Automatisoitu hallintomenettely kansalaisen oikeusturvan näkökulmasta

i

Nea Lyytikäinen

AUTOMATISOITU HALLINTOMENETTELY KANSALAISEN OIKEUSTURVAN NÄKÖKULMASTA

Johtamisen ja talouden tiedekunta Kandidaatintutkielma Huhtikuu 2020

i

TIIVISTELMÄ

Nea Lyytikäinen: Automatisoitu hallintomenettely kansalaisen oikeusturvan näkökulmasta Kandidaatintutkielma

Tampereen yliopisto

Hallintotieteiden tutkinto-ohjelma Huhtikuu 2020

Tämän kandidaatin tutkielma johdattelee lukijan keskeisiin kysymyksiin, joita kansalaisen oikeusturvaan liittyy, kun hallintomenettelyjä automatisoidaan. Tarkastelua tehdään kansalaisen kannalta keskeisten oikeusturvakeinojen näkökulmasta, joita ovat käsittelyn julkisuus, hyvän hallinnon takeet sekä virkavastuun toteutuminen hallintomenettelyssä. Tutkielma pohtii konkreettisten esimerkkien avulla oikeusturvan nykytilaa sekä sitä, ovatko yhteiskunnan yleiset intressit, kuten tuloksellisuus ja kansalaisen hallintomenettelyprosessin nopeuttaminen oikeusturvan kanssa tasavertaisessa suhteessa toisiinsa nähden. Tutkielmassa käydään läpi hallintomenettelyyn vaikuttava lainsäädäntö ja todetaan, ettei Suomessa ole automatisoitua hallintomenettelyä koskevaa yleislainsäädäntöä lainkaan.

Tutkimuksessa käytetään perinteistä lainopillista metodologiaa, jolloin tulkinnan kohteena on voimassa oleva oikeus. Lainopillisen metodologian avulla pyritään selvittämään, millaiset reunaehdot voimassa oleva oikeus antaa automatisoidun hallintomenettelyn hyödyntämiselle. Tutkimalla voimassa olevaa oikeutta pyritään myös selvittämään, minkälaiselle lainsäädännölle olisi tulevaisuudessa tarvetta, kun automatisoitua hallintomenettelyä ja päätöksentekoa hyödynnetään entistä enemmän. Tässä tutkielmassa on hyödynnetty tutkimusaineistona voimassa olevan lainsäädännön lisäksi lainvalmistelun esitöitä, julkisen hallinnon laatimia analyysi- ja selvitystöitä sekä oikeuskirjallisuutta.

Tämä kandidaatin tutkielma esittelee oikeusturvan sisällön peilaten sitä hallintomenettelyn automatisoinnin yhteydessä esiintyviin, oikeusturvan toteutumista vaarantaviin tekijöihin. Tutkielmani ensimmäisessä kappaleessa käyn läpi syitä, jotka ovat johtaneet hallintomenettelyjen automatisointiin eri viranomaisissa.

Tämän lisäksi tutkielman alussa esitetään automatisoinnin hyödyntämiseen liittyvät yhteiskunnan yleiset intressit sekä oikeusturvaa vahvistavat tekijät. Tutkielmassa avataan työn kannalta keskeiset käsitteet kuten oikeusturva, hallintomenettely sekä automatisointiin liittyvät termit. Ennen varsinaista aiheen käsittelyä avataan hallintomenettelyä koskevan lainsäädännön nykytilaa sekä niitä tekijöitä, jotka vaikuttavat uuden, automatisoitua hallintomenettelyä koskevan lainsäädännön valmisteluun. Neljännessä kappaleessa tarkastellaan ylimpien laillisuusvalvojien tekemiä ratkaisuja tapauksista, joissa kansalaisen oikeusturva on tosiasiallisesti vaarantunut osana automatisoitua hallintomenettelyä. Tapausten pohjalta tehdään punnintaa siitä, mitä ratkaisut kertovat kansalaisen oikeusturvan nykytilasta, ja kuinka yhteiskunnan yleiset intressit nähdään suhteessa oikeusturvan ylläpitämiseen.

Tutkielmani lopussa tehdään johtopäätöksiä ylimpien laillisuusvalvojien tekemien ratkaisujen sekä puutteellisen lainsäädännön perusteella siitä, että yhteiskunnan yleiset intressit, kuten tuloksellisuus ja kansalaisen hallintomenettelyprosessin nopeuttaminen ovat ajaneet kansalaisen oikeusturvan ahtaalle. Tätä johtopäätöstä tukevat eri viranomaisten kommentit siitä, että lainsäädännön tarve on tiedostettu, mutta lakiin perustumatonta toimintaprosessia ei voida enää lakata hyödyntämästä, sillä se vaatisi suuren määrän henkilötyötunteja. Täten tutkielmani osoittaa, että oikeusvaltioperiaatteen vastaisesti automatisoidun hallintomenettelyn ei voida katsoa perustuvan lakiin, jolloin kansalaisen oikeusturva tosiasiallisesti vaarantuu.

Avainsanat: Automaatio, päätöksenteko, oikeusturva, hallintomenettely, hyvän hallinnon periaatteet Tämän julkaisun alkuperäisyys on tarkastettu Turnitin OriginalityCheck –ohjelmalla.

ii

SISÄLLYSLUETTELO

Lähdeluettelo ... iii

Lyhenteet ... vi

1 JOHDANTO ... 1

1.1 Aiheen esittely ... 1

1.2 Tutkimuskysymys ja- rajaukset ... 4

1.3 Metodi ja tutkimusaineisto ... 6

1.4 Tutkimusraportin rakenne ... 8

2 OIKEUSTURVA ... 9

2.1 Oikeusturva käsitteenä... 9

2.2 Oikeusturva hallintotoiminnassa ... 10

3 AUTOMATISOITU HALLINTOMENETTELY ... 12

3.1 Hallintomenettely ... 12

3.2 Automatisoitu päätöksenteko ... 13

3.3 Automatisoitua hallintomenettelyä koskeva lainsäädäntö ... 14

3.4 Automatisoitua hallintomenettelyä koskevan lainsäädäntöuudistuksen haasteet 16 4 AUTOMATISOIDUSSA HALLINTOMENETTELYSSÄ ESIINTYNEITÄ OIKEUSTURVAONGELMIA... 19

4.1 Käsittelyn julkisuus automatisoidussa hallintomenettelyssä ... 19

4.2 Hyvä hallinto ja verovelvollisten oikeusturvan toteutuminen ... 21

4.3 Yhteenveto tapauksista ... 24

5 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET ... 26

iii

Lähdeluettelo

Virallislähteet

EOAK/3116/2017. Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslinin laatima ratkaisu 29.6.2018.

Verohallinnon päätös poiketa oma-aloitteisten verojen ilmoitetuista tiedoista.

EOAK/3379/2018. Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslinin laatima selvityspyyntö 20.11.2019.

EOAK/3393/2017. Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslinin laatima ratkaisu 29.6.2018 Verohallinnon menettely alkutuottajien arvonlisäverotuksessa

HE 52/2018 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädännön muuttamiseksi EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen johdosta.

HE 87/2019 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädännön muuttamiseksi EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen johdosta.

OKV/868/1/2018. Apulaisoikeuskanslerin sijaisen laatima ratkaisu 4.9.2019. Oikeuskanslerin virasto.

OKV/21/50/2019. Valtioneuvoston oikeuskansleri Tuomas Pöystin laatima selvityspyyntö 24.10.2019. Oikeuskanslerinvirasto

PeVL 7/2019 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä (HE 18/2019 vp) laiksi henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 17/2019 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä (HE 87/2019 vp) sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädännön muuttamiseksi EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen johdosta.

Ratkaisujen Suomi, Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015.

Hallituksen julkaisusarja 10/2015.

STM/2496/2019. Kirjalliset kommentit hallituksen esitysluonnokseen, Kela 27.9.2019 Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta 216/2017. Täysistunto. Antopäivä: 21.3.2018

iv Kirjallisuus

Hirvonen Ari: Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. Helsinki 2011.

Hirvonen Hanne: Automatisoitu päätöksenteko julkisella sektorilla, Oikeus 3/2018 (47). s.302-310

Kulla Heikki: Hallintomenettelyn perusteet. Alma Talent 2018.

Mäenpää Olli:

– Hallinto-oikeus. Alma Talent Fokus 2013. [Verkkojulkaisu, päivitetty 12/2019]

– Yleinen hallinto-oikeus. Alma Talent 2017.

Verkkolähteet

Automaatio julkisella sektorilla: Digital Workforce valittu kumppani yhä useammalle toimijalle.

Blogi-kirjoitus 10.6.2019. (vierailtu 5.2.2020) Sähköisesti osoitteessa:

https://digitalworkforce.com/fi/rpa-blogi/automaatio-julkisella-sektorilla-digital-workforce-valittu- kumppani-yha-useammalle-toimijalle/

Kansaneläkelaitoksen vuosikertomus 2017 (Vierailtu 4.2.2020) Sähköisenä osoitteessa:

https://www.kela.fi/documents/10180/0/Kelan+toimintakertomus+2017+%28pdf%29/7c92b093- 4fa4-447e-9895-fece68654aa8

Kansalaisten asiointi- ja julkisen palveluverkoston kehittäminen, Tuottavuus- ja

digitalisaatioanalyysi, Valtiovarainministeriö (Maaliskuu 2019) (Vierailtu 30.1.2020). Sähköisenä osoitteessa:https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/c030977e-81c3-4734-bbd6-

0b7a287a40af/4798c425-918e-4259-9a51-bd92b85e6901/RAPORTTI_20190327064929.pdf

Koulu Riikka, Kyyrönen Vesa, Hakkarainen Jenni, Markkanen Kalle ja Mäihäniemi Beata:

Algoritmi päätöksentekijänä? Tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja (2019:44).

