Leena Kankaanpää Arttu Salonen
Asemakaavan laatiminen vaiheittain
Metropolia Ammattikorkeakoulu Insinööri (YAMK)
Maanmittaustekniikka Opinnäytetyö
27.5.2019
Tekijät Otsikko Sivumäärä Aika
Leena Kankaanpää Arttu Salonen
Asemakaavan laatiminen vaiheittain 92 sivua
27.5.2019
Tutkinto insinööri (YAMK)
Tutkinto-ohjelma maanmittaustekniikka Ohjaajat lehtori Kaisa Kilpeläinen
Maankäyttö- ja rakennuslaki uudistui vuonna 2017 siten, että asemakaava on mahdollista laatia vaiheittain. Kyseinen kaavamuoto tarkoittaa sitä, että asemakaavasta muutetaan vain jokin tai joitakin määräyksiä ja aiempi asemakaava jää muilta osin voimaan. Lain tar- koituksena on ollut keventää kaavoitusprosessia. Tämän opinnäytetyön tavoitteena oli löy- tää vaiheittaisen asemakaavan muutoksen prosessin edut, hankaluudet ja soveltuva tekni- nen toteuttamistapa.
Vaihekaavan toteuttamisen prosessia ja toteuttamistapaa lähdettiin selvittämään perehty- mällä lain valmisteluteksteihin, haastattelemalla vaihekaavoitukseen perehtyneitä kuntia sekä eri kaavoituksen kanssa tekemisissä olevia viranomaisia. Huittisissa perehdyttiin pie- nialaiseen tapausesimerkkiin, käyttötarkoituksen muutoksen kaavaprosessissa ja Raase- porissa selvitettiin teoreettista soveltamista laajemman alueen pysäköintinormien muutok- seen.
Opinnäytetyössä huomattiin, että vaihekaavalla voidaan keventää kaavaprosessia joissa- kin tapauksissa. Menetelmä sopii useita kaava-alueita koskevien kaavamääräysten yhden- mukaistamisiin ja selkeisiin käyttötarkoitusten muutoksiin. Etuna on se, ettei tarvitse avata kaikkia voimassa olevan kaavan teemoja muutokselle. Vaiheasemakaavassa korostuu ta- vanomaiseen asemakaavaan verrattuna voimassa olevan kaavan muiden määräysten ajantasaisuuden arviointi ja vahvistamisen jälkeisen ajantasa-asemakaavan selkeän to- teuttamisratkaisun suunnittelu.
Opinnäytetyön tapaustutkimuksen kohteena olevassa käyttötarkoituksen muutoksessa uu- den menetelmän eduiksi katsottiin kaava-asiakirjojen laatiminen sisällöltään kevyempinä, selvitysmäärän väheneminen ja selvitysten tarkempi kohdentaminen sekä kaavan raja- tumpi osallistaminen, kun osallisten määrä oli pienempi. Osallistamisessa ajallisesti hidas lausuntopyyntömenettely keveni, kun yhden määräyksen muutos ei vaatinut monia erillisiä lausuntoja.
Tuloksista voidaan päätellä, että lain muutoksen tavoitteiden mukaisesti vaiheittainen kaa- vamuutos voi säästää aikaa ja resursseja, mutta sen soveltuvuus hankkeeseen tulee rat- kaista aina tapauskohtaisesti. Kaavaprosessi vastaa nähtäville asettamisen ja päätöksen- teon osalta tavanomaista asemakaavaa, mutta muutosasioissa voidaan kohdentaa työre- surssit, osallistaminen ja arvioinnit tiettyyn kokonaisuuteen. Vaiheasemakaavoituksessa on eroja kuntien välillä ja tulevaisuuden menettelytavat tarkentuvat muodostuvan oikeuskäy- tännön ja lisääntyvän soveltamisen myötä. Vaiheasemakaavoituksesta saatuja kokemuk- sia on mahdollista hyödyntää tulevaisuudessa mm. MRL:n kokonaisuudistuksessa.
Avainsanat vaiheittainen asemakaavan muutos, vaiheasemakaava
Authors Title
Number of Pages Date
Leena Kankaanpää Arttu Salonen
Drawing up Amendment Local Detail Plan in Stages 92 pages
27 May 2019
Degree Master of Engineering
Degree Programme Land Surveying Instructors
Kaisa Kilpeläinen, Senior Lecturer
The purpose of this Master’s thesis was to find out the benefits, difficulties and technical realization of drawing up a local detailed plan in stages, a method made possible by the 2017 reformation of the Land Use and Building Act. In order to fulfil the purpose, the preparation materials of the act were studied. Furthermore, interviews were conducted with municipal employees familiar with the method, as well as with other planning authorities. In addition, two cases where the planning was done in stages were studied.
The final year project showed that stage planning can lighten the planning process, especially when several separate detailed plan orders are standardized, as well as in cases where the purposed use of the area is to be changed. It was established that stage planning can save time and resources. However, if the plan is drawn in stages, publishing it on the internet in an easily readable way becomes more challenging. Furthermore, it is more difficult to evaluate whether the local detailed plan is up to date.
The municipalities adapt to stage planning each in its own pace. Once legal praxis is formed and more municipalities adapt the method, it is possible to recognize set procedures for the method.
Keywords amendment local detail plan, planning in stages, stage plan, stage planning
Sisällys
Lyhenteet
1 Johdanto 1
1.1 Tutkimuskysymykset ja metodit 1
1.2 Lähtökohdat 2
1.3 Aiheen rajaus 2
1.4 Toimeksiantaja 2
1.5 Opinnäytetyön rakenne 3
2 Vaiheittainen asemakaava 4
2.1 Uudistettu maankäyttö- ja rakennuslaki 4
2.2 Lakiehdotusta koskevat mietinnät ja perustelut 4 3 Viranomaisten ajatuksia näkemyksiä vaiheittaisesta asemakaavan käytöstä 7 3.1 Kysely kaavoituksen kanssa tekemisissä oleville eri viranomaisille 7
3.2 Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset 8
3.2.1 Esitetyt kysymykset ja vastausten yhteenveto 8
3.2.2 Päätelmät ELY-keskuksien vastauksista 10
3.3 Maakuntien liitot 11
3.3.1 Esitetyt kysymykset ja vastausten yhteenveto 11 3.3.2 Päätelmät maakuntien liittojen vastauksista 14
3.4 Kuntaliitto 14
3.4.1 Esitetyt kysymykset ja vastaukset 15
3.4.2 Päätelmät Kuntaliiton vastauksista 17
3.5 Ympäristöhallinto 17
3.5.1 Esitetyt kysymykset ja vastaukset 18
3.5.2 Päätelmät ympäristöhallinnon vastauksista 25
3.6 Näkemysten yhteenveto ja päätelmät 25
3.6.1 Edut asemakaavan toteuttamisessa vaiheittain 26 3.6.2 Vaiheittain toteutettavan asemakaavan hankaluudet 26 4 Kokemuksia vaiheittaisen asemakaavan soveltamisesta eri kunnissa 28
4.1 Kyselyhaastattelu kunnille 28
4.2 Espoo 28
4.3 Tampere 32
4.4 Turku 35
4.5 Akaa 39
4.6 Harjavalta 43
4.7 Soveltamisen yhteenveto ja vertailu 44
5 Vaiheittaisen asemakaavan soveltuvuus 47
5.1 Vaiheittainen asemakaava Huittisten kaupungissa 47 5.1.1 Organisaatiokuvaus ja kaavaprosessi pääpiirteissään 47
5.1.2 Tapaustutkimus 48
5.1.3 Tekninen toteuttamistapa ja kaavamateriaalit 51
5.1.4 Päätöksenteko ja vuorovaikutus 60
5.1.5 Vaiheittaisen asemakaavan mahdollisuudet ja rajoitukset 63 5.2 Vaiheittainen asemakaava Raaseporin kaupungissa 66 5.2.1 Organisaatiokuvaus ja kaavoitusprosessi pääpiirteissään 66
5.2.2 Tapaustutkimus 68
5.2.3 Tekninen toteuttamistapa ja kaavamateriaalit 69
5.2.4 Päätöksenteko ja vuorovaikutus 75
5.2.5 Vaiheittaisen asemakaavan mahdollisuudet ja rajoitukset 78 5.3 Huittisten ja Raaseporin käytäntöjen vertailua 82
5.3.1 Tapausten vertailu 82
5.3.2 Vireilletulovaiheen tiedotus 82
5.3.3 Kaavakartta, määräykset ja selostus 83
5.3.4 Ajantasa-asemakaavan ylläpito 84
5.3.5 Päätöksenteko ja vuorovaikutus 84
5.3.6 Soveltaminen 85
5.3.7 Vertailun yhteenveto 85
6 Yhteenveto ja tarvittavat jatkoselvitykset 86
6.1 Lain tavoitteiden saavuttaminen 86
6.2 Vaiheasemakaavan edut ja haasteet opinnäytetyön kokonaisarvioinnin
perusteella 88
6.3 Suositukset vaiheasemakaavan käytölle 89
6.4 Jatkoselvitykset 91
Lähteet 93
Lyhenteet
ELY-keskus Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus
GISALU Kuntakaavoituksen ja kulttuuriympäristöjen paikkatietojen tal- lennusjärjestelmä ELY-keskuksille
Hertta Ympäristötiedon hallintajärjestelmä (julkinen) KIRA-digi Hanke julkisten palveluiden digitalisoimiseen Liiteri Elinympäristön tieto ja analyysipalvelu
MRA Maankäyttö- ja rakennusasetus
MRL Maankäyttö- ja rakennuslaki
OAS Kaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma
SYKE Suomen ympäristökeskus
TYVI Asemakaavan seurantalomakkeiden tallennuspalvelu
1 Johdanto
Maankäyttö- ja rakennuslakia (MRL) on uudistettu. Uusi laki astui voimaan toukokuussa 2017. Kaavoituksen kannalta keskeisimmät muutokset koskevat kevennettyä kaavame- nettelyä. Lain uudistuksen tavoitteena on ollut helpottaa täydennysrakentamista ja ra- kennusten käyttötarkoituksen muutoksia. Kaavoituksen keventäminen olisi uuden lain mukaan mahdollista vaiheittaisella asemakaavoituksella.
Vaiheittaisen asemakaavan muutoksen laadintaan ei ole annettu lainmuutosperusteluja tarkempaa ohjeistusta. Opinnäytetyössä oli erittäin suuri apu eri kuntien Espoon, Turun, Tampereen, Akaan ja Harjavallan soveltamisesimerkeistä ja -kokemuksista. Erityiskiitos pioneerityöstä, joiden pohjalta arvioitiin opinnäytetyön tapausesimerkkeihin parhaiten soveltuvat ratkaisut!
