Esseitä Suomen kuntien rahoituksesta ja valtion- osuusjärjestelmästä*
Antti Moisio KTT, ekonomisti
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus
1. Johdanto
P
erinteisen, niin sanotun musgravelaisen jul- kistalouden työnjakomallin mukaan valtion tehtävä on huolehtia talouden vakaudesta ja tulonjaosta ja kuntien tehtävä on huolehtia pai- kallisten peruspalvelujen järjestämisestä.Suomessa kuntasektorilla, ts. kunnilla ja kuntayhtymillä, onkin laaja vastuu peruspalve- luista. Kuntasektori tuottaa ja järjestää mm.
perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoi- don, sosiaalitoimen sekä opetus- ja kulttuuri- toimen palvelut.
Kunnat huolehtivat Suomessa myös muista kuin peruspalvelutehtävistä. Kunnat esimer- kiksi toimivat keskusvallan vakauttamistoimen- piteiden välineenä mm. toimeentulotukijärjes- telmän hoitamisessa. Eräänlaista paikallista va- kauttamistehtävää kunnat toteuttavat myös sil-
loin, kun ne velkaantuvat huonoina aikoina ja säästävät rahastoihin hyvinä aikoina. Kunnat ovat myös mukana tulonjakotehtävissä, koska ne maksavat erilaisia tukia kuntalaisille ja toi- saalta jotkut kuntien perimät palvelumaksut ovat tulosidonnaisia.
Voidaankin sanoa, että kuntien tehtävät ovat Suomessa osittain laajentuneet perinteisen työnjakomallin ulkopuolisiin tehtäviin. Tilan- ne on samankaltainen kaikissa Pohjoismaissa, kuitenkin sillä erotuksella, että Suomessa kun- tien vastuu on laajin, koska muissa Pohjois- maissa on kuntien ja valtion lisäksi käytössä välitaso, joka hoitaa osan palvelujen tuottami- sesta. Kuntien toimintamenot olivat Tilastokes- kuksen tilinpäätöstietojen mukaan v. 2000 yh- teensä noin 20 miljardia euroa. Kuntayhtymien vastaavat menot olivat 5.2 miljardia euroa.
Kuntien toiminnan laajuutta Suomessa konk- retisoi esimerkiksi se, että vuonna 2000 kunta- sektorin osuus koko julkisen sektorin tuotan-
* Lectio praecursoria Jyväskylän yliopistossa 30. marraskuu- ta 2002väitöskirjan”Essays on Finnish Municipal Finance and Intergovernmental Grants” tarkastustilaisuudessa.
nosta ja työvoimasta oli noin kaksi kolmasosaa.
Noin joka viides työssäkäyvä on kuntasektorin palveluksessa.
Kuntatalouden kehitystä 1980-luvulta 1990- luvun loppuun on kuvattu vuoristoratamaisek- si. Pitkään jatkunut suotuisa taloudellinen ke- hitys katkesi 1990-luvun alun syvään lamaan, josta kuitenkin jo vuosikymmenen lopulla oli kokonaisuutena toivuttu. Keskimääräinen ke- hitys kätkee kuitenkin taakseen huomattavat kuntakohtaiset erot, verrattiinpa kuntia meno- jen, tulojen tai sosioekonomisten ominaisuuk- sien perusteella.
Kuntien valtionosuusjärjestelmä uudistet- tiin perusteellisesti vuonna 1993. Tällöin luo- vuttiin kustannussidonnaisista tehtäväkohtai- sista valtionosuuksista ja otettiin käyttöön las- kennalliset korvamerkitsemättömät valtion- osuudet. Samalla kuntien toimintavapaus pal- velujen järjestämisessä kasvoi, koska valtion ohjausta ja kontrollia vähennettiin. Kuntien toimintavapautta lisättiin myös vuonna 1995 toteutetulla kuntalain uudistuksella. Valtion- osuusjärjestelmää tarkistettiin vielä vuonna 1997, mutta tuolloin oli kyse huomattavasti pienemmästä muutoksesta.