Parviala Antti: Saako automaatio hoitaa oleskeluluvat, lapsilisät ja verot? Näin tehdään jo, vaikka laki puuttuu – oikeusministeri haluaa ison lakiremontin. Yle uutiset 6.1.2020 vierailtu 4.2.2020 Randén, Eeva: Pieni sanakirja tekoälystä. Blogi, CGI. (2017) (vierailtu 6.2.2020)

https://www.cgi.fi/fi/blogi/pieni-sanakirja-tekoalysta

v

Valtionhallintoon kuuluvan Celian käytännönläheinen ohjesivusto etenkin verkkosisältöjen tekijöille, verkkopalvelujen päätoimittajille ja viestintäammattilaisille. (Vierailtu 4.2.2020).

Sähköisesti osoitteessa: https://www.saavutettavuusvaatimukset.fi/

Verohallinnon vuosikertomus 2017. (vierailtu 4.2.2020) Sähköisesti osoitteessa:

https://vuosikertomus2017.vero.fi/

Verohallinto, Apulaisoikeusasiamies: automatisoidun päätöksenteon sääntelytarpeet tulee selvittää viipymättä, uutiset 26.11.2019. (vierailtu 21.4.2020) Sähköisesti osoitteessa:

https://www.vero.fi/tietoa-verohallinnosta/uutishuone/uutiset/uutiset/2019/apulaisoikeusasiamies- automatisoidun-päätöksenteon-sääntelytarpeet-tulee-selvittää-viipymättä/

Ylimpien laillisuusvalvojien tehtävien jako. Oikeusministeriön julkaisuja, mietintöjä ja lausuntoja (2019:24) Saatavilla sähköisesti osoitteessa:

https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161658/OM_2019_24_Ylimpien_laillisuu svalvojien_tehtavanjako.pdf?sequence=1&isAllowed=y

vi

Lyhenteet

EAOA Eduskunnan apulaisoikeusasiamies EOAK Eduskunnan oikeusasiamies

HE Hallituksen esitys OKA Oikeuskansleri

OKV Oikeuskanslerinvirasto

PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto STM Sosiaali- ja terveysministeriö

1

1 JOHDANTO

1.1 Aiheen esittely

Tämä tutkielma tulee keskittymään hallintomenettelyn automatisointiin kansalaisen oikeusturvan näkökulmasta. Hallintomenettelyjen automatisointi eri viranomaisissa perustuu yhteiskunnassamme parhaillaan käynnissä olevaan muutostilaan, digitalisaatioon. Digitalisaatio hyvin yleisesti mielletään fyysisten asioiden siirtämisenä verkkoon, ja julkisen hallinnon kontekstissa se tarkoittaa esimerkiksi sitä, että fyysiset palvelupisteet katoavat. Tilalle luodaan erilaisia alustoja ja palveluja, joilla julkinen hallinto hoitaa tehtäviään ja tarjoaa palvelujaan verkossa.¹ Toisaalta digitalisaatio tarkoittaa tiedon siirtämistä ja tallentamista koneluettavaan muotoon, mikä mahdollistaa täysin uusia toimintatapoja.

Valtionhallinnon palveluita digitalisoitaessa on usein kyse palveluiden ohjaamisesta tietoverkkoon, palveluiden automatisoimisesta tai tekoälyn käytöstä viranomaistoiminnan tukena². Uusilla toimintatavoilla, kuten automatisaation hyödyntämisellä ja algoritmisella päätöksenteolla pyritään edistämään yhteiskunnan yleisiä intressejä, esimerkiksi tuloksellisemman toiminnan saavuttamista³. Vuonna 2015 Juha Sipilän hallituksen strategisen ohjelman yhdeksi kärkihankkeeksi kirjattiin julkisten palveluiden digitalisointi, joka toimi myös koko hallitusohjelman läpileikkaavana teemana⁴. Palveluiden digitalisoinnissa haluttiin hallitusohjelaman mukaan ottaa käyttöön kokeilukulttuuri, jossa hyödynnettäisiin esimerkiksi kansalaislähtöisiä toimintatapoja sekä innovatiivisia ratkaisuja⁵. Olli Mäenpää kirjoittaa kirjassaan Yleinen hallinto-oikeus (2017), että lakisidonnaista ja viranomaiskeskeistä kulttuuria korvaa nykypäivänä kansalaislähtöisyys ja asiakasnäkökulma. Näin ollen asiat, joita yritykset sekä yksilöt odottavat ja vaativat viranomaiselta, ovat muuttuneet. Tämän tutkielman kannalta se tarkoittaa esimerkiksi sitä, että julkisten palveluiden uudistamisessa automaattisempaan muotoon voidaan nähdä olevan selvää poliittista muutospainetta⁶. Nämä tekijät

1 Esimerkiksi tulorekisteri ja suomi.fi, joka kokoaa yhteen kaikki viranomaisen tarjoamat palvelut.

2 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:44.

3 Hirvonen Oikeus 2008 s.302.

4 Hallituksen julkaisusarja 10/2015 s. 26.

5 Hallituksen julkaisusarja 10/2015 s. 27.

6 Esim. 2015 hallituksen strateginen ohjelma.

2

vaikuttavat keskeisesti hallinto-oikeudellisten perusoppien uudelleen jäsentelyyn ja siihen, millaisia asioita viranomaisten täytyy ottaa huomioon. Lakisidonnaisuuden näkökulmasta täytyy myös huomioida, millaiset tehtävät ja prosessit ovat viranomaistoiminnalle sopivia.⁷

Hallintomenettelyn automatisoinnilla, kuten kaikella julkisen sektorin palveluiden sähköistämisellä on yhteiskunnan intressien toteutumisen kannalta tärkeä merkitys. Yhteiskunnan tärkeimmiksi intresseiksi voidaan varmasti nostaa tässä yhteydessä taloudellisuus sekä tehokkuus. Palveluiden automatisointi on tehokas tapa vähentää henkilötyöntunteja, josta konkreettisena esimerkkinä voidaan nostaa Kansaneläkelaitoksen pääjohtaja Outi Antilan YLE uutisten haastattelu 6.1.2020⁸. Haastattelussa Antila kertoi, että mikäli automaation käyttöä rajoitettaisiin tai se kiellettäisiin kokonaan, tarvitsisi Kela yli kaksi tuhatta työntekijää lisää hoitamaan nykyisen päätöksenteon prosessit.

Tästä kommentista on helposti nähtävissä se, kuinka paljon henkilötyötunteja, ja sitä kautta myös verovaroin rahoitettua työntekoa säästämme. Hallintomenettelyjen automatisointi voidaan nähdä hyvänä asiana myös siksi, että päätökset saadaan tehtyä entistä nopeammin, mikä osaltaan turvaa kansalaisen oikeuksia. Tämän lisäksi myös automatisoidun hallintomenettelyn neutraaliuden voidaan katsoa osaltaan myös ylläpitävän kansalaisen oikeusturvaa. Inhimillisen ajattelun poisjäämisen voidaan katsoa tuovan hallintopäätöksiin toivottua puolueettomuutta, jolloin jääviyteen liittyviä asioita ei tarvitse enää punnita.

Sähköistämisen ansiosta viranomaisten palveluita on pyritty jatkojalostamaan pidemmälle. Julkisella sektorilla esimerkiksi verohallinto kertoi vuoden 2017 toimintakertomuksessaan nostaneensa verotuksen automaatioastettaan⁹. Samankaltaista kehityssuuntaa on havaittavissa myös muillakin viranomaisilla. Esimerkiksi Kansanelälaitos niin ikään vuoden 2017 toimintakertomuksessaan kirjoittaa erilaisista digitalisaation tuomien mahdollisuuksien hyödyntämisestä¹⁰. Tietojen siirtäminen digitaalisesti luettavaan muotoon on mahdollistanut myös algoritmisen päätöksenteon käyttöönoton julkisella sektorilla.

On selvää, että kyse ei ole ohimenevästä trendistä, ja julkisten palveluiden tulevaisuus on verkossa.

Moni asia hakee vasta muotoansa, ja nämä asiat hahmottuvat niin kansalaiselle palvelun käyttäjänä kuin viranomaiselle palvelun tarjoajana sitä mukaa, kun digitalisaatio etenee ja palvelut uudistuvat.

7 Mäenpää 2017, s.20.

8 YLE uutiset: Saako automaatio hoitaa oleskeluluvat, lapsilisät ja verot? Näin tehdään jo, vaikka laki puuttuu – oikeusministeri haluaa ison lakiremontin (6.1.2020).

9 Verohallinnon vuosikertomus 2017.

10 Kansaneläkelaitoksen Toimintakertomus 2017.

3

Valtiovarainministeriön teettämästä tuottavuus- ja digitalisaatioanalyysistä selviää, että olemme tietynlaisessa murrosvaiheessa, jossa kansalaisten perinteinen asioiminen konkreettisissa toimipisteissä vähenee, ja palveluita käytetään entistä enemmän verkossa¹¹. Palveluiden siirtyessä verkkoon on pystyttävä vastaamaan lainsäädännön avulla uusiin haasteisiin. On pidettävä huolta siitä, että perustuslain (434/1999) 21 §:än kirjattu kansalaisen oikeusturva toteutuu. Automatisoidussa hallintomenettelyssä se tarkoittaa sitä, että hallintoasian käsittely on läpinäkyvää, perustuslain 21

§:ssä turvatut hyvän hallinnon periaatteet toteutuvat, sekä 118 §:ssä säädetyn virkavastuun mukaisesti on pystyttävä osoittamaan hallintopäätöksen tehnyt virkamies.

