Osallisuuden toteutuminen sosiaalihuollossa: Empiirinen tutkimus eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnasta

Osallisuuden toteutuminen sosiaalihuollossa:

Empiirinen tutkimus eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnasta

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos 20.10.2021

Tekijä: Minna Kaija- Kortelainen

Ohjaaja: Virve Toivonen

I

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta ^YksikköOikeustieteiden laitos Tekijä

Minna Kaija-Kortelainen Työn nimi

Osallisuuden toteutuminen

sosiaalihuollossa: Empiirinen tutkimus eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnasta Pääaine

Oikeustiede ^{Työn laji} OTM tutkielma ^Aika lokakuu 2021

Sivuja XIV-67

Tiivistelmä

Osallisuus sosiaalihuollossa on säännelty sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädännössä varsin kattavasti.

Sosiaalihuollon lainsäädännössä osallisuus tarkoittaa erityisesti sitä, että asiakkaan on mahdollisuus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin, hänen toivomuksensa ja mielipiteensä otetaan huomioon, häntä kuullaan ja hänellä on oikeus saada tietoa. Sosiaalihuollon työntekijöiden erityisenä tehtävänä on vahvistaa ja edistää asiakkaan osallisuutta eri tavoin sekä mahdollistaa asiakkaan oikeutta mielekkääseen toimintaan sekä palvelujen suunnitteluun. Tässä tutkimuksessa tarkastelun kohteena olivat erityisesti lapset, iäkkäät ja vammaiset.

Tutkimuksessa tarkasteltiin eduskunnan oikeusasiamiehen suorittamaa laillisuusvalvontaa sosiaalihuollon osalta osallisuuden näkökulmasta. Tutkimuksessa tarkasteltiin ensin lainopin keinoin sitä, mitä osallisuus on sosiaalioikeudessa. Tämän lisäksi tutkittiin eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvontaratkaisuja, jotka liittyivät sosiaalihuollon asiakkaiden osallisuuteen ja erityisesti niihin epäkohtiin, joita osallisuuteen liittyi.

Empiirinen aineisto (n=106) koostui eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvontaratkaisuista vuosilta 2019–

2020. Tutkielmassa on myös tehty lyhyt katsaus eduskunnan oikeusasiamiehen toimintaan osana sosiaalihuollon oikeusturvajärjestelmää.

Empiiristä aineistoa analysoin teemoittelun avulla. Laillisuusvalvontaratkaisuja on tehty osallisuuteen liittyen eniten lastensuojeluun ja vanhustenhuoltoon liittyen. Teemoittelun avulla aineistosta muodostui neljä pääteemaa: asiakkaan tiedolliset oikeudet, oikeus osallisuuteen sosiaalihuollon palveluissa, työntekijä osallisuuden mahdollistajana sekä oikeusturvaan linkittyvä osallisuus. Asiakkaan mielipiteen selvittämiseen liittyvät epäkohdat liittyivät siihen, että asiakkaan mielipidettä ei selvitetty riittävästi ja aktiivisesti eikä huomioiden erilaisia tapoja selvittää asiakkaan mielipidettä oikea-aikaisesti. Osallisuuden epäkohdat laitos- ja asumispalveluissa liittyivät siihen, että asiakkaille ei ollut turvattu normaalia arkea, yksilöllistä kohtelua, sosiaalisten suhteiden ylläpitoa ja viriketoimintaa.

Työntekijöiden roolissa osallisuuden mahdollistajana korostui aktiivisuus. Oikeus turvaan linkittyvän osallisuuden epäkohdat liittyivät siihen, että asiakas ei saanut päätöstä, sitä ei perusteltu tai annettu tiedoksi.

Tutkimuksessa johtopäätöksenä todetaan, että asiakkaan osallisuus on melko kattavasti säännelty sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädännössä. Eduskunnan laillisuusvalvonta kuitenkin osoittaa, että asiakkaan osallisuuden toteutumisessa on epäkohtia siinä, miten olemassa olevaa lainsäädäntöä noudatetaan ja miten asiakkaita kohdellaan.

Avainsanat

Osallisuus, sosiaalihuolto, laillisuusvalvonta, eduskunnan oikeusasiamies, sosiaalioikeus, empiirinen tutkimus

II

SISÄLLYS

LÄHTEET ... IV LYHENNELUETTELO ... XIII KUVIOT JA TAULUKOT ... XIV

1JOHDANTO ... 1

1.1Tutkimuksen tausta ... 1

1.2Tutkimuksen metodit, aiheen rajaus ja aineisto ... 2

2OSALLISUUS SOSIAALIHUOLLOSSA ... 5

2.1Osallisuuden käsitteen määrittelyä ... 5

2.2Osallisuuden lähtökohdat lainsäädännössä... 6

2.3Mitä osallisuusoikeudet ovat sosiaalihuoltolaissa? ... 7

2.4Osallisuus sosiaalihuollon keskeisenä periaatteena sosiaalihuollon asiakaslaissa9 2.5Osallisuus sosiaalihuollon palveluissa osana laatua ... 10

3OSALLISUUS SOSIAALIHUOLLON ERITYISLAINSÄÄDÄNNÖSSÄ ... 12

3.1Lapsen osallisuus ... 12

3.2Vammaisten osallisuus ... 17

3.3Iäkkäiden osallisuus ... 20

3.4Osallisuus sosiaalihuollon lainsäädännössä -koontia ... 22

4EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES OSALLISUUDEN VALVOJANA OSANA SOSIAALIHUOLLON OIKEUSTURVAJÄRJESTELMÄÄ ... 26

4.1Sosiaalihuollon oikeusturvajärjestelmä ... 26

4.2Eduskunnan oikeusasiamiehen toiminta ... 29

4.3Eduskunnan oikeusasiamiehelle tehty kantelu ja sen merkitys jälkikäteisen oikeusturvan toteuttajana sosiaalihuollossa ... 33

5EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIEHEN LAILLISUUSVALVONTA SOSIAALIHUOLLOSSA ... 36

5.1Eduskunnan oikeusasiamiehen tekemä laillisuusvalvonta eri sosiaalihuollon palveluissa ... 36

5.2Tutkimuksessa käytetty empiirinen metodi ... 37

6SOSIAALIHUOLLON ASIAKKAIDEN OSALLISTUMISOIKEUKSIEN TOTEUTUMINEN EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIEHEN LAILLISUUSVALVONTARATKAISUISSA ... 39

6.1Asiakkaan tiedolliset oikeudet sosiaalihuollon kanteluratkaisuissa ... 39

III

6.1.1 Asiakkaan mielipiteen selvittäminen ... 39

6.1.2 Eri vaihtoehtojen selvittämisvelvollisuus asiakkaalle ... 43

6.1.3 Asiakkaan virallinen kuuleminen hallintolain 34 §:n mukaisesti ... 45

6.1.4 Suunnitelmat osana osallisuutta ... 46

6.2Oikeus osallisuuteen sosiaalihuollon palveluissa ... 50

6.2.1 Tilat ja mielekäs arki sosiaalihuollon laitos- ja asumispalveluissa ... 50

6.2.2 Sosiaaliset suhteet ja oikeus tulla kohdelluksi yksilönä ... 53

6.3 Työntekijät asiakkaan osallisuuden mahdollistajana... 54

6.3.1 Työntekijän aktiivisuus ja osaaminen ... 55

6.3.2 Yhteistyö asiakkaan kanssa ... 58

6.4PL 21 §:n mukaiseen oikeusturvaan linkittyvä osallisuus ... 59

6.4.1 Hallintopäätöksen puuttuminen tai viivästyminen ... 59

6.4.2 Hallintopäätöksen perusteleminen ... 62

6.4.3 Hallintopäätöksen tiedoksi antaminen ... 63

7JOHTOPÄÄTÖKSET ... 65

IV

LÄHTEET

Arki, arvot ja etiikka. Sosiaalialan ammattihenkilön eettiset ohjeet. Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö Talentia ry, 2017. [https://talentia.e- julkaisu.com/2017/eettiset-ohjeet/] (16.4.2021)

Ahola, Sanna – Pollari Kirsi, Lapsella on oikeus osallisuuteen – vammaisuudesta riippumatta. Päätösten tueksi 1/2018. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL).

[https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/135864/URN_ISBN_978-952-302- 999-6.pdf?sequence=1&isAllo] (1.7.2021)

Arjola-Sarja, Terhi, Oikeusasiamies hyvän hallinnon kehittäjänä, 86–101 teoksessa Eduskunnan oikeusasiamies 90. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, 2010.

[https://www.oikeusasiamies.fi/documents/20184/44493/Arjola-

Sarja%2C+Oikeusasiamies+hyvan+hallinnon+kehittajana.pdf/c180309f-b1d2- 44e2-8dcf-902ca176e44a] (17.6.2020)

Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2018.

[https://www.oikeusasiamies.fi/documents/20184/42383/2018-fi/d41f123c-55c8- 465e-9dd7-a154c59bc4fc] (17.6.2020).

Eduskunnan oikeusasiamies 1920–2020. Sata vuotta laillisuusvalvontaa ja oikeusturvaa.

[https://www.oikeusasiamies.fi/documents/20184/231419/EOA_TAITTO.pdf/743c e381-d248-4840-af8c-00aa73e749c9] (17.6.2020)

Eskola, Jari – Suoranta, Juha, Johdatus laadulliseen tutkimukseen. 10.painos. Vastapaino, 2014.

Gustafsson, Henrik, YK:n vammaissopimus käyttöön! –käsikirja. [https:

https://www.invalidiliitto.fi/sites/default/files/2019-

03/YK_vammaissopimus_paivitys2019_0.pdf]. Invalidiliitto 2019. (12.9.2021) Hallberg, Pekka, Oikeusturva (PL 21 §), s. 783–808, teoksessa Hallberg, Pekka–Karapuu,

Heikki–Ojanen, Tuomas–Scheinin, Martin–Tuori, Kaarlo–Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. WSOYpro 2011.