Vuosina 1993–1998 toteutettiin myös val- tion rahoitusvaikeuksista johtuvat kuntien val- tionosuuksien leikkaukset, jotka vähensivät kuntien valtionosuuksia noin 14 miljardia markkaa.
Kaiken kaikkiaan voidaan sanoa, että mo- net kuntatalouden reformit, talouslama ja val- tionosuusleikkaukset ovat vaikuttaneet kuntien toiminnan tehostumiseen, kun mittarina käy- tetään tuotettuja palveluja ja niihin kulutettua rahamäärää. Muutokset heikensivät toisaalta kuitenkin kuntasektorin toimintaympäristön vakautta.
2. Tutkimuksen lähtökohdat ja rakenne
Väitöskirjatutkimukseni tavoitteena on ekono- metrisin menetelmin selvittää kuntien menojen vaihteluun vaikuttavia tekijöitä ja kuntien me- nojen ja tulojen välistä ajallista riippuvuutta.
Tutkimuksen kantava teema on kahden erilai- sen valtionosuusajanjakson vertailu. Kuten edellä jo totesin, siirryttiin vuonna 1993 ker- ralla lähes puhtaasta kustannussidonnaisesta valtionosuusjärjestelmästä kokonaan toisen- laiseen, laskennallisiin korvamerkitsemättö- miin valtionapuihin perustuvaan järjestelmään.
Muutos oli poikkeuksellisen merkittävä ja si- ten tutkijalle hyvin mielenkiintoinen.
Metodologian osalta tutkimus nojautuu paikallisen julkistalouden olemassa oleviin teo- rioihin. Tutkimuksen keskeisenä lähtökohtana on siten Musgravenesittämät näkemykset pai- kallistason ja valtion välisestä työnjaosta, Oate- sinteoria fiskaalisesta federalismista sekä myö- hemmin mm. Bergströminja Goodmaninesit- tämä teoria paikallisten julkishyödykkeiden kysynnästä. Tutkimus ei siis pyri luomaan uut- taa teoriaa paikallistason päätöksenteosta vaan testaa olemassa olevia teorioita suomalaisella aineistolla pyrkien ottamaan huomioon ns.
pohjoismaisen hyvinvointivaltion eroavuudet anglosaksisten maiden paikallistason järjestel- miin.
Väitöskirjan ensimmäinen luku on johdatus paikallisen julkistalouden teoreettisiin kysy- myksiin. Toisessa luvussa analysoidaan kun- tien menojen vaihtelua käyttäen useita talou- dellisia ja demografisia muuttujia selittävinä te- kijöinä. Kolmannessa luvussa selvitetään avo- huollon yleistymisen vaikutuksia kuntien van- hustenhuollon menoihin sekä Kansaneläkelai- toksen menoihin. Neljännessä luvussa tarkas-
tellaan kuntien kokonaismenojen, omien tulo- jen, valtionosuuksien ja lainanoton välistä ajal- lista riippuvuutta. Viidennessä luvussa laajen- netaan luvussa neljä esitelty analyysi koske- maan kuntaryhmiä, jotka on muodostettu käyt- täen asukaslukua ja taloudellista liikkumava- raa. Seuraavassa esittelen väitöskirjani neljän empiirisen luvun keskeiset tulokset johtopää- töksineen.
3. Tutkimustulokset
Tutkimukseni toisessa luvussa käsitellään seu- raavia kysymyksiä: Millaiset tekijät nykyisin se- littävät kuntien menojen vaihtelua? Onko ti- lanne muuttunut verrattuna 1980-luvulla val- linneeseen kustannussidonnaisen valtionosuus- järjestelmän aikaan? Onko kuntien kahden keskeisen tulonlähteen, valtionosuuksien ja ve- rotettavan tulon, vaikutuksissa eroa? Onko las- kennallisen valtionosuuden vaikutuksella eroa eri menoluokkien välillä?
