ELÄINSUOJIEN HALLINNOLLIS-OIKEUDELLISET OHJAUSKEINOT JA NIIDEN KEHITTÄMINEN
Savon ja Pohjanmaan alueen kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkemykset nautatilojen ympäristönsuojelusta
Itä-Suomen yliopisto
Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta
Historia- ja maantieteiden laitos Ympäristöpolitiikka
Pro gradu - tutkielma Mirva Korpi
246953
Toukokuu 2020
TIIVISTELMÄ
Tarkastelin tutkielmassa eläinsuojien hallinnollis-oikeudellisia ohjauskeinoja ja niiden kehittämistä ympäristönsuojelussa. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset soveltavat ympäristönsuojelulainsää- däntöä kunnissa ja kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten toimivaltaan kuuluvat keskisuurten ja pienten eläinsuojien ympäristölupa-asiat. Suurin osa Suomen nautatilojen ympäristöluvista käsitel- lään kunnissa, koska Suomessa on vielä suhteellisen vähän erittäin suuria nautatiloja. Nautatalous on voimakkaasti keskittynyt Savon ja Pohjanmaan alueille. Tutkin kuntien ympäristönsuojeluviran- omaisten näkemyksiä nautatilojen ympäristönsuojelusta Savon ja Pohjanmaan alueilla. Selvitin tut- kielmassa voimassa olevan ympäristönsuojelulain toimivuutta, toiminnanharjoittajien ja naapureiden välisiä ongelmia ja kuntien viranomaisten suhtautumista vireillä olevaan ympäristönsuojelulain uu- distamiseen. Selvitin tutkielmassa ilmeneekö kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten työssä lain- säädännön valmistelutyössä havaittuja ongelmia. Kartoitin aluekohtaisia eroja ja viranhaltijoiden taustatekijöiden vaikutusta kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkemyksiin.
Tutkielman aineisto koostuu kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille toteutetusta survey-kyselystä.
Aineiston analysoin teemoittain kvantitatiivisesti SPSS-ohjelmiston avulla. Analysoinnissa käytin kuvailevia menetelmiä ja ryhmien välisien erojen selvittämiseen käytin epäparametrisiä menetelmiä, Mann-Whitneyn U-testiä ja Kruskall-Wallis-testiä.
Tehdyn analyysin perusteella totesin, että ympäristönsuojelulain uudistamishankkeissa havaitut on- gelmat voidaan tunnistaa tutkielman tuloksista. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten suhtautu- minen on myönteistä vireillä oleviin lainsäädäntöhankkeisiin. Erityisesti kuntien viranomaiset kan- nattivat eläinsuojien siirtämistä rekisteröintimenettelyyn ja maatalousasetuksen säätämistä vaikkakin suhtautuivat varauksella hajuselvityksiin ja olemassa olevien toimintojen etäisyysvaatimuksiin. Ym- päristönsuojelulain muutoksella vuonna 2015 kunnilta edellytettiin säännöllistä valvontaa ja tutkiel- man tulosten perusteella tämä oli tarpeellista sekä viranomaisten vähäisen valvonnan että valvonnassa todettujen puutteiden perusteella.
Asiasanat: ympäristöpoliittinen sääntely, kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, haitankärsijä, ym- päristölupa- ja ilmoitusjärjestelmä, maatalousasetus, hajun sijainninohjaustyökalu, yhden luukun malli
Sisällysluettelo
1 JOHDANTO ... 1
1.1 Tutkimuksen taustaa ... 1
1.2 Tutkielman keskeiset kysymykset ... 3
1.3 Työn rakenne ... 5
2 TUTKIMUKSEN VIITEKEHYS ... 6
2.1 Ympäristöpolitiikan mekanismit ... 6
2.2 Ympäristöhallinta ja verkostot ... 7
2.3 Ympäristöpolitiikan ohjauskeinot ... 9
2.3.1 Hallinnollis-oikeudelliset ohjauskeinot ... 10
2.4 Eläinsuojien sääntelytarve... 14
2.5 Ympäristösääntelyn kehitys Suomessa ... 15
2.6 Sääntelyuudistus ympäristönsuojelulaissa ... 16
3 MENETELMÄT JA AINEISTO ... 21
3.1 Analysoinnissa käytetyt menetelmät ... 21
3.2 Tutkimusprosessi ... 24
3.3 Tutkimusalue... 26
4 YMPÄRISTÖNSUOJELULAIN TOIMIVUUS KUNTIEN YMPÄRISTÖNSUOJELUVIRAN- OMAISTEN NÄKÖKULMASTA ... 27
4.1 Vastaajiin liittyvät taustatiedot ... 27
4.2 Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten ympäristöluvat ... 32
4.3 Valvonta ja valvonnassa todetut puutteet ... 36
4.3.1 Käyttöönottotarkastukset ... 37
4.3.2 Määräaikaistarkastukset ... 37
4.3.3 Havaitut puutteet valvonnassa ... 37
4.4 Ympäristönsuojelulain toimivuus nykytilanteessa (vuonna 2016) ... 43
4.5 Nautatilojen toiminta naapureiden näkökulmasta ... 47
5 YMPÄRISTÖNSUOJELULAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTÄMINEN KUNTIEN YMPÄRISTÖN-
SUOJELUVIRANOMAISTEN NÄKÖKULMASTA ... 52
5.1 Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten suhtautuminen vireillä oleviin muutosehdotuksiin ... 52
5.3.1 Yhden luukun mallin käyttöönottaminen ... 52
5.3.2 Siirtyminen rekisteröintimenettelyyn ... 53
5.3.3 Maatalousasetus ... 56
5.3.4 Hajun sijainninohjaustyökalu ... 60
5.2 Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten kehittämisehdotukset ... 61
6 TULOKSISSA ESIINTYVÄT RYHMÄKOHTAISET EROT ... 63
6.1 Vastaajien taustatekijöiden vaikutus vastauksiin ... 63
6.2 Savon ja Pohjanmaan alue ... 66
6.3 Ympäristöyhdistyksen jäsenyys ja perheenjäsenen tai lähipiiriin kuuluvan henkilön maataloustoiminta ... 70
7 TULOSTEN TARKASTELU ... 76
7.1 Ympäristölupajärjestelmän toimivuus kunnissa ... 76
7.2 Valvonnan toimivuus kunnissa ... 77
7.3 Nautatilojen ongelmat naapureiden kanssa ... 79
7.4 Ympäristönsuojelulain muutosehdotukset ja ympäristönsuojelulain kehittäminen ... 80
7.5 Taustatekijöiden vaikutus kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkemyksiin ... 81
8 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 82
LÄHTEET ... 87
LIITTEET ... 92
Liite 1. Kysely ... 92
Liite 2. Tutkielmassa käytetyt muuttujat ... 102
Liite 3. Yhteenveto kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten kehittämisehdotuksista ... 112
Liite 4. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten suhtautuminen maatalousasetuksen määräysehdotuksiin 113 Liite 5. Suhtautumiserot ympäristönsuojelulainsäädännön muutosehdotuksiin Savon ja Pohjanmaan alueella ... 118
Liite 6. Ympäristöyhdistyksen jäsenyyden ja perheenjäsenen tai lähipiiriin kuuluvan henkilön maataloustoi- minnan vaikutus ympäristönsuojelulainsäädännön muutosehdotuksiin ... 123
1 1. JOHDANTO
1.1 Tutkimuksen taustaa
Ympäristöpolitiikan ohjauskeinoilla pyritään ohjaamaan yhteiskunnan toimintoja ympäristönsuoje- lun kannalta myönteisempään suuntaan. Tätä kehitystä yritetään saavuttaa mm. eläinsuojien ympä- ristösääntelyllä. Tämä eläinsuojien ympäristösääntely vaikuttaa sekä ympäristöministeriön että maa- ja metsätalousministeriön hallinnonaloihin. Ympäristöministeriön tavoitteena on edistää yhdyskun- tia, rakennettua ympäristöä, asumista, luonnon monimuotoisuutta ja luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä ympäristönsuojelua (YM, 2020). Maa- ja metsätalousministeriön tavoitteena on ylläpitää moni- puolista ja monimuotoista maataloutta maan eri osissa ja kehittää maatalouden rakennetta kestävällä tavalla kilpailukykyisemmäksi (MMM, 2019). Kotieläintalouden sijoittuminen ratkaistaan laajennus- ja uudisrakennushankkeissa ympäristönsuojelulain mukaisilla ympäristöluvilla. Tätä koskeva säänte- lyn uudistaminen kuuluu ympäristönministeriön toimialaan ja sääntelyuudistamisessa toteutetuilla ratkaisuilla on vaikutusta maataloustoiminnan kilpailukyvyn kehittämiseen, joka on maa- ja metsäta- lousministeriön tavoitteena. Tästä syystä ympäristösääntely aiheuttaa ristiriitatilanteita ja ympäristö- lainsäädäntö on koettu huonosti toimivaksi järjestelmäksi molempien tahojen osalta. Ympäristönsuo- jeluviranomaiset haluavat usein parantaa ympäristönsuojelun tasoa ja maataloustuottajat kokevat lainsäädännön estävän toiminnan kehittämisen. Pääministeri Sipilän hallituskaudella kummankin ministeriön kärkihankkeena oli normien purkaminen, jolla tarkoitettiin eläinsuojien osalta ympäris- tönsuojelulain mukaisten lupamenettelyn keventämistä. Vuonna 2016 sääntelyuudistamisessa oli käynnissä ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen 3. vaihe ja tässä tutkielmassa tarkastelin voi- massa olevan ympäristönsuojelulain toimivuutta ja tämän uudistamishankkeen muutosehdotuksien vaikutuksia kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkökulmasta. Sääntelyuudistamisella tarkoi- tettiin lähinnä eläinsuojien ympäristölupamenettelyiden siirtämisestä keveämpään ilmoitusmenette- lyyn, toimialakohtaisen maatalousasetuksen säätämistä, eläinsuojien sijainninohjaustyökalun kehit- tämistä ja yhden luukun mallin käyttöönottamista.