Hakalehto, Suvianna, Johdatus lapsen oikeuksiin lastensuojelussa, s. 22–53 teoksessa Suvianna Hakalehto – Virve Toivonen (toim.), Lapsen oikeudet lastensuojelussa.

Kauppakamari 2016.

V

Hakalehto, Suvianna, Lapsioikeuden perusteet. Alma Talent 2018.

Hirsjärvi, Sirkka–Hurme, Helena, Tutkimushaastattelu: teemahaastattelun teoria ja käytäntö. Gaudeamus 2015.

Huhtanen, Raija, Kuuleminen huostaanottoasiassa: Havaintoja hallintokäytännöstä.

Oikeus 2021(50): 1, s. 78–96.

Isola, Anna-Maria – Kaartinen, Heidi– Leemann, Lars– Lääperi, Raija– Schneider, Taina–

Valtari, Salla– Keto-Tokoi, Anna, Mitä osallisuus – on? Osallisuuden viitekehystä rakentamassa. 2017

Jääskeläinen, Petri, Oikeusasiamies ei valvo, vaan myös edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Puheenvuoro. Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2012.

[http:// https://www.oikeusasiamies.fi/documents/20184/42383/2012-fi]

(27.7.2020)

Juhila, Kirsi, Teemoittelu. Teoksessa Jaana Vuori (toim.) Laadullisen tutkimuksen verkkokäsikirja. Tampere: Yhteiskuntatieteellinen tietoarkisto [ylläpitäjä ja tuottaja]. [https://www.fsd.tuni.fi/palvelut/menetelmaopetus] (26.9.2021)

Liukko, Eeva – Nykänen Eeva, Sosiaalityön tulevaisuus- Sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2019:47

Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki 2019.

[http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161660/Rap_47_2019_S osiaalityon%20tulevaisuus.pdf?sequence=1&isAllowed=y] (22.6.2020)

Keinänen Anssi – Vuorela, Miikka, Laillisuusvalvonnan tuloksellisuudesta – seurantatutkimus eduskunnan oikeusasiamiehen toiminnasta, Edilex Artikkeleita 22.12.2017. [www.edilex.fi/artikkelit/18419]

Keinänen Anssi – Väänänen, Ulla. Empiirinen oikeustutkimus –Mitä ja milloin, s. 246–

266 teoksessa Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytetöiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex kirjat 16.2.2016.

[www.edilex.fi/kirjat /16170]

Käsikirja Euroopan lapsen oikeuksia koskevasta oikeudesta. Euroopan unionin

perusoikeusvirasto ja Euroopan neuvosto, 2015.

[https://www.echr.coe.int/Documents/Handbook_rights_child_FIN.pdf]

(2.10.2021)

Koivisto, Ida, Johdatus hyvään hallintoon. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Helsinki 2014.

Koivisto, Ida, Ohjattua vapautta? Itsemääräämisoikeus hallinnan välineenä. Lakimies

VI 6/2018, s. 627–650.

Kotkas, Toomas, Terveyden ja sosiaalisen turvallisuuden hallinnointi 2000-luvun Suomessa – menettelylliset oikeudet ja aktiivinen kansalaisuus. Lakimies 2/2019, s.

207–225.

Kotkas, Toomas – Tuori, Kaarlo, Sosiaalioikeus. 5., uudistettu painos. Talentum 2016.

”Kuullaan, mutta ei kuunnella”. Lasten osallistumisoikeudet Suomessa. Arviointiraportti.

Oikeusministeriön julkaisuja. Selvityksiä ja ohjeita 2020:10.

[https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162085/OM_2020_10.p df?sequence=1&isAllowed=y] (2.10.2021).

Kuusikko, Kirsi, Hyvä hallinto, neuvonta ja oikeuspolitiikka. Oikeus 2007 (36); 4, 455–

461.

Kuusikko, Kirsi, Hyvitysesitykset oikeusasiamiehen toimintamuotona. Lakimies 1/2014, 3–22.

Kuusikko, Kirsi, Oikeusasiamiesinstituutio. Helsinki 2011.

Kälkäjä-Karvonen, Anja, Vanhuksen osallisuuden turvaaminen ostopalvelusopimuksella hankitussa palvelussa. Teoksessa Vanhuus ja oikeus (toim.) Anna Mäki-Petäjä- Leinonen & Liisa Nieminen. s. 283–319. Lakimiesliiton kustannus 2014.

Laatusuositus hyvän ikääntymisen turvaamiseksi ja palvelujen parantamiseksi 2020–

2023. Tavoitteena ikäystävällinen suomi. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2020:29.

[https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162455/STM_2020_29_

J.pdf?sequence=1&isAllowed=y] (10.4.2021).

Liukkonen, Miikkael, Näennäisoikeusturva sosiaali- ja terveydenhuollossa, teoksessa Marja Pajukoski (toim.). Pääseekö asiakas oikeuksiinsa? Sosiaali- ja terveydenhuollon ulkopuoliset tekijät –työryhmä. Raportti III, s. 54–63-THL, Helsinki 2010.

Laakso, Riitta, ”Ne näki musta”. Huostassa olevien lasten hyvinvointi ja sijaishuoltoon liittyvät kokemukset. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Raportti 1/2019.

[https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/137484/URN_ISBN_978-952-343- 267-3.pdf?sequence=1&isAllowed=y] (16.7.2021).

Lastensuojelun laatusuositus. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2019:8.

[https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161862/STM_2019_8_J _Lastensuojelun_laatusuositus.pdf?sequence=4&isAllowed=y] (4.4.2021).

Leemann, Lars –Kuusio, Hannamari– Hämäläinen, Riitta-Maija, Sosiaalinen osallisuus.

VII

Sosiaalisen osallisuuden edistämisen koordinaatiohanke (Sokra). Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2015. [www.thl.fi/sokra] (10.4.2021)

Linnakangas, Aila, Sosiaalisten oikeuksien valvonta – esimerkkinä toimeentulotuki.

Eduskunnan oikeusasiamies 90 vuotta. 2010, s. 235–251.

Matthies, Aila-Leena, Osallistumisen lupaus ja petos hyvinvointipalveluissa. Sosiologia vol. 54(2) /2017, s. 150–166.

McNamara, Donna Marie, The Right of the Child to Be Heard: The Case for Child Participation in Foster Care Proceedings. Trinity College Law Review, 19/2016, s.

151-174.

McMellon, Christina – E.Kay M. Tisdall, Children and Young People´s Participation Rights: Looking Backwards and Moving Forwards. International Journal of Children´s Rights. 28/2020, s. 157-182.

Mäenpää, Olli. Hallinto-oikeus. Sanoma Pro oy. Helsinki 2013.

Mäenpää, Olli. Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Edita publishing oy. Keuruu 2016.

Mäenpää Olli. Eurooppalainen hallinto-oikeus. Talentum. Helsinki 2011.

Nieminen, Liisa, Perus- ja ihmisoikeudet ja perhe. Talentum. Helsinki 2013.

Nieminen, Liisa, Ihmisarvon loukkaamattomuus perus- ja ihmisoikeussuojan lähtökohtana. Lakimies 1/2005, s. 49–78.

Nieminen, Liisa, Euroopan oikeusasiamies perusoikeuksien turvaajana. Oikeustiede- Jurisprudentia 2006: XXXIX s. 151–220.

Nieminen, Liisa, Eduskunnan oikeusasiamies “pienen ihmisen” asialla – joustavuutta vai hampaattomuutta näkökulmasta riippuen? Lakimies 2/2018, s. 143–176.

Nylund, Anna, Kohti lapsen todellista osallisuutta: juhlapuheista asenteiden ja toimintatapojen muutokseen, s. 324–357, teoksessa Suvianna Hakalehto & Virve Toivonen (toim.) Lapsen oikeudet perheessä, Kauppakamari 2021.

Närhi, Kati –Kokkonen, Tuomo –Matthies, Anna-Leena 2013, Nuoren aikuisten miesten osallisuuden ja toimijuuden reunaehtoja sosiaali- ja työvoimapalveluissa, s. 113–

145. Teoksessa Laitinen Merja & Niskala, Asta (toim.) Asiakkaat toimijoina sosiaalityössä. Tampere. Vastapaino

Närhi, Kati – Kokkonen, Tuomo & Matthies, Aila-Leena 2014, Asiakkaiden osallisuus ja työntekijöiden harkintavalta palvelujärjestelmässä. Janus 22 (3) s. 227–244.

Ojanen, Tuomas, Perusoikeudet ja ihmisoikeudet Suomessa. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Helsinki 2003.

Pajukoski, Marja. Preventio, sosiaalioikeus ja kunnat –ehkäisevä sosiaalipolitiikka kuntia

VII

velvoittavassa lainsäädännössä. Akateeminen väitöskirja. 2006. Edita.

[https://www-edilex-fi.ezproxy.uef.fi:2443/kirjat/5532.pdf] (28.12.2020).

Pajukoski, Marja, Turvaako muutoksenhaku sosiaalisten oikeuksien toteutumista? s.

239–269 teoksessa Hänninen, Sakari – Kotkas, Toomas – Nykänen, Eeva – Pajukoski, Marja – Sakslin, Maija (toim.). Muuttuva sosiaalioikeus. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja, E-sarja, n:o 24. Suomalainen Lakimiesyhdistys 2013.

Pajulammi, Henna, Lapsen oikeus osallistua, s. 89–123 teoksessa Hakalehto–Wainio, Suvianna-Nieminen, Liisa (toim.) Lapsioikeus murroksessa. Lakimiesliiton kustannus 2013.

