AO-tonteilla kappalemäärää ja AR- sekä AK-tonteilla toteutuvaksi arvioidun rakennusoikeuden (к-m2) määrää. Asuntotonttivarannon laskeminen ensimmäisen kerran on työläs toimenpide. Mutta kerran kunnolla tehtynä ja säännöllisellä päivityksellä saadaan helposti arvokasta tietoa kunnan tonttivarannosta.

(Teiniranta 1990 s. 15-17)

Taulukko 3. Tonttien jakaantuminen rakentamisasteisiin käytetyn rakennusoi­

keuden mukaan (Teiniranta 1990 s. 20)

ТУША TONTTI VAJAA TONTTI TÄYSI TONTTI

AO rakennettu rakennus­

oikeus < 10 %

10 % S rakennettu raken­

nusoikeus < 50 %

rakennettu rakennus­

oikeus 2 50 % AR. AK rakennettu rakennus­

oikeus < 20 %

20 % 5 rakennettu raken­

nusoikeus < 80 %

rakennettu rakennusoikeus 2 80 % TAI jäljelle jäävi jäävä rakennusoikeus

< 400 к-m1: AK

< 145 к-m2: AR lisäksi ei kaavan mukaisessa

käytössä olevat tontit, joilla on vanhoja ja huono­

kuntoisia rakennuksia

rakennettua rakennus­

oikeutta ei tunneta

Tonttivaranto tulee jakaa tyhjiin ja vajaisiin tontteihin, jotka taas edelleen eri maan­

omistajaluokkiin, kuten kunta, yksityiset ja rakennusliikkeet. Maanomistajaluokat jaetaan edelleen käyttötarkoituksen mukaan tonttilajeiksi: AO, AR ja AK.

Maanomistaja- ja käyttötarkoitusluokkien määrä riippuu kuntakohtaisesti tarpeesta ja resursseista. Eri vuosina käyttöön saatavien tonttien määrään vaikuttaa vuosittai­

nen kaavoitus. Laskennassa lähtötietoina ilmoitetaan kunnassa seuraavina viitenä vuotena kaavoitettavaksi aiotut alueet jaoteltuina samoin kuin tonttivaranto. Vii- veajalla tarkoitetaan kaavan vahvistamisesta ensimmäisten tonttien rakentamisen aloittamiseen kuluvaa aikaa. Viiveaika on eri pituinen eri maanomistajien tonteilla.

Viiveajat vaihtelevat myös tonttilajeittain ja kunnittain. Kunnat voivat varata tietyn ajan kaavan vahvistamisen jälkeen kunnallistekniikan rakentamiselle. Käyttöönotto- prosentti ilmaisee sen osuuden tonttivarannosta, joka vuosittain arvioidaan otettavaksi käyttöön alkutonttivarannosta j a tietyn viiveaj an j älkeen lisäkaavoitukses- ta. Tonttien käyttöönottoon vaikuttavia tekijöitä ovat mm. maanomistus, käyttötarkoitus sekä sijainti kunnassa, läänissä ja koko maassa.

Vuosittain käyttöön saatavat tontit lasketaan oheisen kaavan (kaava 1) mukaan eri fonttityyppien ja omistajaryhmien tonteista. Kaikki tarkasteluvuonna käyttöön saatavat tontit ovat näiden osien kokonaissumma.

Kaava 1. Vuosittain käyttöön saatavien tonttien laskeminen (Teiniranta 1990 s. 42)

>

-2- *

100 V, 0, kun n<m n-m b.

X ( rr^r * K. ), kun n>m i=l 1UU n-m+l-i

u

\ = käyttöön saatavat tontit vuonna tn

\

l0 = alkuvuosi

ln = tarkasteluvuosi

N

n

= kaavoitus vuonna t n

n = vuosien lukumäärä vuodesta tQ alkaen

m viiveaika kaavan vahvistumisesta rakentamisen aloittamiseen vuosina

an = lähtötonttivarannon käyttööntuloprosentti eri vuosina bn = kaavoitettujen tonttien käyttööntuloprosentti eri vuosina

3 KUNTIEN TIETOREKISTERIT

Rekisterit ovat joko kunnan omia rekistereitä tai julkishallinnon yhteiskäytössä olevia rekistereitä. Esimerkiksi katumaksurekisteri on tyypillinen kunnan oma rekisteri, kun taas rakennus- ja huoneistorekisteri edustaa valtionhallinnon rekis­

teriä. Kunnan tarpeesta ja resursseista riippuu onko kunnalla oma rekisteri johonkin käyttötarkoitukseen vai käyttääkö se pääteyhteyden avulla valtionhallinnon rekisteriä.

