Liisa Saarenmaa
Tutkimustieto kansallisen metsäohjelman valmistelussa
Kansallisen metsäohjelman lähtökohdat
S
aatuaan metsälainsäädännön kokonaisuudistuk- sen loppusuoralle Lipposen hallitus päätti helmikuussa 1998 käynnistää kansallisen metsä- ohjelman (KMO) laadinnan. Ohjelma käsiteltiin hal- lituksen iltakoulussa 13.1.1999 ja hyväksyttiin valtioneuvoston täysistunnossa 4.3.1999. Virallisel- ta nimeltään ohjelma on Kansallinen metsäohjelma 2010.Kansallisen metsäohjelman tavoitteiden asette- luun vaikutti merkittävästi Paavo Lipposen hallituk- sen ohjelma, jossa elinkeinopolitiikkaa koskevan luvun viimeinen kappale kuuluu: ”Hallitus selvit- tää, miten suurempi osa metsien kasvusta saataisiin hyötykäyttöön ekologisesti ja taloudellisesti kestä- vällä tavalla. Hallitus edistää jalostusarvon nosta- mista puuraaka-aineen hyödyntämisessä. Hallitus jatkaa maamme aktiivista osallistumista kansainvä- liseen metsäpolitiikkaan ja edistää maassamme har- joitettavan kansalliseen yhteisymmärrykseen perus- tuvan kestävän metsäpolitiikan tunnettavuutta.”
Hallitusohjelman koulutusta, tiedettä ja kulttuuria koskevassa luvussa todetaan, että kansallista innovaatiojärjestelmää kehitetään kokonaisuutena niin, että perustutkimuksen ja soveltavan tutkimuk- sen tasapaino toteutuu. Valtion tutkimuslaitosten ja tutkimusasemien rakenteellista kehittämistä jatke- taan. Hallitus tukee kansallista pyrkimystä nostaa tutkimus- ja tuotekehitysvarojen kansantuote- osuutta.
Kansallisen metsäohjelman lähtökohdaksi otettiin Suomen kestävän metsätalouden visio ”Kestävää hyvinvointia monimuotoisista metsistä”. Visio tar- kennettiin kuudeksi osatavoitteeksi, jotka edustavat asioiden toivottua tilaa vuonna 2010 (kuva 1).
Ohjelmatyössä korostettiin alusta alkaen sen pro- sessiluonnetta. Tavoitteena ei ollut tehdä kerralla valmista ohjelmaa seuraavaksi 10 vuodeksi, vaan paremminkin luoda puitteet ohjelman jatkuvalle päivittämiselle ja seurannalle. Kansallista metsäoh- jelmaa tehtiin avoimen kansalaiskeskustelun hen- gessä, mikä oli uutta aikaisempien metsäohjelmien valmisteluun verrattuna. Työryhmien, asiantuntija- lausuntojen, kirjallisten lausuntojen, tiedotteiden ja tiedotustilaisuuksien lisäksi järjestettiin kansalais- foorumeita ympäri maata ja perustettiin KMO-si- vut internetiin, jonka kautta ohjelman eri vaiheisiin tutustui lähes 7000 kävijää (taulukko 1).
Kansallista metsäohjelmaa valmisteltiin kolmes- sa työryhmässä, jotka olivat metsien hoidon ja suo- jelun työryhmä, metsien käytön ja markkinoiden työryhmä sekä metsätalouden innovaatiotyöryhmä.
Työryhmien työskentelyä koordinoi työvaliokunta, johon niiden puheenjohtajat kuuluivat jäseninä.
Työryhmien tehtävä oli tuottaa johtoryhmää varten vaihtoehtoja.
KMO:n loppuraportti on metsäpoliittinen kannan- otto, jonka valmistelussa kansalaismielipide tuli esiin kansalaisfoorumien kautta ja tutkimus sai ää- nensä kuuluviin työryhmien työn kautta. Työryh- mien näkemystä muokattiin työvaliokunnassa ja
johtoryhmässä ennen ministeriryhmän käsittelyyn menoa, jonka jälkeen asiat saattoivat vielä muut- tua. Tutkimustietoon alun pitäen perustuneet vaih- toehdot laimentuivat ja poliittinen näkemys voimis- tui, mitä ylemmäksi päätöksentekojärjestelmässä tultiin (kuva 2).