Kansalaisen oikeusturva ei saa vaarantua hallintomenettelyssä, vaikka tehokkuus ja kokeilukulttuuri olisikin ajan hengen mukaista julkisella sektorilla. On selvää, että digitalisoitaessa julkisia palveluita tai niiden prosesseja lakisidonnaisuus, hyvän hallinnon vaatimukset ja yksilöille kuuluvat perustuslailliset oikeudet muodostavat yhä viranomaistoiminnan olennaisen toimintakehikon¹². Olemassa on jo automatisointiin liittyviä esimerkkejä tilanteista, joissa kansalaisen oikeusturva on vaarantunut haettaessa hallintopäätöstä viranomaiselta. Perustuslain 108 §:än kirjattujen oikeuksiensa nojalla valtioneuvoston oikeuskansleri Tuomas Pöysti teki 24.10.2019 Kansaneläkelaitokselle automatisoinnista selvityspyynnön, jossa todetaan seuraavasti:

”Kelan internetsivuilla olevan tiedon mukaan Kelalla on lakiin perustuva oikeus tehdä yksittäisiä etuuspäätöksiä automaattisesti. Sivulla ei ole yksityiskohtaisempaa tietoa kyseisestä päätöksenteosta

eikä esimerkiksi tietoa siitä, mitä päätöksiä Kela tekee automaattisesti ja onko päätöksenteko kokonaan tai osittain automaattista vai onko kysymys esimerkiksi automaattisilla menettelyillä

tuetusta päätöksenteosta¹³.”

Näin ollen viranomaisten työskentelyssä on havaittu hallintoprosessien uudistamiseen liittyviä oikeudellisia kysymyksiä esimerkiksi siitä, perustuvatko tämänhetkiset hallintoprosessit lakiin, niin kuin perustuslain 2 §:n kolmannessa momentissa vaaditaan: julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tästä lainkirjauksesta voidaan erottaa lakisidonnaisuus ja laillisuusperiaate. Etenkin laillisuusperiaatteella pyritään turvaamaan heikomman asema suhteessa viranomaisten valtaan.

11 Valtiovarainministeriö 3/2019 s. 4.

12 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:44 s.12.

13 OKV 24.10.2019 nro. 21/50/2019.

4

Hallintomenettelyn muutosta kohti automaattisempaa prosessia tullaan tässä tutkielmassa punnitsemaan suhteessa kansalaisen oikeusturvan nykytilaan. Hallintomenettelyn automatisoinnin taustalla on yhteiskunnan intressien eteenpäin vieminen, eli tehokkaampi ja tuloksellisempi toiminta.

Viranomaisten toimien tulee olla laillisuusperiaatteen mukaisia, ja siitä pohjautuen myös tarkoituksenmukaisia. Tutkielmassa tehdään punnintaa siitä, toteutuvatko nämä odotukset, joita viranomaisen toiminnalta voidaan odottaa ja mitä se tarkoittaa kansalaisen oikeusturvan näkökulmasta automatisoidun hallintomenettelyn kontekstissa. Tämä kandidaatin tutkielma esittelee oikeusturvan sisällön peilaten sitä hallintomenettelyn automatisoinnin yhteydessä esiintyviin, oikeusturvan toteutumista vaarantaviin tekijöihin. Tutkielma nojaa jo olemassa oleviin tapauksiin, sekä pohjaa tutkimusta odotuksille, joita julkisten palveluiden toimintaan kohdistuu.

1.2 Tutkimuskysymys ja- rajaukset

Tämän kandidaatin tutkielman tarkoituksena on johdatella lukija keskeisiin kysymyksiin, joita kansalaisen oikeusturvaan liittyy, kun hallintomenettelyjä automatisoidaan. Tarkastelua tehdään kansalaisen kannalta keskeisten oikeusturvakeinojen näkökulmasta, joita ovat käsittelyn julkisuus, hyvän hallinnon takeet sekä virkavastuun toteutuminen hallintomenettelyssä. Näin ollen automatisoinnin oikeudellisia reunaehtoja tarkastellaan automatisoidun hallintomenettelyn hyödyntämisen näkökulmasta. Automatisointiin voidaan katsoa liittyvän paljon oikeudellisia haasteita sekä kansalaisen oikeusturvaa heikentäviä tekijöitä, sillä käytännön muutos on tapahtunut nopeasti, eikä lainsäädännöllä ole keretty vastaamaan tähän muutokseen. Tutkielmassa tuodaan esille yhteiskunnan keskeisimmät intressit automatisoinnin käyttöasteen nostamiselle, sekä automatisoidun hallintomenettelyn mukana tulevat oikeusturvaa vahvistavat tekijät.

Tässä tutkielmassa pyrin vastaamaan kysymykseen, mitkä ovat kansalaisen oikeusturvan vaarantavia tekijöitä automatisoidussa hallintomenettelyssä ja kuinka näiden oikeusturvakeinojen toteutuminen varmistetaan. Toinen keskeisen kysymys on, onko kansalaisen oikeusturva ja yhteiskunnan keskeiset intressit, kuten kustannusten säästäminen ja kansalaisten hallintoprosessien nopeuttaminen toisiinsa nähden tasapainossa.

Tutkielma kietoutuu teoriassa pohtimaan jo olemassa olevia käytännön esimerkkejä siitä, mitkä ovat keskeiset oikeusturvaan liittyvät kysymykset automatisoidussa hallintomenettelyssä. Tutkimuksessa

5

tullaan esittelemään eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen (EAOA) ja valtioneuvoston oikeuskanslerin (OKA) tekemiä ratkaisuja käytännön tilanteista, joissa kansalaisen oikeusturva on vaarantunut. Näiden tapauksien avulla luodaan katsaus olemassa olevaan oikeuteen ja selvitetään, millainen lainsäädäntöpohja on antamassa reunaehtoja automatisoinnin hyödyntämiselle, ja kuinka kansalaisen oikeusturva uudenlaisessa hallintomenettelyssä varmistetaan. Selvityksissään EAOA sekä OKA ovat tuoneet ratkaisemistaan tapauksista esiin keskeisiä tekijöitä, jotka on vaarantaneet kansalaisen oikeusturvaa. EAOA ja OKA ovat ylimpiä laillisuusvalvojia ja heidän tehtävänsä on valvoa viranomaistoiminnan lakisidonnaisuutta¹⁴. Tässä tutkielmassa tulen esittelemään tapauksia, joissa nämä ylimmät laillisuusvalvojat ovat tehneet perusteellisen selvitystyön koskien automaattista hallintomenettelyä. Selvitystyön lopuksi he tuovat ilmi huomioita, joita viranomaisten tulisi automatisoitua hallintomenettelyä hyödyntäessä ottaa huomioon. Ylimpien laillisuusvalvojien tekemillä ratkaisuilla ei ole oikeudellista sitovuutta. Heidän toimenkuvaansa kuuluvat esimerkiksi huomautusten laatiminen sekä tulkintakannanotot erilaisten menettelyiden lainmukaisuudesta ja näiden käsitysten tietoon saattaminen eri viranomaisille. Tämän lisäksi ylimpien laillisuusvalvojien tehtävänä on kiinnittää viranomaisten huomiota hyvän hallinnon perusteisiin sekä toimintatapoihin, jotka edistävät perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.¹⁵

Tutkielmassa tullaan ottamaan eri lähestymistapoja tarkasteltaessa oikeusturvan toteutumista automatisoidussa hallintomenettelyssä. Tarkastelua tehdään oikeusturvaa varmistavasta perustuslain 21 §:n kirjauksesta, ja siinä turvattujen oikeuksien näkökulmasta. Näitä turvattuja oikeuksia ovat muun muassa oikeus saada asiansa toimivaltaisen viranomaisen käsittelyyn ilman aiheetonta viivästystä, käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi ja hakea saamalleen hallintopäätökselle muutosta.

Tutkielman ulkopuolelle jää syväluotaavampi automatisoinnin ja algoritmisen toiminnan tarkastelu.

Tutkielman johdonmukaisuuden, ja selkeyden takia olennaisista käsitteistä tehdään pintaraapaisu, jotta oikeudelliset ongelmat voidaan jäsentää. Tutkielman johdonmukaisuuden, ja kandidaatintutkielman tiiviyden vuoksi ulkopuolelle jää esimerkiksi automatisointiin liittyviä muita oikeudellisia kysymyksiä. Automatisoinnin ollessa kovin ajankohtainen aihe julkisella sektorilla, olisi jatkotutkimukselle tilaa monessakin eri kysymyksessä. Esimerkiksi automatisoitujen palveluiden taustalla olevien ohjelmistojen ostoon ja käyttämiseen liittyvät julkiset hankinnat, joita

14 Oikeusministeriön julkaisuja, mietintöjä ja lausuntoja 2019:24 s. 11.

15 Oikeusministeriön julkaisuja, mietintöjä ja lausuntoja 2019:24 s. 11.

6

voitaisiin tutkia perustuslain 124 §:n mukaan palveluiden yksityistämisen näkökulmasta. Tämän lisäksi esimerkiksi tekoälypohjaiset päätöksentekoratkaisut julkisella sektorilla vaativat hallinto- oikeuden näkökulmasta tarkkaa selvitys- ja tutkimustyötä, sillä harkintavalta siirtyisi virkamieheltä tekoälylle. Aihe on hyvin ajankohtainen, joten myös tutkittavia kysymyksiä löytyy paljon.

1.3 Metodi ja tutkimusaineisto

Tutkielmassa käytetään perinteistä lainopillista metodologiaa. Lainopin, eli oikeusdogmatiikan tutkimuskohteena on voimassa oleva oikeus¹⁶. Tässä kandidaatin tutkielmassa tutkimuksen kohteena on erityisesti valtiosääntömme kannalta oleelliset lait, kuten perustuslaki ja hallintolaki.