Lainsäädäntöä koskevat muutosesitykset voivat tulla vireille useiden mekanismien kautta. Euroopan Unionin tason yhteisösääntelyllä on voimakas vaikutus myös suomalaisen ympäristöpolitiikan kehit- tymiseen. Yhteisösääntelyä eläinsuojien osalta edustaa mm. kansallisella tasolla voimaanpantu nit- raattiasetus EU:n nitraattidirektiivin edellyttämällä tavalla. Vireillä olevassa ympäristönsuojelun uu- distushankkeessa on kuitenkin lähinnä kyse kansallisella tasolla huomatusta lainsäädännön keventä-
2
mistarpeesta sekä yleisestä ympäristöpolitiikan suuntauksesta keventää hallintomenettelyitä. Ny- kyistä eläinsuojien ympäristölupamenettelyiden uudistamista ovat edistäneet sekä valtionhallinnon ympäristönsuojeluviranomaiset sekä maataloustuottajien etujärjestöt. Sääntelyuudistamisen taustalla on muutoksia hallintatavoissa ja sosiaalisissa vuorovaikutussuhteissa (Sairinen, 2003, 73). Ympäris- tösääntelyn uudistamista perusteltiin mm. kuntien toiminnan tehokkuuden lisäämisellä. Uudistamisen kohteena olevat säännökset kuuluvat kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan. Kuntien myöntämistä ympäristöluvista siirryttäisiin ilmoitusten käsittelyyn ja lainsoveltamista koskevaa nor- miohjausta lisättäisiin. Muutokset kaventavat kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten tulkintavaltaa ja tarkoituksena on yhtenäistää toimintatapoja. Maataloustuottajien näkökulmasta tavoitteena oli ke- ventää byrokraattista lupamenettelyjä ja nopeuttaa investointeja. Uudistamistyötä tehtiin valtionhal- lintojohtoisesti ja uudistamishankkeessa oli vain vähän yhteyksiä suoraan kuntien ympäristönsuoje- luviranomaisiin. Uudistamishankkeessa kuntaliitto edusti kuntien ympäristönsuojeluviranomaisia kaikkien kuntien osalta. Kunnissa työskentelee yli 800 henkilö kuntien ympäristönsuojeluhallinnossa, joten oletettavaa on, että tuohon henkilömäärään sisältyy erilaisia näkemyksiä. Lainsäädäntöön liit- tyvästä valmistelusta ei ole olemassa olevaa aineistoa tutkielmassa käytetystä näkökulmasta. Tästä syystä kiinnostuin tutkielmassa siitä, vastaavatko kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkemyk- set niitä näkökulmia, joilla lainsäädännön uudistamishanketta on perusteltu. Kunnan ympäristönsuo- jeluviranomaisella olen tässä tutkielmassa tarkoittanut kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen alai- suudessa toimivaa viranhaltijaa.
Ympäristösääntely on yksi ympäristöpolitiikan hallinnollis-oikeudellisista ohjauskeinoista. Tähän si- sältyy ympäristönsuojelulain ennakolliset lupa- ja ilmoitusmenettelyt sekä jälkivalvonta. Ympäris- tönsuojelulain tarkoituksena on mm. ehkäistä ympäristön pilaantumista, ehkäistä ja vähentää pääs- töjä, tehostaa ympäristöä pilaavan toiminnan vaikutusten arviointia ja huomioon ottamista kokonai- suutena ja parantaa kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa ympäristöä koskevaan päätöksentekoon (YSL, 427/2014, 1 §). Maatalouden osalta sääntelyllä pyritään rajoittamaan lähinnä uudisrakennus- ja laajennushankkeista haitankärsijöille eli naapureille aiheutuvaa kohtuutonta rasitusta hajun muo- dossa tai terveyshaittaa. Ympäristöluvalla ratkaistaan eläinsuojan sijoittuminen ja lupaan sisällytetään tarvittavat lupamääräykset edellä mainittujen haittojen ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.
Ympäristölupia koskevat säännökset sisältyvät ympäristönsuojelulakiin ja ympäristölupamenettelyllä on pyritty vähentämään mm. kotieläintaloudesta syntyviä päästöjä, terveyshaittaa ja naapureille ai- heutuvaa kohtuutonta rasitusta (YSL 427/2017, § 49).
3 1.2 Tutkielman keskeiset kysymykset
Sairisen (2009, 143) mukaan hallinnan tutkimuksen näkökulmista kiinnostavia kysymyksiä ovat mo- nitoimijuus ja roolien muutokset, politiikan tyylien muutokset, ohjauskeinojen dynaamiset yhteisvai- kutukset, ohjauskeinojen valinnan kysymykset ja ympäristöohjauksen globaalit työkalut. Ympäris- tönhallinnassa on sovitettava yhteen lukuisten toimijoiden erilaisia intressejä, arvoja ja näkemyksiä sekä toimittava alueellisesti ja ajallisesti useilla ulottuvuuksilla. Ympäristöhallinnan tutkimuksen tu- lisi rakentaa systemaattisesti tietoutta hallinnan erilaisista muodoista ja vaikuttamistavoista sekä nii- den toimivuudesta ja hyväksynnästä eri olosuhteissa. (Sairinen, 2009, 149.)
Tätä taustaa vasten koin tärkeäksi tarkastella ympäristöhallinnon toimijoiden näkemyksiä vireillä ole- vasta sääntelyuudistuksesta. Tutkielman viitekehys on ympäristöpolitikan ohjauskeinot ja tarkemmin hallinnollis-poliittiset ohjauskeinot.
Tässä tutkielmassa tavoitteenani oli selvittää eläinsuojien hallinnollis-oikeudellisten ohjauskeinojen toimivuutta ja niiden kehittämistä kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkökulmasta.
Tutkielman tarkentavat kysymykset olivat:
1. Miten nykyinen ympäristönsuojelulaki toimii nautaeläintiloilla.
2. Ilmeneekö nautaeläintiloilla ongelmia naapureiden kanssa.
3. Miten kuntien viranomaiset suhtautuvat vireillä olevaan lainsäädännön kehittämiseen.
4. Vaikuttavatko kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten taustatekijät tuloksiin.
Tutkimusalueenani oli Savon ja Pohjanmaan alueet, joille on keskittynyt noin puolet Suomen mai- don- ja naudanlihantuotannosta. Valitsin tutkimuksen näkökulmaksi kuntien ympäristönsuojeluviran- omaisten näkökulman, koska kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset toimivat yhtenä ympäristöhal- linnon verkoston osana kunnissa, toimien ympäristönsuojelulain toimeenpanijoina. Toteutin Savon ja Pohjanmaan alueiden kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille aiheesta survey-kyselyn, jonka analysoinnissa käytin pääosin tilastollisia menetelmiä.
Lainsäädäntöön liittyvä valmistelutyö oli varsin pitkällä ja suurimmat periaatteelliset ratkaisut olivat selvillä, kun uudistamistyötä varten asetetut työryhmät julkaisivat loppumuistiot vuodenvaihteessa 2015/2016. Ympäristönsuojelulain kokonaisuudistus oli toteutettu vuonna 2014. Tässä tutkielmassa
4
tarkastelin tätä taustaa vasten ympäristönsuojelulain toimivuutta, kokonaisuudistuksen jälkeen lain- säädäntöön tehtyjä muutoksia ja uudistamishankkeen loppumuistioissa esitettyjä muutosehdotuksia.
Sääntelyä koskevien uudistamishankkeiden yhteydessä on tehty tutkimuksia, joissa on selvitetty kun- tien ympäristönsuojeluviranomaisten käsittelemien lupien määrää ja lupien käsittelyaikoja. Aikai- semmissa tutkimuksissa ei ole juurikaan selvitetty, miten kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset suhtautuvat lainsäädännön uudistamiseen ja miten lainsäädäntö on kuntien ympäristönsuojeluviran- omaisten mukaan toiminut.
Tarkastelin tässä tutkielmassa lisäksi, vaikuttaako kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten suhtau- tumiseen kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten jäsenyys ympäristöyhdistyksessä ja viranomaisen perheenjäsenen tai lähipiiriin kuuluvan henkilön toimiminen maataloudessa. Yleisen käsityksen mu- kaan ympäristöyhdistyksen jäsenet kannattavat ympäristönsuojelun tason lisäämistä ja maatalous- tuottajat taas ympäristönsuojelun tason vähentämistä. Tämä kysymys oli mielestäni kiinnostava tässä tutkielmassa, että vaikuttavatko nämä yhteyden kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkemyk- siin. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset ovat oikeudellisia toimijoita ja soveltavat työssään ym- päristönsuojelulainsäädäntöä. Ymmärrystä oikeudesta, sen sisällöstä ja tulkintaan vaikuttavista teki- jöistä, lisää tieto oikeudellisten toimijoiden arvoista, asenteista, uskomuksista ja käsityksistä, jotka osaltaan vaikuttavat siihen, miten ne käyttäytyvät. Eri viranomaisilla on toisistaan poikkeavia orga- nisaatio- ja ammattikulttuureja, ammattirooleja ja –ideologioita, jotka saattavat olla merkityksellisiä päätöksenteossa ja toiminnan suuntaamisessa. Arvot, asenteet ja käsitykset saattavat vaihdella myös yksittäisen ammattiryhmän sisällä. (Keinänen, 2010, 180.) Säännöksen soveltajat ovat keskeisessä asemassa, koska valintoihin ja käyttäytymiseen vaikuttavat jokseenkin aina myös muut tekijät kuin pelkästään kyseessä oleva oikeussäännös (Tala, 2001, 18). Erilaiset motiivit, edut, tavoitteet, toiveet, tunteet, tiedot, taloudelliset kannustimet tai rasitteet saattavat vaikuttaa myös keskenään eri suuntiin (Tala, 2001, 19). Lakiuudistuksen vaikutusten tarkastelussa painotetaan tavallisesti paljon julkisen organisaation ulkopuolisten toimijoiden näkökulmaa ja kokemuksia. (Tala, 2001, 25.) Tästä syystä olin kiinnostunut tarkastelemaan asiaa nimenomaan julkisen organisaation ja ympäristöhallinnon ver- kostoon kuuluvan toimijan näkökulmasta.
Suomen ympäristökeskus on selvittänyt lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä eläinsuojien ympäristö- valvonnan toimivuuden kehittämistä vuonna 2013. Tutkimus toteutettiin maatalousviranomaisille ja ympäristönsuojelun osalta valtionhallinnon viranomaisille. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset
5
otettiin tutkimukseen mukaan siten, että kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille toteutettiin suppe- ampi kysely. Kysely lähetettiin 207 kuntien ympäristönsuojeluviranomaiselle ja vastausprosentti oli 41 %. (Salminen, 2013, 16-17) Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten keskiarvo kysymykseen millainen eläinsuojien ympäristövalvonnan taso oli 2,89 5-portaisella likertin asteikolla, jossa 5= erit- täin hyvä. (Salminen, 2013, 19.) Vastaajista yli puolet oli sitä mieltä, että ympäristömääräysten nou- dattamista ei valvota riittävästi, eläinsuojien valvontaa tulisi selkeyttää ja valvontaa pitäisi olla myös lupakynnyksen alittavilla tiloilla. Noin puolet oli myös sitä mieltä, että valvonta ei ole alueellisesti tasapuolista ja valvonnan tulisi perustua otantaan ja riskinarvioon. Kuitenkin 36 % oli sitä mieltä, että valvonnan ei tarvitse perustua otantaan ja riskinarvioon. Suhteellisen tasaisesti jakautuivat käsitykset siitä, voiko lupajärjestelmän toimivuutta parantaa nostamalla lupakynnystä ja siirtämällä resursseja valvontaan. Lähes 80 % vastaajista oli sitä mieltä, että ympäristölupamääräyksiä pitäisi selkeyttää yleisillä määräyksillä.
