PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 68/2010 vp
Hallituksen esitys lahjontaa koskevan Euroo- pan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuk- sen lisäpöytäkirjan ja yleissopimukseen tehdyn varauman peruuttamisen hyväksymisestä sekä laiksi lisäpöytäkirjan lainsäädännön alaan kuu- luvien määräysten voimaansaattamisesta ja laiksi rikoslain muuttamisesta
Lakivaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 15 päivänä kesäkuuta 2010 lähet- täessään hallituksen esityksen lahjontaa koske- van Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan ja yleissopi- mukseen tehdyn varauman peruuttamisen hy- väksymisestä sekä laiksi lisäpöytäkirjan lainsää- dännön alaan kuuluvien määräysten voimaan- saattamisesta ja laiksi rikoslain muuttamisesta (HE 79/2010 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi lakivaliokuntaan samalla määrännyt, että perus-
tuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausun- to lakivaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Ilari Hannula, oikeusmi- nisteriö
- professori Mikael Hidén
- professori (emeritus) Pekka Koskinen - yliopistonlehtori Sakari Melander - professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväk-
syisi Strasbourgissa 15 päivänä toukokuuta 2003 tehdyn lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytä- kirjan. Rikoslakiin tehtäisiin sopimuksen voi- maansaattamisesta johtuvat muutokset.
Lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston ri- kosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytäkir- ja on tullut kansainvälisesti voimaan helmikuun alussa 2005. Lisäpöytäkirja tulee Suomen osalta
voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, kun on kulunut kolme kuukautta siitä päivästä, jona se on ilmaissut suostumuksensa tulla lisäpöytäkirjan sitomaksi.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan kansanedusta- jan lahjusrikoksia koskevia säännöksiä muutet- taviksi siten, että ne nykyistä selvemmin vastai- sivat Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen määräyksiä. Samalla vakavim- pia kansanedustajan lahjusrikoksia varten muo-
dostettaisiin erityiset törkeitä tekomuotoja kos- kevat tunnusmerkistöt: törkeä lahjuksen antami- nen kansanedustajalle ja törkeä lahjuksen otta- minen kansanedustajana.
Hyväksyessään Euroopan neuvoston rikos- oikeudellisen yleissopimuksen vuonna 2002 Suomi teki siihen kaksi varaumaa. Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudelli- seen yleissopimukseen tehdyn lainkäyttövaltaa yksityisen sektorin lahjontarikoksissa koskevan varauman peruuttamisen.
Esitykseen sisältyy lakiehdotus lisäpöytäkir- jan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Laki on tarkoitettu tule- maan voimaan samanaikaisesti kuin lisäpöytä- kirja.
Yleissopimukseen tehtyjen varaumien peruut- tamisen on tarkoitettu tulevan voimaan, kun eduskunnan hyväksymästä peruuttamisesta il- moitetaan yleissopimuksen tallettajalle. Laki ri- koslain muuttamisesta on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on arvioitu Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen
yleissopimuksen lisäpöytäkirjan hyväksymistä ja yleissopimukseen tehdyn varauman peruutta- mista perustuslain 94 §:n 2 momentin kannalta.
Lahjuksen ottaminen kansanedustajana -rikos- säännöksen uudistamista ja törkeän tekomuo- don säätämistä tarkastellaan perustuslain 30 §:n 2 momentin kansanedustajan syytteeseen asetta- mista ja vapauden riistämistä koskevien sään- nösten valossa. Lakiehdotus voidaan hallituksen mukaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä. Yleissopimukseen ja siihen tehtyyn va- raumaan ei sisälly velvoitteita, jotka koskisivat perustuslakia, ja ne on saatettu Suomessa voi- maan äänten enemmistöllä. Lisäpöytäkirja täy- dentää yleissopimusta eräiden kriminalisointien osalta. Päätös lisäpöytäkirjan ja varauman pe- ruuttamisen hyväksymisestä voidaan hallituk- sen mukaan tehdä äänten enemmistöllä ja voi- maansaattamislakiehdotukset käsitellä tavalli- sen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää tärkeänä perustuslakivaliokunnan lausunnon hankkimista, koska asialla on merkitystä edus- kunnan kannalta.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Lisäpöytäkirjan hyväksyminen ja voimaan- saattaminen sekä yleissopimuksen varauman peruuttaminen
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväk- syisi vuonna 2003 tehdyn lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleisso- pimuksen lisäpöytäkirjan ja lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleis- sopimukseen tehdyn lainkäyttövaltaa yksityisen sektorin lahjontarikoksissa koskevan varauman peruuttamisen.
Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältä- vät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taik- ka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.
Lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston ri- kosoikeudellisen yleissopimuksen (korruptioso- pimus) lisäpöytäkirja sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, joista on esityksen perusteluissa tehty asianmukaisesti ja yksityis- kohtaisesti selkoa. Eduskunnan suostumus on tarpeen lisäpöytäkirjan hyväksymiselle.
Lisäpöytäkirjan määräykset eivät koske pe- rustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lisäpöytä-
kirjan hyväksymisestä voidaan siten päättää ään- ten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaatta- mislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että eduskun- ta hyväksyisi korruptiosopimuksen 17 artiklan 1 kappaleen b kohdan varauman peruuttamisen.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on lähdet- ty siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten sopimus- määräyksiä koskevien varaumien, selitysten ja julistusten tekemiseen, jotka vaikuttavat edus- kunnan hyväksymistä vaativien sopimusmää- räysten sisältöön tai laajuuteen itse sopimuk- seen verrattuna (ks. PeVL 16/2005 vp, s. 2/II ja siinä mainitut valiokunnan lausunnot). Eduskun- nan suostumus tarvitaan lisäksi sellaisen varau- man tai vastaavan peruuttamiseen, jonka edus- kunta on hyväksynyt tai jonka hyväksymisestä eduskunnan olisi nykyisin vallitsevan perustus- laintulkinnan mukaan pitänyt päättää (PeVL 9/2003 vp, s. 2/II, PeVL 61/2001 vp, s. 2/I).
Eduskunta on hyväksyessään korruptiosopi- muksen samalla hyväksynyt tehtäväksi varau- mat sopimuksen 12 ja 17 artiklaan. Perustuslaki- valiokunta katsoi tuolloisesta esityksestä anta- massaan lausunnossa varaumien koskevan lain- säädännön alaan kuuluvia asioita, minkä vuoksi eduskunnan suostumus oli tarpeen niiden teke- miseen (PeVL 29/2001 vp, s. 2/I). Eduskunta on myöhemmin antanut perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella suostumuksen siihen, että Suomi pitää mainitut varaumat voimassa toistai- seksi (PeVL 4/2006 vp).
Eduskunnan suostumuksesta esityksessä tar- koitetun varauman tekemiseen on aikanaan pää- tetty äänten enemmistöllä perustuslakivaliokun- nan annettua asiasta lausunnon (PeVL 29/2001 vp). Suostumuksesta varauman peruuttamiseen päätetään niin ikään äänten enemmistöllä.
Rikoslain muuttaminen
Kansanedustajaan liittyvät lahjusrikokset Arvioinnin lähtökohdat
Euroopan neuvoston korruptionvastainen toimi- elin GRECO on antanut Suomelle vuonna 2007 suosituksen tarkistaa muun muassa kansanedus- tajien aktiivista ja passiivista lahjomista koske- vat rikoslain säännökset vastaamaan korruptio- sopimuksen 4 artiklan säännöksiä. Esityksen tar- koituksena on toteuttaa GRECOn antama suosi- tus. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rikos- lain säännöksiä lahjuksen antamisesta kansan- edustajalle ja lahjuksen ottamisesta kansanedus- tajana. Lisäksi rikoslakiin ehdotetaan lisättäväk- si uudet rangaistussäännökset näiden rikosten törkeistä tekomuodoista.