Lainopillisella tutkimuksella pyritään tuottamaan tieteellistä tietoa oikeusnormeista, ja sillä on ollut perinteisesti kaksi erityyppistä tehtävää: systematisointi ja tulkinta¹⁷. Tässä tutkielmassa oikeutta tulkitaan viranomaisten velvollisuuksien kannalta ylläpitää kansalaisen oikeusturvaa julkisen hallinnon digitalisoituessa. Punninnan kohteeksi nousevat normien lisäksi myös oikeusperiaatteet ja odotukset, joita viranomaisen toiminnalta edellytetään. Näin ollen tässä tutkielmassa myös systematisoidaan voimassa olevaa oikeutta¹⁸.

Tutkielmani käsitellessä kansalaisen oikeusturvan nykytilaa hallintomenettelyn automatisoituessa, on argumentointini tueksi hyvä ottaa myös olemassa olevia tapauksia käytännön tilanteista, joissa oikeusturva on vaarantunut. Näin ollen tutkielmassa käytetään myös empiiristä lähestymistapaa ja tarkasteluun otetaan olemassa olevia tapauksia tutkielman tueksi. Empiirisellä tutkimuksella tarkoitetaan tässä tutkielmassa oikeusturvan nykytilan arvioimista automatisoidun hallintomenettelyn näkökulmasta. Empiirisenä aineistona tutkielmassa toimii niin valtioneuvoston oikeuskanslerin, kuin eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen tekemät ratkaisut ja selvityspyynnöt automatisoiduista hallintomenettelyistä eri viranomaisille. Näiden selvityspyyntöjen taustalla on kansalaisten tekemiä kanteluita tilanteista, joissa automatisoitu hallintomenettely on vaarantanut kansalaisen oikeusturvan tavalla tai toisella. Olen valinnut nämä yleisten laillisuusvalvojien saamat kantelut osaksi aineistoani siksi, että mielestäni ne kertovat ongelman konkreettisuudesta. Ajatellaan asiaa niin, että hallintomenettelyssä ilmennyt ongelma korjataan lähtökohtaisesti hallintopäätöksen tehneen

16 Hirvonen 2011, s. 22.

17 Hirvonen 2011, s. 22.

18 Hirvonen 2011, s. 21.

7

viranomaisen kanssa, mutta näissä tapauksissa se ei välttämättä ole ollut mahdollista. Kansalainen ei ole esimerkiksi saanut henkilökohtaista neuvontaa tai yhteystiedot ovat puuttuneet hallintopäätöksestä kokonaan. Kansalainen on nähnyt ainoaksi keinoksi selvittää saamansa virheellisen hallintopäätöksen ylimpien laillisuusvalvojien avulla, ja näin ollen oikeusturva on tosiasiallisesti vaarantunut.

Oikeudenalajaottelussa tutkielma tarkentuu läheisesti hallinto-oikeuden ja valtiosääntöoikeuden alaan, sillä tutkimuksessa tarkastellaan julkisen hallinnon oikeuksia ja vastuuta suhteessa kansalaisten oikeusturvan ylläpitoon. Kontekstina tutkielmassa on hallintomenettelyprosessin uudistuminen automaattisempaan muotoon. Hallintomenettelyssä usein päätetään kansalaista tai yhteisöä koskevista eduista, oikeuksista tai velvollisuuksista, jolloin oikeusturvan merkitys korostuu. Hallinto- oikeudellisiksi haasteiksi nousevat uudenlaiset kysymykset esimerkiksi siitä, kuinka virkavastuu jakautuu automaattisessa hallintomenettelyssä ja miten kansalaiselle turvataan julkinen hallintomenettely.

Tutkimusaihe on erittäin ajankohtainen, joten tutkimuksessa hyödynnetään eri viranomaisten, kuten valtiovarainministeriön ja valtioneuvoston kanslian laatimia raportteja ja analyysejä julkisten palveluiden sähköistämiseen sekä automatisointiin liittyen. Raportteja ja analyyseja on laadittu etenkin vuonna 2019 valtava määrä. Määrää selittää Juha Sipilän hallituksen vuonna 2015 laatiman strategisen ohjelman toimeenpanneiden uudistusten eteneminen siihen vaiheeseen, että dataa ja tietoa on voitu kerätä monella eri viranomaistaholla. Raporttien tuloksista on haettu strategisen ohjelman asettaman kärkihankkeen vaikutuksia niin tuloksellisuuden, kuin tehokkuudenkin näkökulmasta eri viranomaisissa. Tutkielmassa hyödynnetään lisäksi jo aiemmin mainitsemani valtioneuvoston oikeuskanslerin sekä eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen pohjautuvia kannanottoja ja ratkaisuja, jotka pohjautuvat kansalaisten tekemiin kanteluihin. Tapauksia tarkastellaan jäljempänä yksitellen, kiinnittäen huomiota siihen, mitä kohtaa kansalaisen oikeusturvasta tapaus edustaa ja kuinka se on vaarantunut. Tutkimusaineistona on tapausten lisäksi voimassa oleva lainsäädäntö, lain esityöt, kuten esimerkiksi perustuslakivaliokunnan antamat lausunnot sekä oikeuskirjallisuus.

Tutkimusaiheen liittyessä vahvasti automatisointiin sekä algoritmiseen päätöksentekoon, on tutkimuksessa avattava myös tähän liittyvää käsitteistöä. Tutkielmassa tehdään siis poikkitieteellinen pintaraapaisu siihen, mitä automatisointi tarkoittaa ja kuinka algoritminen päätöksenteko toimii, jotta aihetta voidaan systemaattisesti tulkita suhteessa voimassa olevaan lainsäädäntöön.

8

1.4 Tutkimusraportin rakenne

Tutkielma koostuu viidestä pääluvusta. Oikeustieteellisessä tutkimuksessa koin luonnolliseksi jakaa jokaisen pääluvun käsittelemään yksittäistä osakysymystä. Ensimmäisessä luvussa, eli johdannossa pohjustetaan tutkimuksen taustaa ja rakennetta. Siinä esitetään automatisointiin liittyviä syitä ja seurauksia, joita tutkimukseni tulee käsittelemään kansalaisen oikeusturvan näkökulmasta.

Pohjustuksessa kiinnitetään huomiota digitalisaatioon ilmiönä sekä sen hyödyntämisen taustalla oleviin yhteiskunnallisiin intresseihin. Toisessa pääluvussa käsitellään oikeusturvan käsitettä, sekä suppeassa että laajemmassa muodossa ja esitetään sen taustalla olevat lainkirjaukset. Kolmannessa pääluvussa käsitellään hallintomenettelyä prosessina, hallintomenettelyn automatisointia koskevaa lainsäädäntöä sekä siinä esiintyviä ongelmia. Neljännessä pääluvussa käsitellään laillisuusvalvojien saamia kanteluita konkreettisista tapauksista, joissa kansalaisen oikeusturva on tosiasiallisesti vaarantunut automaattisen päätöksenteon yhteydessä. Viimeisessä, eli viidennessä pääluvussa tuodaan kootusti esiin tutkielman aikana esiin tulleet tulokset ja muodostetaan niiden pohjalta johtopäätökset kansalaisen oikeusturvan nykytilasta, kun automatisoitua hallintomenettelyä hyödynnetään.

9

2 OIKEUSTURVA

2.1 Oikeusturva käsitteenä

Tutkielman keskittyessä kansalaisen oikeusturvan toteutumisen tutkimiseen, on syytä avata tätä käsitettä. Tämä tutkielma keskittyy tarkastelemaan digitalisaation mahdollistaman hallintomenettelyprosessin uudistumista ja oikeusturvan ylläpitämiseen liittyviä kysymyksiä tämän uudistumisen aikana. Kansalaiselle varmasti näkyvimmät ja konkreettisimmat julkisen hallinnon toimet välittyvät yksilöä tai yhteisöä koskevilla hallintopäätöksillä. Hallintopäätöksillä toimeenpannaan kansalaisten ja yhteisöjen etuja, oikeuksia sekä velvollisuuksia. Hallintopäätöstä edeltää hallintomenettely, jonka aikana kansalaisen oikeusturvaa turvaavat erilaiset normit ja periaatteet. Hallintomenettely on kansalaiselle varmasti näkyvin ja konkreettisin yhteys, jossa oikeusturvan merkitys korostuu. Näin ollen hallintomenettelyn lakisidonnaisuutta ja julkisen hallinnon toimia on tarkasteltava hyvinkin tarkkaan. Oikeusturvan merkitys hallintomenettelyssä on yksi oikeusvaltion kulmakivistä. Suppeassa merkityksessään oikeusturva voidaan käsittää kansalaisen oikeutena saada asiansa käsitellyksi oikeudenmukaisesti tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa ilman aiheetonta viivytystä, niin kuin se perustuslain 21 §:ssä määritellään:

Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Toisaalta oikeusturva voidaan ymmärtää laajana käsitteenä, siinä määrin kuin perustuslain 21§:n toisessa momentissa on mainittu hyvän hallinnon takeet. Tämä tiivistää kaikki ne keinot, joilla turvataan kansalaisten asema suhteessa valtioon. Julkisella hallinnolla on oikeus päättää yksilöitä ja yhteisöjä koskevista eduista, oikeuksista sekä velvollisuuksista, jolloin syntyy selkeä valtasuhde viranomaisen eduksi. Tätä valtasuhdetta pyritään kaventamaan normeilla ja oikeusperiaatteilla.

Viranomaisia sitovat erilaiset voima- ja hallintokeinoja rajoittavat lait ja säännöt. Konkretiaa luovana esimerkkinä voidaan nostaa esimerkiksi poliisin toimivaltuudet, jotka on määritelty pääasiassa poliisi- (872/2011), pakkokeino- (806/2011) ja esitutkintalaeissa (805/2011). Näillä edesautetaan

10

kansalaisten turvallisuutta suhteessa viranomaiseen, jolla on legitimiteetti voimankäyttöön. Poliisin voimankäyttö ei siis voi olla mielivaltaista, vaan sen tulee olla tarkoituksenmukaista ja perusteltua.