Pajulammi, Henna, Lapsi, oikeus ja osallisuus. Talentum 2014.

Pajuoja, Jussi, Ylin laillisuusvalvonta, oikeuskansleri ja oikeusasiamies. Tietosanoma.

Pekkarinen, Elina, Tamponikielto, pukeutumis-rajoituksia ja tyttöjen nöyryytystä.

Artikkeli.

Helsingin Sanomat 23.7.2020. [https://www.hs.fi/paivanlehti/23072020/art- 000006578599.html] (27.7.2020)

Pollari, Kirsi – Hoikkala Susanna, Toiminnan kohteesta toimijaksi –lasten

yhdenvertainen oikeus kommunikaatioon. Osallisuuden elementit- ammattilaisten taito luo pohjaa lapsen osallistumiselle. Teoksessa Kirsi Pollari & Virve

Toivonen (toim.) Vammaisten lapsen näkemysten selvittäminen – Opas sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisille. Lastensuojelun keskusliiton julkaisuja 2016.

[http://lskl.e-julkaisu.com/vammaisen-lapsen-nakemysten-selvittaminen/]

(1.7.2021).

Raivio, Helka – Karjalainen, Jarno, Osallisuus ei ole keino tai välinen, palvelut ovat!

Osallisuuden rakentuminen 2010 –luvun tavoite ja toimintaohjelmissa, s. 12–24 teoksessa Taina Era (toim.), Osallisuus – oikeutta vai pakkoa? Jyväskylän ammattikorkeakoulun julkaisusarja 2013.

Rautiainen, Pauli, Sosiaaliset oikeudet ihmisoikeuksina, s. 20–37 teoksessa Nykänen, Eeva; Kalliomaa-Puha Laura ja Mattila, Yrjö (toim.), Sosiaaliset oikeudet – näkökulmia perustaan ja toteutumiseen. Terveyden ja hyvinvoinninlaitos.

Helsinki 2017.

Räty, Tapio, Vammaispalvelut. Vammaispalvelujen soveltamiskäytäntö. Kynnys ry 2017.

Räty, Tapio, Lastensuojelulaki. Käytäntö ja soveltaminen. Edita 2019.

IX

Saarenpää, Ahti, 2007. Informaatio-oikeus. s. 1–110 teoksessa Haavisto, Risto (toim.).

Oikeusjärjestys. Osa 1. 5., täydennetty painos. Lapin yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja, sarja C 47. Lapin yliopisto.

Sakslin, Maija, Suomen hallitusmuodon sosiaaliset perusoikeudet osa kansallista ja Eu:n jäsen valtioiden yhteistä valtiosääntöperinnettä. Lakimies 5–6/1996, s. 885–

908.

Sakslin, Maija, Perusoikeudet ja julkisen talouden säästöt. Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2015. [https://www.oikeusasiamies.fi/documents/20184/42383/2015]

(27.7.2020).

Sarja, Mikko, Eduskunnan oikeusasiamies yleispalveluiden ja julkisten palveluiden valvojana. Edilex 2019/43. Edilex artikkeli 13.11.2019.

[www.edilex.fi/artikkelit/20246]

Sosiaali- ja terveysministeriö. Toimiva lastensuojelu. Sosiaali- ja terveysministeriön

raportteja ja muistioita 2013:19.

[https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/74483/Toimiva%20last ensuojelu%20loppuraportti_final_19062013.pdf?sequence=1&isAllowed=y]

(16.7.2021)

Sosiaali- ja terveydenhuollon ulkopuoliset tekijät -työryhmä, Laki ja asiakkaan oikeudet.

Loppuraportti IV. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen raportti 48/2011. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2011.

Sosiaali- ja terveysalan eettinen perusta, 2011. ETENE –julkaisuja 32. Sosiaali- ja terveysministeriö.

[https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/70260/URN_ISBN_978 -952-00-3195-4.pdf?sequence=1&isAllowed=y] (4.4.2021)

Särkelä-Kukko, Mona, Osallisuuden eriarvoisuus ja eriarvoistuminen. Mistä puhumme, kun puhumme osallisuudesta? Teoksessa Arja Jämsén ja Anne Pyykkönen (toim.) oSallisuuden jäljillä. Pohjois-Karjalan sosiaaliturvayhdistys ry. 2014.

Tuori, Kaarlo, Sosiaaliset oikeudet (PL19 §), s. 711–752. Teoksessa Perusoikeudet:

Karapuu, Heikki, Ojanen, Tuomas, Scheinin, Martin, Tuori, Kaarlo, Viljanen Veli- Pekka & Hallberg, Pekka (toim.). WSOYpro.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Laki ja asiakkaan oikeudet. Sosiaali- ja terveydenhuollon ulkopuoliset tekijät –työryhmä. Loppuraportti IV. Raportti

48/2011. Tampere 2011.

X

[https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/80042/eb13ab84-e504-459d-9a75- a985451a3e58.pdf?sequence=1&isAllowed=y] (22.12.2020).

Tobin, John–Alston, Philip, The UN convention on the rights of the child: a commentary.

Oxford University Press 2019.

Toivonen, Virve-Maria–Muukkonen, Matti–Mäki-Petäjä-Leinonen, Anna, Vanhuspalveluiden laatu ja valvonta– käytäntöjä ja uudistamistarpeita. Oikeus (50):

2/2021, s. 209–227.

Toivonen, Virve-Maria, Lapsen oikeudet ja oikeusturva. Lastensuojeluasiat hallintotuomioistuimissa. Alma Talent Oy 2017.

Toivonen, Virve – Pollari Kirsi, Hyvä hoito ja kasvatus osana lapsen huoltoa, s. 70–113 teoksessa Suvianna Hakalehto & Virve Toivonen (toim.) Lapsen oikeudet perheessä.

Kauppakamari 2021.

Toivonen, Virve, Eduskunnan oikeusasiamies – 100 vuotta lapsen oikeuksien valvontaa.

Lakimies 3–4/2020, s. 480–501.

Tuomi, Jouni – Anneli Sarajärvi, Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi (uud. laitos).

Helsinki: Tammi 2018.

Valkonen Tanja, Sosiaalihuolto ja asiakkaan oikeusturva, s.389–417. Oikeus tänään. Osa II. 4. uudistettu painos. 2016.

Valkonen Tanja, Sosiaalihuollon oikeussuojajärjestelmä ja asiakkaan tosiasialliset oikeudensaantimahdollisuudet, s.166–179 teoksessa Nykänen, Eeva – Kalliomaa- Puha, Laura – Mattila, Yrjö (toim.), Sosiaaliset oikeudet – näkökulmia perustaan ja toteutumiseen. Terveyden ja hyvinvoinninlaitos 2017.

Voutilainen, Tomi, Oikeus tietoon. Informaatio-oikeuden perusteet Edita. Keuruu 2019.

Voutilainen, Tomi, Hyvä sähköinen hallinto. Edilex Kirjat 17.6.2020.

[www.edilex.fi/lakikirjasto/6993] (16.7.2021)

Valtioneuvoston ihmisoikeusselonteko 2014, Ulkoasiainministeriö.

[https://oikeusministerio.fi/documents/1410853/4735105/ihmisoikeusselonteko+20 14.pdf/d01ca513-476b-4067-893f-9a746f6a4bf0/ihmisoikeusselonteko+2014.pdf]

(13.9.2020).

Vammaisten henkilöiden osallisuuden turvaaminen vammaispalveluissa, Osallisuustyöryhmän raportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja muistioita 2020:37.

[https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162611/STM_2020_37 _R.pdf?sequence=1&isAllowed=y] (6.4.2020)

XI

YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 12 (2009) Lapsen oikeus tulla kuulluksi. Saatavissa www-osoitteessa http://lapsiasia.fi/wp- content/uploads/2015/03/CRC_C_GC_12_julkaisu. pdf

United Nations Human Rights Council, Universal Periodic Review- Finland (2017).

[https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/FIIndex.aspx] (13.9.2020).

VIRALLISLÄHTEET

HE 219/1986 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista sekä laiksi sosiaalihuoltolain 17 §:n muuttamisesta

HE 137/1999 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä sosiaalihuoltolain muuttamisesta ja eräiksi niihin liittyviksi laeiksi.

HE 72/2002 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta

HE 160/2012 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemista sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista sekä laiksi terveydenhuoltolain 20 §:n kumoamisesta

HE 164/2014 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 185/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain ja potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain muuttamisesta

sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi

HE 96/2015 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta

HE 237/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulain muuttamisesta.

Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen määräys. THL 1419/4.00.00/2015. Määräys annettu 1/2016. Määräys sosiaalihuollon palvelutehtävien luokituksesta.

XII OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Johansen v. Norja, nro 17383/90.

Sommerfeld v. Saksa [suuri jaosto], nro 31871/96, 8.7.2003 Mustafa ja Armağan, Akin v. Turkki, nro 4694/03, 6.4.2010 Levin v. Ruotsi, nro 35141/06, 24.9.2012

EU-tuomioistuin

C-491/10 PPU, Joseba Andoni Aguirre Zarraga v. Simone Pelz, tuomio 22.12.2010.

C-403/09 PPU, Jasna Detiček v. Maurizio Sgueglia, tuomio 23.12.2009.

Korkein hallinto-oikeus KHO 2019:114

Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset

AOA 20.8.2021 dnro 1805/2020: Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslinin päätös 20.8.2021 kanteluun sijaishuollossa olevan lapsen mielipiteen ja edun huomioimisesta biologisten vanhempien tapaamista koskevassa asiassa.

