Baltian maiden integroituminen Euroopan unioniin –
institutionaalinen lähestymistapa *
Niina Pautola-Mol KTT
Delegation of the European Commission in Russia
H
einäkuussa vuonna 1993 Kööpenhaminan kokouksessa tehtiin periaatepäätös Euroopan unionin itälaajentumisesta. Samassa yhteydes- sä päätettiin myös jäsenyysehdoista. Niin sa- nottujen Kööpenhaminan kriteerien mukaisesti EU-jäsenyyden ehtona on, että hakijamaassa vallitsee demokratia. Lisäksi maan tulee kun- nioittaa ihmisoikeuksia sekä turvata vähemmis- töjen oikeudet. EU-jäsenyys vaatii niin ikään, että maa on toimiva markkinatalousmaa, joka kykenee vastaamaan Unionin sisämarkkinoi- den haasteisiin ja velvoitteisiin. Hakijamaiden tulee myös sitoutua kolmipilarisen unionin pe- riaatteisiin niin yhteisen ulko- ja turvallisuus- politiikan, sisäpolitiikan ja oikeusasioiden kuin talous- ja rahaliitonkin alueilla. Tämä tarkoit- taa mm. kansallisten lakien ja sektorikohtais- ten politiikoiden harmonisointia unionin mu- kaisiksi sekä hallinnollisten rakenteiden vahvis- tamista siten, että jäsenyyskriteerit tulevat täy-tetyiksi. Euroopan unionin kohdalla tulisi var- mistua puolestaan siitä, ettei unionin sisäinen kehitys hidastu taikka esty itälaajentumisen seurauksena. Tämä tarkoittaa ennen kaikkea unionin toimintatapojen ja instituutioiden te- hostamista, päätöksenteon yksinkertaistamista sekä selkeää yhteispäätöstä itälaajentumisen rahoituksesta ja sen ehdoista.
Euroopan unionin itälaajentuminen moni- ulotteisuudessan ja dynaamisuudessaan on kai- keti yksi Euroopan historian suurimmista ta- loudellisista ja poliittisista haasteista. Unionin aikaisempiin laajentumisiin verrattuna itälaa- jentuminen on monella tavalla vaativampi. En- sinnäkin, hakijamaita on useita, hakijamaat ovat siirtymätalousmaita, kandidaattimaiden BKT/asukas on huomattavasti EU:n keskiar- voa alhaisempi ja demokratian rakenteet haki- jamaissa ovat vasta vakiintumassa.
Itälaajentumisen haasteellisuuteen vaikut- taa lisäksi mm. se, että nykyinen viidestätoista jäsenmaasta muodostuva Euroopan unioni on jatkuvan muutosprosessin alla. Kyseiset muu-
* Lectio praecursoria Helsingin kauppakorkeakoulussa 5.4.
2002.
tosprosessit liittyvät itälaajentumisen lisäksi erityisesti EMU:n kolmanteen vaiheeseen sekä Unionin sisäisten rakenteiden ja instituutioiden muutosvaateisiin.
On myös Euroopan ulkopuolelta tulevia haasteita, jotka voivat ratkaisevasti vaikuttaa unionin instituutioihin ja politiikkaan eri sek- toreilla. Näihin lukeutuvat mm. maailman kauppajärjestö WTO:n puitteissa tapahtuva kaupan ja investointien vapauttaminen, NATO:n laajentuminen sekä esimerkiksi kan- sainväliset taloudelliset tai poliittiset kriisit.
Edellä mainitut seikat merkitsevät käytän- nössä sitä, ettei ole varmuutta siitä, millainen Euroopan unioni tulevaisuudessa on. Toisin sanoen, nykyiset Keski- ja Itä-Euroopan haki- jamaat eivät tarkalleen tiedä millaiseen unioniin he ovat liittymässä. EU-jäsenyys on hakijamail- le ennemminkin dynaaminen kuin staattinen tavoite. Tosin tämä ei vähennä jäsenyyden ar- voa tai kandidaattimaiden motivaatiota liittyä Unionin jäseniksi, sillä toistaiseksi on olemas- sa vain yksi Euroopan unioni, johon liittyä.