Näitä noudattamalla poliisi noudattaa myös perustuslain 21 §:ssä mainittuja hyvän hallinnon perusteita, jotka ovat kirjattuina hallintolain 2. lukuun. Samat periaatteet pätevät myös viranomaisten laatimissa hallintopäätöksissä. Hallintolain 6 §:ssä määritetään hallinnon oikeusperiaatteet seuraavasti:

Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 6 §:n lisäksi oikeusturvaa edistää hallintolain koko 2. luku, jossa varmistetaan julkisen hallinnon palveluperiaate, neuvontavelvollisuus, hyvän kielenkäytön-, sekä viranomaisten yhteistyön vaatimukset. Oikeusturvan tehtävänä yleisesti voidaan katsoa olevan oikeusvarmuuden ja hallinnon lainalaisuuden vahvistaminen¹⁹.

2.2 Oikeusturva hallintotoiminnassa

Viimeisen kymmenen vuoden aikana fyysisissä asiakaspalvelupisteissä kävijämäärät ovat pudonneet kymmenestä miljoonasta viiteen miljoonaan ja tulevaisuudessa uskotaan asiointimäärien jatkavan laskua entisestään²⁰. Verkossa tapahtuvaan asiointiin kohdistuu siis entistä suurempi volyymi.

Oikeusturva hallintomenettelyssä tarkoittaa nimenomaisesti niitä menetelmiä ja keinoja, jotka turvaavat kansalaisten ja yhteisöjen oikeuksia hallinto-oikeudellisissa menettelyissä. Kirjaimellisesti kuvattuna oikeusturvalla hallintomenettelyssä turvataan yksilöiden ja yhteisöjen oikeudet suhteessa julkiseen hallintoon, jolla voidaan katsoa olevan merkittävä vallankäyttöoikeus suhteessa kansalaiseen. Olli Mäenpään mukaan modernissa julkishallinnossa oikeusturvan voidaan katsoa suojaavan myös kansalaisille ja yhteisöille tarkoitettuja erilaisia etuja.²¹

19 Mäenpää 2017, s. 412.

20 Valtiovarainministeriö 3/2019. s.4.

21 Mäenpää 2013, kohta 8. Oikeusturva ja oikeusturvamenettelyt hallintotoiminnassa.

11

Lainsäädännön voidaan ajatella toimivan oikeusturvan etu- ja jälkikäteisenä valvojana. Hallintolaissa säädetään ensisijaisesti oikeusturvaa vahvistavista ennakollisista tekijöistä²². Laissa määrätään hallintoprosessille tarkat vaatimukset aina asian vireille tulosta hallintopäätökseen täytäntöönpanoon saakka. Hallintoasian käsittelyn on tapahduttava julkisesti, asianosaisella on oikeus tulla kuulluksi sekä saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta. Nämä hallintomenettelyn vaatimukset on kirjoitettu perustuslain 21 §:n toiseen momenttiin. Etukäteistä valvontaa on myös hallintopäätöksen muoto-, sisältö-, sekä perusteluvaatimukset, jotka ovat kirjattuina hallintolain seitsemänteen lukuun.

Tämän lisäksi etukäteiseksi valvonnaksi voidaan ajatella esimerkiksi viranomaisia ohjaavat toimintaperiaatteet ja muut julkista vallan käyttöä ohjaavat normit.

Jälkikäteisessä valvonnassa oleellista on, että jo tapahtuneesta virheestä, laiminlyönnistä tai lainvastaisesta menettelystä on lakiin perustuva oikeus valittaa tai hakea muutosta päätöksen korjaamiseksi. Muutoksenhaulla voidaan oikaista, muuttaa tai kumota hallintopäätös²³. Tämän lisäksi voidaan tehdä hallintokantelu, joka mielestäni kiteyttää yhteen virkavastuun periaatteen, kansalaisen oikeusturvan sekä hallintopäätöksen jälkikäteisen valvonnan. Nämä ovat keskeisiä hallintomenettelyn korjaamista koskevia oikeusturvamenettelyjä, osana jälkikäteistä valvontaa.²⁴

22 Mäenpää 2017, s. 415.

23 Kulla 2018, kohta Hallintopäätöksen oikaiseminen ja korjaaminen.

24 Mäenpää 2017, s.412.

12

3 AUTOMATISOITU HALLINTOMENETTELY

3.1 Hallintomenettely

Hallintomenettelyllä tarkoitetaan hallintoasian käsittelyä viranomaisessa, ja se voidaan ajatella prosessina, joka kattaa kaikki vaiheet hallintoasian vireille tulosta aina asian täytäntöönpanoon saakka. Hallintomenettely voidaan ajatella ratkaisutoimintana, joka konkretisoituu hallintoasian vireille laittajan saamaan hallintopäätökseen.²⁵ Tässä tutkielmassa hallintomenettelystä puhuttaessa keskitytään lähes poikkeuksetta päätöksentekoon. Hallintomenettelystä säädetään hallintolaissa.

Hallintomenettelyllä ja sitä koskevalla lainsäädännöllä pyritään takaamaan kansalaisen oikeusturva, kun hänen eduistaan, oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan päätetään viranomaisten toimesta.

Hallintomenettely pitää sisällään monia eri lain perusteella turvattuja oikeusturvakeinoja.

Viranomaisen on tarjottava vaikutusmahdollisuus asianosaiselle, ja perustuslain 21 §:n toisen momentin mukaan kansalaisella on oikeus tulla menettelyn aikana kuulluksi. Tämän lisäksi viranomaisen on tarjottava neuvontaa ja tehtävä tarpeellinen työ tiedonkeruun suhteen, jotta päätöksenteolle on riittävä tietopohja.²⁶ Hallintopäätökselle on määritelty myös sisältövaatimukset.

Päätöksestä on esimerkiksi käytävä ilmi päätöksen tehnyt virkamies, ja päätös on pystyttävä kansalaiselle perustelemaan.²⁷

Kuten jo aiemmin viittasin oikeusturvaa käsittelevässä kappaleessa, hallintomenettely on kansalaisille ja yhteisöille yksi konkreettisimmista julkisen hallinnon vallankäytön kanavista.

Kansalaisen näkökulmasta hallintoasian käsittelyn julkisuus on yksi keskeisistä oikeusturvatekijöistä.

Käsittelyn julkisuus voidaan kytkeä yhteen toisen oleellisen oikeusturvaa lisäävän keinon, eli virkavastuun kanssa. Virkavastuu voidaan perustuslain 118 §:n mukaan jakaa kolmeen eri perusteeseen, mutta tässä tutkielmassa keskitytään ainoastaan virkamiehen omaan virkavastuuseen.

Tämä tarkoittaa tapausta, jossa virkamies on virheellisestä päätöksestä tai muusta virkavelvollisuuden laiminlyönnistä johtuen joko rikosoikeudellisessa tai vahingonkorvausvastuussa. Julkisen hallintotehtävän toteuttamisen katsotaan olevan erityistä vallan käyttöä, jolloin sen toteuttajaan,

25 Mäenpää 2013, 5. luku: hallintomenettelyn vireillepano.

26 Hallintolain II osa- hallintoasian vireille tulo. ja asian käsittely viranomaisessa.

27 Hallintolaki 44-45 § päätöksen sisältö ja perusteleminen.

13

virkamieheen, kohdistuu erityinen oikeudellinen vastuu.²⁸ Virkavastuu on oleellinen osa hallintomenettelyä, koska virkamies toimii hallintomenettelyssä julkisen hallinnon edustajana ja toteuttaa menettelyä yhdessä kansalaisen kanssa. Tämän tutkielman kannalta oleelliseksi kysymykseksi nousee virkavastuun rooli tulevaisuuden hallintomenettelyssä, kun menettelyn konkretisoiva asia, päätöksenteko automatisoidaan asteittain tai jopa kokonaan.

3.2 Automatisoitu päätöksenteko

Digitalisaation ansiosta tietojen siirtäminen tietoverkkoon mahdollistaa datan käytön, ja sen perusteella myös hallintomenettelyjä on alettu automatisoimaan. Digitalisaation myötä julkisessa hallinnossa on alettu hyödyntämään automaatiota osana hallintomenettelyä yhteiskunnan yleisten intressien, tehokkuuden ja tuloksellisuuden edistämiseksi. Automaatiota voidaan pitää tässä yhteydessä yleiskäsitteenä sellaiselle toiminnalle, jossa hyödynnämme hallintomenettelyssä esimerkiksi algoritmista päätöksentekoa. Heikki Kulla määrittelee automaattisen päätöksenteon sellaiseksi prosessiksi, jossa automatisoidusti käsitellyillä henkilötiedoilla ja niihin perustuvalla päätöksellä, ilman päätöksenteon kohteena olleen rekisteröidyn myötävaikutusta on oikeusvaikutuksia tai ne jollakin muulla tavalla vaikuttavat rekisteröityyn merkittävällä tavalla²⁹. Algoritmi voidaan määritellä vaiheittaisesti toimivana ohjelmointikielisenä tai matemaattisena kuvauksena tai ohjeena siitä, kuinka jokin määrätty tehtävä tulee suorittaa tai kuinka ohjelmiston tulee reagoida³⁰. Algoritminen päätöksenteko voi pohjautua ohjelmistorobotiikkaan (robotic process automation, RPA) tai tekoälyyn. Algoritmien toiminta riippuu siis taustalla olevasta ohjelmasta.