Tutkimus kansallisen metsäohjelma palve- luksessa
Monet aikaisemmat metsäohjelmat, erityisesti Metsä 2000 -ohjelma ja sen tarkistusohjelma, ovat olleet korostetusti tutkijavetoisia. Myös KMO:n valmis- telussa tutkijat ja tutkimus olivat tärkeitä.
Kansallisen metsäohjelman valmisteluun osallis- tui johtoryhmän ja työryhmien jäseninä 60 henki- löä, joista 13 oli tutkijaa. Työryhmät kuulivat ko- kouksissaan 38 asiantuntijaa, joista 11 oli tutkijaa.
Johtoryhmään kuului 4 tutkijaa, joista yksi oli oh- jelman pääsihteeri. Eniten tutkijoita oli jäseninä metsätalouden innovaatiotyöryhmässä, jonka 11 jä- senestä 6 oli tutkijoita. Heistä kolme oli professo- reita. Metsien hoidon ja suojelun työryhmään kuu-
lui 14 jäsentä, joista 2 oli tutkijoita ja heistä toinen professori. Työryhmän kolmesta sihteeristä kahdella oli tutkijatausta. Metsien käytön ja markkinoiden työryhmän 11 jäsenestä kukaan ei ollut tutkija, mutta yhdellä kolmesta sihteeristä oli tutkijatausta.
Täysin uutta aikaisempiin ohjelmiin verrattuna oli se, että tutkimusta käsiteltiin substanssiasiana omas- sa työryhmässään. Metsätalouden innovaatiotyöryh- män tehtäväksi annettiin valmistella metsätalouden
Taulukko 1. Kansalliseen metsäohjelmaan (KMO) liittyvät toimenpiteet 21.2.–31.12.1998.
Toiminto Määrä
Työryhmien kokoukset 83 Asiantuntijalausunnot 38
Kansalaisfoorumit 59
– osanottajia 2879
Kirjalliset lausunnot 140 www-käyntikerrat 6833
www-puheenvuorot 44
Tiedotustilaisuudet 28
Tiedotteet 17
kmo6 Kansallinen metsäohjelma 2010
SUOMEN KESTÄVÄN METSÄTALOUDEN VISIO
- asioiden toivottu t
SUOMEN KESTÄVÄN METSÄTALOUDEN VISIO
- asioiden toivottu tila 2010
Metsät ovat elinvoimaisia ja
monimuotoisia
Markkinalähtöinen, kannattava metsätalous
ja -teollisuus tarjoavat työtä ja toimeentuloa
Metsät virkistävät henkisesti ja kulttuurisesti
Metsät turvaavat kestävää
kehitystä
Suomen metsäosaaminen
on huipputasoa
Suomi on aktiivinen kansainvälisesti
Kestävää hyvinvointia monimuotoisista metsistä
Kansallinen metsäohjelma 2010
Kuva 1. Suomen kestävän metsätalouden visio vuoteen 2010.
julkisen ja yksityisen tutkimus- ja kehittämistoimin- nan tavoitteet, laatia metsätalouden innovaatio-oh- jelma, jonka avulla varmistetaan sekä tutkimustie- don tuottaminen metsien kestävän käytön ja suoje- lun perustaksi että innovaatioiden tehokas siirtämi- nen käytäntöön ja tehdä ehdotus metsäntutkimus ja kehittämistoiminnan resurssoimiseksi ja organisoi- miseksi.
Työryhmän tekemän ehdotuksen perusteella pää- tettiin perustaa metsäalan innovaatiofoorumi, jon- ka tehtävä on toimia tutkimustiedon tuottajien ja käyttäjien välisenä vuorovaikutuskenttänä. Tavoit- teena on vahvistaa kansallista innovaatiojärjestel- mää parantamalla tutkimustiedon käyttöä tuotanto- elämässä.