INTERNETLÄHTEET

Verkkosivustot

Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia. [https://www.oikeusasiamies.fi/fi_FI/- /oikeusasiamiehelle-ennatysmaara-kanteluja-vuonna-2020] (14.7.2021)

Lapsen oikeuksien komitea Suomea koskeva määräaikaisraportti 2011 (CRC/C/FIN/CO/4) [https://um.fi/documents/35732/0/P%C3%A4%C3%A4telm%C3%A4tsuomek si.pdf/783448d4-6e3f-d7c2-36ee-4b89978a795e?t=1553604441852]

(16.7.2021)

Sanna Marinin hallitusohjelma 2019: Osallistava ja osaava Suomi sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta.

[https://valtioneuvosto.fi/marinin-hallitus/hallitusohjelma] (21.8.2021)

XII

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Lastensuojelun käsikirja.

[https://thl.fi/fi/web/lastensuojelun-kasikirja/tyoprosessi/lapsen-osallisuus]

(10.4.2021)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Vammaispalveluiden käsikirja.

[https://thl.fi/fi/web/vammaispalvelujen-kasikirja] (10.4.2021)

LYHENNELUETTELO

A asetus

Asiakaslaki laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000)

AVI aluehallintovirasto

AOA Eduskunnan apulaisoikeusasiamies

dnro diaarinumero

EIOS yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18–

19/1990)

EOAK Eduskunnan oikeusasiamies

ESP Euroopan sosiaalisen peruskirja

ESOK Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea

HE hallituksen esitys

HL hallintolaki 434/2003

HO hallinto-oikeus

KHO korkein hallinto-oikeus

KKO korkein oikeus

L laki

XIV

LA lakialoite

LSL Lastensuojelulaki

Oka Oikeuskansleri

PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto PeVM perustuslakivaliokunnan mietintö

PL Suomen perustuslaki 731/1999

SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja

SHL Sosiaalihuoltolaki 1304/2014

Valvira Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto

vanhuspalvelulaki Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista

VNA valtioneuvoston asetus

VNOS valtioneuvoston ohjesääntö

vp valtiopäivät

YK Yhdistyneet kansakunnat

KUVIOT JA TAULUKOT

Kuvio 1. Eduskunnan oikeusasiamiehelle tehty kantelu sosiaalihuollon oikeusturvajärjestelmässä.

Taulukko 1. Osallisuus sosiaalihuollossa yleis- ja erityissäädännössä.

Taulukko 2. Sosiaalihuollon kanteluratkaisut aihepiireittäin (n=106).

Taulukko 3. Tutkimuksessa tarkasteltavien kanteluratkaisujen määrät ja toimenpiteet, joihin ne johtivat.

1

1 JOHDANTO

1.1 Tutkimuksen tausta

Tässä oikeustieteellisessä opinnäytetyössä tutkin osallisuutta sosiaalihuollon lainsäädännössä sekä sosiaalihuollon palveluissa eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa. Osallisuus on nyt erittäin ajankohtainen aihe johtuen myös koronan aiheuttamista poikkeusoloista. Osallisuudella käsitteenä ja periaatteena on vahva perusta sosiaalihuollon lainsäädännössä.

Sosiaalihuoltolaki uudistettiin vuonna 2014, ja tuolloin yhdeksi keskeiseksi tavoitteeksi asetettiin perusoikeuksien toteutuminen, joihin myös osallisuus kytkeytyy.¹ Sosiaalihuoltolaki on uudistunut ja modernisoitunut. Tästä näkökulmasta on ajankohtaista tarkastella, mitä osallisuus on eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa ja miten eduskunnan oikeusasiamies on osallisuutta ratkaisuissaan tarkastellut.

Sosiaalihuollossa laadulla ja osallisuudella on vielä keskeisempi merkitys kuin muilla hallinnon aloilla, koska asiakkaat ovat usein haavoittuvassa asemassa olevia.²

Tämän tutkimuksen tarkoituksena on siis selvittää, miten osallisuus perusoikeutena toteutuu sosiaalihuollossa eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa.

Tutkimuksen ensimmäisessä osassa (luvut 2 ja 3) tarkastelen osallisuutta sosiaalihuollossa lainsäädännön sekä yleis- että erityislainsäädännön näkökulmasta. Tutkielman luvussa 4 teen katsauksen eduskunnan oikeusasiamiehen järjestelmään ja rooliin laillisuusvalvonnassa. Tutkimuksen toisessa osassa (luvut 5 ja 6) pyrin kuvailemaan ja analysoimaan sosiaalihuollon asiakkaan osallisuutta eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa empiirisen oikeustutkimuksen avulla.³

Tarkoitukseni oli nimenomaan saada selville, miltä osallisuus näyttäytyy todellisessa maailmassa, yhteiskunnassa sosiaalihuollon asiakkaiden piirissä. Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan lähes kaikkiin kanteluihin sisältyy perus- ja ihmisoikeusnäkökohtia.⁴ Tässä tutkimuksessa on siis kysymys jälkikäteisen oikeusturvan

1 HE 164/2014 vp, s.84.

2 HE 164/2014 vp, s.60.

3 Kts. Keinänen Anssi – Väänänen, Ulla 2016, s. 249. Empiiriseksi oikeustutkimukseksi voidaan sanoa tutkimusta, jossa tutkimuksen kohteena on oikeudellinen ilmiö ja siinä käytetään empiirisen tutkimuksen metodeja aineiston hankintaan, analysointiin ja päätelmien tekemiseen. Empiirisiä menetelmiä voidaan hyödyntää kuvaamaan oikeus- tai hallintokäytäntöjä.

4 Ojanen, Tuomas 2003, s. 84.

2

tutkimisesta.

Tutkimuksen aihe on ajankohtainen, koska perus- ja ihmisoikeudet ja niiden loukkaukset ovat nousseet erityisesti vammaispalveluissa ja lastensuojelussa näkyvästi esiin myös mediassa.⁵ Sosiaalihuollon toteuttamat hyvinvointipalvelut ovat keskeisimpiä ihmisten perusoikeuksien toteuttajia rakentaessaan yhteiskunnan jäsenyyttä ja osallisuutta.⁶ Eduskunnan oikeusasiamiehen julkaistut ratkaisut, tarkastuspöytäkirjat ja omat aloitteet ovat valmis aineisto tutkittavaksi sosiaalihuollossa ilmenevistä osallisuuteen kytkeytyvistä haasteista ja epäkohdista. Sosiaalihuollosta on myös tehty melko vähän tutkimusta niistä perus- ja ihmisoikeusongelmista, joita sosiaalihuollossa esiintyy, joissa on tarkasteltu koko sosiaalihuollon kenttää.⁷

Tutkimuksen tutkimuskysymykset ovat seuraavat:

1. Mitä osallisuus on sosiaalihuollossa?

2. Minkälaisia epäkohtia eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa tuodaan osallisuudesta esille?

Ensimmäiseen tutkimuskysymykseen vastaan lainopillisella metodilla. Käsittelen osallisuutta lainsäädännössä tutkimuksen 2 ja 3 luvuissa. Näitä lukuja voisi myös sanoa tutkimukseni teoreettiseksi osuudeksi. Toiseen kysymykseen vastaan luvuissa viisi ja kuusi empiirisen aineiston avulla ja laadullisen tutkimuksen metodein. Tutkimuksessa osallisuutta tarkastellaan erityisesti asiakkaan oman osallistumisen näkökulmasta.

1.2 Tutkimuksen metodit, aiheen rajaus ja aineisto

Tutkin ensin osallisuutta lainopin keinoin. Tarkastelun kohteena on sosiaalihuoltolaki sekä sosiaalihuollon erityislainsäädännöstä vanhuksiin, vammaisiin ja lapsiin liittyvä normisto.

Sen jälkeen tarkastelen empiirisesti osallisuutta ja siihen liittyviä epäkohtia eduskunnan oikeusasiamielle laillisuusvalvonnassa. Empiirinen aineisto koostuu eduskunnan oikeusasiamiehelle vuosina 2019 ja 2020 vireille tulleista laillisuusvalvonta-asioista, jotka

5 Pekkarinen, Elina 2020. Helsingin Sanomien artikkelissa lapsiasianvaltuutettu Elina Pekkarinen toteaa, että

”Nuorten laitoskasvatuksen kulttuurissa on yhä satavuotisia nöyryyttäviä käytäntöjä”.

6 HE 164/2014 vp, s.80.

7 Laki ja asiakkaan oikeudet - raportti, s. 126. Raportissa todetaan, että hallinnossa esiintyvät ongelmat kokonaisuudessaan eivät ole tiedossa asiakkaiden, toimeenpanijoiden eikä järjestelmän näkökulmasta.

3

on julkaistu eduskunnan oikeusasiamiehen nettisivuilla.⁸ Laillisuusvalvontaratkaisuja osallisuudesta sosiaalihuollossa on yhteensä 106 kappaletta. Tutkimukseni näkökulma on sosiaalioikeudellinen sekä osin hallinto-oikeudellinen. Kanteluratkaisuista rajasin pois selkeästi ne, jotka eivät tosiasiassa koskeneetkaan sosiaalihuoltoa kuin välillisesti.

Tosiasiallisesti ratkaisu saattoi esimerkiksi koskea aluehallintoviraston (AVI) toimintaa, jossa sosiaalitoimi oli mukana. Suurin osa pois jätetyistä ratkaisuista koski toimeentulotukea, jonka hoitaa Kela. Mukaan otin ainoastaan toimeentulotukea koskevat laillisuusvalvonta asiat, jotka kuuluvat kuntien sosiaalitoimen tehtäviin.

Laillisuusvalvontaratkaisujen haku toteutettiin oikeusasiamiehen nettisivuilla. Haku toteutettiin siten, että kategorioista valittiin sosiaalihuolto ja tämän jälkeen valittiin asioiden vireille tulo vuodeksi ensin 2019 ja sitten 2020.⁹ Vuodelle 2019 haku tuotti yhteensä 100 sosiaalihuoltoa koskevaa vireille tullutta kantelua ratkaisuineen ja vuonna 2020 vireille tulleita kanteluratkaisuja oli tehty yhteensä 58 koskien sosiaalihuoltoa¹⁰. Huomioitava on kuitenkin, että vuonna 2021 ratkaistaan edelleen vuonna 2020 vireille tulleita kanteluita.