Ohjelmistorobotiikka toimii kuten ihminen, mutta robotin toimintaperiaate pohjautuu sille tarkoin koodattuun ohjelmaan³¹. Tällä pyritään vähentämään ihmiseltä aikaa vievä, rutiininomainen työskentely ja vähentää hallintomenettelyyn tai muuhun prosessiin kuluvaa aikaa.

Ohjelmistorobotiikan toiminta perustuu sen taustalla oleviin algoritmeihin, jotka on tarkoin ohjelmoitu noudattamaan esimerkiksi viranomaisen toimivaltanormeja ja muita sääntöjä, joiden perusteella hallintopäätös voidaan muodostaa. Ohjelmistorobotiikka toimii siis kuten ihminen.

Ohjelmistorobotiikan hyödyntäminen soveltuu siis sellaisiin hallintomenettelyihin, joissa

28 Mäenpää 2017, s. 431.

29 Kulla 2018, s. 293.

30 Koulu et al 2019, s. 21.

31 Randén 2017, CGI.

14

viranomaisen harkintavalta on hyvin suppeaa. Toisaalta taas suppeaa harkintavaltaa käyttäessään viranomainen voi silti joutua tulkitsemaan voimassa olevaa oikeutta, mikä hankaloittaa ennalta ohjelmoidun algoritmisen päätöksenteon hyödyntämistä.

Tekoälyllä tarkoitetaan jo askeleen pidemmälle edennyttä algoritmien hyödyntämistä. Tekoälyllä ja siihen rinnastettavalla koneoppimisella tarkoitetaan menetelmää, jossa se pystyy itsenäisesti toimimaan ilman tarkoin ohjelmoitua kaavaa³². Tekoäly pystyy muodostamaan itsenäisesti halutun lopputuloksen sille annetun pohja-aineiston avulla ilman ihmisen kontrollia³³.

Digital Workforce kertoo nettisivuillaan 10.6.2019 julkaisemassaan blogikirjoituksessa solmineensa automaatiota koskevia palvelusopimuksia usean eri julkisen sektorin toimijan kanssa. Mainittuja organisaatioita ovat esimerkiksi Poliisihallitus sekä Kansaneläkelaitos. Blogissa kerrotaan Kansaneläkelaitoksen hankinnan kohteena olevan ohjelmistorobotiikkapohjaisia tekoälyratkaisuja.

Poliisihallituksella hankinnassa on myös tavallisia ohjelmistorobotiikan prosesseja, jotka korvaavat rutiininomaista työskentelyä. Lisäksi hankintaan kuului ohjelmistorobotteja tekoälypohjaisilla algoritmeilla, joita tullaan käyttämään rikostorjunnan tehtävissä. ³⁴

Hallinto-oikeudellisesta näkökulmasta automatisoidun hallintomenettelyn keskeisimmäksi haasteeksi nousee tämän tutkielman keskiössä oleva oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeiden ylläpitäminen. Oikeusturva voidaan ajatella tässä yläkäsitteenä, jonka täyttymiseen vaaditaan eri osatekijöiden toimivuus. Näitä osatekijöitä hallinto-oikeuden näkökulmasta on esimerkiksi palveluiden toimintavarmuus, hallintomenettelyn julkisuus, virkavastuun toteutuminen ja pohdinta siitä, kuuluisiko päätöksenteossa käytettyjen algoritmien olla julkisia.³⁵

3.3 Automatisoitua hallintomenettelyä koskeva lainsäädäntö

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri ovat antaneet huomautuksia hallintomenettelyissä tapahtuneista oikeusturvarikkomuksista kansalaisten näkökulmasta tärkeille viranomaisille, kuten Verohallinnolle sekä kansaneläkelaitokselle³⁶. Esimerkkinä voidaan nostaa valtioneuvoston oikeuskansleri Tuomas Pöystin syksyllä 2019 laatima selvityspyyntö, jossa hän

32 Koulu et al.2019 s. 22.

33 Koulu et al.2019 s. 22.

34 Digital Workforce, Blogikirjoitus 10.6.2019.

35 Hirvonen Oikeus 2008, s. 305.

36 Katso esim. EOAK/3116/2017, EOAK/3393/2017, EOAK/3379/2018.

15

pyysi Kansaneläkelaitosta selvittämään, mitä päätöksiä Kansaneläkelaitos tekee automaattisesti ja onko päätöksenteko kokonaan tai osittain automaattista, vai onko kysymys esimerkiksi automaattisilla menettelyillä tuetusta päätöksenteosta.³⁷

Automatisoidun päätöksenteon sääntelyn tämän hetken suurin ongelma on se, että Suomessa ei ole lainkaan sitä ohjaavaa kansallista lainsäädäntöä. Suomea velvoittavat esimerkiksi Euroopan unionin tasolla säädetty yleinen tietosuoja-asetus (2016/679), mutta se ei ole sellaisenaan riittävä turvaamaan automatisoidussa hallintomenettelyssä kansalaisen oikeusturvaa. Viranomaisen toimintaa ohjaa tällä hetkellä pääasiassa hallintolaki, mutta sitä ei ole uusittu vastaamaan digitalisaation tuomiin haasteisiin.

Hallintolaki on yleislaki kaikelle viranomaisen ja kansalaisen välillä tapahtuvalle hallintotoiminnalle.

Hallintolain 1 §:n tarkoitussäännöstä tarkasteltaessa voidaan nostaa esiin lain tarkoitus, joka on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoitus on myös edistää hallinnon laatua ja tuloksellisuutta³⁸. Automatisoitua hallintomenettelyä tarkasteltaessa hallintolain tarkoitussäännös voidaan tulkita hieman ristiriitaisesti, sillä oikeusturvan ylläpitämisen ja yhteiskunnallisesti merkittävän intressin, tuloksellisuuden, voidaan katsoa tällä hetkellä käytännön tasolla kilpailevan keskenään. Erityisesti automaattista päätöksentekoa koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa on korostettu nimenomaisesti hyvän hallinnon perusteiden ja oikeusturvan toteutumisen ensisijaisuutta suhteessa jäljempänä mainittuun tuloksellisuuteen³⁹. Perustuslakivaliokunnan mukaan automatisoitu päätöksenteko ei sovellu sellaiseen hallinnolliseen päätöksentekoon, jossa päätöksentekijän tulisi käyttää laajaa harkintavaltaa⁴⁰. Laajalla harkintavallalla tarkoitetaan tilannetta, jossa viranomaisella on hallintopäätöksen sisällön kannalta tärkeä asema, sillä päätöksentekoa koskeva lainsäädäntö, eli toimivaltanormit ovat niin väljiä, että ne antavat viranomaiselle laajan harkintavallan vaikuttaa hallintopäätöksen lopputulokseen⁴¹.

Hallintolain 6 §:än kirjoitetut oikeusperiaatteet rajoittavat harkintavaltaa. Oikeusperiaatteet turvaavat kansalaisten tasapuolisen, puolueettoman kohtelun, viranomaisen toimivallan käytön vain lain mukaisesti hyväksyttäviin tarkoituksiin ja vallan käytön oikeasuhtaisuuden tavoiteltuihin päämääriin.

Oikeusperiaatteiden on myös suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Automatisoidussa päätöksenteossa nämä oikeusperiaatteet voivat vaarantua, sillä automatisoidun

37 OKA 24.10.2019 nro. 21/50/2019.

38 Hallintolain 1 §.

39 PeVL 7/2019 vp, kohta Automatisoidut yksittäispäätökset.

40 PeVL 7//2019 vp, kohta Automatisoidut yksittäispäätökset.

41 Mäenpää 2013, s.285.

16

päätöksenteon taustalla olevat algoritmit noudattavat tarkoin niille ennalta koodattua ohjelmistoa.

Tämä voisi käytännön tasolla johtaa esimerkiksi kategorisointiin. Tällaisesta on jo esimerkkejä yksityiseltä sektorilta, joten en näe sitä mahdottomaksi julkisten palveluiden yhteydessä⁴².

3.4 Automatisoitua hallintomenettelyä koskevan lainsäädäntöuudistuksen haasteet

Automatisoidun päätöksenteon pohjalle luotavan lainsäädännön yksi suurimmista haasteista on se, että hallintomenettelyt ovat hyvin moninaisia ja hallintopäätösten laatu vaihtelee viranomaisittain.

Yhden yhtenäisen, hallinnonalat läpileikkaavan yleislainsäädännön luominen on haastavaa ja vaatii paljon selvitystyötä. Yleislainsäädännön tarpeeseen on kuitenkin havahduttu ja asia on otettu selvitykseen oikeusministeriössä⁴³. Hallinnonaloilla on ollut myös valmistelussa omia erityislainsäädäntöuudistuksia. Tästä voidaan nähdä esimerkkinä Juha Sipilän hallituksen esitys (52/2018) eduskunnalle sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädännön muuttamiseksi EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen johdosta. Hallituksen esitys raukesi hallituskauden päättymiseen. Hallituksen esitys on tällä hetkellä Sanna Marinin hallituksella uudelleen käsittelyssä, mutta on viivästynyt alkuperäisestä tavoiteaikataulusta⁴⁴. Alkuperäisessä esityksessä oli huomioitu automaattinen päätöksenteko ja sitä varten tarvittava lainsäädäntö, mutta uudessa esityksessä automatisoitua päätöksentekoa koskeva lainsäädäntö jää käsitteillä olevan lakiuudistuksen ulkopuolelle.