Rikoslain nykyiset kansanedustajaan liittyvät lahjontasäännökset säädettiin vuonna 2002, kun Suomi liittyi korruptiosopimukseen. Esityksestä antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokun- ta nosti esille kansanedustajan tehtävän erityis- piirteitä. Tehtävälle on ominaista muun muassa yhteiskunnan eri alojen toimijoiden kanssa käy- tävät keskustelut, joissa pyritään myös vaikutta- maan edustajan käsityksiin ja toimintaan. Valio- kunta piti tärkeänä, että kansanedustajan tehtä- vään kuuluvassa päivittäisessä toiminnassa voi- daan riittävällä tarkkuudella ennakoida, onko jo- kin menettely rangaistavaa. Kansanedustaja on tehtävässään myös jatkuvan julkisen tarkastelun kohteena. Henkilövaaliin perustuvassa järjestel- mässä pelkkä väite edustajaan tai edustaja- ehdokkaaseen mahdollisesti kohdistuvasta ri- kosepäilystä voi olla vaalin tuloksen kannalta ratkaiseva. Vaalin tulokseen nähden ei tällöin ole merkitystä sillä, johtaako epäily syytteen nostamiseen ja rangaistuksen tuomitsemiseen vai todetaanko väite perättömäksi. Myös tämän vuoksi on tärkeää kiinnittää erityistä huomiota ehdotetun sääntelyn täsmällisyyteen (PeVL 29/2001 vp, s. 3/II).
Valiokunta arvosteli säännösehdotuksia tul- kinnanvaraisuudesta ja päätyi siihen, ettei kan- sanedustajaan liittyviä lahjontasäännöksiä pidä säätää ja että Suomen on aiheellista tehdä kor-
ruptiosopimuksen 4 artiklaa koskeva varauma (PeVL 29/2001 vp, s. 3—4). Valiokunnan kan- nanotosta poiketen kansanedustajaan liittyvät lahjontasäännökset säädettiin eikä korruptioso- pimuksen 4 artiklaan tehty varaumaa.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa käytännössään katsonut kansanedustajan ase- masta annettujen perustuslain säännösten edel- lyttävän edustajan puhe- ja toimintavapauden turvaamista kaikissa edustajantehtäviin kuulu- vissa toimissa, kuitenkin siten, että edustajaa ei ole perustuslain säännöksillä vapautettu vastaa- masta lailla rangaistaviksi säädetyistä teoista (ks. PeVM 54/1982 vp, s. 4/I). Valiokunta ei ole katsonut perustuslaista johtuvan esteitä säätää edustajantoimen hoitamisen kannalta moititta- via kansanedustajan tekoja rangaistaviksi, jos sääntely muutoin täyttää perustuslaista johtuvat vaatimukset eikä asiattomasti vaaranna kansan- edustajan tehtävien vapaata ja häiriötöntä hoita- mista (PeVL 29/2001 vp, s. 2—3).
Lainsäätäjän liikkumavaraa kriminalisointien säätämisessä on perustuslakivaliokunnan käy- tännössä pidetty lähtökohtaisesti varsin väljänä, joskin siihen on todettu johtuvan rajoituksia sekä perustuslaista että Suomea sitovista kan- sainvälisistä velvoitteista. Perustuslain asetta- mat rajoitukset johtuvat keskeisimmin perus- oikeuksista (PeVL 23/1997 vp, s. 2—3). Rikos- lakiin ehdotettuja säännöksiä on arvioitava pe- rustuslain 8 §:ssä säädettyyn rikosoikeudelli- seen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän täsmälli- syysvaatimuksen kannalta. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittäväl- lä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sana- muodon perusteella on ennakoitavissa, onko jo- kin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa (ks.
PeVL 22/2001 vp, s. 3/I).
Rikoslain 40 luvun 4 §:ssä säädetään rangais- tavaksi lahjuksen ottaminen kansanedustajana.