Itälaajentumiseen liittyvät erityispiirteet ja haasteet huomioon ottaen on mielestäni perus- teltua tehdä monipuolista tutkimusta yhdistä- mällä erilaisia lähestymistapoja, teorioita ja metodeja. Omalla kohdallani olen rajannut itä- laajentumisen tutkimuksen Baltian maihin.
Seuraavaksi esitän lyhyesti muutamia kom- mentteja ja perusteluja tutkimusaiheen, meto- dologian ja lähestymistavan valintaan liittyen.
Väitöskirjan nimi on The Baltic States’ In- tegration into the European Union-Institutio- nal Approach, suomeksi: Baltian maiden inte- groituminen Euroopan unioniin -institutionaa- linen lähestymistapa. Kysymyksessä on case- tutkimus, jossa tarkastellaan Viron, Latvian ja Liettuan liittymistä Euroopan unioniin. Tutki- muksen kohteena ovat instituutiot, niiden toi-
minta, muutos, tehokkuus tai tehottomuus.
Tutkimus koostuu esseistä, jotka on tehty vuo- sina 1998–2001. Teema on mielestäni erityisen kiinnostava. Lisäksi se on varsin ajankohtainen ottaen huomioon, että Baltian maat jättivät EU-jäsenyyshakemuksensa vuoden 1995 lopul- la ja tämän vuoden lopussa, Kööpenhaminan kokouksessa, päätetään mahdollisesti jo ensim- mäisten Keski- ja Itä-Euroopan maiden jäse- nyydestä.
Metodologian osalta tutkimus on ennem- minkin kvantitatiivinen, kuin kvalitatiivinen.
Toisin sanoen, tutkimus keskittyy vahvista- maan jo olemassa olevaa teoriaa, ei niinkään luomaan uutta. Tutkimuksen teoreettisena vii- tekehyksenä ovat taloustieteen Nobel-palkin- nolla palkitun professori Douglass C. Northin kehittämä uusi institutionaalinen taloustiede sekä kansantaloustieteen kansainvälisen kau- pan teoria sekä integraation teoria.
Tutkimuksen empiirinen osa käsittelee kauppa-, raha- ja finanssipoliittisia instituuti- oita Baltian maiden pyrkiessä Euroopan unio- nin jäseniksi ja valmistautuessa täyttämään jä- seniksi pyrkiville maille asetetut kriteerit.
Kauppapolitiikan instituutioiden tarkastelu keskittyy Baltian maiden assosiaatiosopimuk- siin Euroopan unionin kanssa. Artikkeli on kir- joitettu European University Institutessa Firen- zessä keväällä 1999. Artikkeli on julkaistu yli- opiston Robert Schuman Centerin työpaperi- sarjassa. Lisäksi tutkimus julkaistaan tänä ke- väänä osana laajempaa kokoomateosta itälaa- jentumisesta, julkaisijana Manchester Univer- sity Press.
Rahapolitiikan instituutioiden osalta tutki- mus kohdentuu Viron ja Liettuan currency board- eli valuuttakatejärjestelmiin. Tämä osa työstä perustuu yhteistyöhön Itävallan keskus- pankin ekonomisti Peter Backen kanssa. Artik-
kelin alkuperäinen versio käsittelee valuuttaka- tejärjestelmiä Virossa, Liettuassa sekä Bulga- riassa. Artikkeli julkaistiin kesällä 1998 Itäval- lan keskuspankin julkaisusarjassa.
Finanssipoliittisten instituutioiden tutki- mus keskittyy puolestaan Maastrichtin konver- genssikriteereihin sekä vakaus- ja kasvusopi- mukseen. Tämä on koko tutkimuksen tuorein osa ja valmistui viime vuonna yhteistyönä Ete- lä-Illinois’n yliopistossa työskentelevän profes- sori Ali Kutanin kanssa. Artikkelin ensimmäi- nen versio julkaistiin saksalaisen integraatioins- tituutin ZEI:n työpaperisarjassa. Viimeisin ver- sio julkaistiin alkuvuodesta Suomen Pankin Siirtymätalouksien tutkimuslaitoksen keskuste- lupaperina.