Kunnalla voi myös olla oma rekisteri, jonka tiedoilla määräajoin päivitetään valtionhallinnon rekisteriä. Kunta voi käyttää esimerkiksi väestörekisterikeskuksen rakennus- ja huoneistorekisteriä tai omaa vastaavaa rekisteriä, jonka pohja-aineisto usein on saatu perustamisvaiheessa väestörekisterikeskukselta konekielisenä.

Kunnan oma rekisteri voi olla myös jonkin muun, esim. kunnan tai yrityksen, omistamassa tietokonejärjestelmässä, jolloin puhutaan palvelukeskuskäytöstä.

Kunnalla on tällöin pääteyhteys toiseen tietojärjestelmään. Palvelukeskus tarjoaa tällöin tietokoneaikaa ja levytilaa kunnan käyttöön, mutta rekisterin ylläpitäjänä on ko. kunta. Ratkaisu voi perustua siihen, että palvelukeskuksella on tarjota hyvä oh­

jelmisto rekisterin ylläpitoon. (Kainulainen 1990a s. 42.)

Rekistereiden valmiudessa on suuria eroja. Vaihtelua on niin kunnan sisällä eri re­

kistereiden kesken, kuin kuntien välillä saman rekisterin sovellutuksissa. Osa re­

kistereistä on kokonaan talletettu tietokantoihin, kun toisten rekistereiden siirtämistä vasta suunnitellaan. Suurissa kaupungeissa on yleensä erittäin pitkälle kehitetyt re- kisterijärjestelmät. Myös tietojen luotettavuus on vaihtelevaa. Suurimmat virheellisyydet esiintyvät tietojen kohdentamisessa, esim. koordinaatit ovat väärin tai rekisterinumero on päivittämättä. Rekistereiden tietosisältöä ja teknisiä ratkaisuja on pyritty yhtenäistämään eri tahojen laatimilla suosituksilla ja ohjeilla.

Rekistereiden tiedot on yleensä suojattu siten, että vain asianomaisilla viranomaisilla ja käyttöluvan saaneilla on pääsy tietoihin. Käyttäjä voi tehdä rekistereihin hakuja tai selailla tietoja. Käyttö voi olla myös kaksisuuntaista, jolloin käyttäjä voi myös lisätä, päivittää tai poistaa tietoja. Kunnan omien järjestelmien yhdenmukaisuus valtionhallinnon järjestelmien kanssa mahdollistaa konekielisen tiedonvaihdon molempiin suuntiin.

Kunnan rekistereiden suurimmat käyttäjät ovat tekninen sektori ja yleishallinto.

Eniten käytetään katumaksu-, väestö-, yritys- ja kiinteistörekisteriä sekä rakennus­

valvonnan tietojärjestelmää. Viime vuosina on kunnissa ollut käynnissä erittäin voimakas rekistereiden perustamisvaihe (Tolsa 1988 s. 24).

3.1 Kiinteistötietojärjestelmä - KTJ

KTJ:n tietosisältö on määritelty lainsäädännössä (KrL, KrA, LainhL ja LainhA), samoin näistä rekistereistä annettava vakiomuotoisten otteiden sisältö. Rekisterei­

den tiedot ovat julkisia, joten jokaisella on mahdollisuus tutustua rekisterin tietoi­

hin viranomaisen luona tai saada pyynnöstä rekistereistä todistuksia. Kunta voi

liittyä järjestelmään maanmittaushallituksen kanssa tehtävällä sopimuksella.

Kiinteistötietojärjestelmään kuuluu (kuva 6):

- kiinteistöosa: kiinteistörekisteri- ja tonttikirjatiedot - kirjaamisosa: lainhuuto-, kiinnitys- ja saantorekisteri - suimnitelmaosa.

Kllntels- tövlran- o ma lset

Yleiset alioi­

keudet

Kunnat Museovirasto

Ympäristöministeriö Lääninhallitukset

Vesioikeudet

KIINTEISTÖTIETOREKISTERI

LAINHUUTOREKISTERI Kl INNITYSREKISTER1 KIINTEISTÖREKISTERI

SUUNNITELMAREKISTERI

°j - vahvistetut yleiskaavat ¡

°¡ - detaljikaavat

0| - rakennuskiellot I' oi - luonnonsuojelualueet ¡ 0 j - luonnonmuistomerkit '

¡ - suojellut rakennukset

°l - vahvistetut tiesuunnitelmat1

°l - vedenottamolden suoja- ¡'

oj alueet !'