Tutkimukseen valittujen laillisuusvalvontaratkaisujen määrä oli siis aluksi 158. Tämän jälkeen tutkin ja luin useasti laillisuusvalvontaratkaisut ja rajasin aineistoa. Varsinaiseen tutkimukseen otin mukaan pelkästään sosiaalihuoltoa koskevat laillisuusvalvonta asiat.

Tämän jälkeen kävin ratkaisut kertaalleen läpi ja poistin ensimmäisellä kerralla kaikki ratkaisut, jotka eivät koskeneet sosiaalihuoltoa, joita oli yhteensä 26 ratkaisua (n=11 vuonna 2020 ja n=15 vuonna 2019). Näin ollen varsinaiseksi tutkimusaineistoksi muodostui yhteensä 132 laillisuusvalvontaratkaisua. Kaikissa näissä ratkaisuissa ei kuitenkaan käsitelty osallisuutta. Rajattuani pois ratkaisut, joissa ei käsitelty osallisuutta, varsinaiseksi tutkimusaineistoksi jäi yhteensä 106 ratkaisua. Laillisuusvalvontaratkaisut kuvaavat osallisuutta erityisesti epäkohtien näkökulmasta. Laillisuusvalvontaratkaisuissa on vähemmän kuvattuna positiivisia asioita, joita esimerkiksi tarkastuskäynneillä on noussut esiin. Tämä on huomioitava arvioitaessa tutkimuksen tuloksia.

Tutkimukseni tarkoitus oli siis luoda yleiskuva aineiston perusteella niistä ongelmista, joita osallisuuteen liittyy sosiaalihuollossa. Tämän vuoksi en rajannut tutkimustani koskemaan pelkästään esimerkiksi lapsiin liittyvää laillisuusvalvontaa. Luokittelin sosiaalihuollosta

8 Eduskunnan oikeusasiamies 1920–2020, s.27. Merkittävimmät kanteluratkaisut julkaistaan internetissä, kun taas oikeusasiamiehen kertomus pitää sisällään tietoa eri hallinnon alojen tilanteesta.

9 Eduskunnan oikeusasiamiehen nettisivut.

10 Tutkimukseen on otettu eduskunnan oikeusasiamiehen nettisivuilta löytyvät ratkaisut aina 19.7.2021 saakka.

4

tehdyt kanteluratkaisut myös aihepiireittäin saadakseni selville, miten kantelut jakautuivat eri sosiaalihuollon osa-alueille. Käytin apuna mukaillen sosiaalihuollon palvelutehtävä jaottelua, jonka mukaan jaottelin laillisuusvalvontaratkaisut.¹¹

11 Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen määräys 1/2016. Määräys sosiaalihuollon palvelutehtävien luokituksesta. Valtuutussäännös määräykseen löytyy Sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista annetun lain (254/2015) 22§:stä.

5

2 OSALLISUUS SOSIAALIHUOLLOSSA

2.1 Osallisuuden käsitteen määrittelyä

Osallisuus käsitteenä on epämääräinen.¹² Osallisuudella tarkoitetaan kuitenkin vaikutusmahdollisuuksien varaamista asiakkaalle oman asiansa hoitamisessa.¹³ Osallisuuteen liittyviä mainintoja löytyy perustuslaista, lastensuojelulaista, sosiaalihuoltolaista, sosiaalihuollon asiakaslaista, vammaispalvelulaista, vanhuspalvelulaista, kehitysvammalaista, kuntouttavan työtoiminnan laista, omaishoitolaista sekä toimeentulotukilaista. Osallisuutta voidaan jaotella sosiaalipoliittisen näkökulman mukaan hyvinvoinnin eri ulottuvuuksien kautta (having, loving, being ja doing kautta) mukaan. Yhden määritelmän mukaan osallisuus on olemista, toimimista, osallistumista ja prosesseja erilaisissa suhteissa, joissa vapaudet ja oikeudet vaihtelevat.

Osallisuuden kokemus arjessa rakentuu pienistä arjen asioista. Näitä ovat se, että asiakas kokee tulleensa kuulluksi ja huomioiduksi. Osallisuutta ovat sosiaaliset suhteet ja niiden ylläpitäminen, omaan elämään vaikuttaminen ja omista asioista päättämisestä. Osallisuus rakentuu myös erilaista keskusteluista ja kohtaamisista. Osallisuus on yksi sosiaalihuollon keskeisistä käsitteistä ja periaatteista ja sitä on pidetty myös syrjäytymisen vastakohtana.

Vammaispalveluiden osallisuustyöryhmä on määritellyt osallisuuden toimijuudeksi omassa elämässään, erityisesti päätöksenteossa ja sosiaalisissa suhteissa. Osallisuus mainitaan myös Sanna Marinin hallitusohjelmassa noin 30 kertaa¹⁴. Euroopan unionin komission laatima raportti sisältää seuraavan määritelmän sosiaaliseen osallisuuteen liittyen:

”Sosiaalinen osallisuus on prosessi, jolla varmistetaan, että köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa olevat saavat tarvittavat mahdollisuudet ja voimavarat osallistua täysipainoisesti talous-, yhteiskunta- ja kulttuurielämään ja saavuttaa kyseisessä yhteiskunnassa hyväksyttävänä pidettävän elintason ja elämänlaadun.

Sillä varmistetaan, että he voivat osallistua enemmän päätöksentekoon, joka vaikuttaa heidän elämäänsä ja mahdollisuuksiinsa käyttää perusoikeuksiaan.”

12 Raivio & Karjalainen 2013, 12. Osallisuutta on pidetty yhteiskuntatieteissä myös eräänlaisena sateenvarjokäsitteenä, jonka alle mahtuu erilaisia toimenpiteitä ja tavoitteita.

13 Koivisto 2018, s. 637.

14 Sanna Marinin hallitusohjelma 2019: Osallistava ja osaava Suomi sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta.

6 2.2 Osallisuuden lähtökohdat lainsäädännössä

Perustuslain (731/1999) 2 §:n 2 momentin mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua. Perustuslain 14 § 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Säännöksen perustelujen mukaan tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi kehittämällä osallistumisjärjestelmiä koskevaa lainsäädäntöä. Perustuslain 14

§:n 4 momentissa tarkoitetuille osallistumisoikeuksille ei ole kansalaisuuteen tai ikään liittyviä rajoituksia. Jo perusoikeusuudistuksessa oli tavoitteena luoda mahdollisuuksia sille, että ihmiset voivat vaikuttaa enemmän itseään koskeviin asioihin. Sääntely tämän osalta jätettiin kuitenkin väljäksi.¹⁵

Osallisuusoikeuksiin on nähty kuuluvan konkreettinen osallistuminen kuin myös laajempi osallisuus, jossa on kyse siitä, että henkilö kokee osallisuutta.¹⁶ Lainsäädäntö tuottaa osallisuuteen oman kehikkonsa. Asiakas voi olla tyytymätön ja kokea, että ei ole ollut osallinen omassa prosessissaan, vaikka lainsäädännön näkökulmasta asia olisikin tapahtunut asiakkaan osallisuusoikeuksia toteuttaen. Osallisuus kytkeytyy myös perustuslain 21 §:n, oikeudesta oikeusturvaan. Perustuslain 21 §:n nojalla jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi viranomaisessa asianmukaisesti ja oikeus saada perusteltu päätös sekä oikeus tulla kuulluksi. Osallistuminen mahdollistuu ja toteutuu tällöin oikeudellisen turvallisuuden kautta.¹⁷

Osallisuus yhteiskunnallisena teemana on iso, jonka edistäminen kuuluu yleisesti sosiaali- ja terveysministeriön alle. Sosiaali- ja terveysministeriö vastaa yleisesti osallisuuden edistämisestä osana sosiaalisen hyvinvoinnin edistämistä ja sosiaalisten ongelmien ehkäisyä.

Ministeriön tehtävänä olevaan hyvinvoinnin edistämiseen katsotaan kuuluvan myös osallisuuden edistäminen. (VNOS 22 § kohta 1, VNA sosiaali- ja terveysministeriöstä 491/2017, 1 § kohdat 1 ja 2).

Osallisuus mainitaan myös sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisten etiikassa. Eettisyys lähtee siitä, että kunnioitetaan ihmisarvoa. Osallisuus liittyy tähän yhtenä osana. Asiakkaalla

15 Karvonen-Kälkäjä 2014, s. 299.

16 Toivonen & Pollari 2021, s.80.

17 Hallberg 2011, s. 783.

7

ja potilaalla on lähtökohtaisesti valinnanvapaus ja oikeus itsenäisiin päätöksiin omasta elämästään. Hoito ja palvelu edellyttävät asiakkaan ja potilaan osallisuutta ja suostumusta.¹⁸ Itsemääräämisoikeus kiinnittyy erityisesti PL 7 §:n (oikeus elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen).¹⁹ Osallisuus ja itsemääräämisoikeus ovat lähellä olevia käsitteitä.

Osallisuuden edistäminen on nähty myös sosiaalialan ammattihenkilöiden tehtäväksi.

Asiakkaan osallisuus voi toteutua vain sitä kautta, että ammattihenkilö selittää asiakkaalle eri ratkaisujen vaihtoehtoja ja kannustaa asiakasta osallisuuteen ja asiakas pystyy tämän jälkeen muodostamaan oman kantansa käsiteltäviin asioihin. Osallisuutta ei voida tuottaa asiakkaalle, vaan se on asiakkaan tunne ja kokemus.²⁰

Palvelujärjestelmässä on puutteita, jonka vuoksi osallisuus ei aina toteudu.