Monet yhteiskunta- ja taloustieteilijät ovat yksimielisiä sen suhteen, että instituutioiden rooli on merkittävä, kun pyritään selittämään maiden talouskehitystä, niissä ilmeneviä eroja tai yhtäläisyyksiä. Toisaalta, institutionaalista taloustiedettä lähestymistapana on myös kriti- soitu vahvasti. Sen tarjoamia selityksiä talou- den ilmiöille pidetään liian yleisinä ja abstrak- teina. Instituutioita ja niiden toimintaa on ol- lut vaikea mallintaa. Osittain, tämä selittyy mm. sillä, että instituutiot ovat usein rakenteel- taan varsin monimutkaisia. Lisäksi, institutio- naalisen taloustieteen puitteissa on ollut vai- keaa löytää testattavia hypoteeseja, koska ins- tituutioiden luonteesta johtuen perinteinen ti- lastojen keruu ja siihen perustuva tilastoanalyy- si on hankalaa.
Edellä mainitut seikat eivät mielestäni kui- tenkaan luo riittäviä perusteita institutionaali- sen lähestymistavan sivuuttamiseksi. Sen sijaan, institutionaalinen taloustiede voi olla varsin hyödyllinen, ja toimia vähintäänkin täydentä- vänä osana muiden teorioiden kanssa. Omassa tutkimuksessani institutionaalinen lähestymis-
tapa onkin yhdistetty kansainvälisen kaupan teoriaan ja taloudellisen integraation teoriaan.
Yhdessä nämä kolme täydentävät toisiaan. In- stitutionaalisen lähestymistavan rooli liittyy eri- tyisesti tutkimuksen kohteen määrittelyyn.
Kansainvälisen kaupan teoria ja taloudellisen integraation teoria puolestaan tarjoavat välinei- tä tutkittavien instituutioiden ja niiden muu- tosten selittämiseksi.
Instituutioiden verkosto muodostuu insti- tuutioista, organisaatioista sekä näiden vuoro- vaikutuksesta. Instituutioilla tarkoitetaan jouk- koa formaaleja sääntöjä, lakeja, normeja, ei-for- maaleja toimintamuotoja, ja kaikkien näiden toimeenpanoa. Organisaatiot ovat puolestaan ns. pelaajia, taloudellisia tai poliittisia, yksilöi- tä, maita, yksilöistä tai maista muodostuvia ryh- mittymiä, joilla on yhteinen päämäärä. Tässä tutkimuksessa organisaatioilla tarkoitetaan esim. Baltian maita, Euroopan unionia ja näis- sä toimivia taloudellisia ja poliittisia yksilöitä sekä ryhmittymiä. Instituutioilla tässä tutki- muksessa tarkoitetaan puolestaan erilaisia la- keja, toimintaa ohjaavia formaaleja ja ei-for- maaleja sääntöjä ja tottumuksia, jotka ovat syn- tyneet toisaalta Baltian maiden transition ja toi- saalta Euroopan unionin integroitumisen yh- teydessä. Instituutioita ovat siten esim. kaikki ne lait ja toimintamallit, jotka ohjaavat Baltian maiden kauppa-, raha- ja finanssipolitiikkaa.
Vastaavasti, instituutioihin kuuluvat koko EU- lakien ja sääntöjen verkosto, mukaan lukien Unionin perustamissopimukset sekä unionin lainsäädäntö aqcuis communautaire.
Kaiken kaikkiaan edellä kuvattujen ja mää- riteltyjen instituutioiden ja organisaatioiden välillä vallitsee vuorovaikutus. Instituutioiden verkosto määrittelee organisaatioiden toimin- taympäristön ja mahdollisuudet. Toisaalta, or- ganisaatiot vaikuttavat instituutioihin ja niiden
kehittymiseen, toimien näin instituutioiden muuttajina. Instituutioiden ja instituutioiden verkoston muutoksen voi saada aikaan joko si- säinen tai ulkoinen tekijä. Tässä tutkimukses- sa instituutioiden kehittyminen ja muutos liit- tyvät pääasiallisesti toisaalta Baltian maiden päätökseen hakea EU-jäsenyyttä ja toisaalta EU-maiden päätökseen laajentua ja vastaanot- taa uusia jäseniä. Kyseisten päätösten seurauk- sena voimme havaita muutoksia ja sopeutuk- sia nykyisissä instituutioissa sekä kokonaan uusia instituutioita. Northin teorian mukaisesti instituutioiden muutos voi johtaa joko tehok- kaammalle taikka tehottomammalle kehitys- uralle. Lisäksi instituutioiden sopivuus tietyllä hetkellä on suhteellista, muuttuen siis ajan ja olosuhteiden muuttuessa. Tutkimuksessa käy- kin ilmi, että ensinnäkin on instituutioita, joil- la on ollut sekä myönteisiä että kielteisiä vai- kutuksia Baltian maiden integraatiokehityk- seen. Lisäksi on instituutioita, jotka ovat edis- täneet integraatiota, mutta joiden merkitys on vähenemään päin. Toisaalta on instituutioita, joiden käyttöönotto näyttäisi toistaiseksi olevan Baltian maille liian aikaista.