Ehdotuksen mukaan siihen syyllistyy kansan- edustaja, joka itselleen tai toiselle
1) pyytää lahjan tai muun edun taikka tekee muutoin aloitteen sellaisen edun saamiseksi taikka
2) ottaa vastaan tai hyväksyy muun kuin ta- vanomaiseksi vieraanvaraisuudeksi katsottavan
lahjan tai muun edun taikka hyväksyy sitä kos- kevan lupauksen tai tarjouksen
toimiakseen edun vuoksi edustajantoimessaan tietyllä tavalla tai tietyn tavoitteen saavuttami- seksi taikka palkkiona sellaisesta toiminnasta ja teko on omiaan selvästi horjuttamaan luottamus- ta edustajantoimen hoitamisen riippumattomuu- teen. Rikoslain 16 luvun 14 a §:n rangaistussään- nöstä lahjuksen antamisesta kansanedustajalle ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan 40 luvun 4 §:ään tehtäviä muutoksia.
Ehdotettujen rikossäännösten lisäksi valio- kunta on pitänyt tarpeellisena kiinnittää huomio- ta myös säännösten perusteluissa esitettyihin seikkoihin, siltä osin kuin ne ovat merkitykselli- siä täsmällisyysvaatimuksen kannalta.
Lahja ja muu etu
Rikoslakiehdotuksen mukaan lahjus on kansan- edustajan pyytämä lahja tai muu etu taikka hä- nen vastaanottamansa muu kuin tavanomaiseksi vieraanvaraisuudeksi katsottava lahja tai muu etu. Toisin kuin nykyisissä säännöksissä edulta ei ehdotuksessa edellytetä oikeudettomuutta.
Tältä osin ehdotus poikkeaa korruptiosopimuk- sesta ja muutoksen syyt ovat kansalliset. "Oikeu- dettomuutta" käytetään virkamiestä koskevissa lahjussäännöksissä, ja perusteluiden mukaan tar- koituksena on välttää tilanne, jossa samaa käsi- tettä olisi tulkittava eri tavoin kansanedustajaa ja virkamiestä koskevissa säännöksissä. Ehdotuk- sen lähtökohtana (s. 36) on, että lähes minkä ta- hansa muun edun kuin tavanomaiseksi katsotta- van vieraanvaraisuuden vastaanottaminen voi tulla arvioitavaksi lahjuksena.
Tavanomainen vieraanvaraisuus on arvostuk- senvarainen ilmaisu. Sitä käytetään ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 4 §:ssä, jossa säädetään vaalirahoituksen rajoituksista. Käsite kattaa siinä yhteydessä esimerkiksi kohtuullisen ruokatarjoilun samoin kuin vähäiset muistolah- jat (PeVM 3/2010 vp, s. 10/II). Hallituksen esi- tyksen perusteluissa (s. 42/II) tuodaan esille li- sää esimerkkejä tavanomaiseksi katsottavasta vieraanvaraisuudesta, jota on muun muassa kan- sanedustajan yhteydenpidosta eri tahoihin ja ti- laisuuksiin tai kotimaisiin seminaareihin osallis-
tumisesta aiheutuvat kohtuulliset matka-, majoi- tus- ja ateriakustannukset. Koska tunnusmerkis- tössä edellytetään, että teko "on omiaan selvästi horjuttamaan luottamusta edustajantoimen hoi- tamisen riippumattomuuteen", on lahjaa ja etua arvioitava osana teon kokonaisuutta, jossa lah- jan ja edun taloudellinen arvo on yksi tekijä. Pe- rustuslakivaliokunnan mielestä olisi valtiosään- töoikeudellisesti parempi, että lakivaliokunta si- sällyttäisi tunnusmerkistöön korruptiosopimuk- sen määräyksiin sisältyvän etuutta luonnehtivan
"oikeudeton" käsitteen. Sen poisjättäminen joh- taisi nykyistä suurempiin tulkintavaikeuksiin.