Kaavoitukseen liittyviltä viranomaisilta saatujen kommenttien avulla on lakimuutoksen vaikutuksia ja tavoitteita ollut helpompi tulkita. Vaikka kokemuksia ei uudesta kaavamuo- dosta ole ollut viranomaisillakaan, on ELY-keskuksista, Maakuntien liitoista, Kuntaliitosta ja ympäristöhallinnosta rohkeasti kommentoitu lakimuutosta koskevia kysymyksiämme.
Kiitos kaikille vastanneille!
1.1 Tutkimuskysymykset ja metodit
Tutkimuksessa pyrittiin etsimään lain mahdollistamia uusia toimintatapoja asemakaavoi- tukseen sekä selvittämään kaavoittajan näkökulmasta vaiheittaisen asemakaavan so- veltuvuus eri tilanteisiin ja milloin sitä on tarkoituksenmukaista käyttää. Tuloksesta pyri- tään löytämään vaiheittain toteutettavan asemakaavan edut ja toteuttamisen ja käytön hankaluudet sekä löytämään vastaukset kysymyksiin, millaiset ovat vaiheittaisen ase- makaavan karttatekniset ratkaisut ja mitä vaaditaan kaavaselostukselta. Vaiheasema- kaavan tuonti ajantasa-asemakaavaan tulee myös ratkaista, jotta kaavaa voidaan aidosti hyödyntää tulevaisuudessa.
Tutkimuslähteinä on käytetty uutta lakiesitystä ja sen valmisteluaineistoa sekä erilaisia internetlähteitä. Lisäksi on tehty asiantuntijahaastatteluja, joilla on pyritty saamaan tietoa
ja kokemuksia jo laadituista vaiheittaisista asemakaavoista. Tavoitteena oli myös saada haastatteluissa esille asiantuntijoiden omia näkemyksiä ja ideoita aiheesta.
1.2 Lähtökohdat
Kun tarkastellaan kaavoitusprosesseja lakimuutoksen antamien mahdollisuuksien kan- nalta, voidaan todeta, että asemakaavaprosessin keventäminen ja nopeuttaminen ovat tervetulleita muutoksia ennestään suhteellisen raskaaseen ja pitkään perinteiseen ase- makaavaprosessiin. Laki ei kuitenkaan anna riittäviä perusteita ja ohjeita vaiheittaisen asemakaavan läpivientiin. Asemakaavan vaiheittainen toteutus on uusi prosessi, josta ei löydy aikaisempaa tietoa tai tutkimusta. Vasta viime aikoina on alettu kunnissa valmis- tella vaiheittaisia asemakaavoja, ja vasta muutamia niistä on saanut lainvoiman.
1.3 Aiheen rajaus
Tutkimus tehdään kaavoittajan näkökulmasta. Tutkimuksessa pyritään löytämään lain mahdollistamia uusia toimintatapoja kaavoitustyön helpottamiseksi ja tehostamiseksi.
Tutkimuksen tuloksena selviää vaiheittain toteutettavan asemakaavan edut ja toteutta- misen ja käytön hankaluudet.
1.4 Toimeksiantaja
Kaavoittajan työn kannalta on tärkeää selvittää uudistuneen lain antamat mahdollisuudet työn, toimintatapojen ja prosessien kehittämiseksi. Tutkimus toteutetaan kahden opiske- lijan yhteistyönä, jotka työskentelevät kahdessa eri kuntaorganisaatiossa: Arttu Salonen Huittisten kaupungissa ja Leena Kankaanpää Raaseporin kaupungissa. Kummassakin tapauksessa tutkimus lähtee kaavoittajan omasta tarpeesta tutustua uuteen lainsäädän- töön. Kumpikin tulee hyödyntämään tutkimuksen tuloksia kaupungin palveluksessa omassa työssään kaavoittajana.
1.5 Opinnäytetyön rakenne
Tutkimuksen lähtöaineistona on maankäyttö- ja rakennuslain muutosta koskeva valmis- teluaineisto ja lakimuutosehdotuksesta annettu palaute sekä ajantasainen maankäyttö- ja rakennuslaki (230/2017).
Esitutkimuksessa on kerätty yleistä tietoa lakimuutokseen liittyen ja haastateltu alan ih- misiä ja viranomaisia: elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia eri puolilta Suomea, Maakuntien liittoja eri puolilta Suomea, Kuntaliittoa ja ympäristöhallintoa. Tästä osiosta on vastannut Leena Kankaanpää. Arttu Salosen vastuulla on ollut vaiheittaista asema- kaavan muutosta koskevien lakimuutosmateriaalien koostaminen ja muiden kuntien haastattelut (Espoo, Tampere, Turku, Akaa ja Harjavalta), jotka ovat jo lähteneet toteut- tamaan tai selvittäneet mahdollisuutta toteuttaa uuden lain mahdollistamaa vaiheittaista asemakaavaa.
Tutkimuksessa vertaillaan eri kuntien tapoja laatia asemakaava vaiheittain ja kootaan hyviä ja huonoja kokemuksia. Viranomaishaastatteluilla pyritään saamaan tietoa jo esiin tulleista käytännöistä ja niiden ongelmista. Haastattelujen pohjalta laadittujen vertailujen ja muiden kommenttien pohjalta arvioidaan kahteen kuntaan Huittisiin ja Raaseporiin parhaiten soveltuvia menetelmiä. Tutkimuksen tavoitteena on löytää molemmille kau- pungeille oma sopiva prosessi vaiheittaisen asemakaavan läpiviemiseksi.
Lakimuutostekstien ja esitutkimustietojen avulla luodaan kokonaisnäkemys vaiheittain laadittavan asemakaavan eduista ja hankaluuksista sekä kartoitetaan lisäselvityksen tar- peet vaiheittaisen asemakaavan laatimiseksi ja tuomiseksi vaihtoehtoiseksi työkaluksi osaksi kunnan kaavoitusprosesseja.
2 Vaiheittainen asemakaava
2.1 Uudistettu maankäyttö- ja rakennuslaki
Maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999) tehtiin muutoksia pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman puitteissa. Muutoksilla tavoiteltiin rakentamismahdollisuuksien helpot- tamista, turhan sääntelyn purkamista ja hallinnollisen taakan keventämistä. [1, s. 5.]
Eduskunta vahvisti 21.4.2017 yhteensä 28 maankäyttö- ja rakennuslain pykälän kumoa- mista, muutosta ja lisäystä, jotka tulivat voimaan 1.5.2017. Ko. lain asemakaavan tarkoi- tusta ohjaavaan 50 §:ään lisättiin uusi 2 momentti: ”Asemakaavan muutos voidaan laatia myös vaiheittain.” [2, s. 1, 3.]
2.2 Lakiehdotusta koskevat mietinnät ja perustelut
Lakimuutoksen perustelut käyvät ilmi hallituksen esityksestä maankäyttö- ja rakennus- lain muuttamisesta eduskunnalle (HE 251/2016 vp).
Hallituksen esityksessä vaiheittaisen asemakaavan muutoksen mahdollistamiseksi Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n uudella 2 momentilla on pääperiaatteena ollut kaa- voituksen sujuvoittaminen ja nopeuttaminen. Perusteluissa ei pidetä tarkoituksenmukai- sena, että kaikki asemakaavamuutokset laaditaan kattaen kaikki asiakokonaisuudet sel- vityksineen ja vaikutusten arviointeineen, riippumatta siitä, minkälainen muutostarve on kyseessä. Vaiheittaisella asemakaavamuutoksella voidaan keskittyä tiettyyn rajattuun asiakokonaisuuteen tai asiakokonaisuuksiin. Ennen vaiheittaisen asemakaavan muutok- sen mahdollistamista siihen soveltuvia hankkeita on käsitelty maankäyttö- ja rakennus- lain 171 §:n mukaisilla poikkeamisilla, jolloin on vältetty laajempi kaavoitusprosessi. Pe- rusteluissa on tuotu esiin myös se, että jo aiemmin on ollut mahdollista laatia kaavoja vaiheittain maakunta- ja yleiskaavojen osalta. Asemakaava on ollut mahdollista laatia vaiheittain aiemmin vain maanalaisia alueita koskien. [1, s. 12, 22.]
Perusteluissa korostui, että vaiheittainen asemakaavamuutos sujuvoittaisi ja nopeuttaisi erityisesti täydennysrakentamista ja käyttötarkoitusten muutoksia, jolloin nykyisen infra- struktuurin ja palveluverkon käyttö tehostuisi. Olemassa olevan kaupunkirakenteen hyö- dyntäminen edistää yhdyskunnan taloudellisuutta ja vähentää kielteisiä ympäristövaiku- tuksia. Resurssien tarkemmalla kohdentamisella katsottiin olevan myös positiivisia ta- loudellisia vaikutuksia, kun ei laadita tarpeettomia selvityksiä, sekä vähentävän viran- omaisten työmäärää, kun käsitellään vaikutusten kannalta olennaisia kysymyksiä ja re- surssit voidaan kohdentaa niihin. Myös liiketoimintamahdollisuuksien katsottiin parane- van, kun täydennysrakentaminen ja käyttötarkoitusten muutokset sujuvoittuvat ja nopeu- tuvat. Perusteluissa tunnistettiin kuitenkin myös, että kuntien työmäärä voi asemakaava- tietojen ylläpidon ja tiedonhallinnan osalta lisääntyä. Arvioinnissa katsottiin myös yhteis- kunnallisten vaikutusten osalta sosiaalisen rakenteen parantuvan, kun täydennysraken- tamisella saavutetaan asuntotyyppien vaihtelevuutta. [1, s. 22, 30, 33, 35.]
Lain valmistelun yhteydessä 22.6.–31.8.2016 hallitus pyysi lausuntoja lakimuutoksen luonnoksesta, joka koski useaa muutosta eri pykäliin maankäyttö- ja rakennuslaissa.
Lausunnoissa vaiheittaisen asemakaavan osalta ei ollut oleellisia kannanottoja HE 251/2016:n tiivistelmän mukaan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset totesivat yleisesti, että maankäyttö- ja rakennuslain osauudistuksen sijasta tulisi harkita ko. lain kokonaisuudistusta. Maanmittauslaitos piti kaavoituksen joustavoittamista kannatetta- vana. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei katsonut lakimuutoksien lyhentävän kaavoituksen päätösprosessia. Liikennevirasto totesi, että muutokset toteuttavat hyvin hallitusohjel- man mukaisia tavoitteita sääntelyn purkamiseksi ja hallinnollisen taakan keventämiseksi.