1.3 Työn rakenne
Tämän tutkielman kappaleessa kaksi esitän ympäristöpolitiikan ohjauskeinoihin liittyvää teoriaa.
Esittelen yleisesti ympäristöpolitiikan ohjauskeinoja ja tarkemmin hallinnollis-oikeudellisia ohjaus- keinoja, ympäristönsuojelulain mukaista sääntelyä ja sääntelyn uudistamista. Kappaleessa kolme käyn lävitse tutkimuksen menetelmät ja tutkimusaineistoa taustatietoineen.
Tutkimustulokset esitän kappaleissa 4, 5 ja 6. Kappaleessa 4 esitän tutkimuksen tulokset nykyisen ympäristönsuojelulain toimivuudesta ja ongelmien esiintymisestä naapureiden kanssa. Kappaleessa 4 esitän tulokset myös vastaajien taustatekijöistä ja niistä taustatekijöistä, jotka liittyvät kuntien ym- päristönsuojeluviranomaisten ympäristöyhdistyksen jäsenyyteen ja perheenjäsenen tai lähipiiriin kuuluvan henkilön toimimiseen maataloustoiminnassa. Näitä taustatekijöitä käytin hyödyksi ryhmien välisien erojen havaitsemiseksi ja ryhmien välisiin eroihin liittyvät tulokset raportoin kappaleessa 6..
Nykyisen ympäristönsuojelulain toimivuutta selvitin kysymällä kuntien ympäristönsuojeluviran- omaisilta ympäristölupien määrää ja lupien käsittelyaikoja, kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten valvontaa ja valvonnassa todettuja puutteita, toimenpiteitä puutteiden saattamiseksi ympäristönsuo- jelulain mukaiseksi ja valvontayhteistyötä maataloustukien valvontaviranomaisen kanssa. Lisäksi ky- syin kuntien ympäristönsuojeluviranomaisilta ympäristönsuojelulain toimivuudesta vuonna 2016 ja nautatilojen toiminnasta naapureiden näkökulmasta. Nautatiloilla esiintyviä ongelmia naapureiden kanssa selvitin kysymällä kuntien ympäristönsuojeluviranomaisilta naapureiden tekemistä valituk-
6
sista ja niiden syistä valvontaviranomaiselle sekä valituksista vireillä olevista lupahakemuksista muu- toksenhakuviranomaiselle. Näiden kysymysten avulla sain kattavan käsityksen nykyisen ympäristön- suojelulain toimivuudesta nautaeläintiloilla ja siitä, ilmeneekö nautaeläintiloilla ongelmia naapurei- den kanssa. Näiden tulosten analysointiin käytin tilastollisten menetelmien kuvailevia menetelmiä.
Kappaleeseen 5 esitän tulokset kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkemykset ympäristönsuo- jelulain kehittämisestä ja suhtautumisesta ympäristönsuojelulain muutosehdotuksiin. Lainsäädännön muutosehdotuksiin liittyvät kysymykset perustuvat lainsäädännön uudistamistyössä valmisteltuun ai- neistoon. Tutkimuskysymyksien laadinnassa käytin ympäristönsuojelulakia ja sen valmisteluaineis- toja sekä ympäristöministeriön ympäristönsuojelulainsäädännön uudistamishankkeeseen asettamien työryhmien loppumuistioita ja yhden luukun lainsäädäntöhankkeen loppuraporttia. Lisäksi hyödynsin tutkimuskysymysten laadinnassa kokemustani ympäristönsuojeluviranomaisena. Muutosehdotukset on jaoteltu siten, että tarkastelen erikseen yhden luukun mallin käyttöönottoa, rekisteröintimenette- lyyn siirtymistä, maatalousasetuksen ja hajun sijainninohjaustyökalun tarpeellisuutta.
Kappaleessa 6 analysoin ryhmien välisiä eroja kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten mielipiteitä kuvaavien muuttujien osalta. Ryhmien välisiä eroja selvitän kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten taustatekijöiden osalta, erityisesti alueellisesti, ympäristöyhdistyksen jäsenyyden ja maataloustoimin- nan perusteella. Ryhmien välisten erojen selvittämiseen olen käyttänyt Mann-Whitneyn U-testiä ja Kruskall-Wallis-testiä. Kappaleessa 7 tarkastelen tutkimustuloksia ja kappaleessa 8 esitän tutkielman johtopäätökset.
2 TUTKIMUKSEN VIITEKEHYS
2.1 Ympäristöpolitiikan mekanismit
Tämän tutkielman viitekehys muodostuu ympäristöpolitiikan ohjauskeinoista ja erityisesti hallinnol- lis-oikeudellisista ohjauskeinoista. Hallinnollis-oikeudelliset ohjauskeinoihin sisältyy sääntely, joka konkretisoituu lainsäädäntöön erilaisten mekanismien kautta.
Sairisen (2003, 76) mukaan Suomen ympäristöpolitiikan institutionalisoituminen on tapahtunut vuo- sina 1970-86. Suomen ympäristöpolitiikkaa on leimannut vahva oikeudellinen sääntely ja uusien oh- jauskeinojen käyttöönottaminen on ollut hidasta. (Sairinen, 2003, 76.) Suomen liittyminen Euroopan Unioniin lisäsi ympäristösääntelyä. Ennaltaehkäisevää lainsäädäntöä otettiin käyttöön 1990-luvun
7
loppupuolella. Vuonna 2000 integroitiin pirstaleinen ympäristölainsäädäntö yhdeksi pilaantumisen ehkäisemistä koskevaksi ympäristönsuojelulaiksi, johon otettiin mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaate, riskienhallinta ja energian käytön tehokkuus. (Sairinen, 2003, 76.)
Yhteisötason lainsäädännöstä huolimatta eri jäsenmaiden kansallisessa lainsäädännössä on suuria jä- senmaiden välisiä eroja. Eroja jäsenmaiden ympäristöpolitiikassa ja instituutioiden välillä selittävät kansalliset toimijat ja kunkin jäsenmaan institutionaaliset rakenteet (Jörgens, Lenschow ja Liefferink, 2013, 4). Kansallisen tason toimintatavat ovat hyvin vahvasti kytköksissä talouteen ja politiikkaan ja taustalla vaikuttaa erilaisia mekanismeja (Jörgens ym., 2013, 5).
Jörgens ym. mukaan viisi mekanismia vaikuttavat kansallisen tason lainsäädännön kehittymiseen.
Mekanismit ovat kansainvälinen harmonisointi, ylikansallinen yhteistyö, maiden välinen sääntelykil- pailu, ympäristöpoliittinen vaikuttaminen ja lainsäädännön kehittäminen samankaltaisten ongelmien kautta. Näistä Jörgensin ym. esittämistä mekanismeista tutkimusongelmaan vaikuttaa lähinnä lain- säädännön kehittäminen samankaltaisten ympäristönsuojelullisten syiden vuoksi (Parallel problem pressure). Yhteisötasolla samankaltaisten ongelmien paine voi johtaa yhdenmukaiseen lainsäädännön kehittämiseen ilman merkittävää kansainvälistä painetta eli mm. yhteisesti sovittua sääntelyä tai kan- sainvälisiä sopimuksia (Jörgens ym., 2013, 18). Useissa Euroopan maissa on ollut jo aikaisemmin käytössä menetelmiä, jotka ovat Suomessa tällä hetkellä tämän tutkimuksen muutosehdotuksen koh- teena. Useissa Euroopan maissa eläinsuojien toiminta ja sijoittuminen on perustunut normiohjauk- seen, jossa on ollut eläinsuojien toimintaa ja sijoittumista koskevia säännöksiä. Toisaalta muutosesi- tysten taustalla voidaan nähdä myös sidosryhmien poliittista painostusta, joka on johtanut lainsää- dännön kehittämistarpeisiin. Maatalouden etujärjestöt ovat ajaneet muutoksia tiukkana ja hitaana pi- dettyyn ympäristölupamenettelyyn. Poliittisen paineen johdosta ympäristölainsäädännön kehittämi- nen on nähty tarpeelliseksi sekä pääministeri Kataisen että pääministeri Sipilän hallituskaudella.
Edellä mainituista kahdesta erilaista näkökulmasta lähtevät muutostarpeet ovat johtaneet yhteiseen tavoitteeseen lainsäädännön kehittämisessä.
2.2 Ympäristöhallinta ja verkostot
Ympäristöhallinnassa on kyse ympäristöongelmien ja niiden ratkaisujen yhteiskunnallisesta hallin- nasta. Hallinnalla voidaan tarkoittaa mitä tahansa institutionaalisia järjestelyjä, joilla ohjataan yksi- löiden tai organisaatioiden harjoittamaa luonnonvarojen käyttöä. Instituutioilla tarkoitetaan sääntöjä ja niitä ylläpitäviä sosiaalisia ja kulttuurisia järjestelmiä. Ympäristöhallinta kuvaa yhteiskunnallisia
8
ja/tai yhteisöllisiä ympäristöratkaisuja sekä niihin liittyviä prosesseja ja toimijoita. (Sairinen, 2009, 139.) Sairisen (2009,135) mukaan ympäristöhallinta on vuorovaikutusta erilaisten toimijoiden kesken siten, että toimijat verkostoituvat ja vaikuttavan toisiinsa. Yhteiskunnan toiminta ymmärretään ver- kostomaisena ja verkostosta on tullut keskeinen yhteiskunnallisten tapahtumakulkujen ja toimintape- riaatteiden ymmärtämiselle. Verkostot määrittelevät mitä kuuluu politiikkaan, mitkä ovat tähdellisiä tavoitteita ja toimenpiteitä. Perinteiset yhteiskunnalliset instituutiot nähdään erilaisten näkemyserojen kenttinä. Yhteiskunnallisia ilmiöitä ei voida ajatella ympäristöstään ja siinä vallitsevista suhteista riippumattomina, vaan asiat saavat merkityksen laajemman suhdeverkoston osana. Asioiden merkitys riippuu niiden asemasta osana muuttuvaa verkostoa ja näiden yhteydestä muihin asioihin sekä niiden välisiin suhteisiin. Foucaultin mukaan valtaa käytetään ja harjoitetaan verkoston kaltaisten organisaa- tioiden kautta. Valta on toisiinsa ketjuuntuvia rakenteita, joita mm. institutionaaliset käytännöt, juri- diset ja taloudelliset järjestelmät sekä kulttuuriset vaikutussuhteet muokkaavat. (Eriksson, 2015)
Ympäristöhallinnon alalla toimii useita toimijoita ja verkostoja. Kuntien ympäristönsuojeluviran- omainen on itsenäistä päätösvaltaa käyttävä toimija ympäristöhallinnossa. Ympäristöministeriö pe- rustettiin 1980-luvulla ohjaamaan ympäristöpolitiikkaa Suomessa (Sairinen, 2003, 76). Ympäristö- politiikan ohjaamisessa on kuitenkin haasteita toiminnan pirstaloitumisen vuoksi koska osa ympäris- töpolitiikan ohjauskeinojen rahoitusmekanismeista on muiden kuin ympäristöministeriön hallinnon alaisuudessa (Sairinen, 2003, 77.) Ympäristöpolitiikan hallinnollis-oikeudellisia ohjauskeinoja sovel- tavat käytäntöön valtion aluehallintotaso ja itsenäiset kunnat. Valtion aluehallintotasolla toimivat aluehallintoviranomaiset lupaviranomaisina ja ELY-keskukset valvontaviranomaisina. Lisäksi ELY- keskuksille kuuluvat ympäristönsuojelulain mukaisten ilmoitusten käsitteleminen, ympäristönsuoje- lulain mukaisten tehtävien edistäminen ja ohjaaminen sekä yleisen edun puhevallan käyttäminen.