• Maankäyttöön vaikuttavia suunnitelmia Ja päätöksiä

• Omistus- Ja kiinnitys tl edot

• Maarekisteri- Ja tonttikirjatiedot KIINTEISTÖTIETO- JÄRJESTELMÄN KIINTEISTÖTODISTUS

Kuva 6. KTJ:n osat ja tietovarastot (KTJ/S 1987 s. 16)

Kiinteistötietojärjestelmää on suunniteltu 1960-luvun loppupuolelta alkaen. Tällöin katsottiin vallitsevan tilanteen olevan liian hajanainen ja epäkäytännöllinen. Samaa kiinteistöä koskevat tiedot ovat hajallaan eri viranomaisten rekistereissä ja arkis­

toissa, tietojen kokoaminen on hankalaa ja aikaavievää. Päällekkäistä tietoa on rekisteröity eri rekistereihin ja tiedon ajantasallapito on vaikeaa. Lisäksi rekisteröin­

timenettely ei ole yhdenmukainen, mistä johtuen myös tietojen yhdistely on vaikeaa.

(KTJ/S 1987 s. 11)

Kartasto-ja tietopalvelutoimistot (entiset maanmittauskonttorit) pitävät maarekiste- riyksiköitä lääneittäin rekistereissään, josta ne ylläpitävät Vaition tietokonekeskuksen keskustietokannan kiinteistöosaa. Kunnat pitävät lauman kiinteistö- j a kaavarekisteriä omilla laitteistoillaan, joista ne ylläpitävät VTKK:n keskustietokannan kiinteistö­

jä suunnitelmaosaa. Kunnat voivat toimia myös pelkästään keskustietokannan varassa, mikäli niillä ei ole omaa järjestelmää. Yleiset alioikeudet pitävät pääteyhteydellä lainhuuto-jakiinnitysrekistereitäkeskustietokannankirjaamisosassa.

Suunnitelmaosaa ja sen kiinteistöyhteystietoja ylläpitämään on ehdotettu kuntia, lää­

ninhallitusta, ympäristöministeriötä j a kartasto- j a tietopal velutoimistoj a. (Parviainen 1988)

Kiinteistötietojärjestelmän perusyksikkö on kiinteistö, joka on yksilöity neliosaisella kiinteistötunnuksella. Kiinteistötunnus yksilöi kiinteistön samalla tavoin yk­

siselitteisesti kuin henkilötunnus ihmisen. Tunnus toimii tietojen hakuavaimena sekä tiedonsiirron apuna rekisterinpitäjien ja käyttäjien välillä.

Kiinteistöosa

Kiinteistöosa onkaksij akoinen. Maanmittausviranomaiset ylläpitävät maarekisteriyk- siköitä kiinteistörekisterin avulla ja kaupungin kiinteistöinsinööri asemakaavan mukaisia tonttikiijayksiköitä. KTJ:n käyttäjän ei välttämättä tarvitse tietää kumpaa kiinteistötyyppiä hän on hakemassa.

Kiinteistöosassa on tietoja mm. kiinteistön pinta-alasta, rekisteröintiajankohdasta, yksikön laadusta, rasitteista, yhteisalueosuuksista, sijainnista, palstaluvusta, muodostumisesta, kuulumisesta kaava-alueeseen ja tonttijaoista. Rekisterissä on myös sen henkilön nimi, jolle yksikkö on muodostettu.

Rekisteristä voidaan tulostaa vakiomuotoinen kiinteistörekisteriote kiinteistöstä.

Tietoja voi selailla näyttöpäätteellä, tulostaa paperille tai siirtää konekieliseen muotoon. Järjestelmän piirissä on myös mahdollista tehdä käyttäjän taipeiden mukaisia tulosteita, luetteloita ja yhdistelmiä.

Kiinteistöosaan liittyy voimassa olevista yksiköistä pidettävä rekisterikartta. Tähän karttaan merkitään rekisteriyksiköiden rajat, tunnustiedot, käyttöoikeudet, käyt­

törajoitukset ja detaljikaava-alueiden rajat. Nykyisin karttaesitys on kartasto- ja tietopalvelutoimistojen sekä kunnan rekisterinpitäjien hallussa oleva yksilöinnin työväline. Numeerisen kartan valmistumisen myötä karttakuva tulee myös pää­

tekäyttäjän ulottuville.

