Voiko työllisyyttä parantaa verotusta keventämällä?

Voiko työllisyyttä parantaa verotusta keventämällä?

¹

Jaakko Kiander Tutkimusprofessori VATT

S

uomessa on keskusteltu jo vuosikymmenen ajan mahdollisuuksista parantaa työllisyyttä ve- rotusta keventämällä. Vuodesta 1995 lähtien talouspolitiikka on käyttänyt asteittaisia tulo- verokevennyksiä välineenään. Verokevennys- ten työllisyysvaikutuksista sen paremmin kuin talouspolitiikan prioriteeteista ei kuitenkaan ole vallinnut yksimielisyyttä. Veronkevennyk- siä on epäilty ja epäillään edelleen tehottomik- si; toisaalta talouspolitiikassa on työllisyyden ohella painotettu myös vakautta ja tasapainoa, mikä on rajoittanut veronkevennysten käyttöä politiikan välineenä.

Työttömyysaste on ollut Suomessa kor- keampi kuin EU-maissa keskimäärin vuodesta 1992 lähtien. Pitkään jatkunut työttömyys on saanut monet suhtautumaan skeptisesti ajatuk- seen täystyöllisyydestä. Korkeakin työttömyys on nähty ensisijaisesti rakenteellisena ongelma- na, johon on vaikea vaikuttaa. Sama skeptisyys heijastuu niissä puheenvuoroissa, joissa Vanha-

sen hallituksen asettamaa 75 prosentin työlli- syysastetavoitetta on pidetty mahdottomana.

On kuitenkin vaikea nähdä sellaisia syitä, jotka tekisivät paluun täystyöllisyyteen mah- dottomaksi. Olihan Suomessa 1980-luvun jäl- kipuoliskolla ainakin muutaman vuoden ajan tilanne, joka muistutti täystyöllisyyttä. Vuosi- na 1986–90 avoin työttömyys oli Suomessa var- sin alhainen, vain noin 4 prosenttia työvoimas- ta oli vailla työtä. Samaan aikaan työllisyysaste oli korkea, noin 74 prosenttia työikäisestä väes- töstä. Täystyöllisyys näytti siten ainakin hetkel- lisesti olevan mahdollinen.

1990-luvun työttömyys ei johtunut rakenneongelmista

Vuosien 1990–94 lama pudotti työllisyysasteen 60 prosenttiin ja nosti työttömyysasteen 17 prosenttiin. Täystyöllisyystavoitteen kannalta keskeinen kysymys on se, oliko lamanaikaisen työttömyyden nousun taustalla vakava raken- teellinen kriisi vaiko vain onnettomien erehdys- ten ja huonojen olosuhteiden aikaansaama pit- käksi venynyt mutta silti tilapäinen notkahdus.

1Kirjoitus perustuu esitelmään, joka pidettiin Kansantalou- dellisen yhdistyksen ja Yrjö Jahnssonin säätiön järjestämäs- sä veroseminaarissa Sannäsissa 16.10.2003.

On periaatteessa mahdollista, että työttömyy- den nousu olisi johtunut yhtäkkisestä rakenne- muutoksesta, johon työvoiman tarjonta ei kyennyt sopeutumaan.²

Rakenteellisessa työttömyydessä on kyse sii- tä, että työvoiman kysyntä (yritysten tarpeet) ja työvoiman tarjonta (työttömät) eivät kohtaa.

Työttömät voivat olla väärin koulutettuja, vää- rän ikäisiä tai asua väärällä paikkakunnalla. Li- säksi osa työttömyydestä voi johtua kannustin- ongelmista. Sellaisia syntyy, jos työttömien saa- mat erilaiset tulonsiirrot ovat liian korkeita suhteessa tarjolla oleviin ansiotuloihin. Työvoi- ma voi olla myös liian kallista.

Kaikissa maissa on aina jonkin verran ra- kenteellista työttömyyttä. Vielä vuonna 1990 avoin työttömyys oli Suomessa kuitenkin vain 3 prosenttia työvoimasta eikä rakenteellinen työttömyys voinut olla juurikaan tätä suurem- pi.³Tuolloin ajateltiin yleisesti, ettei rakenne- työttömyys ollut merkittävä ongelma. Laman ja suurtyöttömyyden myötä Suomessa alettiin kuitenkin pian uskoa, että huomattava osa tai jopa suurin osa työttömyydestä olisi rakenteel- lista. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ra- kennetyöttömyys olisi kaksin-, kolmin- tai jopa nelinkertaistunut 1990-luvun aikana.