Luvussa käytetyn aineiston muodostavat kaikki Manner-Suomen kunnat. Tarkastelun ajanjakso jakautuu kahtia: kustannussidonnai- sen valtionosuusjärjestelmän kahdeksan vii- meistä vuotta (1985–1992) ja laskennallisen jär- jestelmän seitsemän ensimmäistä vuotta (1993–
1999). Selvityksen kohteena on seitsemän asu- kaskohtaista menoa: kokonaiskäyttömenot, so- siaali- ja terveystoimi, opetus- ja kulttuuritoi- mi, yleishallinto, kirjastot, peruskoulut ja lu- kiot. Menoihin vaikuttavina tekijöinä testataan tulo- ja hintamuuttujia, työttömyysastetta, po- liittisia voimasuhteita, taajama-astetta, ikära- kennetta ja muuttoliikettä. Tutkimustulosten mukaan kustannussidonnaiset valtionosuudet olivat 1980-luvun lopulla menettäneet osan te- hostaan, sillä korkeammasta hintasubventios- ta huolimatta kunnat vähensivät joitakin me-
nojaan. Erityisesti näin näyttää olleen opetus- ja kulttuuritoimessa, jossa menojen kasvu hi- dastui selvästi 1980-luvun puolivälin jälkeen hintasubvention jatkumisesta huolimatta. Täs- tä poikkeuksen teki sosiaali- ja terveystoimi, jossa hintasubventio lisäsi kunnan menoja.
Näyttääkin siltä, että jo hyvissä ajoin ennen lama-aikaa kunnat alkoivat siirtää resursseja opetustoimesta sosiaali- ja terveystoimeen.
Nykyisen valtionosuusjärjestelmän ajanjak- sosta saatiin kaksi päätulosta. Ensinnäkin val- tion-osuuksilla on selvästi verotettavia tuloja suurempi vaikutus kuntien menoihin. Esimer- kiksi opetus- ja kulttuuritoimessa valtionosuu- della on 20-kertainen menovaikutus verotetta- vaan tuloon nähden. Kokonaiskäyttömenoissa valtionosuudella on neljä kertaa suurempi vai- kutus kuin verotettavalla tulolla ja sosiaali- ja terveystoimessa vaikutus on viisinkertainen.
Toiseksi opetus- ja kulttuuritoimen menot reagoivat valtionosuuksiin herkemmin kuin sosiaali- ja terveydenhuollon menot. Tulos liit- tyy nähdäkseni siihen, että opetustoimessa val- tionosuudet määräytyvät eri tavalla kuin so- siaali- ja terveystoimessa. Opetustoimen val- tionosuusjärjestelmässä on mm. käytössä kri- teereitä, joihin kunta voi itse omilla toimenpi- teillään vaikuttaa, mikä on omiaan lisäämään kunnan menoja. Lisäksi opetustoimessa val- tionosuudet ovat suoriteperusteisia toisin kuin sosiaali- ja terveystoimessa, mikä myös lisää valtionosuuksien menovaikutusta.
Tutkimuksen kolmannessa luvussa keskei- nen kysymys on: ovatko kunnat ja koko julki- nen sektori saaneet taloudellista säästöä siitä, että vanhustenhuollossa on 1990-luvulla voi- makkaasti lisätty avohuoltoa?
Tähän kysymykseen pyrin vastaamaan sel- vittämällä laitoshoidossa olevien yli 75-vuotiai- den määrän muutosten vaikutusta paitsi kun-
tien vanhustenhuollon menoihin, myös Kan- saneläkelaitoksen eläke-, lääkekorvaus- ja asu- mistukimenoihin. Saamieni tulosten mukaan vanhustenhuollon nettomääräinen säästö on pelkästään vuonna 1997 ollut laskentatavasta riippuen 30–76 miljoonaa markkaa (5–12 mil- joonaa euroa), kun myös Kansaneläkelaitoksen menojen avohuollosta johtuva kasvu otetaan huomioon. Vanhustenhuolto on siis taloudel- lisessa mielessä selvästi tehostunut, kun on siir- rytty laitoshoidosta avohoitoon ja kunnilla on ollut aikaisempaa suurempi vapaus päättää pal- velujen järjestämisestä.