Palvelujärjestelmään liittyviä ongelmia ovat esimerkiksi sen joustamattomuus, organisaatiokeskeisyys ja ammatillisen vuorovaikutuksen kohtaamattomuus. Useissa tutkimuksissa on todettu, että asiakkaiden mielipiteet ja kokemukset saattavat jäädä huomiotta.²¹ Osallisuutta määriteltäessä on huomioitava, että yksi osa osallisuutta on myös kieltäytyminen.²² Kieltäytymisellä voidaan tarkoittaa sitä, että ei halua ilmaista mielipidettään tai osallistua asian käsittelyyn.

2.3 Mitä osallisuusoikeudet ovat sosiaalihuoltolaissa?

Sosiaalihuoltolain (1301/2014, jäljempänä SHL) 1 luvun 1 §:n 2 kohdassa todetaan, että sosiaalihuollon tarkoituksena on edistää osallisuutta. Osallisuus todetaan myös sosiaalihuollon ammattihenkilöiden keskeiseksi työtehtäväksi (SHL 1 luvun 3 § 1 momentti). Osallisuuden edistämisen nähdään tässä kohden elämänhallinnan ja toimintakyvyn edistämiseksi. Samoin sosiaalihuoltolain sosiaalipalvelujen määrittelyssä (SHL 3 § 1 momentin 1 kohta) sosiaalipalvelut määritellään ammattihenkilöstön työksi,

18 Sosiaali- ja terveysalan eettinen perusta, s. 5.

19 kts. Koivisto 2018, s. 640–641. Itsemääräämisellä tarkoitetaan pikemminkin sosiaalihuollossa asiakkaan kykyä tehdä itseään koskevia päätöksiä.

20 Arki, arvot ja etiikka. Sosiaalialan ammattihenkilön eettiset ohjeet 2017, s. 36, 16.

21 Närhi ym. 2014, 232.

22 Pollari–Hoikkala 2016.

8

jonka tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksilön, perheen, ja yhteisön toimintakykyä, sosiaalista hyvinvointia, turvallisuutta ja osallisuutta. Osallisuus sanana mainitaan edelleen myös määriteltäessä sosiaalityötä ja sosiaaliohjausta. Sosiaalihuoltolain määritelmässä sosiaalityö nähdään muutostyöksi, jonka tavoitteena on erityisesti vahvistaa yksilöiden ja perheiden osallisuutta.

SHL 3 luvun 15 §:n mukaan ”sosiaalityöllä tarkoitetaan asiakas- ja asiantuntijatyötä, jossa rakennetaan yksilön, perheen tai yhteisön tarpeita vastaava sosiaalisen tuen ja palveluiden kokonaisuus, sovitetaan se yhteen muiden toimijoiden tarjoaman tuen kanssa sekä ohjataan ja seurataan sen toteutumista ja vaikuttavuutta. Sosiaalityö on luonteeltaan muutosta tukevaa työtä, jonka tavoitteena on yhdessä yksilöiden, perheiden ja yhteisöjen kanssa lieventää elämäntilanteen vaikeuksia, vahvistaa yksilöiden ja perheiden omia toimintaedellytyksiä ja osallisuutta sekä edistää yhteisöjen sosiaalista eheyttä.

Kuten yllä olevasta sosiaalihuoltolain säännöksestä selviää, lainsäätäjä ei ole tässä kohden määritellyt tarkemmin käsitettä osallisuus. Osallisuuden käsite on määritelty kuitenkin lain esitöissä. Sosiaalihuoltolain esitöissä todetaan, että osallisuus tarkoittaa laajasti niin yhteenkuulumisen ja osallisuuden tunnetta kuin mahdollisuutta toimia ja vaikuttaa omassa asiassaan, yhteisössä ja yhteiskunnassa.²³ Osallisuus mainitaan sosiaalihuoltolaissa myös määriteltäessä asiakkaan etua (SHL 4§ 1 mom. 4 kohta). Säännöksessä todetaan, että asiakkaan etua arvioitaessa on arvioitava ratkaisuja aina siitä näkökulmasta, mitkä niistä tarjoavat parhaan mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan.

Sosiaalihuollon prosessissa keskeisimpiä osallisuuden paikkoja ovat yhdessä asiakkaan kanssa laadittava palvelutarpeen arvio (SHL 36 §) ja sen pohjalta tehtävä sosiaalihuollon asiakassuunnitelma (SHL 39 §). Asiakkaan osallisuus suunnitelman laatimiseen takaa asiakkaan näkökulmasta hänelle parhaan palvelukokonaisuuden.²⁴ Nykyisen uuden sosiaalihuoltolain toteutumista on jo kritisoitu. Tapio Räty toteaa, että sosiaalihuoltolain uudistamisen tavoitteet ovat jääneet toteutumatta. Räty viittaa kommentillaan siihen, että asiakkaat eivät tunne oikeuksiaan eikä sosiaalihuoltolain säädöksiä tunneta.²⁵

23 HE 164/2014 vp, s. 98.

24 HE 137/1999 vp, s.22.

25 Räty 2019, s. 24.

9

2.4 Osallisuus sosiaalihuollon keskeisenä periaatteena sosiaalihuollon asiakaslaissa Sosiaalihuollon asiakkaan näkökulmasta toinen keskeinen sosiaalihuollon yleislaki on laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000, jäljempänä sosiaalihuollon asiakaslaki), jossa määritellään tarkemmin, mitä osallisuus ja itsemäärääminen ovat sosiaalihuollossa. Sosiaalihuollon asiakaslain esitöissä todetaan, että laki sisältää sosiaalihuollon asiakkaan osallistumiseen, kohteluun ja oikeusturvaan liittyvät keskeiset periaatteet²⁶. Sosiaalihuollon asiakaslaissa 8.1 §:ssä säädetään, että sosiaalihuoltoa toteutettaessa tulee ensisijaisesti ottaa huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide sekä on kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Tämän lisäksi asiakkaalla tulee olla mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen (sosiaalihuollon asiakaslaki 8.2 §). Sosiaalihuollon asiakaslaki ei kuitenkaan anna konkreettisia vastauksia siitä, miten asiakkaiden tulisi saada osallistua palveluidensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sääntely on tältä osin jätetty väljäksi.²⁷

Keskeinen säännös sosiaalihuollon asiakaslaissa, joka määrittelee osallisuutta, on sosiaalihuollon asiakaslain 4 pykälä. Sosiaalihuollon asiakaslain 4 §:n 2 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet sekä hänen äidinkielensä ja kulttuuritaustansa. Asiakkaan osallistumisen keskeisenä edellytyksenä ja keinona on nähty se, että turvataan asiakkaan oikeus tietoon.

Asiakkaan osallistumisen mahdollisuudet takaavat se, että asiakkaalla on riittävästi tietoja eri vaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista.²⁸ Laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista keskeisin säännös, joka takaa asiakkaan oikeutta tietoon, on asiakaslain 5 § asiakkaan oikeudesta saada selvitystä toimenpidevaihtoehdoista. Tietoa tulisi antaa asiakkaalle avoimesti ja oma-aloitteisesti eikä vain asiakkaan pyynnöstä.²⁹

Oikeus osallistumiseen sosiaalihuollossa tarkoittaa sitä, että sosiaalihuoltoa toteutettaessa tulee ottaa huomioon asiakkaan oikeus määrätä omista asioistaan niin pitkällä kuin se on mahdollista.

Sosiaalihuollon asiakaslain esitöissä 8 §:n todetaan, että itsemääräämisellä tarkoitetaan omasta elämästä määräämistä ja omaa elämää koskevien päätösten toteuttamista. Ihmisen sisäinen

26 HE 137/1999.

27 Karvonen-Kälkäjä 2014, s. 299.

28 HE 1371999 vp, s.20.

29 HE 137/1999 vp, s. 20. Tiedon antamisessa tulee huomioida se, että tieto annetaan sellaisessa muodossa, että asiakas sen kykenee ymmärtämään sen sisällön ja merkityksen. Tällöin on siis huomioitava sosiaalihuollon asiakaslain 5.2 §:n mukaan ikä, koulutus, äidinkieli, kulttuuritausta ja muut henkilökohtaiset ominaisuudet.

10

itsemääräämisoikeus edellyttää henkilön edellytyksiä ja kykyä hallita itseään sekä kykyä harkittuihin, itsenäisiin päätöksiin ja tekoihin. Toisaalta itsemääräämisoikeus on kykyä toimia ilman, että ulkoiset tekijät estävät tahdonmuodostusta. Henkilö on itsemääräävä asian suhteen, kun hän ymmärtää erilaiset vaihtoehdot, osaa arvioida niiden mahdolliset seuraukset ja pystyy päättelemään asiassa tarvittavan ratkaisun.³⁰

2.5 Osallisuus sosiaalihuollon palveluissa osana laatua

Osallisuus on myös yksi osa sosiaalihuollon hyvää palvelujen laatua.³¹ Ammattilaisten eettisten periaatteiden on myös nähty ohjaavan työtä.³² Sosiaalihuollossa perinteenä on pitkään ollut se, että asiakas on ollut palvelujen kohteena eikä niinkään aktiivisena osallistujana.³³ Sosiaalihuollon asiakaslain säätämisen yhtenä tavoitteena nähtiin juuri se, että asiakas osallistuisi enemmän. Lain tavoitteeksi kirjattiin nimenomaan asiakkaiden aseman vahvistaminen sekä asiakkaan itsemääräämisoikeuden ja itsehallinnan korostaminen sekä aktiivisuuden korostaminen.³⁴ Edelleen asiakaslain esitöissä nähtiin oikeus osallistua itseään koskevien asioiden suunnitteluun keskeisenä yksikön perusoikeutena.³⁵

Osallisuus tulee esille myös asiakkaille tarjottavissa palveluissa. SHL 3 luvussa on luettelo sosiaalipalveluista, joita kunnan on järjestettävä erilaisiin asiakkaiden tuen tarpeisiin. SHL 3 luvun 11 §:n 1 momentin 4 kohdassa todetaan, että sosiaalipalveluja on järjestettävä³⁶ sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi ja osallisuuden edistämiseksi. Osallisuuden edistäminen mainitaan myös sosiaalisen kuntoutumista määrittävässä pykälässä.