Tällainen tulkinta on yleisyydestään huoli- matta ongelmallinen; on vaikeata nimetä sellai- sia rakenteellisia tekijöitä, jotka olisivat muut- tuneet voimakkaasti 1990-luvulla ja jotka voi- sivat selittää väitetyn rakennetyöttömyyden

nousun. Syrjäseutujen väkimäärä ei noussut (eli alueellisen kohtaamattomuuden ongelmat eivät pahentuneet), työvoiman koulutustaso ei hei- kentynyt, tulonsiirrot eivät kasvaneet suhtees- sa palkkoihin eikä palkkataso noussut enem- pää kuin kilpailijamaissa. Päinvastoin, 1990- luvun aikana tapahtui pikemminkin työmark- kinoiden toiminnan kannalta myönteisiä muu- toksia: työmarkkinoiden joustavuus lisääntyi, työnteon kannustavuus parantui ja työvoiman koulutustaso kohosi. Ainoana negatiivisena te- kijänä voidaan pitää työhön kohdistuvan vero- kiilan jyrkkää kiristymistä vuosina 1992–95.

Verokiilan jyrkällä kiristymisellä oli todennä- köisesti selvä työttömyyttä lisäävä vaikutus.

Toisaalta verokiilaa on tämän jälkeen taas alen- nettu, joten pysyvää rakennetyöttömyyttä nos- tavaa tekijää ei verotuksestakaan muodostu- nut.⁴

Tällaiset pohdinnat johtavat helposti siihen johtopäätökseen, ettei suomalaisessa työttö- myydessä sittenkään ole ensisijaisesti kysymys rakenteellisesta ongelmasta. Pitkäaikais- ja tois- tuvaistyöttömistä muodostuvaa työttömyyden niin sanottua kovaa ydintä voidaan syystäkin pitää rakenteellisena (tai ehkä paremminkin pysyvänä terveys- ja sosiaalipoliittisena) ongel- mana, mutta näin määritelty rakennetyöttö- myys ei vuonna 2001 voinut olla kovin paljon suurempi kuin vuonna 1990. Ennen lamaa näi- tä vaikeasti työllistyviä oli 2–3 prosenttia työ- voimasta, vuosikymmentä myöhemmin ehkä 3–

5 prosenttia.

Tuotantorakenteen nopeaa muutosta pide- tään joskus rakenteellisen työttömyyden ai-

2Vaikka tämä onkin periaatteessa mahdollista, ei teollisuus- maiden taloushistoria tunne moisia tapauksia. Sen sijaan vastaavaa voi tapahtua yhden raaka-aineen tuotantoon kes- kittyneissä kehitysmaissa.

3Jälkikäteen on tosin esitetty arvioita, joiden mukaan Suo- men NAIRU-työttömyys olisi ollut 1980-luvulla jopa kak- sinkertainen todelliseen työttömyyteen verrattuna.

4Työhön kohdistuvien verojen (palkansaajan tuloverojen ja työnantajan sosiaaliturvamaksujen) jyrkkien muutosten vai- kutuksia kokonaiskysyntään ja työvoimakustannuksiin ei ole juurikaan analysoitu.

heuttajana. Yksinkertaisimmillaan tällainen ar- gumentaatio väittää työttömyyden johtuvan automaatiosta ja rationalisoinnista, eli toisin sa- noen tuottavuuden kasvusta. On totta, että 1990-luvun aikana Suomen tuotantorakenne muuttui teknologisen kehityksen, Neuvosto- kaupan loppumisen ja EU-jäsenyyden vaiku- tuksesta. Samaan aikaan tapahtui informaatio- teknologian laajamittainen käyttöönotto. Täl- laisten rakenteellisten muutosten ei kuitenkaan tarvitse aiheuttaa työllisyyden laskua tai työt- tömyyttä. 1990-luvun suurtyöttömyys oli Suo- messa uusi ilmiö, jatkuvassa ja nopeassa raken- nemuutoksessa ei sen sijaan ollut mitään uut- ta. Suomessa – samoin kuin muissakin kehit- tyneissä ja kehittyvissä maissa – on koko 1900- luvun ajan ollut käynnissä jatkuva rakenne- muutos. Joidenkin alojen kuihtumisen ja tois- ten alojen kasvamisen ei kuitenkaan tarvitse aiheuttaa työttömyyttä, jos uusia työpaikkoja syntyy yhtä paljon kuin vanhoja katoaa.

Uuden teknologian käyttöönoton ei myös- kään tarvitse merkitä sitä, että heikosti koulu- tetut jäisivät vaille työtä. Tuottavuuden kasvu on jatkunut jo teollisen vallankumouksen al- kuajoista lähtien ja uutta teknologiaa on koko ajan otettu käyttöön. Teknologinen mullistus on kohdannut samalla tavoin kaikkia teolli- suusmaita (ja myös useimpia kehitysmaita ja siirtymätalouksia), mutta se ei ole kovinkaan monessa tapauksessa näyttänyt johtaneen työt- tömyyden kasvuun. Uusi teknologia ei myös- kään merkitse välttämättä heikosti koulutetun työvoiman syrjäytymistä sen vuoksi, että työ- tehtävistä tulisi kasvaneen teknisen komplek- sisuuden vuoksi entistä vaikeampia; päinvas- toin, uusi teknologia, kuten tietokoneet arki- päiväistyy nopeasti.