Suomen kuntaliitto ja kunnat pitivät muutoksia pääosin oikeansuuntaisina ja kannatetta- vina. Kunnat katsoivat muutosten sujuvoittavan kaavoitus- ja lupaprosesseja sekä lisää- vän kunnan toimivaltaa. [1, s. 35, 37–38.]
Talousvaliokunta ei lausunnossaan tarkemmin ottanut kantaa vaiheittain laadittavana asemakaavaan, mutta siinä todettiin yleisesti ehdotettujen lakimuutosten tuovan menet- telyllisiä ja sisällöllisiä helpotuksia maankäytön suunnitteluun, mikä nopeuttanee kaava- prosesseja ja siten edistävän asuntorakentamista. [3, s. 3.]
Ympäristövaliokunta puolsi mietinnössään MRL 50 §:een lisättävää 2 momenttia:
”Muutoksella asemakaavoituksesta tulee joustavampaa ja nopeampaa, kun vai- heittainen toteutus voi olla rajallisena nopeakin. Valiokunta pitää perusteltuna laa- jentaa tämän, tällä hetkellä vain maakunta- ja yleiskaavoja koskevan mahdollisuu- den käyttöä myös asemakaavoihin.” [4, s. 4.]
Lakimuutoksen yksityiskohtainen perustelu on seuraavanlainen:
”50 §. Asemakaavan tarkoitus.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan asemakaava- muutos voitaisiin laatia myös vaiheittain, siis vain tiettyä osakokonaisuutta tai osa- kokonaisuuksia koskien. Tällaisia osakokonaisuuksia voisivat olla esimerkiksi käyttötarkoitusten muutokset, rakennusoikeuden korottaminen tai useiden pienia- laisten asemakaavojen suunnitteluperiaatteiden yhtenäistäminen tietyn teeman osalta. Käyttötarkoituksen muutokset voisivat esimerkiksi koskea tilanteita, joissa liike- tai toimistorakennuksia muutetaan asuinkäyttöön. Useiden pienialaisten ase- makaavojen suunnitteluperiaatteiden yhtenäistäminen voisi koskea esimerkiksi näiden kaavojen rakennussuojelua koskevien periaatteiden yhtenäistämistä tai uu- den asiakokonaisuuden lisäämistä voimassa oleviin asemakaavoihin, esimerkiksi kansallisen kaupunkipuiston aluerajauksen osoittaminen asemakaavoissa. Vai- heittain laadittavissa asemakaavamuutoksissa tulisi kiinnittää huomiota kaava- muutoksessa käsiteltävien asioiden kokonaisuuteen siten, että esimerkiksi raken- nusoikeuden korottamisessa käsitellään tarpeellisessa määriin myös esimerkiksi liikenteeseen liittyviä kysymyksiä. Asemakaavamuutoksen laatiminen vaiheittain ei sovellu tilanteeseen, jossa muutoksen vaikutukset ulottuvat laajalti muihin kaa- vassa käsiteltyihin asioihin. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi vaiheittaisen asemakaavamuutoksen laatiminen siten, että kaavalla olisi keskeisiä vaikutuksia alueen kulttuuriympäristön suojeluun tai luonnonarvoihin ilman, että näitä kysy- myksiä käsiteltäisiin kaavassa tai kokonaan uuden rakentamisen osoittaminen asemakaavassa.” [1, s. 41.]
Lakimuutoksen pääperiaatteet ovat seuraavat:
• Vaiheittain laadittava asemakaavan muutos mahdollistaa keskittymisen tiet- tyyn tai tiettyihin osakokonaisuuksiin, jolloin kaavamateriaalit ja selvitykset voidaan rajata resursseja säästäen olennaisiin aiheisiin, kuten käyttötarkoi- tuksen muutoksiin tai useiden asemakaavojen suunnitteluperiaatteiden yhte- näistämiseen tietyn teeman osalta.
• Ei voida soveltaa sellaiseen kaavahankkeeseen, jossa vaikutukset ulottuisivat laajalti muihin asemakaavan teemoihin, joita kaavamuutoksessa ei käsitellä.
• Lakimuutoksen lausunnoissa korostui pääosin näkemys, että kaavoituspro- sessi sujuvoittuisi ja nopeutuisi vaiheittaisella asemakaavan muutoksella.
3 Viranomaisten ajatuksia näkemyksiä vaiheittaisesta asemakaavan käy- töstä
3.1 Kysely kaavoituksen kanssa tekemisissä oleville eri viranomaisille
Opinnäytetyön tavoitteena oli tutkia uuden lain soveltamisen mahdollisuuksia kunnan näkökulmasta. Kuitenkin vain harvalla kunnalla oli vielä siitä omia kokemuksia tai esi- merkkejä käytettävinään.
Kuntien kaavoituksen kanssa on tekemisissä monia eri viranomaistahoja. Heidän roo- linsa perustuu ohjaukseen, asiantuntemukseen, kehittämiseen, tietojen hallintaan ja seu- rantaan. Lisäksi Maakuntien liitot laativat kuntakaavoitusta ohjaavia ylempiä maakunta- kaavoja. Moni näistä viranomaisista on antanut lausuntonsa jo lakimuutosta valmistelta- essa. Tutkimusta tehtäessä pyrittiin nyt saamaan viranomaisilta jo kokemuksiin perustu- via tietoja ja kannanottoja.
Opinnäytetyössä on kerätty tietoa haastattelemalla näitä eri viranomaisia tavoitteena saada tietoa mahdollisimman laajasti. Kysymykset eivät ole homogeenisia, koska eri vi- ranomaistahojen tehtävä ja vastuu kaavoituksesta on erilainen. Olemme esittäneet ky- symykset räätälöiden tietyille tahoille ja heidän tehtäviinsä sopiviksi. Vastausten vertailu on tämän takia vaikeaa, mutta niiden perusteella on koottu lopullinen yhteenveto vertai- lematta vastauksia keskenään.
Viranomaishaastattelut toteutettiin sähköposti ja puhelinhaastatteluilla syksyllä 2018 ja alkuvuodesta 2019. Kysymyksiä lähetettiin 15 elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuk- seen (ELY-keskukseen), 18 Maakuntien liittoon, Kuntaliittoon ja ympäristöhallintoon.
Pyysimme näkemyksiä, kokemuksia ja vastauksia etukäteen laatimiimme kysymyksiin.
Vastaajille annettiin myös mahdollisuus pohtia aihetta vapaamuotoisesti. Saimme vas- tauksia kuudelta ELY-keskukselta, kuudelta Maakuntien liitolta, Kuntaliitosta ja ympäris- töhallinnosta.
3.2 Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset teh- tävät on määritelty §:ssä 18 (21.4.2017/230):
”Ely-keskus edistää kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen jär- jestämistä.
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, ra- kentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan val- takunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ym- päristökeskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.”
Kysymykset lähetettiin kaikkiin 15 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen vähin- tään kahdelle maankäytön asiantuntijalle. Vastauksia saatiin kuudelta ELY-keskukselta (Etelä-Savon, Kaakkois-Suomen, Lapin, Pohjois-Pohjanmaan, Varsinais-Suomen ja Uu- denmaan ELY-keskukselta).
3.2.1 Esitetyt kysymykset ja vastausten yhteenveto
ELY-keskuksille lähetettyjen kysymysten avulla pyrittiin saamaan selville, miten keskuk- set ohjeistavat kuntia uuden lain mahdollistaman vaiheittaisten asemakaavojen laadin- nassa.
”Onko ELY:ssä valmisteltu ohjeistusta kunnille vaiheittaisen asemakaavan laadintaan?
Jos on, niin voisiko siitä saada enemmän tietoa?”
Vastausten perusteella ELY-keskukset eivät ole vielä ehtineet tai eivät ole suunnitelleet lainkaan, antavansa ohjeistusta kunnille koskien vaiheittaista asemakaavaa. Monissa
vastauksissa todetaan myös, että ELY ohjeistaa ja neuvoo kuntia tarpeen mukaan.
Osassa vastauksia painotettiin, että ELY:n toimivaltaa on myös rajattu MRL §18 poista- malla ohjaustehtäviä ja rajoittamalla valvottavia asioita vaikutuksiltaan valtakunnallisiin ja merkittäviin maakunnallisiin asioihin. [5]
”Onko ELY-keskuksilla kokemuksia kunnista, joissa olisi jo laadittu vaiheittaisia asema- kaavoja?”
ELY-keskuksilla on vastauksista päätellen vielä vähän kokemusta vaiheittaisista asema- kaavoista. Yksittäisiä kaavahankkeita on jo vahvistettukin, mutta laaja-alaisemmin ei vielä tunnu kokemusta löytyvän. ELY:n tietojen mukaan monet kunnat miettivät vaiheit- taisten asemakaavojen laatimista ja niiden teemat vaihtelevat rakennussuojelusta, py- säköintiin ja rantarakentamiseen. [5]
”Mitkä ovat ELY-keskusten mielestä rajat tai ehdot asian ratkaisemiseksi vaiheasema- kaavalla? (Esim. montako yksittäistä teemaa voisi olla käsiteltävänä? Soveltuuko vaihe- asemakaavat poikkeuslupamenettelyä laajempiin hankkeisiin? Mikä olisi kaavan laa- juus?)”
Monesta vastauksesta käy ilmi, etteivät ELY-keskukset pidä tehtävänään asemakaavoi- tuksen ehtojen laatimista ja teemojen rajaamista. Lähes jokaisessa vastauksessa koros- tettiin kaavan sisältövaatimusten täyttymistä ja vaikutusten arvioinnin tärkeyttä. Pohdit- taessa vaiheittaisen kaavan laadintaa tulisi jo heti alkuvaiheessa tunnistaa muutoksen vaikutukset ja niiden suhde muihin asioihin.
Vastausten perusteella lain tulkinta on kaikilla saman suuntainen mietittäessä vaiheittai- sen asemakaavan soveltuvuutta. ELY-keskusten mielestä vaiheittainen asemakaava so- veltuu parhaiten alueellisesti laajoihin, mutta vaikutuksiltaan rajattuihin teemoihin.