Väitöskirjani neljäs ja viides luku käsittele- vät kuntien menojen ja tulojen välistä ajallista riippuvuutta. Molempien lukujen lähtökohta- na on neljä julkisia menoja ja tuloja koskevaa hypoteesia:
a) ”verota ja kuluta” -hypoteesin mukaan jul- kiset menot sopeutuvat aina kerättyihin ve- rotuloihin, eli jonakin vuonna saadut taval- lista korkeammat verotulot kulutetaan aina, eikä niitä hyvitetä esimerkiksi alempien ve- rojen muodossa veronmaksajille.
b) ”kuluta ja verota” -hypoteesin mukaan me- nopäätös tapahtuu ennen verotuspäätöstä.
c) Kolmas vaihtoehto olisi, että menoista ja tu- loista päätetään samassa yhteydessä. Tätä pidetään yleensä tehokkuuden kannalta toi- vottavimpana vaihtoehtona.
d) Neljäs ja kaikkein epätoivottavin vaihtoeh- to olisi tilanne, jossa julkisilla menoilla ja tu- loilla ei olisi mitään syy-seuraussuhdetta.
Kaikkia neljää edellä kuvattua hypoteesia yhdistää kysymys siitä, toimiiko julkistaloudel- linen päätöksenteko yleensäkään pidemmän aikahorisontin huomioiden, vai onko budjet- tiin liittyvä päätöksenteko ainoastaan sopeutu- mista kulloiseenkin tilanteeseen.
Jos paikallisen julkistalouden havaitaan käyt- täytyvän jollakin edellä kuvatulla tavalla, on se kiinnostava asia myös keskushallinnon päätök- sentekijöille, koska tällöin päätöksenteossa voi- taisiin käyttää yhtä päätösmuuttujaa vaikutta- maan toiseen. Tällöin valtio voisi esimerkiksi vaikuttaa kuntien menoihin säätelemällä vero- ja. Joka tapauksessa jo tieto mahdollisista ajal- listen riippuvuuksien suunnista auttaisi tehos- tamaan julkisen talouden päätöksentekoa.
Toinen tärkeä asia koskien politiikkasuosi- tuksia on kuntien taloudellisen päätöksenteon pitkäjänteisyys. Jos kunnat päättävät asioista ottamalla huomioon pitkällä aikavälillä vaikut- tavat tekijät, ei valtiolla olisi juurikaan mahdol- lisuuksia vaikuttaa kuntien taloudelliseen käyt- täytymiseen tilapäisillä ja määräaikaisilla toi- menpiteillä, kuten määräaikaisilla verosään- nöksillä ja määräaikaisilla valtionosuuksilla.
Tutkimukseni neljännessä luvussa testasin edellä kuvattuja hypoteeseja käyttäen aineisto- na kaikkia Manner-Suomen kuntia. Viidennes- sä luvussa tarkastelin kolmenlaisia alaryhmiä, joita olivat a) asukaskoon perusteella, b) talou- dellisen liikkumavaran ja c) sekä asukaskoon että taloudellisen liikkumavaran perusteella ja- etut ryhmät. Kuntakoon vaikutuksen testaa- mista varten kunnat jaettiin suuruusjärjestyk- sessä neljään yhtä suureen ryhmään. Taloudel- lisen liikkumavaran perusteella samaten kun- nat jaettiin neljään yhtä suureen ryhmään. Koh- dan c) ryhmittelyä varten luotiin ristikkäiset ryhmät, joista ensimmäisessä olivat pienet ja taloudellisesti heikot ja toisessa ääripäässä suu- ret ja taloudellisesti vahvat kunnat.