Työllisyys ja kokonaiskysyntä Koska rakenteellisten muutosten selitysvoima on ilmeisen riittämätön, on pääteltävä Suomes- sa 1990-luvulla tapahtuneiden suurten työlli- syyden vaihteluiden johtuneen pääasiassa ko- konaiskysynnän jyrkistä vaihteluista ja siten suorastaan triviaaleista makrotaloudellisista te- kijöistä. Tällaisista selittäjistä ei Suomen ta- pauksessa ole puutetta.

Työttömyys kasvoi jyrkästi aikana – vuosi- na 1991–94 – jolloin korot olivat korkeat, vien- tiyritysten kilpailukyky oli heikko ja työhön kohdistuva verotus kiristyi. Toisin sanoen työl- listämisen edellytykset olivat yritysten kannal- ta mahdollisimman huonot; tilannetta ei tie- tenkään parantanut se, että samaan aikaan ko- titalouksien ostovoima supistui. On helppo osoittaa yksinkertaisen IS-LM -mallin tai jon- kin empiirisen makromallin avulla, että täl- laisten muutosten seurauksena työvoiman ky- syntä supistuu ja työttömyys kasvaa. Suomi ei muodostanut tässä suhteessa mitään poikkeus- ta.

Suhdannetekijöiden suurta merkitystä ko- rostaa se, että makrotaloudellisten reunaehto- jen muututtua päinvastaisiksi vuosina 1992–93 tapahtuneen suhdannekäänteen jälkeen työlli- syys alkoi tietyn viiveen jälkeen kasvaa ripeästi ja työttömyys kääntyi laskuun. Tätä voidaan perustellusti pitää osoituksena suomalaisten työmarkkinoiden hyvästä toimintakyvystä ja sittenkin suhteellisen vähäisistä rakenteellisis- ta ongelmista.

Vuoden 1994 jälkeen vuoteen 2001 men- nessä Suomen talouteen syntyi yli 300.000 uut- ta työpaikkaa. Työllisyyden keskimääräinen kasvuvauhti vuosina 1995–2001 oli noin kaksi prosenttia vuodessa. Työllisyyden ripeä kasvu osoitti, että ounastelut talouskasvun ja työlli-

syyden suhteen muuttumisesta aiempaa epä- edullisemmaksi eivät pitäneet paikkaansa. No- pea noin 4¹/²prosentin vuotuinen talouskasvu onnistui luomaan odotetulla tavalla uusia työ- paikkoja.

Tähänastinen kokemus osoittaa, että Suo- men avoin työttömyys on voinut alentua 9 pro- sentin tasolle ilman merkkejä talouden ylikuu- menemisesta tai työmarkkinoiden sopeutumis- ongelmista. Nimellispalkat ja inflaatio ovat py- syneet hyvin kurissa. Voimme siksi todeta, että vuoden 1994 huipputyöttömyydestä ainakin puolet oli ns. suhdannetyöttömyyttä, joka kor- jaantui taloudellisen kasvun myötä. Voimme samalla myös päätellä, että NAIRU-työttö- myysaste on Suomessa selvästi vähemmän kuin 9 prosenttia.

Edelleen on kuitenkin epäselvää, onko sa- moilla eväillä mahdollista päästä olennaisesti nykyistä alempiin työttömyyslukuihin tai jopa täystyöllisyyteen. Tähän kysymykseen voidaan hakea osavastausta vertailemalla muiden teol- lisuusmaiden kokemuksia, tai kokeilemalla.

Työllisyysasteella mitattuna hyvin menesty- neitä maita ovat olleet USA, Britannia ja Japa- ni. Näissä maissa noin 75 prosenttia työikäises- tä väestöstä on töissä ja avoin työttömyys on jäänyt 5 prosentin tuntumaan. Erityisesti USA:n ja Britannian esimerkit ovat antaneet tukea näkemykselle, jonka mukaan hyvän työl- lisyyden edellytyksiä ovat työmarkkinoiden joustavuus, markkinoiden vapaus, alhaiset ve- rot ja tuloerojen kasvu. USA:ssa ja Britannias- sa tuloerot ovatkin suuremmat kuin muissa teollisuusmaissa ja köyhyys on yleisempää. Toi- saalta 1990-luvun suotuisaa työllisyyskehitystä näissä maissa voidaan selittää myös keveällä rahapolitiikalla ja pörssikurssien nousun siivit- tämällä yksityisellä kulutuksella. Korkeaa työl- lisyyttä ylläpitänyt huoleton meno näkyy koti-

talouksien ja yritysten korkeana velkaantumi- sena ja vaihtotaseen vajeen kasvuna.