Poikkeuslupamenettelyyn ei suoranaisesti otettu vastauksissa kantaa, mutta muuta- massa vastauksessa annettiin ymmärtää, että saattaisi olla mahdollista ratkaista laajem- pia ja useampia poikkeuslupa-asioita vaiheasemakaavalla, mikäli kaavalle asetetut muut yllä mainitut ehdot täyttyvät. [5]
”Vastaavatko vaiheasemaakaavat prosesseiltaan ELY-keskusten mielestä vaikutuksil- taan vähäisiä kaavoja? (Esimerkiksi: Ei laadittaisi OAS:ia, kaavat olisivat vain kerran nähtävillä ja 14 vrk.)”
Kaikki saadut vastaukset ovat tulkittavissa samalla tavalla. Kaavat arvioidaan aina ta- pauskohtaisesti. Lain valmistelun yhteydessä ei ole rinnastusta vaiheittaisen ja vaikutuk- siltaan vähäisen asemakaavan osalta. Vaiheittaisuus voidaan tulkita asemakaavan si- sältöön liittyvänä kysymyksenä ja vähäisyys kaavamuutoksen vaikutusten perusteella.
[5]
”Muita mieleen tulevia omia ajatuksia uuden lain mahdollistamaan vaiheasemakaavaan liittyen?”
ELY-keskukset ovat miettineet lain uudistamisen tuovan mielenkiintoisen lisätyökalun oi- keudellisesti täsmällisempään ja juridisesti sitovampaan asemakaavatasoiseen suunnit- teluun. Vastauksista käy ilmi, että uusi työkalu otetaan innokkaasti ja mielenkiinnolla vas- taan. Lain tulkinnan pohjaksi olisi kuitenkin toivottu parempia perusteluja. Nykyiset sup- peat perustelut saattavat ELY-keskusten mielestä johtaa varovaiseen tulkintaan tai vaih- toehtoisesti lain rajojen kokeiluun.
ELY-keskusten vastaajat ovat myös huolissaan tulevaisuudesta. He arvelevat kunnille tulevan lisähaasteita ajantasa-asemakaavojen ylläpidossa. Myös ristiriitatilanteissa en- nakkotapausten puute tulee todennäköisesti aiheuttamaan kunnissa ongelmia, kun ta- paukset joudutaan ratkaisemaan hallinto- ja viime kädessä korkeimmassa hallinto-oikeu- dessa. [5]
3.2.2 Päätelmät ELY-keskuksien vastauksista
ELY- keskusten vastauksista on pääteltävissä vaikeus vastata suoraan kysymyksiin, koska kaavasuunnittelu on aina kokonaisuus ja sen tulee myös liittyä asemakaavoitusta ohjaavaan kaavoitukseen kuten maakuntakaavaan ja oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan.
Lisäksi lainsäädännön tulkitseminen liittyy niin moneen asiaan kuten hallituksen esityk- seen ja siinä esille tuotuihin lähtökohtiin ja periaatteisiin sekä yleisiin perusteluihin.
Emme saaneet suoraa vastausta kysymyksiimme, emmekä selkeää ohjeistusta kunnille vaiheittaisen asemakaavan laatimiseksi. Saimme vastauksista kuitenkin perusteluja ja esimerkkejä lain tulkitsemiseksi sekä varmuuden siitä, että ELY-keskuksissa vaiheit- taista asemakaavoitusta ohjeistetaan ja valvotaan tapauskohtaisesti asemakaavoissa noudatettavien lain edellyttämien yleisten kaavoitusperiaatteiden mukaisesti. Voidaan todeta, ettei vaiheittainen asemakaavan laadinta kuuluu ELY-keskusten ensisijaisesti ohjeistettaviin kaavoihin. [5]
3.3 Maakuntien liitot
Maakunnan liiton tehtävät maankäyttö- ja rakennuslain 19 §:n (17.6.2016/482) mukaan ovat seuraavat:
”Maakunnan liiton tehtävänä on maakunnan suunnittelu sekä merialuesuunnit- telu.”
Maakuntien liittojen suhde asemakaavoihin syntyy maakuntakaavojen laatimisen kautta.
Maakuntakaavat ohjaavat muiden tasojen kaavoitusta. Niitä laaditaan perinteisesti myös vaiheittain, käsittäen vain joitakin teemoja.
Kysymykset lähettiin kaikkiin 18 liittoon ja vähintään kahdelle alueiden suunnittelusta vastaavalle henkilölle. Vastauksia saatiin kuudelta liitolta (Pirkanmaan, Pohjanmaan, Etelä-Karjalan, Satakunnan, Hämeen ja Pohjois-Pohjanmaan liitolta).
3.3.1 Esitetyt kysymykset ja vastausten yhteenveto
Kysymysten tarkoituksena on selvittää kokemuksia vaiheittaisesta kaavoituksesta ja laa- tijoiden omia mielipiteitä ja mietteitä. Kysymyksillä pyrittiin selvittämään, voisiko tätä maakuntakaavojen laatimistapaa hyödyntää ja miltä osin asemakaavojen vaiheittaisessa laadinnassa.
”Voisiko mielestänne vaihemaakuntakaavan prosessia hyödyntää vaiheittaisessa ase- makaavoituksessa? Jos, niin miten ja miltä osin?”
Saatujen vastausten perusteella voidaan päätellä, että maakuntakaavoituksen prosessi on liian raskas sovellettavaksi vaiheittaiseen asemakaavoitukseen. Lain tarkoituksena on kaavoitusprosessin keventäminen ja nopeuttaminen, jollaiseen ei maakuntakaavoi- tuksen prosessilla päästä. Vaikka molemmissa kaavamuodoissa saatetaan keskittyä vain tiettyihin teemoihin ja kaikki kaavatasot ovat lain mukaan samanlaisia prosesseja, ovat sisältövaatimukset kuitenkin erilaiset ja lisäksi vielä maakuntakaavoituksen proses- siin on tuotu kaksiosainen ehdotusvaihe, joka ei ainakaan nopeuta lain tavoitteiden mu- kaisesti kaavaprosessia. [6]
”Ovatko vaiheittain laaditut maakuntakaavat sekoittaneet osallisia prosessien aikana?
(Esimerkiksi: yritetäänkö vaikuttaa asioihin, joita kaavan teema tai teemat eivät koske?)”
Neljässä kuudesta vastauksesta on todettu osallisten ja sidosryhmien sekoittaneen tee- moja keskenään ja antaneen muistutuksia ja mielipiteitä muusta kuin käsiteltävänä ole- vasta teemasta. Erillinen kokemus oli mainittu myös eri kaavatasojen sekoittamisesta keskenään. Yhtenä ongelman ratkaisuna pidettiin osallistumis- ja arviointisuunnitelman selkeyttä ja laajaa ja tarkkaa tiedottamista. Teemojen esittely ja rajaaminen varhaisessa vaiheessa helpottaa myös kokonaisuuden ymmärtämistä. [6]
”Ilmeneekö kaavaprosessin aikana, että valittu teema koskee monia muitakin aiheita?
Kuinka usein teemoja muutetaan tai rajataan uudelleen? Miten määritellään selvitysten riittävyys tai liiallisuus? Materiaalia yleensä saadaan yli tarpeiden. Miten teemat raja- taan?”
Vastauksissa on avattu maakuntakaavoituksen teemojen valintaa koskevaa prosessia.
Maakuntakaavoituksessa teemat valikoituvat jo kaavoituksen alkuvaiheessa ja niistä päättää maakuntahallitus. Teemat avataan osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ja nii- hin voidaan tehdä vielä muutoksia OAS-palautteen jälkeen. Teemoja ei muuteta itse kaa- voituksen aikana. Maakuntien liittojen vastauksista korostuu kokonaismaakuntakaavan tarve, joka tulisi laatia myöhemmin vaihemaakuntakaavojen seurauksena.
Selvitykset laaditaan prosessin aikana lähtötiedoista määriteltyjen teemojen mukaisesti.
Aineistot saattavat olla hyvinkin laajoja ja suunniteltujen teemojen määrää saatetaan jou-
tua rajaamaan aineistojen laajuuden takia. Hyvin rajatut teemat helpottavat myös selvi- tystaakkaa. Selvitykset laaditaan kuitenkin aina todelliseen tarpeeseen eikä niitä tulisi laatia liikaa tai liian suppeasti. Tämä vaatii kaavoittajalta hyvää ammattitaitoa. [6]
”Monta eri teemaa on tietyllä alueella päällekkäin voimassa maakuntakaavoissa. Aiheut- taako tämä sekaannusta ja onko eri teemojen päällekkäinen ylläpito koettu vaikeaksi?
Entä ohjelmistojen puolesta?”
Vaihemaakuntakaavoituksen yhteydessä tulee tuottaa myös maakuntakaavayhdistelmä, josta käyvät ilmi voimassa olevat teemat.
Maakuntien liitoilta saaduissa vastauksissa korostuu materiaalin selkeyden tavoite. Jo kaavoitukseen ryhdyttäessä tulisi suunnitella kaavayhdistelmän toteuttaminen. Maakun- tien liitot ovat myös hyvin eri vaiheessa omien kaavayhdistelmiensä ylläpidossa, eikä kaikilla liitoilla ole siihen vielä parhaita ohjelmistollisia edellytyksiä. Liitot ovat myös vai- hekaavoituskokemuksiltaan hyvin erilaisia, yksissä liitoissa on monta eri vaihemaakun- takaavaa päällekkäin, kun taas toisissa laaditaan vasta toista vaihekaavaa.
Vastauksista voidaan kuitenkin päätellä, että mitä paremmin eri vaihemaakuntakaavojen yhdistelmät on ohjelmistollisesti toteutettu, sitä helpompaa ja ristiriidattomampaa on kaa- vojen tulkinta. [6]
”Muita mieleen tulevia omia ajatuksia aiheeseen liittyen?”
Maakuntien liittojen näkökulmasta, verrattaessa selvitettävän tietomassan määrää, vai- heittainen asemakaava saattaisi toimia paremmin kuin vaiheittainen maakuntakaava.
Asemakaavoituksen vaiheittaisella laatimisella nähtiin olevan kuitenkin toisenlaisia haas- teita esimerkiksi rakentamisen ohjaus (rakennusvalvonnan ajan tasalla pitäminen) ja kaavayhdistelmän laadinta. Vaiheittaisten kaavojen laadinnan arveltiin soveltuvat kaiken kaikkiaan paremmin yleiskaavatasolle. [6]
3.3.2 Päätelmät maakuntien liittojen vastauksista
Maakuntien liittojen vastauksista kävi ilmi, etteivät vastaajat pitäneet maakuntakaavoi- tuksen prosessin ja käytäntöjen soveltamista hyvänä mallina vaiheittaiselle asemakaa- voitukselle. Lailla, joka mahdollistaa asemakaavoituksen vaiheittaisen laatimisen, on yleisesti kaavoitusprosessin nopeuttaminen ja keventäminen. Maakuntakaavaprosessi ja menetelmät ovat raskaampia ja vievät enemmän aikaa.