Niin kansainvälisen kaupan kuin integraa- tionkin teorialla on institutionaalinen ulottu- vuus. Tutkittaessa Baltian maiden ja EU:n vä- listä integraatiota huomataan, että integraation motiivina on mm. laajentaa markkinoita ja kau- pantekomahdollisuuksia. Toisaalta integraa- tioon liittyy paljon muitakin, kuin vain kaup- papolitiikkaa ohjaavia instituutioita. Tämän vuoksi tutkimukseen on otettu mukaan myös taloudellisen integraation teoria laajemmassa mittakaavassa.
Tutkimuksen keskeisiä kysymyksiä ovat:
– Miten tutkittavat instituutiot – assosiaa- tiosopimukset, valuuttakatejärjestelmä ja
Maastrichtin konvergenssikriteerit sekä va- kaus- ja kasvusopimus – toimivat käytännös- sä ja mikä on niiden rooli Baltian maiden kauppa-, raha- ja finanssipolitiikan ohjauk- sessa?
– Mitä historiallisia havaintoja liittyy kyseisiin instituutioihin Baltian maissa ja Euroopan unionissa?
– Miten instituutiot kehittyvät ajan kuluessa ja miten ne muuttuvat integraation edetessä?
– Ovatko kyseiset instituutiot tehokkaita Bal- tian maiden talouskasvun sekä integroitumi- sen näkökulmasta?
– Mitkä ovat kyseisten instituutioiden tulevai- suuden näkymät?
Seuraavaksi esitän lyhyesti tutkimuksen keskei- simpiä tuloksia. Kauppapolitiikan instituutioi- den osalta voidaan todeta, että Baltian maiden ja EU:n välillä solmitut assosiaatiosopimukset, toiselta nimeltään ns. Eurooppasopimukset täh- täävät Baltian maiden EU-jäsenyyteen. Sopi- musten tarkastelu osoittaa mm., että niillä on pääasiallisesti ollut kauppaa luovia ja integraa- tiota edistäviä vaikutuksia. Teollisuustuotteiden kauppaan verrattuna maataloustuotteiden kau- pan vapauttaminen on kuitenkin edennyt hi- taammin. Toisaalta, maataloustuotteiden kau- pan vapauttaminen Baltian maiden kanssa lisäi- si poliittisia paineita toimia samoin myös mui- den Itä-Euroopan kandidaattimaiden kanssa.
Viron ja Liettuan valuuttakatejärjestelmien tarkastelu alkaa järjestelmän kuvauksella. Cur- rency board -systeemissä maan valuutan arvo on sidottu jonkin toisen maan valuuttaan. Jär- jestelmän vakuutena on vieraan maan valuutas- ta koostuva valuuttavaranto, jonka teoriassa tulisi kattaa vähintään kierrossa oleva setelis- tö. Valuuttakatejärjestelmän tiukimman tulkin- nan mukaan maan keskuspankki ei harjoita
aktiivista rahapolitiikkaa. Järjestelmää on käy- tetty mm. valuuttakriisien yhteydessä uskotta- vuuden sekä luottamuksen palauttamiseksi.
Viron ja Liettuan valuuttakatejärjestelmiä kos- keva analyysi osoittaa, että suurimmat haasteet liittyvät valuutan yliarvostukseen, vaihtotaseva- jeisiin ja kasvavaan pääomien liikkuvuuteen.
Lisäksi EU-jäsenyys luo perusteita valuuttaka- tejärjestelmästä luopumiselle. Ensiksi, EU-mai- den rahapoliittinen yhteistyö perustuu mark- kinaperusteisen rahapolitiikan välineiden ole- massaoloon ja niiden tehokkaaseen käyttöön tarpeen vaatiessa, kun taas puhtaassa valuut- takatejärjestelmässä aktiivista rahapolitiikkaa ei ole. Myös EU:n monetaaristen konvergenssi- kriteerien täyttäminen voi muodostua ongel- malliseksi, sillä valuuttakatejärjestelmä ei salli hintatason ja korkokehityksen suoraa kontrol- lia.