Maanmittauslaitoksen suunnitelmien mukaan maarekisteri on tallennettu tietokoneelle kiinteistörekisteriksi vuoteen 1995 mennessä. Kunnan maarekisteritiedot liitetään käytettäväksi KTJ:n keskustietokantaan j a kiinteistörekisteriin sitä mukaan kuin koko kunta saadaan tallennettua tietokoneelle. Tallentaminen on osassa läänejä, esim.

Mikkelin läänissä, jo kokonaan suoritettu.

Kirjaani is osa

Kiijaamisosa koostuu lainhuuto-, kiinnitys ja saantorekisteristä. Kirjaamistiedot on kytketty kiinteistöosaan. Rekisteröitäessä lainhuuto- ja kiinnityspäätöksiä käytetään KTJ:n kiinteistöosan kiinteistöjä, eli tietoja voidaan tallentaa vain niistä kunnista mitkä ovat jo keskustietokannassa.

Rekistereiden tietosisältö on määritelty lainsäädännössä, samoin kuin rekisteristä annettavien vakiomuotoisten otteiden sisältö. Oikeusministeriö voi hyväksyttävää tarkoitusta varten luovuttaa tietoja sopivalla tavalla ryhmiteltynä tarvitsijalle. Tie­

toja on mahdollista saada myös automaattiseen tietojenkäsittelyyn sopivassa muodossa. Omistajien osoitetiedot on tarkoitus saada järjestelmän käyttäjälle henkilötunnusten avulla.

Lainhuutorekisteristä on käytävä ilmi tiedot kiinteistöön viimeksi annetusta lain­

huudosta ja vireillä olevasta lainhuutohakemuksesta. Mikäli kiinteistölle ei ole annettu lainhuutoa, on myös sen näyttävä rekisteristä. Kiinteistön määräosan saannolle annetun lainhuudon yhteydessä on käytävä ilmi tiedot kiinteistön muuhun

osaan annetusta lainhuudosta. Rasitusrekisterissä on tiedot voimassa olevista kiinteistöön kohdistuvista kiinnityksistä ja muista rasituksista. Saantorekisteriin merkitään tiedot jo ennen lainhuudatusta kaupanvahvistajan kiinteistön tai sen määräalan luovutusilmoituksista, osituksista, perinnöistä, perinnönjaoista, testa­

menteista ja pakkohuutokaupoista. Saantorekisteriin tehdään merkinnät tutkimatta saannon laillisuutta (LainhL 2 §). Saantorekisteriä ei ole vielä käytännössä olemassa.

Suunnitelmaosa

Suunnitelmaosan tarkoituksena on laajentaa tietoja kiinteistöjen ja alueiden rakentamiskelpoisuudesta ja käytettävyydestä. Suunnitelmaosan tietoja ei nykyisin ole järjestelmällisesti koottuna millään viranomaisella. Suunnitelmaosaan on suunniteltu liitettäväksi seuraavat suunnitelmalajit (KTJ/S 1987 s. 39):

- vahvistetut yleiskaavat - yksityiskohtaiset kaavat - rakennus- ja toimenpidekiellot - luonnonsuojelualueet

- luonnonmuistomerkit - kiinteät muinaisjäännökset - suojellut rakennukset - vahvistetut tiesuunnitelmat - vedenottamoiden suoja-alueet.

Suunnitelmaosassakin käytetään kiinteistötunnusta suunnitelmatietqj en yksilöimiseen eri kiinteistöihin. Suunnitelmalajeista erotetaan suunnitelmayksiköt, joista annetaan mm. koordinaatti-, pinta-ala- ja nimitiedot (Leskinen 1987 s. 17).

Ympäristöministeriön suunnitelmissa kaavatietojen sekä rakennuskieltojen rekisteröintiä on pidetty ensisijassa kuntien tehtävänä. Siihen osallistuvat lisäksi lääninhallitus ja ympäristöministeriö vahvistajaviranomaisina sekä kartasto- ja tietopalvelutoimisto kiinteistöyhteystiedon ylläpitäjänä. (Parviainen 1988)

3.2 Rakennus- ja huoneistorekisteri - RHR

Väestörekisterikeskus pitää väestön keskusrekisteriä, VKR, joka sisältää tiedot (kuva 7) koko maan väestöstä, rakennuksista, huoneistoista ja kiinteistöistä sekä yhteystiedot muihin valtakunnallisiin ja kuntien rekistereihin. Väestön keskusrekis­

teri on julkishallinnon tärkeimpiä rekistereitä.