Joidenkin maakuntien liittojen kaavayhdistelmistä voisi moni kunta ottaa vinkkejä sel- keän asemakaavayhdistelmäkartan tuottamiseen, kun asemakaavoja uuden lain mu- kaan alkaa olla voimassa päällekkäin samoin kuin vaihemaakuntakaavoja. Maakuntien liittojen kotisivuilla on hyviä esimerkkejä paikkatieto-ohjelmistoilla ylläpidetyistä vaihe- maakuntakaavavojen yhdistelmistä. [6]
• Uudenmaan liiton karttapalvelu
https://kartta.uudenmaanliitto.fi/maakuntakaavat/in-
dex.html?x=380783&y=6684698&zoom=0&lang=fi&layers=1-0
• Etelä-Karjalan liiton karttapalvelu
http://etela-karjala.maps.arcgis.com/apps/MapSeries/index.html?ap- pid=01d0c1d747114ba39fe7a1cad2d6e8e2
3.4 Kuntaliitto
Kuntaliitto valvoo kuntien etuja ja toimii asiantuntijana ja kehittäjänä sekä tarjoaa tieto- palveluja. Kuntaliiton jäseniä ovat Suomen kunnat ja kaupungit. [7] Kuntaliitto toimii kun- tien keskusjärjestönä ja sen perustamisesta on säädetty laissa: Laki Suomen Kuntaliiton perustamiseen liittyvistä järjestelyistä (222/1993).
Kuntaliiton yhdyskunta- ja ympäristöosaston tehtävänä on kuntien toimintaedellytysten parantaminen ja toimintatapojen kehittäminen kaavoituksessa ja muussa maankäytön suunnittelussa ja toteuttamisessa. Osasto huolehtii myös kuntien eduista maankäyttöä, rakentamista ja asumista koskevassa lainsäädännössä ja ohjeistuksessa. Neuvonta ja
koulutus kuntien asiantuntijoille ja luottamushenkilöille sekä tiedon jakaminen hyvistä toi- mintatavoista ja kokemuksista on osa heidän toimintaansa. [8]
Kysymykset lähettiin Kuntaliittoon kolmelle asiantuntijalle: kahdelle lakimiehelle ja kehit- tämispäällikölle. Kehittämispäällikkö Anne Jarva antoi kysymysten perusteella puhelin- haastattelun 31.1.2019. [9]
3.4.1 Esitetyt kysymykset ja vastaukset
Kuntaliitolle esitettyjen kysymysten tarkoituksena oli saada selville, miten kuntaliitto tul- kitsee uutta lakia vaiheittaisen asemakaavamuutoksen osalta: Millaisia käyttömahdolli- suuksia asiantuntijat näkevät vaiheasemakaavassa ja millaista palautetta he ovat saa- neet kunnilta vaiheasemakaavaan liittyen.
”Miten vaiheasemakaava sijoittuu suhteessa asemakaavaan ja poikkeuslupamenette- lyyn?”
Asemakaava vahvistaa olemassa olevan tilanteen ilman aikarajausta ja laajemmalle alu- eelle. Poikkeuslupamenettelyllä ratkaistaan yksittäisiä asiakokonaisuuksia ja pienelle alueelle. Poikkeuslupa on voimassa myös vain tietyn ajan. Ajan umpeuduttua tulee asia ratkaista aina uudelleen. [9]
”Missä kohtaa mielestänne vaiheasemakaavaprosessia se keventää tai nopeuttaa kaa- voitusta suhteessa tavanomaiseen asemakaavan muutosprosessiin?”
Suhteessa tavalliseen asemakaavaan vaiheittaisen asemakaavan selvitystaakka keve- nee. Selvitykset voidaan kohdentaa paremmin, ja Anne Jarva arvelee, ettei niitä toden- näköisesti tarvitse laatia yhtä monesta teemasta kuin tavallista asemakaavaa laaditta- essa.
Prosessi ei itsessään nopeudu. Vaiheittainen asemakaavamuutoksen prosessi on nor- maali asemakaavaprosessi. [9]
”Millaista palautetta olette saaneet kunnilta vaiheasemakaavan käytöstä? Mikä on toimi- nut hyvin tai huonosti? Miten MRL:a on tulkittu käytännössä? Onko ollut tulkintaepäsel- vyyksiä? Onko Ely-keskusten ohjeistuksessa kunnille ollut ristiriitaisuuksia?”
Kuntaliittoon ei ole annettu palautetta vaiheasemakaavoituksen osalta. Anne Jarva ar- velee palautteen määrän kertovan siitä, etteivät kunnat koe vaiheittaisella asemakaavan laatimisella olevan sanottavaa hyötyä suhteessa normaaliin asemakaavaan.
Kuntaliitto on kuitenkin käynyt keskusteluja sellaisten kuntien kanssa, jotka ovat olleet laatimassa vaiheittaista asemakaavaa. Keskusteluissa on käynyt ilmi, että kaavan doku- mentointi on erilaista suhteessa tavalliseen asemakaavaan ja että siihen on myös kiinni- tettävä erityistä huomiota. Kunnissa on oltu myös huolestuneita, että kaavojen päällek- käinen voimassaolo tulee aiheuttamaan haasteita kuntien tietojärjestelmille. ”Vaiheittai- set asemakaavat kun saattavat olla myös osittain päällekkäin voimassa!”, Anne Jarva huomauttaa. [9]
Kuntaliitto ei ole antanut varsinaista ohjeistusta vaiheittaisen asemakaavan prosessiin tai laadintaan liittyen. Kuntaliiton 17.5.2017 laatimassa yleiskirjeessä kunnan- ja kaupun- ginhallituksille ja kuntayhtymien hallituksille käsitellään lain muutoksia ja niiden vaikutuk- sia kunnan viranomaisten toimintaan ja päätöksentekoon. [9; 10.]
Kuntaliiton mielestä tärkeintä on, että kunnilla itsellään on tarkka tieto alueellaan voi- massa olevista asemakaavoista [9].
”Muita mieleen tulevia omia ajatuksia uuden lain mahdollistamaan vaiheasemakaavaan liittyen?”
Asia on vielä uusi, eikä siitä löydy tietoa tai käytännön kokemuksia riittävästi. Ympäris- töministeriössä on valmisteilla MRL:n kokonaislainuudistus, jonka on tarkoitus olla ehdo- tus vaiheessa 2021 loppuun mennessä. [11] Lakiuudistuksessa on mietinnässä alueiden käytön suunnittelujärjestelmän uudistaminen, jonka yhteydessä on ollut puhetta uudesta kaavatasosta ns. kuntakaavasta. Tämä kaava olisi myös lakiuudistuksen myötä mahdol- lista laatia vaiheittain. Lain valmistelu mahdollisen kuntakaavan osalta saattaisi Kuntalii- ton mukaan hyötyä vaiheasemakaavojen kokemuksista. [9; 12.]
3.4.2 Päätelmät Kuntaliiton vastauksista
Kuntaliiton kehittämispäällikön Anne Jarvan vastauksista voidaan päätellä asemakaavan laatimisen vaiheittain olevan vielä niin tuore muutos lakiin, ettei siitä ole vielä saatavilla riittävästi aineistoa tai kokemuksia. Kuntaliiton tulkinnan mukaan vaiheittainen asema- kaava rinnastetaan suoraan tavalliseen asemakaavaan, eikä sitä voida pitää työkaluna poikkeuslupamenettelyyn. Poikkeuslupamenettelyssä on tarkoitus ratkaista sen hetki- nen maankäyttötilanne, kun taas kaavamuutoksella tavoitellaan pitkäaikaista maankäy- tön suunnitelmaa. Lainmuutoksen tarkoituksena oli keventää ja nopeuttaa kaavaproses- sia, mutta Kuntaliitto epäilee, etteivät kunnat koe lain käytännössä tuovan kaavaproses- siin nopeutusta tai kevennystä vaiheittaisella asemakaavalla. MRL:n kokonaislakiuudis- tusta varten Kuntaliittokin odottelee vielä palautteita ja toiveita asemakaavojen vaiheit- taisesta toteuttamisesta. [9]
3.5 Ympäristöhallinto
Kaavan laatijat ja valtion ympäristöhallinto (ympäristöministeriö ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset) kehittävät kaavoitusta yhteistyössä. Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) elinympäristöön ja kaavoitukseen liittyvät tehtävät koskevat valtakunnallisten seurantatietojen tuottamista ja ympäristön tutkimusta.
Valtion ympäristöhallinto on kehittänyt ja ylläpitää kaavoituksen seurannan tietojärjestel- mää sekä asemakaavan seurantalomakkeita. Molempien tarkoituksena on helpottaa tie- tojen keräämistä ja välittämistä eri kaavoituksen maankäytön suunnittelun parissa toimi- ville tahoille. Ympäristöhallinto seuraa kuntien kaavoitusta asemakaavan seurantalo- makkeiden kautta. [13]
SYKE (Suomen ympäristökeskus) huolehtii erilaisista kaavojen sähköisistä aineistoista ja seurantajärjestelmistä ympäristöhallinnossa, joita mm. ympäristöministeriön MRL- seuranta velvoittaa. Valtakunnallisesti harmonisoitua rakenteellista tietoa asemakaa- voista kerätään näillä järjestelmillä:
• Asemakaavan seurantalomakkeiden TYVI-tallennuspalvelu (operaattorina Posti Messaging) osoitteessa: https://www.tyvi.fi/ec/tyvi-r5-auth/
Asemakaavan seurantalomakkeelle kunta tai kaavakonsultti tallentaa tiivis- tetysti asemakaavan sisällön ja muutoksen aiempaan kaavatilanteeseen jokaisesta hyväksytystä asemakaavasta. Lomake on myös liitettävä ase- makaavan selostukseen.
TYVI-järjestelmään tallennetut asemakaavojen tiedot kopioituvat ympäris- töhallinnon tietopalvelu Liiteriin, jossa ne ovat selailtavissa. [14]
• Kuntakaavoituksen ja kulttuuriympäristön paikkatietojen tallennusjärjes- telmä GISALU
Tallennusjärjestelmä palvelee vain elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes- kusten tarpeita.