Tutkimustulosten mukaan kunnat tekevät päätöksensä tulojen ja menojen välisistä yh- teyksistä pidemmällä kuin yhden vuoden aika- horisontilla. Kunnat eivät siis pääsääntöisesti toimi budjetti kerrallaan, kuten usein ajatel-
laan, vaan ne ovat aidosti eteenpäin katsovia toimijoita. Tämä tulos pätee sekä suurille että pienille kunnille. Tutkimushavainto tukee kä- sitystä, jonka mukaan valtion tilapäiset kunti- en talouteen kohdistuvat rajoitukset ovat tehot- tomia, koska kunnat sopeuttavat talouttaan pit- kän aikavälin tulevaisuudennäkymien perus- teella.
Tulokset osoittivat myös, että kuntaryhmi- en välillä on selkeitä eroja taloudellisessa pää- töksenteossa. Asukasluvultaan suuret kunnat poikkesivat pienistä erityisesti vanhan valtion- osuusjärjestelmän aikana. Suuret kunnat ovat myös eniten muuttaneet toimintatapaansa siir- ryttäessä uuteen valtionosuusjärjestelmään.
Taloudellinen päätöksenteko näyttää muuttu- neen varovaisemmaksi, etenkin asukaskooltaan keskimääräistä suuremmissa kunnissa. Tämä päätelmä perustuu tutkimustulokseen, jonka mukaan vanhan kustannussidonnaisen valtion- osuusjärjestelmän aikana pienten kuntien osal- ta havaittiin ”verota ja kuluta” -yhteys, kun taas suurten kuntien päätöksenteko näytti noudat- tavan ”kuluta ja verota” -hypoteesia. Edelleen, nykyisin käytössä olevan laskennallisen valtion- osuusjärjestelmän aikana havaittiin pienten kuntien osalta edelleen ”verota ja kuluta” -yh- teys, kun taas suurten kuntien osalta havaittiin siirtyminen päätöksentekomenettelyyn, jossa menot ja tulot määräytyvät samanaikaisesti.
Tämä tarkoittaa, että valtionosuusjärjestelmäs- tä riippumatta pienet kunnat toimivat aina va- rovaisesti, kun taas suuret kunnat ovat joutu- neet muuttamaan päätöksentekoaan varovai- sempaan suuntaan. Tuloksella, jonka mukaan
pienet kunnat toimivat taloudellisia riskejä karttaen, on kuntatalouden kannalta positiivi- nen puolensa, mutta toisaalta jatkuva riskien karttaminen voi johtaa myös kunnan palvelu- rakenteen rapistumiseen.
Saatuja tuloksia tukee mielestäni kolme kuntien taloutta koskevaa havaintoa. Ensinnä- kin, pienissä kunnissa velanotto on 1990-luvul- la ollut selvästi vähemmän käytetty instrument- ti laman aiheuttamiin tulomuutoksiin sopeutu- misessa. Pienissä kunnissa lainoja on myös ly- hennetty nopeammin lamasta toivuttaessa.
Toiseksi, pienten kuntien mahdollisuus so- peuttaa menotasoaan on ollut selvästi heikom- pi kuin suurilla kunnilla. Tämä ilmenee esimer- kiksi siten, että suuret kunnat ovat vuodesta 1992 alkaen supistaneet menojaan jatkuvasti niin, että ne ovat indeksillä mitattuna vuonna 1999 jo lähellä vuoden 1985 tasoa, kun taas pienissä kunnissa käyttömenoja on kyetty alen- tamaan vasta vuoden 1997 jälkeen.
Kolmanneksi, kuntien omien tulojen rooli menojen rahoituksessa on suurten kuntien ta- pauksessa selvästi merkittävämpi, vaikkakin valtionosuuksien supistuessa niiden merkitys on luonnollisesti kasvanut myös pienissä kun- nissa. Oman tulopohjan yhä merkittävämmäl- lä painoarvolla on varmasti ollut vaikutusta myös kuntien budjettikäyttäytymiseen. Talous- teorian ja empiiristen tutkimusten – myös täs- sä väitöskirjassa saatujen tulosten – perusteel- lahan tiedetään, että oma veroeuro käytetään lähes aina tarkemmin ja varovaisemmin kuin valtionosuuseuro.