Väestökirjahallinnon paikallisviranomaisia ovat rekisteritoimistot ja seurakunnat.

VKR:iin ilmoittavat tietoja myös monet muut viranomaiset, esim. kunnat, kartasto­

ja tietopalvelutoimistot, sairaalat ja tuomioistuimet. Väestön keskusrekisterin tietokantaa ylläpitää Valtion tietokonekeskus IBM-keskuslaitteistolla.

KIINTEISTÖ omistaa

HENKILÖ

omistaa

sijaitsee

RAKENNUS

sijaitsee

RAKENNUSLUVAT sijaitsee

ASUINHUONEISTO

YRITYS ym.

TOIMITILA •toimii

Väestön keskusrekisterin tietoyksiköt ja niiden väliset yhteydet Kuva 7.

(Kauppinen 1991 s. 15).

Väestön keskusrekisteriin rakennuksista ja huoneistoista merkittyjä tietoja kutsutaan rakennus- jahuoneistorekisteriksi, RHR. Väestön keskusrekisteriin on vuodesta 1971 alkaen kerätty tietoja kiinteistöistä ja tunnistetietoja rakennuksista. RHR perustettiin täydentämällä nämä tiedot vuonna 1980 suoritetun väestö- ja asuntolaskennan tiedoilla (kuva 8). RHR:n valmistui vuonna 1984 ja perustamiseen liittyvät tarkastustoimet saatiin päätökseen vuonna 1987. RHR:ssä oli vuonna 1989 tiedot 1.6 milj. rakennuksesta ja 2.22 milj. asuinhuoneistosta. Rakennuksista oli asuinrakennuksia noin miljoona kappaletta. (Kauppinen 1991 s. 32)

Tunnistetietojen avulla rakennus voidaan tunnistaa yksikäsitteisesti rekisterissä ja paikallistaa maastossa ja kartoilla. RHR:ssä rakennuksen tunnistetietoina ovat rakennustunnus, rakennuksen keskipisteen koordinaatit, karttalehden numero ja osoitetiedot. Rakennustunnus muodostuu rakennuksen sijaintikiinteistön kiinteistö- tunnuksesta ja rakennusnumerosta. Rakennusnumero on kiinteistöittäin juokseva numero. (Kauppinen 1991 s. 18)

Rakennuksen koordinaatit ilmoitetaan kartastokoordinaattijärjestelmän (kkj) peruskoordinaatistossa. Rakennusten karttakoordinaatit on rekisteröity tarkimmillaan metrin tarkkuudella. Osalta rakennuksia koordinaatit puuttuvat kuitenkin kokonaan tai ovat virheellisiä. Koordinaattien nykyisellä tarkkuudella rakennuksia ei pystytä yksilöimään. (Kauppinen 1991 s. 18-19)

Kuntien rakennusvalvontaviranomaiset ilmoittavat tiedot uusista rakennuksista ja asuinhuoneistoista sekä luvanvaraisista muutostöistä vanhoihin rakennuksiin. Kiin- teistöviranomaiset sijoittavat rakennukset oikeille kiinteistöille. Kihlakuntien rekisteritoimistot ylläpitävät henkilöiden ja rakennusten sekä huoneistojen välisiä yhteyksiä. Rakennustiedot voidaan toimittaa RH-lomakkeilla tai konekielisenä.

VAL 80:

perustiedot yksiköistä ennen 1.11.1980

Rekisteritoimisto:

henkilön yhteys huoneistoon ja rakennukseen

Kiinteistörekisteri- viranomainen:

rakennuksen yhteys

kiinteistöjaotukseen

Kunnan rakennus­

valvontaviranomainen : tiedot uusista yksiköistä ja muutokset vanhoihin

Rakennuksen omistaja ja kunta antavat pyydettäessä tietoja

Valtionhallinnon rekisterit

Kuva 8. Rakennus- ja huoneistorekisterin tietolähteet, VAL = väestö- ja asuntolaskenta (Kauppinen 1991 s. 16).