Automaattisen päätöksenteon pois jättämistä lakiuudistuksesta on perusteltu esimerkiksi siten, että perustuslakivaliokunta edellyttää laajaa selvitys- ja valmistelutyötä uudistuksen tueksi⁴⁵. Mielestäni tämä argumentti on oikea, mutta se esitetään vuosia liian myöhään. On totta, että mittavan lakiuudistuksen tueksi on tehtävä laaja selvitys- ja valmistelutyö, mutta myös kansalaisen oikeusturvan tosiasiallinen mahdollisuus vaarantua eri viranomaisten vapaasti hyödyntämän automatisoidun päätöksenteon vuoksi on oikeusvaltiolle hyvin kyseenalaista. Tämä selvitys- ja valmistelutyö tulisi saattaa viipymättä valmisteluun ja resursoida asianmukaisesti, jotta tilanne saataisiin korjattua mahdollisimman nopeasti. Lisäksi automatisoidun päätöksenteon hyödyntäminen

42 Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta 216/2017 21.3.2018.

43 YLE uutiset: Saako automaatio hoitaa oleskeluluvat, lapsilisät ja verot? Näin tehdään jo, vaikka laki puuttuu – oikeusministeri haluaa ison lakiremontin (6.1.2020).

44 HE 87/2019 vp.

45 PeVL 7/2019, kohta Automatisoidut yksittäispäätökset.

17

viranomaistoiminnassa edellyttäisi hallinnon yleislainsäädännön päivittämistä ja hallinnonalat ylittäviä linjauksia automatisoidun päätöksenteon yleisperiaatteista. Mahdollisuus tehdä automaattisia päätöksiä myös silloin, kun kysymys on julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, on hyvin tärkeää digitalisoituvan yhteiskunnan kehityksen kannalta.⁴⁶. Uudelleen annettavaan hallituksen esitykseen ei siis vielä ole mahdollista sisällyttää automaattista päätöksentekoa koskevia ehdotuksia.

Automaattisen päätöksenteon haasteena voidaan siis tämän hallituksen esityksen ja perustuslakivaliokunnan mietinnön pohjalta katsoa olevan se, että tarve yleislainsäädännön päivittämiselle on tiedostettu, mutta hallinnonalat ylittävät linjaukset tekevät lainsäädännön uudistamisesta hankalaa. Viranomaisten toiminnan voidaan katsoa olevan melko siiloutunutta, hallintomenettelyt koskevat eri asioita ja osassa niistä tarvitaan laajaa harkintavaltaa.

Perustuslakivaliokunta on mietinnössään tuonut esille huolen erityislakien määrän lisääntymisestä, joka myös sosiaaliturvan- ja vakuutuslainsäädännön muuttamisessa oli kyseessä. Myös perustuslakivaliokunta nostaa esiin yleislain tarpeen, sillä hallinnonaloilla on nyt tehty paljon uudistuksia ja erityislakien johdosta sääntelystä tulee pirstaleista.⁴⁷ Yhteisten yleisperiaatteiden luominen vaatii siis selvitystyötä, ja näin ollen oikeusministeriö on aloittamassa automaattisiin päätöksiin liittyvän yleisen selvityshankkeen. YLE uutisten artikkelissa oikeusministeri Anna-Maija Henrikssonin mukaan automaatioon liittyvät ongelmat ovat nyt huomattu myös oikeusministeriössä

48. Hän kommentoi asiaa seuraavasti:

”Asia on nyt ministeriössä selvitettävänä. Pelisääntöjen on oltava selvät ja kansalaisten oikeusturvasta täytyy pitää huolta mutta automaatiosta päätöksenteossa ei enää voida

luopua. Ei meillä ole varaa mennä ajassa taaksepäin ja ruveta tekemään päätöksiä käsin.” (6.1.2020)

Kansalaisen oikeusturvan kannalta tämä oikeusministerin kommentti tarkoittaa sitä, että tilanne ei tule muuttumaan vielä useampaan vuoteen. Onko todella mahdollista, että tilanteessa, jossa julkisen toiminnan ei voida katsoa perustuvan lakiin, ainoa mahdollinen tapa on jatkaa toimintaa kuin siinä ei olisi lainkaan ongelmaa? Automatisoitua päätöksentekoa koskevan lainsäädännön puuttuessa on kyseenalaistettava viranomaisten toimintaa. Oikeusvaltion kulmakivenä voidaan katsoa olevan

46 HE 87/2019 vp, kohta 2.6.

47 PeVL 17/2019, kohta Arvion lähtökohdat.

48 YLE uutiset: Saako automaatio hoitaa oleskeluluvat, lapsilisät ja verot? Näin tehdään jo, vaikka laki puuttuu – oikeusministeri haluaa ison lakiremontin (6.1.2020).

18

julkisen vallan ja viranomaistoiminnan lakisidonnaisuus. Nyt kuitenkin olemme tilanteessa, jossa automatisoitua päätöksentekoa on alettu käyttämään osana hallintomenettelyä ilman ajantasaista yleislainsäädäntöä ja yhteisiä toimintaperiaatteita viranomaisten kesken. Automatisointi edistää hallintolain 1 §:n tarkoitussäännöksessä mainittua tuloksellisuutta, mutta perustuslakivaliokunnan antamassa mietinnössä se kuitenkin katsoi tuloksellisuuden olevan toissijainen hyvän hallinnon ja oikeusturvan toteutumiseen nähden⁴⁹. Automatisoidun päätöksenteon hyödyntäminen on luonnollista, kun pyritään nostamaan automaatioastetta julkisella sektorilla, ja samalla vastaamaan myös kasvavaan kysyntään palveluiden siirtyessä verkkoon.

Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetuksen määrittämät reunaehdot ovat myös Suomessa käytössä, mutta oma, kansallinen lainsäädäntö automatisointiin liittyen puuttuu siis edelleen. Tästä huolimatta automaattinen päätöksenteko on keskeisessä asemassa useassa eri viranomaisessa jo tällä hetkellä. Uuteen, käsitteillä olevaan sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädäntöuudistukseen ei olla siis sisällyttämässä automaatista päätöksentekoa koskevia ehdotuksia. Tämä tarkoittaa sitä, että julkisen hallinnon organisaatiot tekevät hallintopäätöksiä vielä pitkään ilman reunaehtoja määrittävää lainsäädäntöä. Kansalaisen oikeusturvan näkökulmasta tilanne on huolestuttava, mikäli keskeisiä ongelmakohtia ei korjata ennen asianmukaisen lainsäädännön voimaanastumista. Tämä kyseenalaistaa hallinnon lainalaisuuden sekä hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvia hallinnon oikeusperiaatteita. Oikeusturvan vaarantuminen ei ole ainoastaan mahdollinen skenaario, sillä jo nyt on nähtävissä konkreettisia tilanteita, joissa kansalaisen oikeusturva on vaarantunut automaattisen hallintomenettelyprosessin käytön myötä. Seuraavassa kappaleessa näitä tapauksia tarkastellaan yksityiskohtaisemmin.

49 PeVL 7/2019, kohta Automatisoidut yksittäispäätökset.

19

4 AUTOMATISOIDUSSA HALLINTOMENETTELYSSÄ

ESIINTYNEITÄ

OIKEUSTURVAONGELMIA

4.1 Käsittelyn julkisuus automatisoidussa hallintomenettelyssä

Ensimmäinen tarkasteltava tapaus käsittelee oikeuskanslerinviraston saamaa kantelua liittyen Kansaneläkelaitoksen (Kelan) antaman hallintopäätöksen puutteellisuuteen. Tapauksessa kansalainen oli lähettänyt Kelalle työmarkkinatukea koskevan etuushakemuksen. Hallintomenettely oli edennyt kansalaisen näkökulmasta normaalisti ja hän sain asianmukaisesti hakemustaan koskevan hallintopäätöksen. Päätöksestä ei kuitenkaan ilmennyt hallintopäätökselle hallintolain 44 § 1 momentin 4 kohtaan kirjattua vaatimusta, jonka mukaan hallintopäätöksestä tulisi ilmetä henkilö, jolle voi valittaa saamastaan päätöksestä. ⁵⁰

Apulaisoikeuskanslerin sijainen antoi kanteluun ratkaisun 4.9.2019. Ratkaisussaan apulaisoikeuskanslerin sijainen kehotti Kelan kiinnittämään huomiota hallintopäätöksen sisältövaatimuksiin, jotka ovat kirjattuina hallintolain 44 §:än. Erityisesti apulaisoikeuskanslerin sijainen painotti tässä tapauksessa edellä mainitun pykälän 4. kohdan soveltamista, jolloin päätöksestä olisi pitänyt ilmetä sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja hallintopäätöksestä. Hän nosti esille myös hyvän hallinnon, ja erityisesti palveluperiaatteen vaatimukset.⁵¹ Edellä mainitut täyttyisivät apulaisoikeuskanslerin sijaisen mukaan parhaiten, kun päätöksestä kävisi ilmi päätöstä valmistellut etuuskäsittelijä yhteystietoineen, sekä etuuskohtaisten asiakaspalvelijoiden yhteystiedot. Apulaisoikeuskanslerin sijaisen laatimasta ratkaisusta käy ilmi, että kyseessä on ollut työttömyysturvan aktiivimallin soveltaminen ja päätöstä tehtäessä on mahdollisesti käytetty automatisoitua prosessia. Selvityksen yhteydessä ilmeni, että Kelalla aktiivimallin toimeenpano on ainakin osittain automatisoitua.⁵²

50 OKV 4.9.2019 nro. 868/1/2019.

51 Määritetty hallintolain 2 luvussa.

52 OKV 4.9.2019 nro. 868/1/2019.

20

Tapauksesta voidaan nostaa esille merkittäviä oikeusturvaa vaarantavia tekijöitä. Keskeisimpänä voidaan nostaa perustuslain 21 §:n 2 momenttiin kirjattu vaatimus käsittelyn julkisuudesta. Käsittelyn julkisuutta kansalaisen näkökulmasta voidaan katsoa hämärtävän se, että päätöksestä ei käy ilmi, mistä päätökseen liittyviä lisätietoja voisi tiedustella. Näin ollen kansalaisella ei ole välttämättä mahdollisuutta selvittää, mitkä tekijät ovat vaikuttaneet häntä koskevan hallintopäätöksen lopputulokseen. Myös tieto siitä, että työmarkkinatukea koskeva päätöksenteko on selvityksen mukaan ainakin osittain automatisoitua, on omiaan hämärtämään käsittelyn julkisuutta. Käsittelyn julkisuutta heikentää nimenomaisesti se, että yksittäisellä kansalaisella ei ole mahdollista saada tietoa häneen kohdistuvan päätöksenteon prosessista. Kuten jo aiemmin totesin, voidaan käsittelyn julkisuuden sekä virkavastuun katsoa olevan osittain riippuvaisia toisistaan. Näin ollen myös kokonaan tai osittain automatisoiduissa menettelyissä virkamiesten rooli hämärtyy, sillä kansalaisella ei ole tarkkaa tietoa siitä, missä kohti hallintomenettelyä virkamies on käsittelyyn osallistunut.