• Kaavoituksen seurannan aineistopäivitys
Aineistopäivityksen järjestelmiä käytetään tilastoinnin pohjatiedon lähteinä Hertassa (osoitteessa: https://wwwp2.ymparisto.fi/scripts/kirjaudu.asp), joka on ympäristötiedon hallintajärjestelmä. Ympäristötiedon hallintajärjes- telmä Herttaan sisältyvät vapaan käyttöoikeuden piiriin kuuluvat aineistot.
[15]
Edellä mainituilla tiedonkeruujärjestelmillä saadut aineistot ovat käytettä- vissä kootusti elinympäristön tieto- ja analyysipalvelussa Liiterissä (osoit- teessa: https://liiteri.ymparisto.fi/), joka kokoaa yhteen useita rakennettua ympäristöä ja kaavoitusta koskevia kartta- ja tilastotietoja. Kaavatiedot ovat hyödynnettävissä osana tilastoja. [16; 17.]
3.5.1 Esitetyt kysymykset ja vastaukset
Ympäristöhallinnolta pyrittiin kysymysten perusteella saamaan selville, miten siellä on koettu vaiheittaisten asemakaavojen tulo. Mitä muutoksia siitä on seurannut toimintata- poihin ja onko tarkoitus merkitä vaiheittaiset asemakaavat ajantasakaavarekisteriin jol- lain erityisellä tavalla? Kysymykset kartoittavat ympäristöhallinnon varautumista epäsel- vyyksiin ja ongelmiin kuntien kaavojen tilastoinnin osalta. Lisäksi selvitetään, millaista
palautetta ympäristöhallinto on saanut aineistoon liittyen vahvistuneiden vaiheittaisten asemakaavojen osalta.
Kysymykset lähetettiin ympäristöhallintoon ositteeseen alu_tuki@ymparisto.fi ja kysy- myksiin vastasi vanhempi suunnittelija Outi Koskenniemi Suomen ympäristökeskuksesta (SYKE).
”Miten on valmistauduttu ajantasa-asemakaavan osalta vaiheasemakaavan tuloon?
Entä päällekkäisten asemakaavojen voimassaoloon? Onko tulevista muutoksista ole- massa jotain suunnitelmaa tai mietintöä? Vaativatko muutokset monia tai suuria ohjel- mistojen päivittämisiä?”
Outi Koskenniemi kertoo, ettei kaikkia vaiheasemakaavoista aiheutuneita muutostar- peita ole vielä toteutettu kattavasti eri ympäristöhallinnon ylläpitämiin järjestelmiin. Pe- rustavan laatuiset lakimuutokset aiheuttavat paljon työtä eri aineistoihin ja ohjelmistoihin, varsinkin kun vastaavia tapauksia ei ole ollut aiemmin maankäyttö- ja rakennuslain ai- kana, eikä kaavavälineen käyttäjillä (kunnissa) ja tallentajilla (Ely-keskuksissa) ole sel- vää käsitystä siitä, kuinka toimia. Myös suunnittelu joudutaan osin tekemään sokkona ilman esimerkkitapauksia.
Ongelmia vaiheasemakaavoissa sekä kokonaan että osittain maanalaisissa asemakaa- voissa, aiheuttaa kaavatyyppien ristikkäisyys muihin kaavaluokitteluihin. Kuitenkin kaik- kien muidenkin kaavatyyppien seurantaa on tarve jatkaa kuten ns. tavallisten ja ranta- asemakaavojen. Nyt seurantatarpeet on ratkaistu siten, että eritellyt tilastotiedot saa- daan erilaisilla yhdistelmillä tarkemmista tallennettavista tiedoista kuten paikkatietoai- neistojen ominaisuuskentistä ja seurantalomakkeen sisällöstä.
Paikkatietojen valtakunnallisiin jakeluihin liittyvät muutokset ovat vielä osin kesken, esim.
Liiteri-palvelussa.
GISALU-paikkatietojärjestelmään muutokset tehtiin syksyllä 2017 ja ELY-keskusten yh- teyshenkilöille lähetetyssä tiedotteessa todettiin vaiheasemakaavan osalta seuraavaa:
”Asemakaavan muutos on voitu 1.5.2017 lähtien laatia myös vaiheittain (maan- käyttö- ja rakennuslaki, 50 §).
GISALU:un on tehty vaiheasemakaavojen edellyttämät täydennykset, jotta ELY- keskuksissa voidaan tallentaa ne. Vaiheasemakaavoja ylläpidetään GISALUssa omana aineistonaan, koska vaiheittain laadittu asemakaava koskee vain tiettyä osakokonaisuutta tai osakokonaisuuksia ja voi siten olla päällekkäin voimassa muun asemakaavan alueella.
Vaiheasemakaavat aineisto tulee käyttöön normaalisti GISALU-käyttöliittymän kautta. Aineiston sisältö on lähestulkoon sama kuin Asemakaavoitus -aineistolla ja jaettu myös asema- ja ranta-asemakaavoihin.
Kaavoituksen seurannan tilastoon 2017 vaiheasemakaavat lisätään GISALU-tie- tojen pohjalta.”
Kaavoituksen seurannan tilastointiin muutokset valmistuivat vuoden 2018 alussa edelli- sen vuoden tilaston kokoamista varten ja muutoksesta vaiheasemakaavojen osalta ELY- keskuksia opastettiin seuraavasti:
”Uutena aiheena aineistopäivityksessä ovat vaiheasemakaavat, joita on voitu laa- tia 1.5.2017 alkaen. Vaiheasemakaavoille on tehty oma KATSE-siirtonsa GISALU:un ja aineistopäivitykseen ne tulevat näkyviin omana Vaiheasemakaavat- aiheenaan. Vaiheasemakaavojen vuoksi on lisäksi muutettu muutamia muita ase- makaavoituksen indikaattoreita.”
[17]
”Onko vaiheasemakaava tarkoitus merkitä eri tavalla asemakaavojen seurantalomak- keelle kuin normaalit asemakaavamuutokset?”
Asemakaavan seurantalomaketta ei Koskenniemen mukaan muutettu vaihekaavoituk- sen tultua mahdolliseksi, vaan ympäristöministeriön seurantatarpeiden todettiin täytty- vän riittävästi yllä mainitun GISALU-aineiston kautta. Vaiheasemakaavasta tiedot pysty- tään kuitenkin tallentamaan normaalisti vakiintuneelle seurantalomakkeelle. Ympäristö- hallinnossa ei siis ole edellytetty ”korvamerkintää” vaihekaavaksi, vaikka erillisissä neu- vontatilanteissa saatetaan pyytää tallentajilta tarkentamaan huomio kaavan nimen koh- dalle.
Asemakaavan seurantalomakkeesta TYVI-palvelussa useimmin esitetyt kysymykset on koottu ympäristöhallinnon sivuille. Koska lomakkeen täyttäminen vaiheasemakaavan osalta ei ratkaisevasti eroa tavallisen asemakaavan lomakkeen täyttämisestä, ei esitet- tyjen kysymysten joukossa ole lomakkeen tekniseen täyttämiseen liittyviä kysymyksiä vaiheasemakaavojen osalta. Vaiheasemakaavan seurantalomakkeesta on esitetty kysy- mys, joka koskee vain lomakkeen täytön tarpeellisuutta:
”Täytetäänkö myös vaiheasemakaavasta seurantalomake? - Kyllä. Lomake täyte- tään kaikista hyväksytyistä asemakaavoista, myös vaiheasemakaavoista. Maan- käyttö- ja rakennuslain 1.5.2017 voimaan tulleen 50 §:n muutoksen myötä asema- kaavamuutos on mahdollista laatia myös vaiheittain tiettyä osakokonaisuutta tai osakokonaisuuksia koskien. Vaiheasemakaavat ovat päällekkäin voimassa muun asemakaavan alueella.” [18]
Ympäristöhallinnon mukaan vaiheasemakaavoja on laadittu mm. Puumalassa, Turussa, Mynämäellä, Sauvossa, Akaalla, Espoossa ja Tampereella. Osa kunnista on kokeillut erilaisia vaihtoehtoja uudenlaisen kaavatyypin hallintoprosesseissa sekä käsittelyä eri aineistoissa ja asiakirjoissa. Koskenniemi arvelee, että jotkin kunnat nimenomaan vält- televät vaiheasemakaavoitusta sen aiheuttamien tiedonhallinnallisten ongelmien tai viestinnällisten epäselvyyksien vuoksi. [17]
”Millaista palautetta olette saaneet jo voimassa olevien vaiheasemakaavojen osalta?
Mikä on toiminut hyvin tai huonosti? Onko ollut tulkintaepäselvyyksiä? Onko vaihease- makaavojen ja tavallisten asemakaavojen välillä epäjatkuvuuskohtia?”
Ympäristönhallinnon rooliin valtakunnallisen kaavoituksen seurannan pyörittäjänä ei ny- kyisin varsinaisesti kuulu itse kaavavälineiden tms. maankäytön ohjauksen toimivuuden säännöllinen analysointi tai arviointi. Toisaalta kaikkein ongelmallisimmat tulkintatapauk- set päätyvät ympäristöhallinnon ratkaistavaksi, jotta alueellisesti ja ajallisesti yhteenso- pivien kattavien aineistojen kokoaminen olisi mahdollista. Koskenniemi toteaa, ettei ym- päristöhallinto alueidenkäytön asiantuntijana voi välttyä mielipiteen muodostumiselta väistämättömien havaintojen perusteella. Kunnissa on hänen mukaansa sovellettu MRL:n muutoksen suomia mahdollisuuksia “erinomaisen luovasti”, aivan toisin kuin lain- säätäjä on tarkoittanut. ”Valitettavasti tämä innovatiivisuus aiheuttaa harmaita hiuksia
niin järjestelmien ja aineistojen ylläpidossa kuin kehittämisessäkin.”, Koskenniemi ker- too. [17]
”Muita mieleen tulevia omia ajatuksia uuden lain mahdollistamaan vaiheasemakaavaan liittyen?”
Koskenniemen mukaan vaiheasemakaavat ovat erityisen hankalia paikkatietojen hallin- nassa ja juridisessa tulkinnassa. Koskenniemi on ollut yhteydessä KIRA-digi hankkeen lakiklinikkaan selventääkseen lain tulkintoja vaiheittaisten asemakaavojen osalta.