Tutkimusasioita käsiteltiin myös muissa työryh- missä. Metsien hoidon ja suojelun työryhmä kar- toitti tutkimustarpeita metsien kestävän käytön ja suojelun osalta. Yksi keskeisistä kehittämiskohteista oli metsänuudistamisen seurantajärjestelmän kehit- täminen ja käynnistäminen. Metsien käytön ja mark- kinoiden työryhmä painotti tietotaidon ja osaami- sen merkitystä. Se ehdotti mm., että Suomeen luo- daan kattava puuosaamiskeskusten verkko. Tavoit- teena on puutuotteiden jalostusasteen nostaminen ja puutuotteiden myyntiarvon kaksinkertaistaminen vuoteen 2010 mennessä.
Työryhmät käyttivät tutkimusta hyväkseen har- kintansa mukaan. Ohjelman valmistelu käynnistet- tiin helmikuun lopulla ja sen piti valmistua saman vuoden joulukuun loppuun mennessä, joten valmis- teluun jäi aikaa vajaa vuosi. Valmisteluaika oli niin lyhyt, ettei siinä olisi ehditty tuottaa uusia tutkimuk- sia, jolloin ainoaksi mahdollisuudeksi jäi tukeutua jo olemassa olevaan tutkimustietoon.
Tutkimustiedon käyttö vaihteli aihealueittain.
Esimerkiksi energiakysymykset, markkinat ja yk- sityismetsätalouden kannattavuutta koskevat koh- dat perustuvat tutkimusraportteihin. Työryhmien sihteerien tehtäväksi jäi valita, mitä tutkimustietoa ryhmien raporteissa esitettiin. Pääsihteeri muotoili työryhmien tekstien pohjalta tekstiluonnokset joh- toryhmän käsittelyä varten. Ennen johtoryhmän käsittelyä työvaliokunta, jolla työryhmiin verrattu- na oli selvästi poliittisempi rooli, kommentoi pää- sihteerin laatimia luonnoksia. Työvaliokunta pyrki yleensä ennakoimaan johtoryhmän kantaa.
Koska työryhmien jäsenet oli valittu taustaorga- nisaatioidensa edustajina, saattoi syntyä eriäviä kä- sityksiä siitä, kenen tuottama tieto kelpasi. Yliopis- tojen ja tutkimuslaitosten tuottama tieto koettiin neutraaliksi ja luotettavaksi, kun taas etujärjestöjen tuottamaan tietoon suhtauduttiin kriittisesti, vaikka tieto sinänsä olisi ollut oikeellista.
Kuva 2. Kansallisen metsäohjelman valmisteluorganisaatio.
Ministerityöryhmä
Metsien hoidon ja suojelun työryhmä
Metsien käytön ja markkinoiden työryhmä
Metsätalouden innovaatio- työryhmä KANSALAISFOORUMI
Johtoryhmä
Työvaliokunta Pääsihteeri
Hakkuuvaihtoehdot
Metsien kehitysennusteet ja tulevat hakkuumahdol- lisuudet laskettiin Metsäntutkimuslaitoksen Mela- ohjelmistolla KMO:n määrittelemillä neljällä eri hakkuuvaihtoehdolla, jotka olivat 50 miljoonan, 60 miljoonan, 70 miljoonan ja 80 miljoonan vuotui- nen hakkuukertymä.
Ohjelmassa hakkuukertymätavoitteeksi valittiin 63–68 miljoonaa kuutiometriä, jonka pohjalta teh- tiin valtionvarainministeriön Kessu-mallilla kansan- taloudelliset laskelmat ja alustava ympäristövaiku- tusten (YVA) arviointi. YVAa joudutaan kuitenkin oikeuskanslerin vaatimuksesta vielä täydentämään, ennen kuin valtioneuvosto voi ohjelman lopullises- ti hyväksyä.
Mela-laskelmat ja metsien hoitotarpeet eivät oh- jelmatyössä kohdanneet. Mela osoittaa tulevaisuu- den hakkuumahdollisuuksien suuruusluokan. Se olettaa että metsänhoitotyöt tehdään täysimääräises- ti, mitä ei todellisuudessa tapahdu, joten tulevaisuus on huonompi kuin laskelmat näyttävät. Metsien hoitotarpeet johdettiin valtakunnan metsien inven- tointitiedoista ja metsäkeskusten laatimista alueel- lisista tavoiteohjelmista sekä tutkimusraporteista saaduista pinta-aloista.