Kunnissa kunnan ympäristönsuojelutehtävistä vastaa kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Kun- nilla on mahdollisuus antaa myös yleisiä normeja, joilla tarkoitetaan kunnan ympäristönsuojelumää- räyksiä ja jätehuoltomääräyksiä. (Hollo, 2001, 157.) Valtion viranomaisilla ei ole ohjausvaltaa kun- tien ympäristönsuojeluviranomaisten toimintaan (Hollo, 2001, 161). Kunnat toimivat lupaviranomai- sina lainsäädännössä kunnille määrättyjen toimintojen osalta (Hollo, 2001, 233).
Ympäristönsuojeluverkostoihin kuuluvat lainsäädännön kehittämishankkeissa ympäristöministeriö, aluehallintovirastot ja ELY-keskukset. Suomen kuntia lainsäädäntöhankkeissa edustaa Kuntaliitto.
Lainsäädäntöhankkeisiin vaikuttavat lisäksi etujärjestöt ja sidosryhmät. Kunnilla on mahdollisuus vaikuttaa suoran kuulemisen tai lausuntomenettelyiden kautta. Tutkimuksen kohteena olevassa hank- keessa ympäristöministeriö on valmistellut lainsäädäntöhanketta ja perustanut uudistamishanketta
9
varten erilaisia työryhmiä, joihin se on pyytänyt organisaatioita nimeämään edustajansa. Kuntia työ- ryhmissä on edustanut kuntaliitto. Kuntaliiton taustalla on yli 300 kunnan verkosto ja kunnissa työs- kentelee toimistohenkilöt mukaan lukien yli 800 henkilöä (Parviainen, 2017, 31). Valmistelutyötä varten asetetuissa työryhmissä laaditaan uudistamishankkeen kannalta keskeiset ehdotukset. Tutki- muksen kohteena oleva lainsäädännön uudistamishanke koskee lähinnä kuntien toimivaltaan kuulu- vien eläinsuojien ympäristövelvoitteiden ja -menettelyiden muuttamista, joten uudistamishankkeen vaikutukset kohdistuvat kuntien ympäristönsuojeluviranomaisiin ja toiminnanharjoittajiin.
2.3 Ympäristöpolitiikan ohjauskeinot
Ympäristöohjauskeinoja ovat vaikuttamiskeinot, joilla julkinen valta yksin tai yhdessä muiden toimi- joiden kanssa pyrkii ohjaamaan yhteiskunnan toimintoja ympäristönsuojelun kannalta myönteisem- pään suuntaan. Ohjauskeinot voidaan luokitella kolmeen luokkaan; hallinnollis-oikeudellinen ohjaus, informaatio-ohjaus ja taloudellinen ohjaus. (Sairinen, 2009,141) Hollon mukaan ohjauskeinot voi- daan jakaa lisäksi välittömiin ja välillisiin ohjauskeinoihin sen mukaan, mikä vaikutus niillä on toi- mintoihin. Välittömissä ohjauskeinoissa säätelyn kohteella ei yleensä ole valinnan mahdollisuutta, miten toimia. Välillisissä ohjauskeinoissa asetetaan houkuttimen avulla tavoite, jonka saavuttamiseen tarvittavat keinot asianosainen voi tietyissä rajoissa valita. (Hollo, 2001, 14.)
Uusimpia ohjauskeinoja ovat suunnittelu-, yhteis (vapaehtoiset ympäristösopimukset) -ja itseohjaus sekä kansalaissääntely (kansalaisyhteiskunnan harjoittama säätely esim. mielenilmaisut). Perinteinen sääntelyohjaus (command and control) toimii hyvin ympäristöpolitiikan alkuvaiheessa, mutta toimii huonosti myöhemmin, koska sääntelyn kohteet eivät ole sitoutuneita, keinojen soveltumisessa käy- täntöön voi olla ongelmia ja toimien kustannustehokkuus voi olla heikko. Uusien keinojen käyttöön- otto johtuu paineista vähentää sääntelyä (deregulaatio) ja kehittää uudenlaisia malleja, joihin kuuluu mm. sääntelytaakan vähentäminen. (Sairinen, 2009, 141.) Talouselämä tähdentää myös vapaaehtoisia toimia ja sääntelytaakan vähentämistä ja ennustettavuutta. Ympäristöjärjestöt edellyttävät avointa päätöksentekoa. Käytännössä vapaaehtoisten järjestelmien toimivuus on ollut heikko ja toisaalta on tarve ennemminkin parantaa ympäristösääntelyn laatua eikä purkaa sitä. Ympäristöhallinnan tutki- muksen näkökulmasta ohjauskeinojen muutokset rikkovat perinteisiä raja-aitoja julkisen ohjausval- lan, yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan välillä. (Sairinen, 2009,142.)
10
Tutkielmani kohteena on taloudellis-hallinnolliset ohjauskeinot, jotka mielletään varhaisvaiheen oh- jauskeinoihin. Ympäristönsuojelulainsäädännön uudistamishankkeen tavoitteena on kuitenkin vähen- tää sääntelyä. Tavoitteena on lähinnä keventää lupamenettelyitä ja siirtää painopistettä normiohjauk- seen. Tämä sääntelyn vähentäminen ei kuitenkaan ole Sairisen mainitsema ohjauskeinon muutos, joka rikkoisi perinteisiä raja-aitoja, koska myös normiohjaus katsotaan hallinnollis-oikeudellisiksi ohjauskeinoksi. Uudistamisessa onkin enemmän kyse ympäristösääntelyn laadun parantamisesta.
2.3.1 Hallinnollis-oikeudelliset ohjauskeinot
Hallinnollis-oikeudellisia ohjauskeinoja valmistellaan pääasiassa oikeustieteilijöiden toimesta ja oi- keustieteilijöiden näkökulmasta. Tästä syystä oikeustieteilijöiden kirjoittamaa hallinnollis-oikeudel- lista kirjallisuutta on hyvin saatavilla. Oikeustieteellisestä näkökulmasta kirjoitettu teksti on hyvin virallista ja pohjautuu pitkälti hallituksen esityksissä esitettyihin teksteihin. Tämä käytäntö johtaa siihen, että eri oikeustieteilijöiden kirjoittamat tekstit muistuttavat toisiaan, eikä sisällössä ole juuri eroja. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille soveltamiskirjallisuutta ovat 90-luvulta lähtien kir- joittaneet lähinnä Erkki J. Hollo ja Kari Kuusiniemi. Lainsäädännön soveltamisessa käytettävää kir- jallisuutta päivitetään myös aina lainsäädännön uudistuessa. Tästä syystä käytin tässä tutkielmassa näiden kirjoittajien kirjoittamaa kirjallisuutta. Oikeustieteellisestä näkökulmasta katsottuna asioihin liittyy myös hyvin vähän tulkinnanvaraisuutta.
Yhteiskunnassa hyväksytyt mm. ympäristöpoliittiset ja taloudelliset vaatimukset johtavat strategioi- den laatimiseen ja oikeusjärjestyksen muuttamiseen. Strategioiden toteuttamiseen käytetään instru- mentteja, jotka ovat jo olemassa olevia käytössä olevia tai ajateltavissa olevia keinoja, joilla pystytään vaikuttamaan ihmisten ja päätöksentekijöiden käyttäytymiseen. Näistä strategioista ja instrumenteista pyritään rakentamaan lainsäädännöllisiä ”kehikkoja”. (Hollo, 1991, 38.) Ympäristölainsäädännön uu- distaminen käynnistyy usein näiden ympäristöpoliittisten tai taloudellisten vaatimusten perusteella.
Ympäristönsuojeluviranomaiset tuovat esiin ympäristönsuojeluun liittyviä kehittämistarpeita ja si- dosryhmät sekä poliitikot pyrkivät edistämään taloudellisia näkökulmia.
Hallinnollis-oikeudellisille ohjauskeinoille ominaista on pakotteiden tms. liittyminen tietyn normin noudattamiseen. Kaikki oikeudelliset ohjauskeinot eivät ole tehokkuudeltaan samanveroisia, vaan te- hokkuus riippuu viranomaisen määräysvallan konkreettisuudesta ja velvoittavuudesta. Ohjauskeinoja suunniteltaessa olisi pidettävä huoli, että asetettu ympäristöpoliittinen tavoite riittävän hyvin saavu- tetaan, koska joskus velvoitteen rikkominen saattaa olla taloudellisesti kannattavaa. (Hollo, 1991,
11
39.) Toisaalta taas liian tiukka lainsäädäntö saattaa johtaa velvoitteen rikkomiseen ilman taloudelli- siakin perusteita, jos velvoitteen noudattamisesta tulee hyvin monimutkaista eikä sanktioita pidetä riittävän voimakkaina.
Oikeudellisissa ohjauskeinoissa korostetaan lainsäädäntöä ja tuomioistuinten toimintaa ja hallinnol- lisissa ohjauskeinoissa viranomaisten sääntely- ja ohjausvaltaa. Suomessa viranomaistoimintaa ohjaa lainsäädäntö ja päätöksenteko on aina tuomioistuinten kontrollin kohteena. Hallinnollisen ohjauksen erityispiirteenä voidaan pitää sitä, että lainsäädäntöä yleensä täydennetään alemman asteisilla valtio- neuvoston tai ministeriön asetuksilla. Hallinnollinen ohjaus perustuu lainsääntöön perustuviin nor- meihin. Viranomaisten ja tuomioistuinten sovellettavat oikeusnormit puolestaan edellyttävät tapaus- kohtaista konkretisointia, jolloin on kysymys normin soveltamisesta. Joustavissa normitilanteissa oh- jaus- ja lupakäytäntö voi muuttua ilman, että sovellettavaa lainsäädäntöä muutetaan. (Hollo, 2001, 17.) Ympäristönsuojelulainsäädännön mukaiset viranomaisten hallinnolliset päätökset ovat valitus- kelpoisia. Oikeusasteissa testataan hallintoviranomaisten lain ja asetusten soveltamista. Erilaisten tul- kintojen taustalla soveltamiseen saattaa vaikuttaa esim. se, että lainsäädäntö ymmärretään eri tavoin tai päätöksentekoon vaikuttavat lainsäädännön ulkopuoliset asiat. Joissakin kunnissa kuntien ympä- ristönsuojeluviranomaiset saattavat joutua mm. poliittisen painostuksen kohteeksi. Lainsäädännön soveltamiseen liittyvät ongelmat johtavat yleensä joko lainsäädännön muutostarpeisiin tai normioh- jauksen lisäämiseen.