KIRA-digi on hanke julkisten palveluiden digitalisoimiseen. Tavoitteena on avata raken- tamisen ja kaavoituksen julkinen tieto kaikkien helposti käytettäväksi, kehittää sujuvasti yhteen toimivia järjestelmiä ja yhtenäisiä toimintatapoja sekä käynnistää joukko kokeilu- hankkeita luomaan uusia innovaatioita ja liiketoimintaa. Myös lainsäädäntöä on kehitet- tävä niin, että se tukee alan digitalisaatiota. [19] KIRA-digi hankkeen lakiklinikan tarkoi- tuksena on helpottaa kiinteistö- ja rakennusalan digitalisaatiota toteuttavien yritysten ja yhteisöjen toimintaa. Lakiklinikka tarjoaa maksutonta lakineuvontaa eteen tulevien lain- säädännöllisten ongelmien selvittämiseksi. Hankkeen tarkoituksena on kerätä tietoa alan digitalisaatiota hidastavista laeista ja luoda tilannekuva ympäristöministeriölle lainsää- dännön kehittämiseksi. Avointa dataa voivat hyödyntää kaikki halukkaat. [20]
Lakiklinikalla on viime syksyltä neljä kysymys-vastausta vaiheasemakaavoihin liittyen:
”Voiko kunta ”pinota” useita vaiheittaisia asemakaavamuutoksia ns. päällekkäin tekemättä asemakaavan kokonaismuutosta? (Julkaistu: 9.10.2018)
- Vaiheittaista asemakaavan muutosta koskevassa sääntelyssä ei sinänsä ole suoraan rajoitettu ns. päällekkäisten vaihekaavojen määrää. On tietysti selvää, että mikäli samaa aluetta koskien laaditaan aina vain uusia vaihekaavoja, muuttu- nee vaihekaavan laatiminen jossain vaiheessa epätarkoituksenmukaiseksi. Ts.
kun useat vaiheasemakaavat alkavat kohdistua hyvin moneen osa-alueeseen, on nähdäksemme tarkoituksenmukaisempi toimintatapa laatia uusi ”tavallinen” ase- makaava. Vaiheittainen asemakaavan muutos voidaan MRL:n systematiikassa nähdäksemme tulkita tietynlaiseksi poikkeukseksi pääasiallisesta asemakaava- muodosta eli ns. tavallisesta asemakaavasta. Hallituksen esityksen mukaan vai-
heittainen asemakaavamuutos ei sovellu esim. sellaiseen tilanteeseen, jossa muu- toksen vaikutukset ulottuvat laajalti muihin kaavassa käsiteltyihin asioihin. Kyse on siis pitkälti kunnan tarkoituksenmukaisuusharkinnasta sen suhteen, mikä kaavoi- tustapa kulloinkin tulisi valita.
Kuten yleiskaavoituksenkin tapauksessa, voidaan nähdäksemme myös asema- kaavoituksen osalta katsoa, että kunnalta voidaan edellyttää selkeyttä ja johdon- mukaisuutta kaavoituksessa. Hyväksyttävänä ei voida pitää myöskään esimerkiksi sellaista menettelyä, jossa kunta pyrkii, jakamalla kaavamuutoksen useisiin yksit- täisiin ja vaiheittaisiin asemakaavan muutoksiin (joilla yksittäisinä on vain vähäinen vaikutus), kiertämään MRL 63 §:n tarkoittaman osallistumis- ja vuorovaikutussuun- nitelman laatimisvelvollisuutta, mikäli kokonaisuutena kuitenkin tähdätään vaiku- tuksiltaan ei-vähäisiin muutoksiin.”
”Voidaanko maanalaista asemakaavaa muuttaa MRL 50 §:n tarkoittamalla vaiheit- taisella muutoksella? (Julkaistu: 9.10.2018)
- Emme näe MRL:n säännösten tai hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) valossa lähtökohtaisesti estettä sille, että maanalaista asemakaavaa muutettaisiin vaiheit- tain. Vaikka maanalle laadittu asemakaava voidaankin MRL:ssa käytettyjen sana- muotojen perusteella mieltää usein vaihekaavaksi (56 §), ei nähdäksemme tämä estä sen muuttamista MRL 50.2 §:n tarkoittamalla vaiheittaisella muutoksella. Eri asia on tietysti se, kuuluuko maanalaiseen asemakaavaan sellaisia osakokonai- suuksia, joiden muuttaminen vaihekaavalla olisi tarkoituksenmukaista (eli sellaisia osakokonaisuuksia, joiden muutoksilla ei olisi merkittäviä vaikutuksia muihin osa- kokonaisuuksiin).”
”Voiko asemakaava(muutos) olla vain osittain vaihekaava? (Julkaistu: 9.10.2018)
- Ilmeisesti kysymyksessä tarkoitetaan tilannetta, jossa asemakaavaa muutettai- siin niin, että osa muutoskaavasta on laadittu detaljikaavana ja ns. kokonaismuu- toksena ja toinen osa puolestaan MRL 50.2§:n tarkoittamana vaiheittaisena muu- toksena.
Suoranaista kieltoa tällaiselle menettelylle MRL ei vaikuttaisi asettavan. Nähdäk- semme tällaiset ”osittaiset vaiheasemakaavat” voisivat olla omiaan sekoittamaan
kaavoitustilannetta. Nythän kävisi siis niin, että tietyn alueen osalta aikaisempi ”ta- vallinen” asemakaava jäisi voimaan (siltä osin kun muutos on vaiheittainen) kun taas tietyn alueen osalta tuo edellinen asemakaava jäisi tarpeettomaksi (ns. taval- linen muutos). Näin ollen nähdäksemme menettely, jossa samassa kaavadoku- mentissa on sekä asemakaavan ns. kokonaismuutosta että vaiheittaista muutta- mista, ei välttämättä ole kaikkein tarkoituksenmukaisin. Mikäli saman asema- kaava-alueen sisällä eri alueita koskevat muutostarpeet ovat kovin erilaiset, olisi tarkoituksenmukaisempi vaihtoehto varmastikin laatia erilliset kaavamuutokset (kaavadokumentit) yhtäältä sille alueelle, jolle muutos halutaan tehdä ns. tavalli- sena muutoksena ja toisaalta sille alueelle, jossa muutos halutaan toteuttaa vai- heittaisena. Näin kaavoitusta ja kaavoitustilannetta koskeva aineisto pysyisi hel- pommin ymmärrettävänä.”
”Jääkö vanhempi detaljikaava aina voimaan vaiheasemakaavan alla, vaikka voi- maan jäämisestä ei olisi mitään mainintaa itse kaavassa? (Julkaistu: 9.10.2018)
- MRL:ssä tai MRL koskevassa hallituksen esityksessä ei suoraan oteta kantaa siihen, mikä on vaiheasemakaavan suhde aiempaa ns. tavalliseen asemakaa- vaan. Vaiheasemakaavassa on kuitenkin kyse nimenomaan vaiheittaisesta muut- tamisesta. Osakokonaisuuksia, joihin vaiheittainen muutos kohdistuu, voisivat hal- lituksen esityksen mukaan olla esimerkiksi käyttötarkoituksen muutokset tai raken- nusoikeuden korottaminen. Säännöksen taustalla on HE:n mukaan ajatus siitä, että mahdollistetaan kevyemmät, nopeammat ja helpommat asemakaavamuutok- set, kun on tarve muuttaa vain tiettyä osakokonaisuutta/teemaa. Mikäli vaiheittai- sen muutoksen yhteydessä katsottaisiin, että vanhempi detaljikaava kumoutuisi ilman nimenomaista mainintaa voimaan jäämisestä (vrt. yleiskaavat), ei säännök- sen tarkoitus näissä tapauksissa lainkaan toteutuisi, vaan vaiheittaisen muutoksen sijasta alue jäisi suurilta osin ns. asemakaavattomaan tilaan. Tulkitsisimme näin ollen säännöstä lähtökohtaisesti siten, että vaiheittaisen muutoksen yhteydessä aikaisempi asemakaava on ilman nimenomaista määräystäkin tarkoitettu jäämään voimaan niiltä osin, joita muutos ei koske.
Edellä sanotusta huolimatta olisi tietysti kaavoituksen ymmärrettävyyden ja joh- donmukaisuuden kannalta keskeistä, että vaiheasemakaavassa joka tapauksessa mainitaan siitä, että kyseessä on vaiheittainen asemakaavan muutos, ja että aiem- min hyväksytty asemakaava jää voimaan niiltä osin, joita muutokset eivät koske.
Samoin nimeämisen suhteen – kaavamuutoksen nimeäminen vaiheasemakaa- vaksi edesauttaa johdonmukaisuutta. Vaikka kaavassa ei kuitenkaan jostain
syystä millään tavoin ilmoitettaisi sen statusta vaiheasemakaavana, mutta se muu- toin kaavan sisällön perusteella on sellainen, tulkintamme em. perustein olisi, että aikaisempi detaljikaava joka tapauksessa jäisi voimaan.”
[21]
3.5.2 Päätelmät ympäristöhallinnon vastauksista
Ympäristöhallinnon vastauksista voidaan päätellä, että muutoksiin on varauduttu jo en- nen lain voimaantuloa ja järjestelmien päivitystarpeita on mietitty hyvissä ajoin. Osa muu- toksista on vielä kesken, eikä niitä ehkä edes pystytä lopullisesti korjaamaan ennen ko- kemusten ja hyvien tapojen karttumista. Vastausten pohjalta jää sellainen kuva, että ym- päristöhallinnossa odotellaan kuntien ratkaisuja vaihekaavan toteuttamiseksi ja kaiva- taan vielä selkeämpää tulkintaa ja yhtenäistä ohjeistusta MRL § 50:nen soveltamisesta asemakaavan laatimiseksi vaiheittain. [17]
3.6 Näkemysten yhteenveto ja päätelmät
Viranomaisille esitetyt kysymykset ovat erilaisia eri viranomaisille. Kysymykset on koh- dennettuviranomaisten vaiheasemakaavoitukseen liittyvien roolien ja tehtävien mukaan.
Taulukossa alla on esitelty viranomaisten roolia kunnan kaavoituksen näkökulmasta.
Taulukko 1. Viranomaisten rooli kuntien kaavoitukseen liittyen.