Erityisesti USA:ssa on verokannustimilla (lähinnä työssäkäyville pienituloisille perheille suunnatulla verohyvityksellä) tehokkaasti tuet- tu aiemmin työttöminä tai työmarkkinoiden ulkopuolella olleiden hakeutumista ansio- työhön. Samalla toimeentulotuen leikkauksil- la on rajoitettu mahdollisuuksia tulla toimeen työtä tekemättä. Tulokset tällaisesta politiikasta ovat olleet rohkaisevia. Ne ovat kuitenkin pe- rustuneet hyvään yleiseen taloudelliseen kehi- tykseen, joka on luonut runsaasti työtilaisuuk- sia myös ammattitaidottomalle työvoimalle.

Euroopasta löytyy myös Suomea muistutta- via pienempiä maita, jotka ovat onnistuneet hyvin täystyöllisyyden tavoittelussa. Pitkään yli 15 prosentin työttömyydestä kärsinyt Irlanti saavutti täystyöllisyyden (eli noin 4 prosentin työttömyyden) 1990-luvun lopussa. Samoin Hollanti, missä työttömyys 1980-luvun puoli- välissä oli yli 10 prosenttia, onnistui lopulta painamaan työttömyyden alle kolmen prosen- tin vuonna 2000 (ks. kuvio 1). Irlanti ja Hol- lanti ovat profiloituneet yritysmyönteisinä kon- sensusyhteiskuntina. Ne eivät ole tehneet radi- kaaleja reformeja. Molemmissa maissa verotus- ta on kuitenkin vähitellen kevennetty. Talou- den nopea kasvu on mahdollistanut julkisen sektorin suhteellisen osuuden supistumisen il- man rajuja leikkauksia tai perinteisen yhteis- kuntamallin romuttamista.

Vuoteen 2000 mennessä useat teollisuus- maat onnistuivat saavuttamaan työttömyysas- teen, joka alitti OECD:n aiemmat arviot niiden rakenteellisen työttömyyden tasosta. Työttö- myyden aleneminen liittyi selvästi kokonaisky- synnän voimakkaaseen kasvuun, joka johtui sekä viennin kasvusta (erityisesti Irlannin ja Suomen tapauksissa, ks. kuvio 2) että alhaisen

Kuvio 1.

Kuvio 2.

korkotason ja ekspansiivisen finanssipolitiikan aikaansaamasta kotimaisen kysynnän kasvusta (ks. kuvio 3).

Työllisyyden kannalta kotimainen kysyntä on yleensä avainasemassa. Monet runsaasti työllis- tävät toimialat, kuten useimmat palvelut ja ra-

kentaminen, ovat suurelta osin kotimaisen ky- synnän ja erityisesti yksityisen kulutuksen ja si- ten kotitalouksien ostovoiman varassa. Suomen erinomainen vientimenestys vuosina 1992–

2000 ei riittänyt kompensoimaan kotimaisen kysynnän syvän ja pitkän laman tuhoisia työl- lisyysvaikutuksia. Kotimaisen kysynnän kasvu 1990-luvulla oli Suomessa hitaampaa kuin mis- sään muussa teollisuusmaassa. Tämä havainto tarjoaa yksinkertaisimman selityksen Suomen muita maita korkeammalle työttömyydelle.

Rahapolitiikan lisäksi kotimaiseen kysyn- tään voidaan vaikuttaa finanssipolitiikalla. Jul- kisen kysynnän tarkastelu vahvistaa käsitystä, jonka mukaan Suomen selvästi muita maita niukempi finanssipoliittinen linja 1990-luvulla osaltaan rajoitti tehokkaasti kotimaista kysyn- tää ja työllisyyttä. Muissa maissa politiikka oli kaikista EMU-kriteerien luomista paineista huolimatta selvästi keveämpää (ks. kuvio 4).

Julkisten menojen rajoittaminen voi olla ta- louden kasvun ja työllisyyden kannalta miele-

kästä, jos se mahdollistaa verotuksen keventä- misen. Suomen tapauksessa näin ei kuitenkaan tapahtunut kovin laajassa mitassa. Suurin osa menosäästöistä ja verotulojen kasvusta kana- voitiin julkisen talouden tasapainon parantami- seen. Tässä suhteessa Suomi onkin Ruotsin ohella omaa luokkaansa. Vuodesta 1993 vuo- teen 2001 julkisen sektorin tasapaino parantui Suomessa peräti 12 prosenttia suhteessa brut- tokansantuotteeseen. Vastaava luku Irlannissa ja Tanskassa oli 6 ja Hollannissa 5 prosenttia (ks. kuvio 5). Jos Suomessa olisi tyydytty esim.