Norminannolla pyritään mm. vähentämään lainsäädännön soveltamista, jota normeilla ei kuitenkaan saada täysin poistettua. Asetuksiinkin jää aina tulkinnanvaraisuutta. Yleisnormiohjausta voidaan käyttää myös toiminnan ennakkovalvonnan ja ohjauksen välineenä mm. toiminnoissa, jotka on siir- retty rekisteröintimenettelyyn (Ekroos, Kumpula, Kuusiniemi ja Vihervuori, 2010, 553). Lupamenet- telyillä on perinteisesti ollut Suomessa merkittävämpi asema, mutta Kuusiniemen ym. (2015) mukaan Suomessa on aika ajoin ollut esillä yleisnormituksen aseman vahvistaminen, koska lupamenettelyjen on katsottu vaativan paljon resursseja ja hidastavan investointeja. Yleisnormituksen on katsottu so- veltuvan tilanteisiin, joissa toimintoja on paljon ja ne ovat teknisesti ja vaikutuksiltaan hyvin saman- laisia. Painopiste tällöin olisi toimintojen jälkivalvonnassa. Useille toimialoille on annettu toimiala- kohtaisia asetuksia ja toimintoja on siirretty ympäristönsuojelulain mukaiseen rekisteröintimenette- lyyn. (Kuusiniemi, Leinonen, Marttila, Salila, Seppälä, Siitari. 2015, 48.)
Normiohjauksen tavoitteena on luoda yksittäistapauksia koskeville päätöksille ennakoitavuutta ja yh- tenäisyyttä. Sallitun ja kielletyn rajan selkeyttämiseksi lain sisältöä täsmennetään alemman tasoisin
12
säädöksin, yleismääräyksin tai yleisohjein. (Sairinen, 1996, 25.) Uusi normi saattaa kuitenkin johtaa uusiin ongelmiin huomaamatta, kun norminannolla pyritään poistamaan lainsäädännössä tai sen so- veltamisessa olevia aukkoja. Sairinen (1996, 25) jakaa normit:
1. päästö- eli emmissionormit (päästöohjearvot)
2. ympäristön laatu- eli immissionormit (ilman tai veden laatua koskeva) 3. poltto- ym. aineiden (kivihiilen rikkipitoisuus) koostumusta koskevat normit
Immissiolla tarkoitetaan päästöä, jossa on ainetta tai energiaa. Tällaisia päästöjä ovat haju, melu, tä- rinä, säteily ja lämpö. Immissioita voivat olla myös haittaeläimet, kuten lokit ja kärpäset sekä eläin- suojien mahdolliset eläintaudit. Immissiosta tulee kuitenkin aiheutuva jotakin selvästi havaittavaa ennen kuin voidaan puhua immissiosta. (Kuusiniemi ym., 2015, 84-85.) Tällaiseksi immissioksi voi- daan luokitella mm. eläinsuojasta lähtevä haju, joka havaitaan häiriintyvässä kohteessa. Immissio- käsitteeseen liittyy olennaisesti kohtuuttomuus. Kohtuuttomuudesta säädetään naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 2 momentissa, jonka mukaan arvioinnissa tulee huomioida paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen alkamisajankohta ja muut vastaavat seikat (Kuusiniemi ym., 2015, 85). Tämä kohtuuttomuuden käsite on määritellyt pitkään eläinsuojien lupavelvollisuutta ensin osana rakennuslupamenettelyä ja myöhemmin osana ympäris- tönsuojelulainsäädäntöä. Nykyäänkin säännös on osa ympäristölupamenettelyssä huomioon otettavia luvan myöntämisedellytyksiä. Alle lupakynnyksen olevat eläinsuojat saattavat edellyttää lupaa myös pelkästään naapureille aiheutuvan kohtuuttoman rasituksen perusteella. Naapuruussuhteisiin sidottu luvanvaraisuus voi aiheuttaa tulkintaongelmia luvan tarpeellisuudesta. Naapuruussuhteista aiheutuva luvanvaraisuus voi ilmetä myös vasta haitan aiheuduttua, joten tällöin luvan tarvetta voidaan joutua arvioimaan jälkikäteen. (Kuusiniemi ym., 2015, 86.) Naapureille mahdollisesti aiheutuvan kohtuut- toman rasituksen lisäksi eläinsuojien ympäristölupamenettelyssä otetaan huomioon terveyshaitta.
Terveyshaitalla tarkoitetaan mahdollisuutta terveyshaittaan, joka johtuu jostakin aiheuttavasta teki- jästä tai olosuhteesta esim. vahinkoeläinten lisääntymisestä tai häiriöstä ympäristössä (Kuusiniemi, 1993, 91). Ympäristönsuojelulain nojalla annettavien toimintojen etäisyysvaatimusten taustalla on usein kohtuuttoman rasituksen estäminen terveyshaittojen lisäksi (Kuusiniemi ym., 2015, 84).
Hallinnollis-oikeudelliset ohjauskeinot perustuvat luvanhakuvelvollisuuteen tai viranomaisvalvon- taan. Ohjauskeinot perustuvat viranomaisjohtoisuuteen, hallinnollisten päätösten ja suunnitelmien te- kemiseen, joilla ohjataan pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen sijoittumista ja ympäristö- vaikutuksia. Ohjauskeinot muodostuvat 1) lainsäädännön ja lakien nojalla annettujen asetusten ja määräysten velvoitteista sekä aluekohtaisista määräyksistä 2) lupa- tai ilmoitusvelvollisuudesta 3)
13
suojeluvelvoitteista ja 4) toiminnan aiheuttaman pilaantumisen ennallistamisvelvoitteista. (Hollo, 2001, 14-15.)
Sairinen (1996, 25) jakaa ympäristöpoliittisen ohjauksen ennakko- ja jälkitoimiin. Ennakkovalvonta- järjestelmiin kuuluvat erilaiset ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmät. Ennakkovalvon- tajärjestelmissä tietyn toiminnan sallittavuus sekä sen harjoittamisen edellytykset ja ehdot ratkaistaan ennen toiminnan aloittamista (Sairinen, 1996, 25). Ympäristölupamenettelyyn liittyy asianosaisten, viranomaisten ym. kuuleminen ja suhteellisen laaja valitusoikeus (Kuusiniemi ym., 2015, 48). Ym- päristölupa vaikuttaa toiminnanharjoittajan ja naapureiden välisiin oikeussuhteisiin, lupa antaa suojan joiltain naapurin vaatimuksia vastaan ja naapuri joutuu sietämään luvanmukaisen toiminnan aiheut- tamaa haittaa (Kuusiniemi ym. 2015, 50). Terveyshaittaa ei kuitenkaan voida luvalla sallia eikä siihen ole sietämisvelvollisuutta, vaikka haitan kohteena olisi harvat tahot (Ekroos ym. 2010, 124). Tervey- delle haitallisten hajuhaittojen arviointikriteerinä pidetään hajuhaitan lähteen ja kohteen välimatkaa sekä eläinmäärää (Ekroos ym., 2010, 579). Ilmoitus eroaa lupamenettelystä siinä, että toiminnanhar- joittaja antaa tiedon toiminnan aloittamisesta ja viranomaisella on tietty aika antaa määräyksiä. Asi- anosaisia on ilmoitusmenettelyssä suhteellisen vähän ja hallintomenettely on lupamenettelyä kevy- empi. Lisäksi valitusoikeus voi olla lupamenettelyä suppeampi. (Kuusiniemi ym. 2015, 48.) Ilmoitus voi olla sellainen, josta viranomainen tekee päätöksen tai sellainen, josta viranomainen saa vain tie- don ja voi ryhtyä tarvittaessa valvonnallisiin toimiin. Rekisteröintiä koskevaan ilmoitukseen ei anneta päätöstä, mutta viranomainen saa toiminnasta tiedon ja kirjaa toiminnan ympäristönsuojelun tietojär- jestelmään. Lupien ja ilmoitusjärjestelmien ero on ollut Suomessa pieni mm. siksi, että ilmoituksien johdosta on katsottu, että viranomainen voi tarvittaessa antaa määräyksiä. Annetut määräykset saat- tavat johtaa siihen, että toiminta on käytännössä kielletty. (Kuusiniemi ym. 2015, 49.)
Jälkikäteisvalvonta kohdistuu jo käynnissä olevaan toimintaan. Siinä viranomaiset tarkastavat ja val- vovat säännösten ja määräysten noudattamista käyttäen tarvittaessa apunaan lain suomia sanktioita.
(Sairinen, 1996, 25.) Jälkivalvonnaksi kutsutaan viranomaisen toimia, joilla puututaan luvattomiin tai muuten virheellisiin tapauksiin. Joskus myös lupaehtoihin on mahdollisuus puuttua jälkikäteen olo- suhteiden muuttumisen perusteella (Hollo, 2009, 125). Valvontaviranomaisen tulee valvoa luvan mu- kaista toimintaa mm. onnettomuustilanteiden, haittailmoitusten ja lupamääräysten rikkomisen joh- dosta. Valvontajärjestelmässä on asetettu velvoitteita myös toiminnanharjoittajalle, jonka mukaan toiminnanharjoittajan tulee ilmoittaa valvontaviranomaiselle sellaisista toiminnassa tapahtuvista muutoksista, joista saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista tai vaikutusta luvan noudattamiseen.
(Kuusiniemi ym. 2015, 347.)