Viranomainen MRL:n mukainen
tehtävä Ohjaa Kehittää Neuvoo Valvoo
Ely-keskus § 18 X X X
Maakuntaliitto § 19 X
Kuntaliitto Yhdessä kuntien
kanssa X Ympäristöhallinto § 8 (ministeriön
tehtävät)
Yhdessä kuntien
kanssa X
Eroavaisuuksien vuoksi tässä tutkimuksessa ei ole tarkoituksen mukaista vertailla an- nettuja vastauksia keskenään, vaan vastauksista on koottu yhteenveto ja päätelmät tut- kimusten tavoitteiden pohjalta. Viranomaisilta saadut vastaustyypit on esitetty taulu- kossa alla opinnäytetyössä määriteltyjen tutkimustavoitteiden pohjalta.
Taulukko 2. Viranomaisten vastaukset: Asemakaavan toteuttaminen vaiheittain MRL § 50:n mukaan.
Viranomainen Edut Hankaluudet Tekniset ratkaisut:
kartta ja selostus
Ajantasa-asema- kaava
ELY- keskukset X X X
Maakuntien liitot X X X
Kuntaliitto X X X
Ympäristöhallinto X X
3.6.1 Edut asemakaavan toteuttamisessa vaiheittain
Viranomaisten näkemyksistä selviää, että asemakaavan laatiminen vaiheittain tuo uusia mahdollisuuksia oikeudellisesti täsmällisempään ja juridisesti sitovampaan tavalliseen asemakaavatyöskentelyyn verrattuna. Lain muuttamisella tavoiteltiin asemakaavapro- sessin nopeuttamista ja keventämistä, mikä oli eri viranomaisten mielestä hyvä tavoite ja sitä pidettiin yleisesti kyseisen kaavamuodon suurimpana etuna. Kaavoitusprosessin ei itsessään katsottu lyhentyvän. Johtuen vaiheittaisen asemakaavan alueellisen laajuu- den suhteesta selvitystarpeisiin, on sen arvioitu olevan tapauskohtaisesti kevyempi ja nopeampi menettelytapa. Vaiheittainen asemakaava soveltuu laajojen alueiden kaavoit- tamiseen vaikutuksiltaan rajatuilla teemoilla. Selvitystaakka kevenee, kun selvityksiä tar- vitaan vähemmän ja selvitykset voidaan kohdentaa ja rajata tarkemmin.
3.6.2 Vaiheittain toteutettavan asemakaavan hankaluudet
Monen viranomaisen mielestä lakimuutoksen tuoreus ja aineistojen, esimerkkien ja ko- kemuksien puute tulevat aiheuttamaan hankaluuksia vaiheittaisten asemakaavojen laa- dinnassa ja tulkinnassa. Ennakkotapausten puute ristiriitatilanteiden ratkonnassa tulee aiheuttamaan kunnille erityisiä haasteita. Kunnat ovat tällä hetkellä täysin omien laintul- kintojensa varassa. Tulkinta on kirjavaa, minkä vuoksi järjestelmien ja aineistojen ylläpito
ja kehittäminen on koettu myös viranomaisten taholta hankalaksi. On arveltu, että tie- donhallinnallisten ongelmien ja viestinnällisten epäselvyyksien takia jotkut kunnat saat- tavat jopa vältellä vaiheasemakaavoitusta, kun kokevat niiden ratkaisemisen liian haas- teelliseksi.
Viranomaisten mielestä hankaluudet selittyvät osin sillä, ettei lain muutoksesta ole laa- dittu tarkempaa tulkintaa ja ohjeistusta kuntien käyttöön. Vaihekaavat saattavat myös jäädä kokonaan ELY-keskusten valvonnan ja ohjeistuksen ulkopuolelle, kun niiden toi- mintavaltaa rajoitettiin MRL:ssa.
3.6.3 Vaiheittaisen asemakaavan tekniset ratkaisut: kartta ja selostus
Tähän osioon emme saaneet viranomaisilta vastauksia, koska kyseisten viranomaisten ohjaukseen ei kuulu kaavan teknisten ratkaisujen valvominen tai ohjeistaminen. Asema- kaavan tekniseen toteutustapaan ei myöskään ole tullut laissa muutosta. Vaiheittaisen asemakaavan asiakirjat toteutetaan maankäyttö- ja rakennuslain tavallista asemakaa- vaa koskevien säännösten mukaan. Moni viranomainen kuitenkin sivusi vastauksissaan kaavamateriaalin selkeyden tärkeyttä, joka korostuu nyt, kun asemakaavoja voi olla päällekkäin voimassa.
3.6.4 Vaiheittaisen asemakaavan ylläpito ajantasa-asemakaavassa
Suurimmassa osassa viranomaisten vastauksia paistoi huoli kuntien ajantasa-asema- kaavan ylläpidosta vaiheittaisten asemakaavan muutosten saatua lainvoiman. Viran- omaisia mietityttää, miten kuntien tietojärjestelmät tulevat taipumaan ajantasa-asema- kaavan ylläpitoon. Vaiheasemakaavat ovat erityisen haasteellisia paikkatiedon hallin- nassa ja juridisessa tulkinnassa, mikä johtaa myös vaikeuksiin kuntien ajantasa-asema- kaavojen ylläpidossa ja tulkinnassa. Viranomaiset korostivat kuitenkin kunnan vastuuta ja selvillä oloa siitä, mikä kaava on missäkin voimassa kunnan alueella.
4 Kokemuksia vaiheittaisen asemakaavan soveltamisesta eri kunnissa
4.1 Kyselyhaastattelu kunnille
Lähtötietojen keräämiseksi kartoitettiin kuntia, jotka ovat jo soveltaneet tai selvittäneet vaiheittaisen asemakaavan soveltamista kaavoituksessa. Niiden kuntien edustajia, jotka olivat soveltaneet ko. kaavamuotoa, haastateltiin puolistrukturoiduin kysymyksin maalis- kesäkuussa 2018 kasvotusten tai sähköpostitse. Lisäksi tietoja kerättiin kuntien internet- sivuilta ja materiaaleja saatiin tarkasteltavaksi kuntien kaavoitushenkilöiltä. Osa kaava- prosesseista oli vielä kesken, ja vastauksissa korostui myös, että vaiheittaisen asema- kaavan soveltaminen on alkuvaiheessa ja käytännöt voivat vielä tarkentua kokemusten ja sovellettavien tapausten perusteella. Haastattelujen tarkoituksena oli selvittää
• kunnissa mahdollisesti tehtyjä linjauksia siitä, milloin vaiheittaista asema- kaavaa käytettäisiin
• kuntien kokemuksia vaiheasemakaavoitusprosessista
• kaavamateriaalin ja internetissä julkaistavan ajantasa-asemakaavan tek- nistä toteutustapaa
• tapauksia, joissa vaiheittaista asemakaavan muutosta ei ole voitu soveltaa
• haastateltavien omia huomioita kyseisestä kaavamenettelystä vapaan sa- nan muodossa.
4.2 Espoo
Soveltaminen
Haastatteluajankohtana 23.3.2018 Espoossa oli sovellettu vaiheittaista asemakaavaa pysäköintinormien yhtenäistämiseen Kivenlahdessa ja Otaniemessä. Kokeiltavana oli kaksi erilaista mallia; 1) toisessa viidellä kaava-alueella viisi vaiheittaista asemakaavaa ja 2) toisessa kolmen kaava-alueen yksi vaiheittainen asemakaava. Kokeilun tarkoituk- sena oli selvittää, kumpi menetelmä sopii paremmin kaupunkimittauksen järjestelmään ja karttapalveluun. Espoossa päädyttiin menetelmään, jossa edetään yhdellä vaihekaa- valla (2), vaikka kaavamuutos koskisi useampaa kaava-aluetta. Malli katsottiin huomat- tavasti paremmaksi, koska tällöin myös kaava-asiakirjoja laaditaan vain yhdet kappaleet.
Se vähentää huomattavasti myös virheiden mahdollisuutta. Karttapalvelun toteutuksen
kannalta kyseinen ratkaisu oli jonkin verran työläämpi rakentaa ensimmäisellä kerralla, mutta molemmat olivat toteutettavissa. Espoossa oli myös selvitetty, onko merkitystä sillä, että onko yleiset alueet mukana kaavamuutoksessa. Ajantasakaavan teossa sillä ei ollut paljoakaan merkitystä, mutta rekisteripuolen kannalta pidettiin toivottavana, ettei yleiset alueet olisi mukana. Esimerkiksi kiinteistörekisteriin ei tarvitsisi kirjata tietoja voi- maan tulevasta vaiheittaisesta asemakaavasta yleisten alueiden osalta. Se on myös loo- gista siten, kun yleiselle alueelle ei ole vaihekaavalla mitään vaikutusta. [22]
Espoossa oli pohdittu soveltamiskohteita, jotka olisivat vaikutuksiltaan vähäisiä ja joiden muutos ei vaikuttaisi laajalti muihin teemoihin. Näitä voisivat olla esimerkiksi
• kortteli- ja katualueiden rajojen pienet muutokset
• tehokkuuden pienet nostot pientaloalueella
• useamman asemakaavan pysäköintiä koskevien määräysten yhtenäistä- minen
• rakennussuojelua koskevien määräysten yhtenäistäminen
• asuntojen lukumäärän rajoittaminen tai rajoituksen muuttaminen pientalo- alueella
• teknisluonteisten asioiden lisääminen asemakaavaan (esim. johtorasite, korttelinumeron muuttaminen ja virheiden korjaaminen).
Espoon näkemyksen mukaan menetelmä ei soveltuisi mahdollisesti liike- ja toimistora- kennusten muuttamiseksi asuinkäyttöön. [22]
Espoossa ei ollut tehty rajanvetoja siihen, milloin perinteistä asemakaavaa, vaiheittaista asemakaavaa tai poikkeuslupamenettelyä käytettäisiin. Vaiheittain laadittavan asema- kaavan katsottiin tuovan uusia mahdollisuuksia, esimerkiksi jos poikkeusluvan toteutuk- sen esteenä olisi tonttijako. Myös alueellinen poikkeuslupa esimerkiksi pysäköinti- normeja koskien olisi voimassa vain enintään viisi vuotta, joka on aika lyhyt aika sovel- tamisen kannalta. Vaihekaava olisi siinä tapauksessa parempi vaihtoehto. Alustava lin- jaus oli kuitenkin, että jos alueelle oli jo laadittu vaiheittainen asemakaavan muutos, ei sitä tehtäisi enää toista kertaa. Uuden menetelmän ei katsottu myöskään soveltuvan useiden asiakokonaisuuksien muuttamiseen, koskien lähinnä yhtä määräystä ja siihen mahdollisesti liittyviä teknisiä tarkistuksia. [22]