’vain’ 7 bkt-prosentin suuruiseen parannuk- seen, olisi kokonaisveroastetta voitu laskea pe- räti 5 prosenttiyksikköä. Näin suuri alennus olisi kasvattanut kotitalouksien ostovoimaa 10 prosenttia ja nostanut Suomen samalle koti- maisen kysynnän kehitysuralle Tanskan ja Hol- lannin kanssa. Tosin toteutunutkin kehitys piti sisällään tuloverokevennyksiä, jotka alensivat kokonaisveroastetta noin kahdella prosenttiyk- siköllä.

Kuvio 3.

Kuvio 4.

Kuvio 5.

Julkisen talouden tasapaino

Tiukan menopolitiikan ja niukan veronalen- nuspolitiikan seurauksena julkisen sektorin tu- lojen bkt-osuus on säilynyt Suomessa varsin korkeana (ks. kuvio 6) – toisin kuin esim. Ir- lannissa ja Hollannissa, missä verotusta keven- nettiin enemmän.

Kasvua veropolitiikalla?

Työllisyyden parantuminen edellyttää nopeaa taloudellista kasvua. Kasvu voi olla joko vien- tivetoista tai sen veturina voi toimia kotimai- nen kysyntä.⁵Jos spontaanisti ei synny työlli- syystavoitteen kannalta riittävää talouskasvua – esim. heikkojen suhdanteiden, yritysten va- rovaisuuden tai kotitalouksien riittämättömän ostovoiman vuoksi – tarvitaan aktiivista yrityk- siä, työntekoa ja työllistämistä suosivaa politiik-

kaa. Aiemmin tällaista politiikkaa voitiin har- joittaa joko devalvoimalla valuutta tai alenta- malla kotimaista korkotasoa. EMU:ssa näitä keinoja ei tietenkään enää ole. Verotus on sik- si tärkein talouspolitiikan käytettävissä oleva keino vaikuttaa työllisyyteen.

Tällä hetkellä Suomi verottaa muita maita enemmän yksityistä kulutusta ja ansiotuloja.

Samaan aikaan on paljon työttömiä ja työvoi- man ulkopuolella olevia, joiden toimeentulo turvataan tulonsiirroilla. Saattaisi olla järke- vämpää suunnata julkisia varoja pois passiivi- sista tulonsiirroista toisaalta verohelpotuksiin ja toisaalta julkiseen palvelutuotantoon ja pe- rusrakenneinvestointeihin.

Valtiosihteeri Sailaksenjohtama työllisyys- työryhmä esitteli keväällä 2003 talouden kas- vua ja työllisyyttä tukevan politiikkaohjelman.

Sen keskeisenä ideana oli käyttää verokeven- nyksiä välineenä kasvattaa sekä työvoiman tar- jontaa että kysyntää. Ryhmän mukaan tulove- roja, työnantajamaksuja ja yhteisöveroa pitäisi

Kuvio 6.

5Hyvän esimerkin vientivetoisesta kasvusta tarjoavat vuo- det 1992–2000. Vastaavasti Suomen talous kasvoi lähinnä kotimaisen kysynnän varassa vuosina 1986–1989.

alentaa yhteensä noin 4–5 miljardilla eurolla lähivuosien aikana. Tuloveroja alennettaisiin kautta linjan 4 prosenttiyksikköä, yhteisövero- kanta alennettaisiin 27 prosenttiin ja työnan- tajien 2–3 prosentin suuruinen kela-maksu poistettaisiin. Veronalennusten suuruusluokka olisi tuntuva, noin kolme prosenttia bruttokan- santuotteesta.

Ehdotuksesta käydyssä keskustelussa tuo- tiin pian esiin kritiikkiä, jonka mukaan työn verotuksen keventäminen ei todennäköisesti vaikuttaisi lainkaan työllisyyteen vaan pelkäs- tään vaarantaisi hyvinvointivaltion rahoituksen.

Tällainen käsitys on periaatteessa oikea, mutta Suomen nykyisessä tilanteessa kuitenkin mitä ilmeisimmin väärä.

Jos lähtökohtana olisi tilanne, jossa vallitsi- si täystyöllisyys, ei verokevennyksillä voitaisi olennaisesti parantaa työllisyyttä.⁶Täystyölli- syystasapainossa ei tietysti mitään lyhyen aika- välin dynaamisia vaikutuksia voi ollakaan; kor- keintaan pääomanmuodostusta tukevat muu- tokset voivat parantaa talouden pitkän aikavä- lin kasvupotentiaalia. Jos lisäksi valtion tulot ja menot olisivat tasapainossa, olisi verokevennys- ten seurauksena joko budjetin alijäämä tai vas- taavat menoleikkaukset, mitä monet veroke- vennysten kriitikot tuntuvat pelkäävän.