14 2.4 Eläinsuojien sääntelytarve
Ympäristösääntelyn tarkoituksena on vähentää maataloudesta syntyviä ympäristövaikutuksia. Ympä- ristölupamenettelyllä pyritään vähentämään eläinsuojien haittoja lähimmille naapureille, pilaantu- mista ja kuormitusta ympäristöön. Eläinsuoja on Grönroos ym. 2013 mukaan tuotantorakennus, johon sisältyy myös ulkotarhan sääsuojat ja siihen rinnastettavat rakennelmat. Eläinsuojan toiminnallisia osia luetaan lannan ja jätevesien käsittely, jätteiden varastointi, rehun käsittely sekä nautojen jaloit- teluun liittyvät toiminnot. (Grönroos ym., 2013, 2.) Ilmapäästöt ovat merkittävimmät maataloudesta aiheutuvat päästöt, jotka tulee ottaa huomioon ympäristölupamenettelyssä ja jotka vaikuttavat eläin- suojien sijoittumismahdollisuuksiin. Uudistamishankkeessa mm. ehdotettu hajun sijainninohjaustyö- kalu perustuu toiminnasta aiheutuviin ilmapäästöihin. Ammoniakkia haihtuu karjanlannasta lannan- käsittelyn kaikissa vaiheissa. Metaania syntyy märehtijöiden ruoansulatuksen yhteydessä ja lannan- käsittelystä. Dityppioksidia vapautuu ilmakehään karjanlannasta pelloilta ja lannasta lannan varas- toinnin aikana. Eläinsuojista aiheutuu myös muita kaasumaisia päästöjä, kuten rikkivedyn ja muiden haisevien yhdisteiden päästöjä. (Mikkola, Puumala, Kallioniemi, Grönroos, Nikander ja Holma, 2002, 21.) Eläinsuojien hajuhaittojen merkitys on kasvanut, mihin vaikuttaa tuotantoyksiköiden koon suurenemisen lisäksi asutuksen laajeneminen kotieläintuotantoalueiden läheisyyteen ja loma-asutuk- sen yleistyminen maaseutualueilla (Mikkola ym., 2002, 22). Tuotannon keskittyminen suurempiin yksiköihin antaa kuitenkin joissakin tapauksissa paremmat mahdollisuudet ottaa käyttöön päästöjä vähentäviä toimenpiteitä karjasuojissa ja lantavarastoissa (Mikkola ym., 2002, 21). Lannan varastoin- nin aikana ammoniakin haihtuminen jää vähäiseksi, mikäli lantaa ei sekoiteta. Lannan levityksen ai- kana tapahtuu suurin osa ammoniakin haihtumisesta (Grönroos ym., 1998, 8-9). Varastoinnin alku- vaiheessa ammoniakkia haihtuu lietteen pintakerroksesta, mutta myöhemmin köyhtynyt pintakerros estää haihtumisen. Lietelantalan kate ehkäisee ammoniakkia huuhtovaa ilmavirtausta lietteen pin- nasta, ja muodostaa haihtumista hidastavan/estävän kerroksen. Erilaisten katteiden vaikutusta ammo- niakkipäästöihin on tutkittu ja tutkimusten mukaan kate ehkäisee hyvin ammoniakkipäästöjä, mikäli kate pysyy ehjänä. Luonnollinen kuorettuma muodostuu naudan lietelannan päälle yleensä 10-20 vuorokauden varastoinnin jälkeen. (Hellstedt, Luostarineni, Regina, Särkijärvi, Grönroos ja Haapala, 2017, 13.) Grönroos ym. ovat selvityksessään katsoneet, että haju on subjektiivinen kysymys, johon ei ole yksiselitteistä arviointikeinoa. Ulkomailla tehtyjen tutkimusten perusteella lihakarjasuojien ha- jua pidetään vähemmän häiritsevänä, mutta selkeää eroa sikalan hajuun ei ole kuitenkaan voitu osoit- taa. (Grönroos ym., 2013, 5.)
15
Keskeisin elementti eläinsuojien ympäristönsuojeluun liittyvässä sääntelyssä on ympäristölupahar- kinta, jossa ratkaistaan eläinsuojan sijoittuminen ja keskeiset eläinsuojalle määrättävät lupamääräyk- set maataloudesta aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi. Tämän lupamenettelyn lisäksi ympäristön- suojelulain nojalla on annettu muutamia asetuksia, jotka koskevat kaikkien eläinsuojien toimintaa kokoluokasta riippumatta. Näitä normiohjaukseen perustuvia asetuksia ovat ns. nitraattiasetus ja ha- jajätevesiasetus. Nitraattiasetus säätelee eläinsuojien peltolevitystä ja on voimassa sellaisenaan kos- kien kaikkien eläinsuojien toimintaa kokoluokasta riippumatta. Nitraattiasetuksella ei vuonna 2014 toteutetun uudistuksen jälkeen säädellä enää vain nitraattien vesiin pääsyn rajoittamista, vaan asetuk- sella säädetään myös fosforin käyttöä lannoitteena ja lannan käsittelystä aiheutuvia ilmapäästöjä (Ympäristöministeriö, 2016). Nitraattiasetuksessa on annettu määräykset mm. lannan varastointitila- vuudesta ja uusien lantaloiden kattamisvaatimuksesta, lannan varastointitiloista, jaloittelualueista ja ulkotarhojen ruokinta- ja juottopaikkojen sijoittumisesta ja rakenteellisista vaatimuksista, säilörehun varastoinnista, jaloittelualueiden hoitamisesta, lannoitteiden käytöstä, ravinnepitoisuuden määrityk- sestä ja kirjanpidosta sekä lannan aumaamisesta pellolla. Valtioneuvoston asetus talousjätevesien kä- sittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla (157/2017) säätelee myös maatalouden jätevesien käsittelyä. Tarkemmat määräykset puhdistustasovaatimuksista herkkien alueiden ulkopuolella on kuitenkin esitetty ympäristönsuojelulaissa (427/2017). Maatalouden jätevesien käsittelystä ei saa ai- heutua ympäristön pilaantumista.
2.5 Ympäristösääntelyn kehitys Suomessa
Ympäristöoikeudellisen sääntelyn juuret liittyvät asutukseen ja erilaiseen elinkeinotoimintaan. Van- hinta perua ovat naapureiden keskinäisten käyttöhaittojen (immissioiden) sietovelvoitetta, vesienkäy- tön järjestämistä koskevat säännökset ja kaupungeissa annetut terveydensuojelulliset määräykset.
Sääntelyn tavoitteet eivät ole olleet samanlaisia, vaan kulloinkin ympäristöllisen sääntelyn kehityk- seen on vaikuttanut yhteiskunnalliset-taloudelliset opit. (Hollo, 1991, 21.) Naapuruussuhteista an- nettua laki valmisteltiin Suomessa jo 1800-luvun lopulla ja laki tuli voimaan lopulta vuonna 1920 ja vaikuttaa siis edelleen ympäristölupamenettelyyn. Lainsäädäntöä pidettiin tarpeellisena, koska kat- sottiin, että teollisuudesta aiheutuvat haitat eivät ole enää vain naapureiden välisiä, vaan huomioon tuli ottaa myös yleisoikeudelliset seikat. (Kuusiniemi, 1992, 79-80.) Vuonna 1927 annettiin tervey- denhoitolaki ja terveydenhoitoasetus, joiden mukaan terveydenhoitolautakuntien tuli valvoa, että kaupungeissa tehtaat eivät aiheuttaneet työntekijöille tai lähellä asuvien terveydelle. Terveydenhoi- toasetus sääteli mm. teurastamojen sijoittumista. Säännöksillä annettiin luvanmyöntämistoimivalta
16
terveydenhoitolautakunnille. (Kuusiniemi, 1992, 85.) Näistä kunnissa toimivista terveydenhoitolau- takunnista tulivat ensimmäiset merkittävät ja pysyvät ympäristönsuojeluun keskittyneet organisaatiot (Laakkonen ja Vuorisalo, 2012, 124). Vuodesta 1967 lähtien terveydenhoitolain sijoituslupajärjestel- mässä naapurit tulkittiin asianosaisiksi ja järjestelmän tarkoituksena oli turvata naapureiden tervey- dellisiä etuja. Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset 1970-luvun alussa muuttivat myös naapu- ruussuhteista annetun lainsäädännön tulkintaa siten, että soveltamisessa tuli ottaa huomioon kohtuut- toman rasituksen aiheuttaminen naapureille ennakolta rakennuslupamenettelyiden yhteydessä. (Kuu- siniemi, 1992, 91.)
Kuntiin perustettiin erilliset ympäristölautakunnat 1980-luvulla, jotka alkoivat hoitaa joitakin aikai- semmin terveyslautakunnille kuuluneista tehtävistä (Laakkonen ja Vuorisalo, 2012, 124). Jo 1980- luvun lopulla perustettiin ensimmäinen työryhmä ympäristönsuojelun sääntelyn kehittämiseksi (Hollo, 1991, 461). Uudistuksen myötä kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset alkoivat käsitellä ym- päristölupa-asioita, joissa otettiin huomioon terveyshaitta ja naapureille aiheutuva kohtuuton rasitus (Kuusiniemi, 1993, 52). Ympäristölupien toimivalta kunnan ja valtion välillä on tästä lähtien perus- tunut laitosluetteloon (Kuusiniemi, 1993, 57). Ympäristöluvat katsottiin oikeussuojan kannalta mer- kittäviksi ratkaisuiksi toiminnanharjoittajan ja julkisen vallan tai haitankärsijöiden kannalta (Kuusi- niemi, 1993, 60). Pian ympäristölupamenettelylain voimaantulon jälkeen aloitettiin valmistelemaan seuraavaa vaihetta, jossa oli tarkoitus yhdistää erilliset lupa- ja ilmoitusmenettelyt myös sisällöllisesti (Hollo, 2001, 43). Ympäristöön liittyvä lainsäädäntö yhdistettiin yhdeksi ympäristönsuojelulaiksi ja lainsäädäntö perustui toisaalta yleisnormien avulla tapahtuvaan ohjaukseen ja toisaalta lupajärjestel- mään (Hollo, 2001, 44). Ympäristönsuojelu otettiin perustuslakiin vuonna 2000 ja perusoikeudella tarkoitettiin yksilöiden oikeutta saada tietoa ympäristönsä tilasta ja siellä harjoitettavasta toimin- noista, oikeutta osallistua ympäristöön vaikuttavaan päätöksentekoon ja yleisimmin oikeutta osallis- tua ympäristöön vaikuttavaan päätöksentekoon ja oikeutta elinkelpoiseen ja turvalliseen ympäristöön (Hollo, 2001, 48-49). 2010-luvulle tultaessa uutta yhtenäistä ympäristönsuojelulakia oli jo muutettu 22 kertaa, laki oli ehtinyt pirstoutua ja Euroopan unionin lainsäädännössä tapahtunut kehitys edellytti jälleen muutoksia ympäristönsuojelulakiin (Kuusiniemi ym., 2015, 1).
2.6 Sääntelyuudistus ympäristönsuojelulaissa
Erityisesti Suomen liittyminen Euroopan Unioniin on lisännyt ympäristönsuojelun sääntelytarvetta.