Toimiminen edustajantoimessa
Nykyisin kansanedustaja voi syyllistyä lahjusri- kokseen, kun hän lupaa toimia edun vuoksi tie- tyllä tavalla edustajantoimessaan jonkin edus- kunnassa käsiteltävänä olevan tai käsiteltäväksi tulevan asian päättämiseksi tietyllä tavalla. Lu- pauksen antamista ja toimimisesta konkreetti- sessa asiassa koskevista edellytyksistä ehdote- taan luovuttavaksi, ja arvioinnin kohteena olisi toimiminen edustajantoimessa edun vuoksi tie- tyllä tavalla tai tietyn tavoitteen saavuttamisek- si.
Säännösehdotus laajentaa rangaistavan käyt- täytymisen alaa. Rajanvetoa rangaistavan ja ran- kaisemattoman käyttäytymisen välillä hämärtää perusteluiden käsitys siitä, että "edun vastaan- ottaminen voisi olla rangaistavaa silloinkin, kun se otetaan tarkoituksella vaikuttaa edun otta- neen kansanedustajan yleispoliittiseen linjaan"
(s. 43/II). Rikosoikeudellisen laillisuusperiaat- teen kannalta säännöstä on syytä täsmentää kos- kemaan konkreettisempaa lahjalla tai edulla vai- kuttamista kansanedustajan toimintaan edusta- jantoimessa.
Perustuslain 28 §:n 3 momentissa säädetään edustajantoimen olennaisen ja toistuvan laimin- lyömisen seuraamuksista. Rikossäännöksen edustajantoimen käsitettä on tarkoitus (s. 38/II) tulkita yhdenmukaisesti perustuslain säännök- sen kanssa. Kuitenkin edustajantoimeen kuulu- vaksi sisällytetään perusteluissa myös eduskun- taryhmässä tapahtuva päätöksenteko ja vaikutta- minen muiden kansanedustajien päätöksente-
koon. Näiltä osin perusteluita voidaan pitää pe- rustuslain 28 §:n 3 momentin kannalta virheelli- sinä. Sinänsä on mahdollista, että edustajantoi- men käsitteellä on erilainen sisältö perustuslais- sa ja rikoslaissa. Tämä tarkoittaa sitä, että rikos- laissa edustajantoimessa toimimiseen voi kuu- lua myös eduskuntaryhmässä toimiminen.
Säännösehdotuksen "toimiakseen" ilmaisun on tarkoitus kattaa tekojen lisäksi myös laimin- lyönnit (s. 37/I). Lakivaliokunnan on syytä ko- rostaa tätä perusteluissaan, ellei se katso aiheel- liseksi säännösehdotuksen muuttamista.
Kansanedustajaan liittyvien lahjusrikossään- nösten tarkoituksena on suojata eduskunnan mielipiteenmuodostusta sopimattomalta ulko- puoliselta vaikuttamiselta ja turvata luottamusta kansanedustuslaitoksen päätöksenteon asianmu- kaisuuteen (s. 40/I). Rikossäännös on kirjoitettu nykyisestä poiketen abstraktin vaarantamisri- koksen muotoon. Perustuslakivaliokunta arvos- teli ehdotettua kirjoittamistapaa, koska suojelu- kohdetta on tässä yhteydessä vaikea konkretisoi- da (PeVL 29/2001 vp, s. 4/I). Lakivaliokunta muuttikin lausunnon perusteella tunnusmerkis- tön sen nykyiseen muotoon.