Suomen talous ei kuitenkaan ole tällaisessa tilanteessa. Suomessa ei vallitse täystyöllisyys, vaan korkea työttömyys. Työvoimasta on yli- tarjontaa ja ongelmana on riittämätön työvoi- man kysyntä. Osa työttömyydestä on tosin ra- kenteellista, mutta huomattava osa suhdanne- luonteista. Julkisen sektorin tulot ja menot ei- vät myöskään ole tasapainossa; tulot ovat pal-

jon menoja suuremmatja julkinen talous on yli- jäämäinen. Vuonna 2002 ylijäämää oli noin 6,3 miljardia euroa, mistä valtiontalouden osuus oli 2,4 miljardia. Tällaisessa tilanteessa verokeven- nyksiä ei voida torjua sillä argumentilla, että ne olisivat vain tulevaisuuteen siirrettyjä veronko- rotuksia.

Tästä varsin poikkeuksellisesta asetelmasta⁷ seuraa, että Suomessa on lähivuosina mahdol- lista samanaikaisesti sekä keventää verotusta että turvata hyvinvointivaltion nykyiset menot – ja lisäksi vielä supistaa julkista velkaa.

Jos talouden kasvua rajoittava tekijä on ky- synnän puute – kuten ainakin vuosina 2001–

2003 näyttäisi olleen – on verotuksen keventä- minen lähestulkoon ainoa keino tukea tuotan- non ja työllisyyden kasvua. Jos tässä onnistu- taan, on seurauksena verotettavien tulojen kas- vu, mikä vähentää verokevennysten aiheutta- mia julkisen sektorin tulomenetyksiä. Lisäksi korkeamman aktiviteetin aikaansaama työttö- myyden väheneminen supistaisi sosiaalimeno- ja. Julkisen talouden tilannetta helpottavat li- säksi lähivuosina alenevat valtion korkomenot.⁸

6Tutkimustuloksista tiedämme, että verotuksen vaikutuk- set työvoiman tarjontaan ovat vähäisiä. Erityisesti näin on miesten kohdalla.

7Suomi on poikkeuksellinen siksi, että muissa korkeasta työttömyydestä kärsivässä maissa kuten Ranskassa ja Sak- sassa julkinen sektori on varsin alijäämäinen. Muissa rahoi- tusylijäämäisissä maissa (joita ovat muut Pohjoismaat) taas vallitsee lähestulkoon täystyöllisyys. Suomi lienee ainoa OECD-maa, jossa korkeaan työttömyyteen ja kansalaisten heikkoon ostovoimaan yhdistyy korkea ansiotulojen ja yk- sityisen kulutuksen verotus, suuri julkisen talouden ylijää- mä, suuri vaihtotaseen ylijäämä ja muita maita hitaampi in- flaatio.

8Valtio maksaa tällä hetkellä noin 60 miljardin euron ve- lastaan korkoja, jotka ylittävät selvästi nykyisen markkina- korkojen tason. Tämä johtuu siitä, että valtiolla on rasit- teenaan pitkäaikaisia korkeakorkoisia lainoja. Vähitellen ne voidaan kuitenkin korvata uusilla matalakorkoisilla lainoil- la, jolloin valtion korkomenot alenevat sekä nimellisesti että varsinkin suhteessa bkt:n arvoon.

Veronkevennyksiin on siis varaa, varsinkin jos niiden vaikutuksesta työllisyys paranee edes jonkin verran.

Sailaksen ryhmän ehdottamat verokeven- nykset vaikuttavat sekä suhdanne- että raken- netyöttömyyteen. Ne lisäävät sekä työvoiman kysyntää että tarjontaa. Verokevennysten tuot- tama kotimaisen kysynnän lisäys on välttämä- tön edellytys työllisyyden parantumiselle. Il- man kysynnän lisäystä esitys jäisi torsoksi eikä tavoiteltua kasvuvaikutusta saavutettaisi.

Kuinka suuria dynaamiset vaikutukset voivat olla?

Kuinka suuriin verohelpotuksiin on sitten va- raa? Vastaus riippuu siitä kuinka suureksi Suo- men talouden potentiaalinen tuotanto arvioi- daan. Suuri osa nykyisistä työttömistä on työ- kykyisiä. Heidän lisäkseen työmarkkinoiden ulkopuolella on ehkä noin 100.000 työikäistä

ja työkykyistä henkilöä, jotka edullisemmassa tilanteessa voisivat hakeutua töihin. Ei ole uto- pistista ajatella, että työllisyys voisi kasvaa 10 prosentilla nykyiseltä tasoltaan, jos työvoiman kysyntä kasvaisi riittävästi. Tällöin työllisyysas- te nousisi 67 prosentista 74 prosenttiin eli sa- malle tasolle kuin vuonna 1990.