Apulaisoikeuskanslerin sijaisen tekemän ratkaisun pohjalta (868/1/2019), päätti valtioneuvoston oikeuskansleri laatia valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain (193/2000) 3 § 1. momentin nojalla selvityspyynnön Kelalle koskien päätöksenteon automatisaatiota. Oikeuskansleri Tuomas Pöysti laati Kelalle selvityspyynnön sosiaaliturvaa koskevan päätöksenteon automatisoinnista 24.10.2019. Selvityspyynnössään Pöysti pyysi Kelaa antamaan selvityksen muun muassa siitä, mitä etuuspäätöksiä Kela tekee automaattisesti. Kelan verkkosivuilla on maininta automaation käytöstä ja sen perustumisesta lakiin, mutta yksityiskohtaisemmat tiedot puuttuvat kokonaan. Selvityksestä tulisi myös ilmetä esimerkiksi se, kuinka automatisoinnin hyödyntämisellä parannetaan viivytyksettömyyttä, päätösten oikeellisuutta ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten toteutumista. ⁵³ Kelan nettisivuilla olevasta selvityspyynnön vastauksesta ilmenee, että Kela katsoo, ettei sen toimintaan liity perustuslaillisia ongelmia. Kela tiedostaa automatisoinnin yleislainsäädännön puuttumisen, ja onkin osaltaan ollut mukana aiemmin mainitun sosiaaliturva- ja vakuutuslainsäädännön uudistamisessa, jonka yhteydessä se on tuonut esiin automaatiota koskevan lainsäädännön valmistelun tarpeen ja kiireellisyyden.⁵⁴ Kela on antanut kommentteja lainsäädännön esityövaiheessa, ja kertoo tiedostavansa hallintomenettelyyn liittyvät haasteet, mutta korostaa kuitenkin automaation tuomia mahdollisuuksia hyvän hallinnon toteuttamisessa ja turvaamisessa.⁵⁵

53 OKA 24.10.2019 nro. 21/50/2019.

54 Kela vastaa oikeuskanslerin selvityspyyntöön päätöksenteon automaatiosta (20.12.2019).

55 Kirjalliset kommentit hallituksen esitysluonnokseen (STM/2496/2019) 29.9.2019.

21

Kelan antamasta vastauksesta ei selvityspyynnöstä huolimatta kuitenkaan käy ilmi, mitä kaikkia sosiaalietuuksia koskevia päätöksiä se tekee automaattista menettelyä osittain, tai kokonaan hyödyntäen. Kela ei myöskään vastauksessaan ota kantaa oikeuskanslerin painottamaan virkavastuun osoittamiseen. Vastauksessa todetaan, että sääntöpohjaisen automaation avulla asiakkaiden tarpeisiin pystytään vastaamaan ilman viivytyksiä, sellaisissa tilanteissa, joissa harkintaa ei tarvita.

Automaation hyödyntämisestä saatu palaute on ollut Kelan mukaan myönteistä, ja asiakkaat ovat olleet siihen tyytyväisiä, minkä seurauksena Kela ei näe automaation hyödyntämisen ja kehittämisen olevan uhkana kansalaisten perusoikeuksille. Vastauksessa nimenomaisesti korostetaan yhteiskunnan edun tavoittelua automaation edistämisen avulla. ⁵⁶

Mielestäni Kelan suhtautuminen asiaan on hieman ristiriitainen. Selvästi Kelan vastauksessa tiedostetaan lainsäädännön puuttuminen ja tarve sen nopealle valmistelulle, mutta silti toimintaa perustellaan yhteiskunnan ja asiakkaan saaman edun kannalta. Kansalaisen oikeusturvaa tarkasteltaessa hallintomenettelyjen lyhyempi käsittelyaika on konkreettinen oikeusturvaa vahvistava tekijä, mutta käsittelyn julkisuus, virkavastuun osoittamiseen liittyvät haasteet sekä hyvän hallinnon takeet voivat tällä hetkellä tosiasiallisesti vaarantua. Näin ollen on syytä todeta, että viranomaisten suhtautuminen tulisi olla tiukempaa tilanteissa, joissa niiden hyödyntämien prosessien ei voida katsoa perustuvan voimassa olevaan lainsäädäntöön. Huomioon ottaen Kelan merkitys yhteiskunnallisesti kansalaisten perusoikeuksien, kuten sosiaaliturvan varmistamisessa, katsoisin vastuun toiminnan lakisidonnaisuudesta olevan merkittävä.

4.2 Hyvä hallinto ja verovelvollisten oikeusturvan toteutuminen

Toinen käsittelyyn nostettavista tapauksista on eduskunnan apulaisoikeusasiamies Maija Sakslinin selvitys, jonka mukaan Verohallinnon automatisoitu päätöksenteko ei täytä perustuslain vaatimuksia⁵⁷. Tapauksessa eduskunnan apulaisoikeusasiamies Maija Sakslin otti oma-aloitteisesti eduskunnan oikeusmiehestä annetun lain (197/2002) 4 §:n nojalla selvitykseen oikeusasiamiehen saamien kantelujen pohjalta verohallinnon käyttämän automatisoidun päätöksenteon. Selvityksen

56 Kela vastaa oikeuskanslerin selvityspyyntöön päätöksenteon automaatiosta (20.12.2019).

57 Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3379/2018. 10.9.2018.

22

kohteena oli erityisesti hyvä hallinto ja verovelvollisten oikeusturvan toteutuminen automatisoidussa verotusmenettelyssä. Selvityksen taustalla oli useampi kantelu⁵⁸.

Ensimmäisessä tapauksessa kantelijana toiminut verovelvollinen oli joutunut automaattisen verotusmenettelyn kohteeksi. Automaattisessa verotusmenettelyssä ei ollut huomioitu verovelvollisen lähettämiä selvityksiä, jolloin automaatio oli tehnyt verotuspäätöksen, joka johti 20 prosentin veronkorotukseen ja viivästysseuraamukseen. Näin ollen verovelvolliselle oli laitettu maksuun jo hänen kertaalleen maksamansa vero.⁵⁹ Toisessa selvityksen taustalla olevassa tapauksessa verovelvollinen oli saanut aiheettomia kehotuskirjeitä, joissa uhattiin arviomaksuunpanoilla ja veronkorotuksilla. Tämä kirje oli lähtenyt Verohallinnon hyödyntämän automaation seurauksena turhaan 11 000 alkutuottajalle.⁶⁰ Molempien selvityksen taustalla olevien kanteluiden yhdistävänä tekijänä voidaan pitää oma-aloitteisten verojen automatisoitua verotusmenettelyä, jossa kansalaisen oikeusturva on tosiasiallisesti vaarantunut. Automatisoidun verotusmenettelyn aiheuttamat virheet on Verohallinnon toimesta korjattu, eikä näistä aiheutunut myöhemmin verovelvollisille enempää haittaa.⁶¹ Virheen korjaamiseen ja siitä huomauttamiseen kansalaiset kokivat tarpeelliseksi ottaa yhteyttä ylimpään laillisuusvalvojaan, eduskunnan oikeusasiamieheen. Mielestäni se kertoo oikeusturvan vaarantumisesta konkreettisesti, sillä ensisijaisesti kansalaisen saamaan hallintopäätökseen liittyvät muutokset ja valitukset hoidetaan päätöksen laatineen viranomaisen kanssa.

Selvityksessään eduskunnan apulaisoikeusasiamies Sakslin nostaa esille huolensa siitä, että verotuspäätökseen tulostuvissa yhteystiedoissa olevat puhelinnumerot ovat Verohallinnon yleisiä palvelunumeroja. Näin ollen verovelvollisen soittaessa hallintopäätöksessä olleeseen puhelinnumeroon, puhelu ohjautuu satunnaisesti Verohallinnon virkamiehelle, joka ei ole osallistunut verovelvollista koskevaan päätöksentekoon, eikä näin ollen tiedä yksityiskohtaisesti päätökseen vaikuttavia seikkoja. Tämä vaikuttaa verovelvollisen mahdollisuuksiin saada henkilökohtaista neuvontaa ja tietoa hallintopäätökseen johtaneista perusteista. Hallintolain 8 §:ssä säädetyn neuvontavelvollisuuden kannalta tämä on ongelmalliselta, sillä kansalaisella on lain mukainen oikeus saada hallintoasian hoitamiseen liittyvää henkilökohtaista neuvontaa.

Apulaisoikeusasiamies nostaa selvityksessään esiin myös edellä mainitussa tapauksessa ilmenneen Verohallinnon hyödyntämän automatisoidun menettelyn, jossa automaatio suorittaa veropäätöksen

58 EOAK/3116/2017, EOAK 3393/2017.

59 Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3116/2017, 29.6.2018.

60 Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3379/2018. 10.9.2018.

61 Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3379/2018. 10.9.2018.