SHL 17 §:n mukaan sosiaalisella kuntoutuksella tarkoitetaan sosiaalityön ja sosiaaliohjauksen keinoin annettavaa tehostettua tukea sosiaalisen toimintakyvyn vahvistamiseksi, syrjäytymisen torjumiseksi ja osallisuuden edistämiseksi.

30 HE 137/1999 vp, s. 22.

31 Hallituksen esitys Eduskunnalle sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 164/2014 vp, s.62.

32 HE 137/1999 vp, s. 12. Hallituksen esityksessä asiakaslaiksi todetaan, että sosiaalityötä ja hoitotyötä ei ohjaa vain lainsäädäntö, myös hoitotyön ja sosiaalityön etiikka, henkilökunnan arvot ja asenteet vaikuttavat siihen, miten sosiaalihuollon asiakkaan, esimerkiksi laitoshoidossa olevan vanhuksen, itsemääräämisoikeuden periaate toteutetaan.

33 HE 137/1999vp, s. 12

34 HE 137/1999 vp, s.12–13, 18. Asiakaslain hallituksen esityksessä todettiin tuolloin 1990 –luvun lopussa, että asiakkaan osallistuminen sosiaalihuollossa ei ollut toivotulla tasolla. ”Vaikka voimassa olevassa lainsäädännössä on lukuisia säännöksiä erilaisten hoito- tai huoltosuunnitelmien tekemisestä sekä asiakkaan osallistumisesta niiden laadintaan, ei niitä ole tehty käytännössä säädösten edellyttämässä määrin.”

35 HE 137/1999 vp, s. 13.

36 Sanamuoto ” on järjestettävä” viittaa subjektiiviseen oikeuteen. kts. lisää Tuori & Kotkas 2016.

11

Sosiaalihuoltolain 21 §:ssä kuvataan sosiaalihuoltona toteutettavia asumispalveluita, joita toteutetaan eri tavoin. Osallisuus tulee esille asumispalveluiden osalta erityisesti palveluasumisen kohdassa (SHL 21 § 4 momentti). Palveluasumisessa osallisuus tarkoittaa asiakkaan hoidon ja huolenpidon lisäksi, toimintakykyä edistävää ja ylläpitävää toimintaa sekä osallisuutta ja sosiaalista kanssakäymistä edistävää palvelua. Asumispalveluissa korostetaan asiakkaiden oikeutta osallistumiseen ja velvoitetaan asumispalveluja toteuttavia tahoja kunnioittamaan sitä. Osallisuuden on nähty toteuttavan myös valinnanvapautta, jolloin asiakkaan on aidosti mahdollisuus vaikuttaa omiin asioihinsa, mutta myös palvelujen kehittämiseen.³⁷

SHL 21 §:n 5 momentin mukaan asumispalveluja toteutettaessa on huolehdittava siitä, että henkilön yksityisyyttä ja oikeutta osallistumiseen kunnioitetaan ja hän saa tarpeenmukaiset kuntoutus- ja terveydenhuollon palvelut.

37 HE 164/2014 vp, s. 74.

12

3 OSALLISUUS SOSIAALIHUOLLON ERITYISLAINSÄÄDÄNNÖSSÄ

3.1 Lapsen osallisuus

Lapsen osallisuusoikeuksista on säädetty kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa, kansallisessa lainsäädännössä sekä erilaisissa suosituksissa muun muassa lastensuojelun laatusuosituksessa. YK:n Lasten oikeuksien yleissopimus (SopS 59–60/1991) tuli voimaan vuonna 1991. Sopimuksen yhtenä keskeisenä tarkoituksena on lapsen edun ja itsemääräämisoikeuden turvaaminen. Lapsen kuuleminen ja hänen mielipiteensä selvittäminen on turvattu sopimuksen 12 artiklassa, jonka mukaan lapsen osallisuuden tulee olla yksi kaikkea viranomaistoimintaa läpäisevä perusoikeus. Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mukaan lapsi saa ilmaista näkemyksensä kaikkiin hänen kohdistuvissa asioissa. Lapsen oikeus osallisuuteen yleissopimuksen mukaan ei kuitenkaan typisty vain yhteen pykälään vaan on laaja käsite, jossa turvataan lapselle oikeuksia, vapauksia ja suojaa.³⁸ Yleissopimuksessa puhutaankin osallisuusoikeuksista (participation rights), joka sisältää myös esimerkiksi mielipiteen ilmaisemiseen, uskonnon vapauden ja päädyn tietoon.³⁹

Suomi on saanut lapsen oikeuksien komitealta huomautuksia lapsen osallisuudesta. Suomen tulisi huomioida lapsen etu kaikissa toiminnoissaan sekä poistaa ikärajat kansallisesta lainsäädännöstä, jotta kaikkia alle 18 –vuotiaita lapsia kuullaan asianmukaisesti ja lapsiystävällisesti. Kuuleminen ei kuitenkaan ole riittävää, vaan lapsen näkemykset on otettava huomioon vakavasti heti, kun lapsi kykenee ne ilmaisemaan. ⁴⁰ Ylipäätään on todettu, että lasten osallisuusoikeudet eivät ole toteudu käytännössä kovinkaan hyvin, esimerkiksi lapsen mielipiteille ei anneta painoarvoa tai osallisuusoikeuksia ei tunnusteta lasten oikeuksiksi.⁴¹

38 Pajulammi, Henna 2014, s. 138. Henna Pajulammi kuvaa väitöskirjassaan lapsen osallisuutta juridisena ryväskäsitteenä, jossa osallisuus muodostuu oikeuksien kokonaisuudeksi useista eri säännöksistä.

39 kts. McMellon & Tisdall 2020, s.159. Käsite “participation rights” sisältää seuraavat artiklat 12, 13, 14, 15 ja 17. Article 13 (freedom of expression), Article 14 (freedom of thought, conscience and religion), Article 15 (freedom of association and peaceful assembly) and Article 17 (access to information).

40 Lapsen oikeuksien komitea Suomea koskeva määräaikaisraportti 2011 (CRC/C/FIN/CO/4).

41 McMellon & Tisdall 2020, s.160.

13

Osallisuus käsitettä ei käytetä lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklassa. YK:n lapsen oikeuksien komitea on kuitenkin ottanut kantaa, että siitä artiklassa kuitenkin on kyse^42.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklaa on pidetty jopa sopimuksen tärkeimpänä oikeutena ja toisaalta vähiten ymmärrettynä oikeutena.⁴³

Lapsen oikeuksien sopimuksen lisäksi vammaissopimuksessa (SopsS 27/2016) on lapsia koskevia velvoitteita osallisuuden näkökulmasta. Vammaissopimuksen mukaan sopimusvaltioiden on huolehdittava vammaisten lasten oikeudesta ilmaista näkemyksensä ja tarjottava heille siihen riittävästi apua.⁴⁴ Euroopan unionin perusoikeuskirjan 24 artiklan 1 kohdassa turvataan lapselle oikeuden vapaaseen mielipiteen ilmaisuun. Sen mukaan lapsen mielipide on otettava huomioon kaikissa häntä koskevissa asioissa hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla käsittää perhe- elämän suojan. Perhe-elämään puuttuminen edellyttää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen tulkinnan mukaan muun ohessa sitä, että asianosaiset voivat ennen huostaanotosta päättämistä tuoda riittävällä tavalla esiin asiaan liittyvät intressinsä ja niitä koskevat näkemyksensä⁴⁵. Myös huoltoriidoissa EIT on korostanut lapsen osallisuutta prosessissa.⁴⁶

Lapsen oikeudet ja erityisesti lapsen mielipiteen selvittäminen näkyy yhä vahvemmin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuissa, kuten esimerkiksi Levinin - tapauksessa⁴⁷, jossa lapsen oikeudet ovat olleet vahvemmat kuin esimerkiksi vanhempien oikeus perhe-elämään, mikäli näitä molempia oikeuksia ei ole voitu toteuttaa samaan aikaan.

Myös Eu-oikeudessa on korostettu lapsen etua, kuten esimerkiksi tapauksessa Jasna Detiček v. Maurizio Sgueglia, jossa todettiin, että lapsen edun perusteella voidaan rajoittaa vanhempien ja lasten tapaamisia.⁴⁸ Myös kotimaisessa korkeimman hallinto-oikeuden

42 Yk:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 12 Lapsen oikeudesta tulla kuulluksi, kohta 3.

43 Kts. Tobin 2019, s. 398, 402.

44 YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus 7 artikla 3 kohta.

45 Käsikirja Euroopan lapsen oikeuksia koskevasta oikeudesta 2015, s.79.

46 kts. esim. ratkaisut EIT, Sommerfeld v. Saksa (2003), kohta 72 ja Mustafa ja Armağan Akin v. Turkki, (2010) sekä EU-tuomioistuin, asia C-491/10 PPU, Joseba Andoni Aguirre Zarraga v. Simone Pelz, tuomio (2010).

47 Levin v. Ruotsi (2012), kohta 64. Kts. myös ratkaisu Johansen v. Norja 17383/90, kohta 78, jossa on korostettu lapsen edun arvioinnin tärkeyttä, jossa vanhempien oikeuksien turvaaminen merkitsee lapsen kehitysen vaarantumista.