Finanssipolitiikan instituutioihin liittyen Maastrichtin konvergenssikriteerit rajoittavat budjettivajeen kolmeen prosenttiin BKT:sta ja julkisen velan 60 prosenttiin BKT:sta. Tutki- mus Baltian maiden finanssipolitiikasta 90-lu- vun lopussa ja vuosituhannen vaihteessa osoit- taa, että Maastrichtin kriteerein mitattuna Viro ja Latvia ovat Liettuaa paremmin kyenneet säi- lyttämään finanssipoliittisen vakauden. Baltian maiden budjettien herkkyysanalyysi puolestaan viittaa siihen, että vakaus- ja kasvusopimus fi- nanssipolitiikkaa ohjaavana instituutiona sopisi paremmin Virolle ja Latvialle kuin Liettualle.
Kaiken kaikkiaan tutkimuksessa päädytään lopputulokseen, jonka mukaan Maastrichtin finanssipoliittiset kriteerit sekä vakaus- ja kas- vusopimus sopisivat politiikkaa ohjaaviksi instituutioiksi Baltian maille, mutta ennemmin pidemmällä kuin lyhyellä aikavälillä. Tätä pe- rustelen mm. sillä, että Baltian maat ovat edel- leen siirtymätalouksia, joiden rakennemuutok-
set saattavat hidastua, jos Maastrichtin kaltai- sia finanssipoliittisia kriteerejä tavoitellaan lii- an aikaisin. Lisäksi, Baltian maiden nykyiset kasvuennusteet huomioon ottaen budjetin ali- jäämä tai julkinen velka voisivat olla Maastrich- tin tavoitearvoja korkeampia, jos nämä kor- keammat arvot liittyvät erityisesti rakenneuu- distusten etenemiseen.
Kaiken kaikkiaan, Baltian maiden integraa- tio sekä Euroopan unionin kehittyminen koh- ti syvempää ja laajempaa unionia tarjoavat mie- lenkiintoisia esimerkkejä siitä, mitä professori Douglass North tarkoittaa instituutioilla ja nii- den muutoksella. Northin uusi institutionaali- nen taloustiede yhdessä kansainvälisen kaupan sekä integraation teorian kanssa auttavat ym- märtämään miten erilaiset instituutiot toimivat, miksi ja miten ne muuttuvat tai miksi on tai ei ole olemassa kasvua ja integraatiota edistäviä instituutioita. Uusi institutionaalinen taloustie- de auttaa myös ymmärtämään historian ja ns.
polkuriippuvuuden merkityksen kun arvioi- daan maiden talouskehitystä ja niissä ilmene- viä eroja.
Tällä hetkellä ei liene epäilystä siitä, ettei- kö Baltian maista jossain vaiheessa tulisi EU:n jäseniä tai etteivätkö Baltian maat kykenisi muuttamaan omia instituutioitaan ja liittymään osaksi Euroopan Unionin lakien, sääntöjen ja toimintamuotojen verkostoa. Mielenkiintoinen kysymys onkin, milloin tarkalleen Baltian mais- ta tulee EU:n jäseniä. Viime vuoden lopussa jäsenyysneuvottelut olivat edenneet siten, että Virossa 31 neuvottelukappaleesta päätökseen oli saatu 20. Latvian ja Liettuan kohdalla vas- taavasti päätökseen saatuja neuvottelukappalei- ta oli 23.
Tämän vuoden heinäkuun alussa Euroopan unionin puheenjohtajuus siirtyy Espanjalta Tanskalle. Jäsenyysvalmistelujen ja jäsenyys-
neuvottelujen etenemisestä riippuen ja aivan kuten vuonna 1993, saattaa olla, että myös täl- lä kertaa työlistalla on Unionin itälaajentumi- nen. Päätänkin avauspuheenvuoroni toteamuk- seen, että elämme mielenkiintoisia aikoja. Eu-
roopan unionin itälaajentuminen on vihdoin muuttumassa todeksi ja Unioni saamassa mah- tavan joukon uusia jäseniä Baltian maat mu- kaan lukien. "