Sihteerien kertoman mukaan yksittäisiä tutkimus- raportteja käyttökelpoisempia lähdeteoksia olivat Metsäntutkimuslaitoksen ja Metsälehti kustannuk- sen yhteisjulkaisut Kannattava puuntuotanto ja Puu- varojen käyttömahdollisuudet. Niiden kaltaisille synteesiraporteille olisi ilmeisesti tulevaisuudessa- kin tarvetta.
Metsänhoidon ja luonnonhoidon vaikutusten ar- viointi jäi ohjelmatyössä oppineen arvauksen va- raan. Ekologinen kestävyys ja metsien suojelu ovat aiheita, joista ei juurikaan ollut saatavilla tutkimus- tietoa. Talousmetsien suojelun vaikutuksia on tut- kittu Ruotsissa enemmän kuin meillä, joten kansal- lisessa metsäohjelmassa jouduttiin tukeutumaan naapurimaan tietoihin.
Kritiikkiä
Kansallinen metsäohjelma sai valmisteluvaiheen aikana kovaa kritiikkiä osakseen. Erityisesti kansa- laisjärjestöt mutta myös tutkijat arvostelivat ohjel-
maa korporatiiviseksi. Erittäin kovaa arvostelua syntyi siitä, että ohjelmatyön alussa vuotuiseksi hak- kuukertymätavoitteeksi asetettiin 70 miljoonaa kuu- tiometriä. Kritiikin vuoksi tavoitetta laskettiin jon- kin verran.
Kansallista metsäohjelmaa on joissakin tutkijapii- reissä arvosteltu myös siitä, että ohjelmassa suhtau- dutaan metsänhoitoon itseisarvona. Ajatellaan että huonosti hoidetut metsät johtavat metsätalouden romahtamiseen. Todellisuudessa hyvä metsänhoito ei yksin riitä turvaamaan metsätalouden toimintaa, vaan tarvitaan toimenpiteitä, joilla puun markkinoil- le tulo varmistetaan.
Ohjelmassa ohitettiin yhteiskunnalliset ja sosiaa- liset näkökohdat, jotka usein ratkaisevat, tuleeko puuta markkinoille vai ei. Jos metsänomistaja ei myy puuta, hänen omansa ja valtion sijoitukset metsänhoitoon menevät hukkaan. Samoin käy, jos teollisuus ei pysty käyttämään kaikkea kotimaassa tuotettua puuta. Riskianalyysi olisi tarpeen, jotta voitaisiin arvioida kuinka tehokkaasti valtion met- sänhoitoon osoittamat varat lopulta käytetään.
Puun kysyntä ja tarjonta ovat yhä enemmän mark- kinavoimien varassa, kun niiden säätelyyn tarkoi- tettuja metsäpoliittisia keinoja on purettu. Tulevai- suuden ennakointia varten pitää tietää, mitkä me- kanismit vaikuttavat puumarkkinoihin. Nyt tarvi- taankin tutkimustietoa markkinoiden toiminnasta.
Tutkijat arvostelivat myös osallistavaa prosessia siitä, ettei se antanut mahdollisuutta analysoida asi- oita. Jotkut tutkijat kyseenalaistivat koko osallista- misen, jota he eivät pitäneet aitona. Kansalaisfoo- rumeihin osallistuville olisi pitänyt voida esittää ta- voitelista ja sen rinnalle olisi pitänyt antaa keino- valikoima. Poliittisen päätöksenteon tehtäväksi jää valita, mitkä keinot valitaan.
Puutteena pidettiin myös sitä, että kansallisen metsäohjelman raportissa ei ole kirjallisuusviittei- tä. Näin ollen on mahdotonta päätellä, kuinka oh- jelmassa esitettyihin valintoihin on päädytty.