Taulukossa 1 on hahmoteltu tuntuvan ve- rokevennyksen vaikutuksia julkisen talouden kannalta. Esimerkkilaskelmassa oletetaan, että vuosina 2004–2007 työhön kohdistuvaa vero- tusta kevennetään summalla, joka vastaa kol- mea prosenttia bkt:sta eli noin 4,5 miljardilla eurolla. On varsin todennäköistä, että tämän suuruisten veronalennusten toteuttaminen aut- taisi saavuttamaan tavoitellun 10 prosentin työllisyyden kasvun ja 75 prosentin työllisyys- asteen.

Laskelmassa on kanavoitu julkisiin perus- menoihin 3,5 miljardin euron lisäys, jonka avul- la julkisen sektorin työllisyyttä voidaan lisätä 10 prosentilla eli noin 60.000 hengellä. Yksityisen sektorin työvoimalisäykseksi oletetaan niin ikään 10 prosenttia eli 175.000 henkeä. Yritys- sektorin työpaikkojen lisäyksen tärkein edelly- tys on verotuksen keveneminen. Uusien työ- paikkojen tuottavuuden oletetaan olevan kes- kimääräistä alempi, joten bkt kasvaisi näiden muutosten seurauksena vain 6 prosenttia.

Tuloverojen alentaminen kasvattaa kotita- louksien ostovoimaa. Toisaalta veronkevennyk- set alentaisivat myös työvoimakustannuksia.

Työnantajan sosiaalivakuutusmaksujen alennus ja osin myös arvonlisäveron alennus vaikutta- vat välittömästi työvoimakustannuksiin. Lisäksi tuloverojen ja hyödykeverojen alentaminen pienentävät tutkimustulosten mukaan ammat- tiliittojen palkkavaatimuksia. Moniulotteisella verojen keventämisellä voitaisiin samanaikai- sesti hidastaa palkkainflaatiota, alentaa työn Taulukko 1.

Vuosi 2002 2007

Työllisyys (1000 h.) 2350 2585 Työttömyys (1000 h.;

Työministeriön mukaan) 1300 1100 Työttömyysaste, %

(Työministeriön mukaan) 1111 1114

BKT, mrd eur 1140 1150

Julkiset perusmenot, mrd eur 1155 111158¹/² Työttömyysmenot, mrd eur 1114 111111¹/2

Valtion korkomenot, mrd eur 1114 1113 Julkiset menot yhteensä, mrd eur1163 1163 Julkiset menot/BKT, % 1145 1142 Ylijäämä/BKT, % 111114¹/2 1114 Julkisen sektorin tulot/BKT, %111¹49¹/2 1146 Muut tulot/BKT, % 111114¹/² 1114

Veroaste, % 1145 1142

verokiilaa, parantaa työnteon kannustimia ja kasvattaa kotitalouksien ostovoimaa ja koko- naiskysyntää. Muutoksella olisi siten suotuisia kysyntä- ja tarjontavaikutuksia. Verotuksen keventäminen parantaisi myös huomattavasti Suomen kilpailukykyä houkuttelevana työpaik- kana ja yritysten sijaintipaikkana.

Julkisen talouden hyvän lähtökohtaisen ta- sapainon ja alenevien korkomenojen vuoksi verotuksen tuntuvakaan keventäminen ei joh- da pahaan julkisen talouden alijäämään. Jos verokevennysten avulla saavutetaan merkittä- vä työllisyyden lisäys, ei julkisen talouden ta- sapaino heikkene juuri lainkaan. Verokevennys toimii laskelmassa oletetulla tavalla, jos kotita- loudet kuluttavat kaikki lisätulonsa ja jos yri- tykset käyttävät saamansa verohyödyn työllis- tämiseen. Emme kuitenkaan voi varmasti tie- tää, johtaisiko tällainen verotuksen alentami- nen todellisuudessa täystyöllisyyteen; voihan olla, että verohelpotukset johtavat vain säästä- misen ja voittojen kasvuun. Jos verotuksen alentamisella ei olisikaan dynaamisia vaikutuk- sia, tuloksena olisi vain julkisen talouden tasa- painon heikkeneminen.

Korkean työllisyyden ja aktiivisen kasvuha- kuisen politiikan vaihtoehto on riskipitoinen, mutta se tarjoaa myös suuremman potentiaa- lin. Onnistuessaan kasvua edistävä ja kannus- timia parantava talouspolitiikka voi luoda po- sitiivisen kierteen, jossa parantuva työllisyys kohentaa julkisen talouden tilaa ja jossa hyvät kasvunäkymät houkuttelevat Suomeen yrityk- siä ja työvoimaa.