Yhteinen ympäristöpolitiikan sääntely ei lähde ehdottomasta pilaantumattomuudesta, vaan Euroopan Unionin ympäristöpolitiikan oletuksena on, että ympäristö kestää jonkin verran päästöjen aiheuttamia
17
vaurioita ilman haitallisia sivuvaikutuksia. Tämän vuoksi kustannus-hyöty-analyysiin mukaisesti ta- voitteena ei ole päästöjen estäminen hinnalla, millä tavalla, vaan optimaalisen eli kustannustehok- kaimman tavan määritteleminen ympäristön hallitsemiseksi. Kustannustehokkain tapa voi vaihdella paikallisista olosuhteista, ennaltaehkäisevän tekniikan kustannuksista ja yritysten taloudellisesta ti- lanteesta riippuen. (Knill ja Liefferink, 2007, 36.) Ympäristönsuojelulain tavoitteena onkin ympäris- tön pilaantumisen ehkäiseminen eikä pilaantumista aiheuttavan toiminnan estäminen, vaan vaikutus- ten ohjaaminen ympäristöllisesti ja taloudellisesti kestävään suuntaan (Hollo, 2001, 114). Ympäris- tönsuojelulaissa pilaantumisella tarkoitetaan jonkun aineen tai energian päästämistä ympäristöön, josta aiheutuu ympäristömuutos ja muutoksesta aiheutuu haitallinen seuraus yleiselle tai yksityiselle edulle (Kuusiniemi ym., 2015, 4).
Auri Pakarinen on väitöskirjatutkielmassaan todennut, että lain valmistelun onnistumiseen ja säänte- lyn toimivuuteen vaikuttavat eri osapuolten vuorovaikutussuhteet. Sääntelyn syntymiseen ja toteutu- miseen vaikuttavat erilaisten ryhmittymien intressit ja sääntely syntyy erimielisten osapuolten kamp- pailujen ja neuvotteluiden kautta. Sääntelyn valmistelussa on valtaa eri viranomaisten lisäksi etujär- jestöt. Pakarinen on tunnistanut erimielisyyksiä sekä viranomaisten että etujärjestöjen kuin myös eri viranomaisten kesken. Nämä erilaiset intressit asettavat haasteita sääntelylle. (Pakarinen, 2012, 81.) Lainvalmistelun keskeisenä ihanteena on pidetty lakien vaikutusten ennakkoarviointia. Lain valmis- teluvaiheessa selvitetään sääntelyllä saavutettavat yhteiskuntapoliittiset tavoitteet, jotka Pakarisen mukaan kuitenkin ovat usein ylimitoitettuja. (Pakarinen, 2012, 82.)
Sääntelyuudistuksella tarkoitetaan sääntelymallia, jonka taustalla on muutoksia hallintatavoissa ja so- siaalisissa vuorovaikutussuhteissa (Sairinen, 2003, 73). Sääntelyuudistamisen edistämisellä on vai- kutusta kansallisiin poliittisiin rakenteisiin ja Suomen ympäristöpolitiikkaa EU:ssa on kutsuttu prag- maattiseksi realismiksi. Maanomistuksella on ollut vahva omaisuuden suoja ja maaseudun eturyh- millä ja puolueilla on ollut vahva rooli politiikan kehittymisessä, joten ympäristönsuojelun tavoitteita on ollut vaikea yhteensovittaa maataloussektorin kanssa. (Sairinen, 2003, 77.) Politiikka on perustu- nut eri toimijoiden väliseen yhteisymmärrykseen perustuvaan politiikkaan, joka on mahdollistanut epäviralliset toimijasuhteet sääntelyjärjestelmässä (Sairinen, 2003, 78). Ympäristöpolitiikan taustalla on laajemmat yhteiskunnalliset suuntaukset, joita ovat sääntelyn purkaminen ja ekologinen nykyai- kaistaminen (Sairinen, 2003, 80). Maatalouden harjoittajat ja maatalouden etujärjestöt ovat voimak- kaasti vastustaneet ympäristöasioiden hallinnan lisäämistä (Sairinen, 2003, 82). Ympäristöviran- omaisten mukaan vapaaehtoiset sopimuksiin perustuvat järjestelmät voivat toimia lähinnä oikeudel-
18
lisen sääntelyn tukena eikä niillä voida korvata lainsäädäntöön ja hallinnollisiin toimenpiteisiin pe- rustuvaa valvontaa (Sairinen, 2003, 85). Tämä korostaa perinteistä käsitystä valtion määräysvallan ja oikeudellisten hallinnollisten valvontakeinojen käyttöä julkisen vallan ensisijaisina välineinä (Sairi- nen, 2003, 86). Poliittisessa ajattelussa korostetaan jaettua vastuuta, sidosryhmien osallistumista, tois- sijaisuutta ja markkinamekanismeja, jotka ovat haasteita poliittisille rakenteille, jotka ovat perustu- neet keskitettyihin rakenteisiin (Sairinen, 2003, 90).
Lainsäädännön kehittämiseksi on päätettävä politiikan tavoitteista, sopivista toimenpiteistä, aikatau- lusta, laajuudesta, toimijoiden vastuusta ja vuorovaikutuksesta (Sairinen, 2009, 130). Politiikan ta- voitteista on päätetty em. hallitusohjelmissa. Hallitusohjelmien toteuttamisesta ovat vastuussa vas- tuuministeriöt, joiden tehtävänä on asettaa lainsäädännön muuttamiseksi tarpeellisia selvitysryhmiä.
Kataisen hallitusohjelman (22.6.2011, 70) tavoitteena oli edistää poikkihallinnollista yhteistyötä ym- päristönsuojelun, yhdyskuntasuunnittelun, maa- ja metsätalouden sekä elinkeinopolitiikan välillä sekä selkeyttää ympäristölupajärjestelmää mm. poistamalla kaavoituksen, ympäristövaikutusten ar- vioinnin ja ympäristölupamenettelyiden päällekkäisyyksiä. Kataisen kaudella ympäristönsuojelulain uudistamista varten ympäristöministeriössä asetettiin 4 erillistä projektityöryhmää, joiden tavoitteena oli mm. valvonnan ja ympäristönsuojelulain yleinen kehittäminen. (YM038:2011, 3-5.) Kataisen hal- lituskaudella toteutettiin ympäristönsuojelulain kokonaisuudistus (YSL 427/2014). Pääministeri Si- pilän hallitusohjelman tavoitteena oli mm. rutiinilupa-asioiden siirtäminen ilmoitusmenettelyyn, (Hallitus, 10/2015, 15) ja kuntien tehtävien ja velvoitteiden vähentäminen (Hallitus, 10/2015, 13).
Kärkihankkeena oli edistää suomalaisen ruoantuotannon kannattavuutta, mm. purkamalla maatiloja koskevia normeja, keventämällä maatilojen hallinnollista taakkaa ja kohtuullistamalla mm. tukieh- toja, valvontaa ja sanktioita (Hallitus, 10/2015, 24).
Ympäristönsuojelulain kokonaisuudistuksen yhteydessä selvitettiin, että kuntien ympäristönsuojelu- viranomaisten eläinsuojia koskevien ympäristölupien käsittelyaika on noin 20-40 tuntia/lupa (HE214/2013vp, 33) ja kunnat käsittelevät eläinsuojan ympäristöluvan noin kolmessa kuukaudessa (Salminen, 2014, 27). Kuntien ympäristölupa- ja rekisteröintimenettelyjä sekä valvontatoimia tuli parantaa ja keskittää sekä kohdentaa voimavaroja oikealla tavalla yksinkertaistamalla ja tehostamalla luvanvaraisten toimintojen hyväksymis- ja valvontamenettelyjä, priorisoimalla tehtäviä ja ottamalla käyttöön sähköinen asiointi (HE214/2013vp, 60). Suurin osa ympäristölupahakemuksista käsiteltiin kunnissa ja alle 10 000 asukkaan kunnat ovat olleet vaikeuksissa käsitellessään ympäristölupahake- muksia, koska pieniltä kunnilta puuttuvat voimavarat ja asiantuntemus lupahakemusten laadukkaa-
19
seen käsittelyyn. Ympäristölupajärjestelmää tuli uudistaa hallinnon tuottavuuden lisäämiseksi. Nor- miohjauksen on katsottu yhtenäistävän ja parantavan ympäristönsuojelun tasoa. Valvonnan ongel- mana on pidetty valvontavoimavarojen vähäisyyttä ja ympäristönsuojelulain laiminlyönneissä ei ole käytetty riittävästi käytettävissä olevia tehokkaita valvonta- ja pakkokeinoja. Laillisen tilan palautta- miseen on käytetty lähinnä neuvottelua, huomautuksia ja kehotuksia. (HE214/2013vp, 57.)
Ympäristönsuojelulain kokonaisuudistuksessa säädettiin kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille valvontaa koskevia säännöksiä. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille säädettiin velvoite laatia ympäristölupavelvollisia toimintoja koskeva valvontasuunnitelma, jossa kuvataan valvontaan liitty- vät keskeiset periaatteet ja riskinarvioon perustuva menettely, ja valvontaohjelma, joka on tarkka suunnitelma kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen vuosittain toteutettavista valvonnoista. (YSL 427/2014, 167 §, 168 §) Valvonnan tehostamista kunnissa pidettiin tarpeellisena, jotta toiminnasta kiinni jääminen on riittävän suuri riski. Valvontaa piti myös kohdistaa toimintoihin, joissa ympäristön pilaantumisen vaara on suurinta. (HE214/2013vp, 8) Hallituksen esityksen mukaan uudistuksen myötä valvonnan kustannustehokkuus parantuu (HE214/2013vp, 75). Muutoksen yhteydessä sään- nöksissä vähennettiin määräaikaan sidottua tarkistamisvelvoitetta, jotta käsittely tehostuu, tarpeetto- mat lupamenettelyt poistuvat ja resurssit voidaan kohdentaa ympäristön ja pilaantumisen ehkäisemi- sen kannalta merkittäviin ja olennaisiin muutoksiin (HE 257/2014 vp, 29).
Toimivaltarajat kunnan ja valtion lupaviranomaisen kesken ja samalla eläinsuojien ympäristölupa- velvollisuus perustuvat lypsylehmien, emolehmien tai lihanautojen määrään eläinyksiköiksi muutet- tuna. Eläinyksikköjen laskentaan käytettäviä eläinyksikkökertoimia tarkastettiin ja siirrettiin ympä- ristöministeriön antamasta ohjeesta lainsäädäntöön. Muutoksen tarkoituksena oli yhtenäistää käytän- töjä ja toiminnanharjoittajien tasapuolista kohtelua (HE 257/2014 vp, 29.) sekä saamaan eläinsuojat ympäristövaikutuksiltaan vertailukelpoisiksi (HE 257/2014 vp, 38). Uusissa kertoimissa arvioitiin eläinten kokonaisympäristövaikutuspotentiaalia, joka pohjautui eläinkohtaisiin typpi- ja fosforieritys- määriin ja tästä aiheutuvaan typpi- ja fosforihuuhtoumapotentiaaliin sekä eläinkohtaiseen ammoni- akkipäästöön, jotka muunnettiin vaikutuksiksi rehevöitymiseen, happamoitumiseen ja terveydelle haitallisiin pienhiukkasten muodostumiseen. Hajuja ei pystytty lisäämään indeksiin, koska käytössä ei ollut riittävän perusteltuja eläinkohtaisia tietoja. (Grönroos ym., 2013, 6.) Ammoniakki sai suhteel- lisen suuren painoarvon uusissa eläinyksikkökertoimissa, koska ammoniakkipäästö heijastelee haise- vien yhdisteiden eli hajun päästömääriä (Grönroos ym., 2013, 10). Ympäristönsuojelusta annetun asetuksen muutoksen (449/2015) yhteydessä kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille siirtyi suurem- pien eläinsuojien lupa-asioiden käsittely (taulukko 1). Emolehmillä ei ollut omaa eläinmäärärajaa,
20
vaan emolehmien ympäristölupavelvollisuusrajaa verrattiin lihanautojen lupavelvollisuuden rajaan.