48 C-403/09 PPU, Jasna Detiček v. Maurizio Sgueglia, tuomio 23.12.2009, kohta 59.

14

ratkaisussa (KHO 2019:114) koskien sijaishuoltopaikan muutosta, on korkein hallinto- oikeus pitänyt lapsen mielipidettä ja kuulemista tärkeänä.

Lapsen mielipide selvittäminen ei saisi jäädä pelkästään selvittämiseen vaan mielipide tulisi pyrkiä aidosti ottamaan huomioon päätettäessä lapsen tai nuoren asioista.⁴⁹ Osallisuus on perinteisesti nähty kapeasti typistyen pelkästään lapsen kuulemiseen, itsemääräämisoikeuteen tai lapsen informointiin.⁵⁰ Lapsen osallisuus on osallisuutta kaikissa lapseen liittyvissä asioissa, hyvinkin arkipäiväisissä asioissa eikä pelkästään hallinnollisissa ja erilaisiin päätöksiin liittyvissä asioissa.⁵¹ Osallisuuden tulee toteutua myös lapsen edun arvioinnissa lastensuojelussa.⁵² Myös perustuslaissa säädetään lasten yhdenvertaisuudesta ja osallisuudesta.

Perustuslain 6 §:n 3 momentissa todetaan, että lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Lastensuojelulaissa (417/2007, jäljempänä LSL) lapsen osallisuus on kuvattu erillisessä luvussa 4 Lapsen osallisuus. Lapsen osallisuus on määritelty lastensuojelulaissa lapsen mielipiteen selvittämiseksi ja kuulemiseksi (LSL 20 §). Lapsen mielipiteen selvittämistä kuvataan lastensuojelulaissa seuraavasti:

”Lastensuojelua toteutettaessa on selvitettävä lapsen toivomukset ja mielipide sekä otettava ne huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Lapsen mielipide on selitettävä hienovaraisesti sekä siten, että tästä ei aiheudu tarpeettomasti haittaa lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden läheisten ihmisten välisille suhteille. Lapsen mielipiteen selvittämisen tapa ja pääasiallinen sisältö on kirjattava lasta koskeviin asiakirjoihin.”

49 Räty 2019, s. 184. Räty viittaa Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitean lausuntoon koskien Yleiskommentteja liittyen artiklaan No. 12. Edelleen on painotettu, että tulisi pyrkiä ratkaisuun, jonka lapsi voisi hyväksyä, vaikka se ei olisikaan lapsen mielipiteen mukainen.

50 Pajulammi, Henna 2014, s. 139.

51 Räty 2019, s. 184.

52 Hakalehto, Suvianna 2016, s. 43. Lapsen edun arvioinnin tulee olla laaja-alaista, johon myös lapsi itse osallistuu.

15

Lapsen omalle mielipiteelle tulee antaa sitä isompi painoarvo, mitä tärkeämmästä asiasta lapsen tai nuoren elämässä on kyse.⁵³ Lastensuojelulain 5 §:n mukaan lapselle on annettava riittävästi tietoja, että hän voi muodostaa asiassa oman kantansa ja ymmärtää missä käsiteltävässä asiassa on kysymys. Lapsen iällä on merkitystä siihen, miten lapsen mielipidettä tulee selvittää ja millaisia tiedollisia oikeuksia hänellä on. Alle 12 –vuotiaan mielipide on selvitettävä. 12-vuotiaille ja sitä vanhemmille on lastensuojelulainsäädännössä annettu osallistumisen osalta lähes aikuista vastaava asema kuulemisen osalta.

Lastensuojelulain 20.2 §: n mukaan kaksitoista vuottaa täyttäneelle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain mukaisesti. Kuuleminen on määrämuotoinen menettely verrattuna mielipiteen selvittämiseen.⁵⁴ Huomioitava on myös se, että lapsella on myös oikeus olla osallistumatta.⁵⁵

Lastensuojelulain 24 § puolestaan edellyttää lapsen asioista vastaavaa sosiaalityöntekijää valvomaan lapsen edun toteutumista sekä avustamaan lasta puhevallan käytössä.

Lastensuojelulaissa 29 §:ssä on velvoitteita sosiaalityöntekijälle. Sosiaalityöntekijän tulee tavata lasta riittävän usein henkilökohtaisesti. Lapselle tulee tehdä asiakassuunnitelma (LSL 30 §) ja sitä tulee täydentää sijaishuollossa hoito- ja kasvatussuunnitelmalla (LSL 30 a§), jonka tekemiseen osallistuvat sijaishuoltopaikan työntekijä ja lapsi itse. Myös YK:n vammaissopimuksen 7 artikla sisältää erityisesti vammaisia lapsia koskevia velvoitteita valtiolle. Vammaisilla lapsilla tulee olla oikeus ilmaista näkemyksensä vapaasti kaikissa heitä koskevissa asioissa, ja heidän tulee saada apua tämän oikeuden toteuttamiseen. Lapsen oikeus esittää omat näkemyksensä ja saada ne huomioon otetuksi on keskeinen osa myös lapsen edun määritelmää.

Osallisuuden on nähty rakentuvan lastensuojelussa eri osasista. Näitä osallisuuden osasia ovat mahdollisuus osallistua tai kieltäytyä, mahdollisuus saada tietoa, mahdollisuus vaikuttaa prosessiin, mahdollisuus omien ajatusten ilmaisemiseen, tuki omien mielipiteiden

53 Räty 2019, s. 182. Lapsen elämässä hoidon ja huolenpidon kannalta tärkeitä asioita ovat koulunkäynti, terveydenhuolto, harrastukset ja yksityiselämä.

54 Räty 2019, s. 182.

55 Räty 2019, s. 183. Lapsen mielipiteen muodostaminen on aina vapaaehtoista. Lapsen mielipidettä tulee selvittää hienovaraisesti ja laajasti eri tahoilta. Ks. myös Pajulammi 2014, s. 3. Vapaaehtoisuus ja oikeus olla osallistumatta on myös osa osallistumisoikeutta.

16

ilmaisuun sekä mahdollisuus itsenäisiin päätöksiin.⁵⁶ Lapselle tulisi mahdollistaa osallistuminen joko suoraan (itse osallistumalla) tai epäsuoraan (avustajan kautta).⁵⁷ Lapsen osallisuuteen on nähty liittyvän edelleen paljon ongelmia, esimerkiksi lapsen tiedollisiin oikeuksiin liittyen.⁵⁸ Valvira on myös kiinnittänyt huomiota rajoitustoimenpiteiden käyttöön sijaishuollossa, kirjaamiseen sekä lapsen oikeuteen ylläpitää sosiaalisia suhteita, päättää ulkonäöstään ja omista varoistaan.⁵⁹ Toimiva lastensuojelu -selvitysryhmän mukaan asiakkaan osallisuus on palveluissa puutteellinen liittyen kuulluksi tulemisen ja toimivaan vuorovaikutukseen.⁶⁰

Lastensuojelulakiin tehtiin lisäyksiä (542/2019), joilla haluttiin vahvistaa lastensuojelulaitoksessa asuvien lasten oikeuksia lapsen osallisuuden vahvistamiseen rajoitustoimenpiteiden osalta⁶¹. Lastensuojelulakiin lisättiin pykälä 61 b, johon on kirjattu palveluntuottajan velvollisuus tehdä hyvää kohtelua koskeva suunnitelma osana omavalvontaan. LSL 61 b 2 momentin 1 kohdassa todetaan, että osana hyvää kohtelua koskevan suunnitelman tulee sisältää tiedot toimenpiteistä, joilla lapsen ikätasoista itsemääräämisoikeutta vahvistetaan, tuetaan ja ylläpidetään. Lasten tulee osallistua suunnitelman laatimiseen ja heidän näkemyksiään ja kokemuksiaan tulee hyödyntää suunnitelmassa. Suunnitelma tulee käydä lasten kanssa läpi.⁶²

Osallisuutta on käsitelty lainsäädännön ohella soft law -aineistosta kuten laatusuosituksista ja erilaisista käsikirjoista. Lastensuojelun laatusuosituksessa on lähdetty siitä, että kunnissa

56 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Lastensuojelun käsikirja. Lapsen osallisuus.

THL.FIKÄSIKIRJATLASTENSUOJELUN KÄSIKIRJATYÖPROSESSITLAPSEN OSALLISUUS

57 Mcnamara 2016, s. 156–157.

58 Nylund, Anna 2021, 326. Lapsi nähdään enemmän suojelun tarpeessa oleva kuin osallistuvan henkilönä. kts.

myös HE 237/2018 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulain muuttamisesta. Lain esitöissä todetaan, että eduskunnan oikeusasiamies on toimintakertomuksissaan toistuvasti vuosina 2016–2019 kiinnittänyt huomiota siihen, että lasten tiedollisista oikeuksista ei huolehdita riittävästi, sosiaalityöntekijän henkilökohtainen tapaaminen ei toteudu ja päätöksiä liittyen rajoittamistoimenpiteisiin ei tehdä.

59 Valviran ohje 15.3.2013 (Dnro 1731/05.00.00.01/2013)

60 Sosiaali- ja terveysministeriö. Toimiva lastensuojelu. Selvitysryhmän loppuraportti 2013.

61 HE 237/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulain muuttamisesta. Hallituksen esityksessä todetaan, että lain muutos on tarpeen, koska sijaishuollossa esiintyy edelleen ongelmia lasten oikeusturvaan ja perusoikeuksien turvaamiseen liittyen.

62 HE 237/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulain muuttamisesta. Hallituksen esityksessä todetaan, suunnitelman laatimisessa tulee käyttää sijaishuoltopaikassa olevien lasten näkemyksiä ja kokemuksia ja heille tulee antaa mahdollisuus osallistua suunnitelman laatimiseen.