Tietoja rekisteristä luovutetaan perusteltua tarvetta varten hyväksyttyyn käyttö­

tarkoitukseen, jota laissa (VäestökiijaL) ei ole tarkemmin määritelty. RHR:stä on luovutettu kunnille rakennus- ja huoneistotietoja oman rakennus- ja huoneistore­

kisterin perustamista varten. Keskeneräisten rakennusten tietoja luovutetaan pohja- aineistoksi kunnan rakennusvalvonnan tietojärjestelmään. Seutukaavaliitot ovat saaneet rakennus- ja huoneistotietoja seutusuunnittelua varten. Tietoja luovutetaan myös muille valtion viranomaisille, kunnille ja markkinointiyrityksille erilaisia suunnittelu- ja markkinointitehtäviä varten.

Rakennus- ja huoneistotietojen taso vaihtelee alueellisesti ja tiedoittain. Uusien rakennusten lisääminen rekisteriin toimii hyvin. Samoin asuttujen asuinrakennusten ja asuntojen tiedot vastaavat aika pitkälle hyväksikäyttäjien asettamia vaatimuksia.

Sen sijaan rakennus- ja asuntokannassa tapahtuvien muutos- ja poistumatietojen keruu on puutteellista. Tietojen tarkistustyö on sekä jatkuvaa että tarkoin koh­

dennettua. Vuosien 1990-91 aikana tarkistetaan mm. rakennusten koordinaattitie­

dot. Päävastuuta rakennus- ja huoneistotietojen ylläpidosta ja tarkistustoiminnas- ta ollaan siirtämässä kunnille sitä mukaa, kuin kunnilla on siihen tarvittavat resurssit.

3.3 Kuntarekisterit

Kuntarekisteri on kuntaa ja kaikkia sen hallintokuntia palveleva keskeinen tietovarasto. Kuntarekisterin tietoryhmät ovat (KATKO 1987 s. 15)

- väestötiedot

- yritys- ja toimipaikkatiedot - rakennustiedot

- asuntotiedot - toimitilatiedot - kiinteistötiedot - kaavatiedot - yritystiedot.

Hallintokuntakohtaiset tiedostot ovat hallintokunnan omaan käyttöön tehtyjä tiedostoja. Muut hallintokunnat voivat niitä tarvittaessa lukea, mutta eivät muuttaa.

Tällaisia tiedostoja ovat esim. (KATKO 1987 s. 16) - rakennusvalvonnan rekisteri

- kunnan omistamien kiinteistöjen rekisteri - katumaksurekisteri

- katurekisteri

- kiinteistöjen toimitustiedot - liikenneonnettomuusrekisteri - kaavoituksen seurantatiedot.

Kunnallishallinnon atk-neuvottelukunta, KATKO, järjesti 1982-86 projektin kun­

tien rekistereiden yhdentämiseksi ja käytön kehittämiseksi. KURRE-projektin tuloksena syntyi suositus (KATKO 1987), joka määrittelee kuntien eri hallintokuntia ja suunnittelumuotoja palvelevan tietorekisterin koostumuksen. Suosituksen mukainen tietorekisteri on tietosisällöltään riippumaton laitteistoista j a ohj elmistoista.

Rekisterin tietosisältö on määritelty mahdollisimman hyvin vastaamaan valtionhal­

linnon vastaavia rekistereitä. Kunnan eri rekisterien tietosisältö pyritään saattamaan vähintään yhtä laajaksi kuin valtionhallinnon vastaavien rekisterien tietosisältö.

Suositus on tarkoitettu malliksi kaikille kunnille, jotka ovat perustamassa tai kehittä­

mässä omia rekistereitään. Tarkoituksena on, että kuntarekisteri on kaikissa kunnissa rakenteeltaan yhdenmukainen. Nykyiset rekisterij äij estelmät ovat lähes aina Nixdorfin tai KT -tietokeskuksen toteuttamia, mutta myös muita järjestelmiä on tulossa lisääntyvässä määrin käyttöön (Tolsa 1988 s. 18).

Kunnan tietojärjestelmän on hallittava eri osa-alueiden suuret tietovarastot. Tietojen hallinta käsittää ajantasallapidon, yhdistelyn ja monipuolisen raporttien tulostuksen.

Hallintokuntien omien ohjelmistojen on pystyttävä käyttämään hyväksi kuntarekiste- reitä omiin tarkoituksiin. Valtionhallinnon tietojärjestelmien ja kuntarekisterin välinen tiedonsiirto tapahtuu konekielisenä. Kuntarekisteristä toimitetaan val­

tionhallinnolle kiinteistötiedot tonttikujan osalta ja tarvittavat kaavatiedot.

Valtionhallinnon rekistereistä saadaan kuntarekisteriin väestötiedot, osittaiset yritys- ja toimipaikkatiedot sekä suppeat maarekisteritiedot.