Eläinsuojien luvanvaraisuuden nostamisella pyrittiin keventämään toiminnanharjoittajien ja kuntien hallinnollista taakkaa (HE 257/2014 vp, 29) eikä muutoksella arvioitu olevan merkittäviä ympäristö- vaikutuksia, koska olemassa olevien toimintojen osalta mm. sijainninohjaus on aikoinaan ratkaistu osana lupaharkintaa (HE 257/2014 vp, 38).
Taulukko 1. Ympäristönsuojelulain mukainen kuntien toimivaltaan kuuluvien eläinsuojien koko.
VNA ympäristönsuojelusta 713/2014 VNA muutos 449/2015
Lypsylehmät 30-75 50-150
Lihanaudat 80-200 100-300
Näiden uudistusten jälkeen katsottiin, että ympäristönsuojelulainsäädäntöä ja eläinsuojia koskevaa sääntelyä on edelleen tarpeen kehittää. Eläinsuojien sääntelyn kehittämistä varten oli aikaisemmin perustettu työryhmä, jonka tehtäväksi annettiin selvittää eläinsuojien osalta toimialakohtaisen valtio- neuvoston asetuksen säätämistä ja eläinsuojien siirtämistä lupamenettelystä rekisteröintimenettelyyn tai rajata lupamenettelyssä ratkaistavien asioiden määrää sekä selvittää lupaviranomaisten toimival- lanjakoa. Eläinsuojatyöryhmän rinnalla toimi toinen erillinen työryhmä, jonka tuli mm. tehdä ehdo- tukset toimintojen luvanvaraisuusrajojen nostamisesta, toimintojen siirtämisestä rekisteröintimenet- telyyn ja rekisteröintimenettelyä varten tarvittavista toimialakohtaisista valtioneuvoston asetuksista, joissa säädettäisiin ko. toimialojen ympäristönsuojelusta. (YM/ projekti 6, 2.) Eläinsuojien osalta oli selvitetty aiemmin eläinsuojien siirtämistä normiohjaukseen ja tällöin mm. vuonna 2007 toiminut ELSU-työryhmä totesi, että suora normiohjaus ei sovellu eläinsuojien sijoituspaikka harkintaan, mutta suositteli eläinsuojien osalta normiohjauksen lisäämistä. (Polso, 2014, 6.) Ympäristönsuojelu- lain kokonaisuudistuksen yhteydessä oli todettu, että toimintojen siirtäminen rekisteröintiin on vä- hentänyt hallinnollista työtä ja kustannuksia uusien laitosten osalta, mutta lisännyt jälkivalvontaa tiu- kentuneiden ympäristönsuojeluvaatimusten perusteella (HE 214/2013 vp, 60). Vuonna 2015 toiminut Tarastin arviointiryhmä, joka suositteli normiohjauksen lisäämistä siten, että säilytetään kevennetty ympäristölupamenettely kuulemisvaiheineen (Tarasti ym., 2015, 48). Tässä tutkielmassa käsittelen näitä edellä mainittuja ympäristönsuojelulakiin tehtyjä muutoksia ja vireillä olevia muutosehdotuk- sia.
21 3 MENETELMÄT JA AINEISTO
3.1 Analysoinnissa käytetyt menetelmät
Kyseessä on empiirinen poikkileikkaustutkimus, jossa kartoitin kuntien ympäristönsuojeluviran- omaisten mielipiteitä ympäristönsuojelulain muutosprosessiin tiettynä aikana. Empiirisessä tutki- muksessa tilastollisilla menetelmillä on tiettyjä rajoituksia havaita ilmiöitä. Tilastollisilla menetel- millä pystytään kuvaamaan vain niitä ilmiöitä, joita on hypoteesissa. Hyvän hypoteesin kriteerinä on, että hypoteesi esittää muuttujien välisen yhteyden yksiselitteisesti, hypoteesin tulee olla testattavissa empiirisen aineiston avulla, hypoteesin tulee perustua teoriaan ja hypoteesin tulee olla lyhyt ja ter- meiltään selkeä (Heikkilä, 2008, 190). Menetelmät keskittyvät säännöllisyyksiin. Poikkeukset eivät ole kiinnostavia, elleivät ne ole tilastollisesti merkittäviä. Tilastolliset menetelmät saattavat kuitenkin paljastaa sellaisia syytekijöitä ja rakenteita, joita ei ole aiemmin tiedostettu. (Jörgens,ym., 2013, 10.) Kvantitatiivisilla menetelmillä saadaan kartoitettua olemassa oleva tilanne, mutta ei saada selvitettyä asioiden syitä (Heikkilä, 2008, 16).
Nollahypoteesi olettaa, että jokin aineistossa esiintynyt ilmiö ei esiinny populaatiossa. Hypoteeseja käytetään tilastollisten testien suorittamiseen. Hypoteesien testaamisessa käytetään apuna havaittuja merkitsevyystasoja eli p-arvoja. P-arvot ilmoittavat, kuinka suurella todennäköisyydellä vaihtoehtoi- nen hypoteesi jää voimaan. (Nummenmaa, 2006, 136-137.) Käytin tutkielmassa ,05 p-arvoa, jota pi- detään usein merkkinä vaihtoehtoisen hypoteesin paikkansapitävyydestä (Nummenmaa, 2006, 138).
Tilastollisten testien käyttämisessä tulee huomioida testeille asetetut muuttujia koskevat vaatimukset.
Tutkimusaineiston laatuun voivat vaikuttaa käsittely-, mittaus-, peitto- ja kato- sekä otantavirheet (Heikkilä, 2008, 185).
Muuttujat jaetaan kvalitatiivisiin ja kvantitatiivisiin muuttujiin niiden ominaisuuksien mukaan (Num- menmaa, 2004, 33). Tutkielmassa käytin kvalitatiivisia muuttujia, laatueroasteikkoa ja järjestysas- teikkoa. Luokitteluasteikollisista muuttujista voidaan lukumäärien ja prosenttiosuuksien lisäksi il- moittaa vain moodi (Heikkilä, 2008, 89). Mielipiteen mittaamiseen käytin 7-portaista Likertin asteik- koa. Järjestysasteikolliselle mielipidekyselylle voidaan laskea keskiarvot yleiskuvan antamiseen tut- kittavasta asiasta. Järjestysasteikollisista muuttujista voidaan edellä mainitun keskiarvon lisäksi il- moittaa moodi, mediaani ja vaihteluväli (Heikkilä, 2008, 89). Muuttujien mitta-asteikko vaikuttaa siihen, minkälaisia tilastollisia testejä tutkimuksessa voidaan suorittaa.
22
Kuvailevilla tilastollisilla menetelmillä tarkoitetaan menetelmiä, joilla voidaan ainestoa kuvailla nu- meerisessa muodossa. Kuvailevat menetelmät jaetaan sijaintilukuihin ja hajontalukuihin. (Nummen- maa, 2006, 56.) Empiirisillä frekvenssijakaumilla voidaan kuvata aineistossa esiintyvien havaintojen suuruudet (Nummenmaa, 2006, 104). Käytin aineiston analysointiin on pääosin kuvailevia menetel- miä. Kuvailuun käytin frekvenssijakaumia sekä sijainti- ja hajontalukuja. Kuvailevaa analysointia käytin nykytilanteen analysoinnissa ja kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten suhtautumisen sel- vittämisessä. Likertin-asteikolla esitetyistä muuttujista olen raportoinut keskiarvon, moodin, mediaa- nin ja vaihteluvälin lisäksi kvartiilivälin ja keskihajonnan. Keskihajonta raportoidaan aina keskiarvon kanssa (Nummenmaa, 2006, 62). Keskiarvon ja keskihajonnan mittaaminen ei sovellu järjestysas- teikollisille muuttujille, mutta mielipidettä mittaavan Likertin-asteikon tuloksista voidaan esittää myös keskiarvot ja keskihajonnat. Tilastollisen tutkimuksen ongelmana voi olla tutkimuksen validi- teetti tai relialibiliteetti eli mittaako tutkimus sitä, mitä on ollut tarkoitus mitata ja mittaako mittari luotettavasti. Kuvailevissa tilastollisissa menetelmissä ei ole kyse tilastollista merkitsevyyttä mittaa- vista testeistä.
Mielipidekyselyissä voidaan samaan aiheeseen liittyvistä muuttujista muodostaa summa- tai keskiar- vomuuttujia (Heikkilä, 2008, 133). Summamuuttujia käytetään yhdistämällä alkuperäisiä havaintoja, jolloin yhdistetään samankaltaista ominaisuutta mittaavia muuttujia. Summamuuttuja voidaan muo- dostaa laskemalla muuttujien havaintoarvot yhteen tai laskemalla niiden keskiarvo. Summamuuttujat kuitenkin hävittävät alkuperäisten muuttujien tietoja. (Nummenmaa, 2006, 151-152). Summamuut- tujiksi soveltuvat muuttujat testasin ennen summamuuttujien laatimista relibialiteettianalyysillä, jotta varmistin muuttujien mittaavan samaa asiaa. Reliabiliteettianalyysin lisäksi luokittelin muuttujat summamuuttujaan soveltuviksi, koska kaikkia reliabiliteettia kuvaavia muuttujia ei voida yhdistää, vaikka muuttuja reliabiliteetin mukaan soveltuisi summamuuttujaan. Summamuuttujien testaami- sessa käytin reliabiliteettia kuvaavaa kerrointa Cronbachin alfa. Cronbachin alfa vaihtelee välillä I0,1I ja tutkielmassa tavoitteenani oli, että sen lisäksi, että muuttujat mittaavat käsitteellisesti samaa asiaa, niin Cronbachin alfan tulee olla vähintään 0,6. Summamuuttujiin hyväksyin myös yhden summa- muuttujan, jonka Cronbachin alfa oli lähellä tavoitetta 0,6. Summamuuttujia käytin sekä kuvailevaan analyysiin, että ryhmien välisten erojen tarkastelemiseen.
Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten vastausten eroja eri ryhmissä selvitin Mann-Whitneyn U- testillä ja Kruskall Wallis testillä. Nämä epäparametriset testit eivät edellytä muuttujien normaalija- kautuneisuutta. Epäparametrisien testien huono puoli on, että ne eivät ole yhtä voimakkaita kuin pa- rametriset testit ja tällöin osa ilmiöistä voi jäädä havaitsematta (Nummenmaa, 2006, 143). Mann-