Tutkijoiden ohjelman valmistelua kohtaan osoit- tama kritiikki on ymmärrettävää, koska heidän teh- tävänsä on tuottaa faktatietoa päätöksenteon tuek- si. Ideaalitilanteessa päätöksenteko perustuisi tut- kijoiden laatimiin malleihin, jotka kuvaisivat pää- töksentekoympäristön täydellisesti. Täydellisen mallin laatiminen ei kuitenkaan ole nykyisin jos milloinkaan mahdollista, sillä mallien validointiin
tarvittavat empiiriset aineistot ovat puutteellisia ja yksipuolisia. Siitä syystä oppineeseen arvaukseen perustuvat päätelmät voivat tuottaa jopa paremman lopputuloksen kuin tutkijoiden laatimat mallit. On- gelmaksi jää se, että eri vaihtoehtojen numeerinen vertailu ei ilman malleja ole mahdollista. Mallien käyttöön liittyvä ongelma on se, että poliittisessa päätöksenteossa, mitä myös KMO edustaa, pyritään yhteisymmärrykseen, jolloin eri näkökohdat täytyy yrittää sovittaa yhteen. Laskentamalleja ei ole yleen- sä rakennettu niin, että ne tuottaisivat konsensus- ratkaisuja.
Kuinka eteenpäin?
Kansallisen metsäohjelman valmistelu poikkesi edeltäjistään monessa suhteessa. Kun aikaisemmat metsäpoliittiset ohjelmat ovat olleet tutkijavetoisia, kansallinen metsäohjelma laajensi osallistujajouk- koa kansalaisyhteiskunnan suuntaan. Lopputulok- sena syntyi metsäpoliittinen linjaus vuoteen 2010.
Ohjelmaa on kuitenkin tarkoitus päivittää jatkuvasti.
Kansallisen metsäohjelman kireästä valmistelu- aikataulusta johtuen primääristä tutkimustietoa käy- tettiin vähän. Jatkossa on varauduttava KMO:n päi- vittämiseen tarvittavista tietotarpeista huolehtimi- seen. Ilman uutta tutkimustietoa KMO:n toteutta- misessa ollaan tyhjän päällä. Tutkijoiden rooli oh- jelmatyössä oli kolmijakoinen: he toimivat asian- tuntijoina, tiedon tuottajina ja kriitikoina. Ohjelman jatkotyössä näitä kaikkia rooleja pitää edelleen vah- vistaa.
Ennen kansallisen metsäohjelman toteuttamisvai- hetta tarvitaan palautekeskustelu, jonka pohjalta prosessia kehitetään. Seurannassa voitaisiin käyttää nelivaiheista menettelyä, joka johtaisi yhteiseen näkemykseen:
• Tehdään tavoiteanalyysi, listataan yhteiset tavoit- teet, laaditaan keinovalikoima
• Tehdään riskianalyysi
• Toteutetaan osallistaminen tavoiteanalyysin ja ris- kianalyysin pohjalta
• Valitaan vaihtoehdot poliittisen päätöksenteon kautta
Tutkijoiden tehtävä olisi palautteen antaminen kus- sakin vaiheessa.
Kansallista metsäohjelmaa aiotaan toteuttaa kaik- kien osapuolien yhteistyönä. Ohjelman toteutusta ja seurantaa varten perustetaan metsätoimikunta, jon- ka puheenjohtajana toimii maa- ja metsätalousmi- nisteri. Toimikunnan sihteeristöksi on tarkoitus kut- sua kolmihenkinen professoritasoinen asiantuntija- ryhmä, jotka edustavat taloudellista, ekologista ja sosiaalista kestävyyttä. Toimikunnan alaisuuteen perustetaan myös metsäalan innovaatiofoorumi, jon- ka tärkeimpiä tehtäviä on koko sektoria koskevien uusien tietotarpeiden kartoitus ja esittely.
■ MMT Liisa Saarenmaa (liisa.saarenmaa@mmm.fi) toimii metsäneuvoksena maa- ja metsätalousministeriössä. Hän oli Kansallisen metsäohjelman metsätalouden innovaatiotyö- ryhmän puheenjohtaja.