Työvoiman kysyntää voidaan talouspolitii- kan avulla kasvattaa edistämällä yritysten kas- vun edellytyksiä ja alentamalla työllistämisen kustannuksia. Verotus on avainasemassa myös tässä suhteessa. Tarvitaan verokannustimia, jotta yritykset valitsisivat edelleen sijaintipai-

kakseen Suomen. Lisäksi työnantajien sosiaa- liturvamaksuja olisi alennettava, jotta verokii- la supistuisi; tämä on tärkeää erityisesti mata- lan palkkatason toimialoilla. Työllistävien pien- yritysten kohdalla tärkeätä olisi lisäksi efektii- visen arvonlisäverorasituksen keventäminen.

Pelkkä yritysten hyvinvoinnin parantami- nen ja kannustimien parantaminen ei riitä.

Työllisyyden parantamiseksi on myös kansa- laisten ostovoiman kasvettava riittävästi. Tähän tavoitteeseen voidaan päästä keventämällä sekä ansiotuloverotusta että yksityisen kulutuksen hintaa nostavaa hyödykeverotusta.

Verotuksen keventäminen ei tietenkään ole ainoa vaihtoehto, jos työllisyyttä halutaan pa- rantaa. Työllisyyden kannalta samanlaisiin tu- loksiin voidaan päästä myös pitämällä verot ennallaan ja käyttämällä julkisen talouden huo- mattava pelivara julkisten kulutus- ja investoin- timenojen kasvattamiseen. Avainasemassa oli- sivat tällöin julkisten palvelujen laajentaminen, perusrakenneinvestointien kasvattaminen sekä lapsiperheiden ja pienituloisten kotitalouksien ostovoiman kasvattaminen tulonsiirtojen avul- la. Jos taulukossa 1 hahmoteltu työllisyyden ja talouskasvun tavoiteura toteutuisi, olisi vuosi- na 2004–2010 lisättävä näitä päätösperäisiä jul- kisia menoja reaalisesti määrällä, joka vastaa noin 10 prosenttia bkt:sta. Ei ole täysin epä- loogista ajatella, että myös tällä tavoin olisi saa- vutettavissa merkittävä talouden kasvusysäys, joka auttaisi kasvattamaan työllisyyttä toivotul- la tavalla. Lopputuloksena olisi Suomen lähen- tyminen kohti muiden Pohjoismaiden hyvin- vointivaltiomallia, jolle ovat tyypillisiä korkea veroaste ja suuri julkinen sektori. Työllisyyden parantaminen julkisia menoja kasvattamalla johtaisi julkisen sektorin työvoimaosuuden kas- vuun lähelle muille Pohjoismaille tyypillistä noin 30 prosentin tasoa.

Vaikka työllisyyttä ja kasvua voidaan periaat- teessa edistää myös julkisen sektorin kasvulla, ei tällainen valinta ole välttämättä talouden pit- kän ajan kasvukyvyn kannalta kuitenkaan pa- ras mahdollinen. On syytä uskoa, että vapaasti liikkuvien tuotannontekijöiden maailmassa parhaat tulokset talouden pitkän ajan kasvuky- kyä ajatellen on saavutettavissa verotusta ke- ventämällä. Verojen keventäminen ja julkisten menojen kasvun rajoittaminen⁹luovat parem- min tilaa yrityssektorin kasvulle ja auttavat houkuttelemaan Suomeen sijoituksia ja kor- kean tason osaamista.

Yhteiskunnallisen päätöksenteon perim- mäinen ongelma on ratkaista, kuinka paljon tuleviin riskeihin on varauduttava varovaisella

talouspolitiikalla ja kuinka paljon voidaan teh- dä aktiivisia kasvupolitiikkaa tukevia valinto- ja. Varovaisuuden korostaminen voi johtaa tiukkaan politiikkaan, jossa menoja rajoitetaan, verot pidetään kireinä ja vähennetään julkista velkaa. Lopputuloksena voi olla hidas kasvu, joka jälkikäteen oikeuttaa valitun tiukan linjan.

Aktiivisella kasvupolitiikalla taas voidaan tavoi- tella nopeampaa kasvua ja parempaa työllisyyt- tä. Onnistuessaan tällainenkin valinta oikeut- taa itsensä; näin kävi jo vuosina 1996–2001 jol- loin tuloverotuksen keventäminen ja julkisen talouden samanaikainen tasapainottaminen oli- vat mahdollisia nopean vientivetoisen kasvun ansiosta. Aktiiviseen veronkevennyspolitiik- kaan liittyy riski siitä, ettei se syystä tai toises- ta toimi odotetulla tavalla. Tällainen riski on kuitenkin voitava ottaa. Suuria riskejä ja suu- ria sosiaalisia kustannuksia liittyy myös siihen, ettei tehdä mitään ja annetaan työttömyyden pysyä korkeana vuodesta toiseen.

9Työllisyystavoitteen kannalta olisi tärkeää lisätä julkisia kulutus- ja investointimenoja ja vastaavasti vähentää koti- talouksien saamia tulonsiirtoja ja yritystukia. Todellisuudes- sa näin on toimittukin vuodesta 1996 lähtien.