Ehdotuksen mukaan rangaistavuuden perus- teena on teko, joka on omiaan selvästi horjutta- maan luottamusta edustajantoimen hoitamisen riippumattomuuteen. Perusteluissa (s. 19, 29 ja 39) esitetään keskenään ristiriitaisia ohjeita sen suhteen, onko arvioinnin kohteena edun vastaan- ottaneen kansanedustajan edustajantoimen riip- pumattomuus vai yleisemmin sellainen teko, joka voi tyypillisesti horjuttaa luottamusta edus- tajantoimen riippumattomuuteen. Säännöksen tulkintaa vaikeuttaa se, että esityksen peruste- luissa lainataan tässä yhteydessä (s. 39—41) ny- kyiseen lainsäädäntöön johtaneen hallituksen esityksen (HE 77/2001 vp) perusteluita. Niissä esitetään arviota siitä, millainen menettely on omiaan heikentämään luottamusta eduskunnan päätöksentekoa kohtaan. Näiden perusteluiden esittäminen tässä yhteydessä on ristiriidassa sen kanssa, että käsiteltävässä ehdotuksessa on tar- koitus nimenomaan luopua rangaistavuuden si- tomisesta eduskunnan päätöksentekoon. Lakiva- liokunnan on syytä arvioida, onko riittävän pai-
navia perusteita muuttaa nykyinen rikossäännös abstraktiksi vaarantamisrikokseksi. Mikäli täl- laisia syitä on, on arvioinnin kohdetta ja perus- teita aihetta täsmentää.
Kansanedustajalla on tehtävänsä vuoksi yh- teyksiä oman puolueensa lisäksi erilaisiin intres- sitahoihin ja kansalaisjärjestöihin. Edustajantoi- men "riippumattomuutta" on arvioitava kansan- edustajan toiminnan luonteesta, tavoitteista ja toimintaympäristöstä lähtien. Edustajantoimeen kuuluu yhteiskunnallisista, arvo- ja intressivärit- teisistä asioista päättäminen ja poliittisiin pää- määriin pyrkiminen.
Nykyisessä rangaistussäännöksessä edellyte- tään, että kansanedustaja lupaa edun vuoksi toi- mia tietyllä tavalla edustajantoimessaan. Halli- tuksen esityksessä ehdotetaan, että rangaistavaa olisi lisäksi toimiminen tietyn tavoitteen saavut- tamiseksi. Esimerkkinä esitetään perusteluissa (s. 36) "toimiminen tietyn poliittisen linjan mu- kaisesti esimerkiksi sosiaalipolitiikassa". Ehdo- tus on tältä osin liian epätäsmällinen ja rikos- oikeudellisen legaliteettiperiaatteen kannalta ongelmallinen. Valiokunta ehdottaa, että "toimi- minen tietyn tavoitteen saavuttamiseksi" poiste- taan säännösehdotuksesta. Valiokunta katsoo, että ehdotettu muutos on myös tarpeeton, koska nykyinen rangaistussäännös tältä osin täyttää korruptiosopimuksen 2 artiklan määräykset.
Vastaava muutos on johdonmukaisuuden vuoksi tehtävä myös lakiehdotuksen 16 luvun 14 a §:n 1 momenttiin.
Rangaistussäännösten suhde ehdokkaan vaa- lirahoitukseen
Ehdokkaan vaalirahoitusta koskeva lainsäädän- tö on uudistettu kokonaisuudessaan vuonna 2009. Viime vuonna rahoituksen avoimuutta li- sättiin edelleen samalla, kun kiellettiin tuen vas- taanottaminen eräiltä tahoilta ja rajoitettiin sa- malta tukijalta vastaanotettavissa olevan tuen määrää. Valiokunta katsoi tuolloin, että puutteet aikaisemmassa lainsäädännössä mahdollistivat epäasianmukaiset vaikuttamisyritykset samoin kuin epäasiallisten sidonnaisuuksien syntymi- sen ehdokkaiden ja kampanjoiden rahoittajien välille (PeVM 3/2010 vp, s. 8).
Rikoslakiehdotuksen lähtökohtana on, että ehdokkaan vaalirahoituslain mukainen tuki ei ole kansanedustajan lahjusrikoksena rangaista- vaa. Lähtökohta on oikea samoin kuin se, että kansanedustajaan kohdistuva lahjusrikos on mahdollista toteuttaa vaalikampanjaa varten an- netulla tuella. Lakiehdotuksen 16 luvun 14 a §:n 2 momentin ja 40 luvun 4 §:n 2 momentin mu- kaan lahjuksen antamisena kansanedustajalle tai lahjuksen ottamisena kansanedustajana ei pide- tä ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain mukaista vaalirahoitusta, ellei sen tarkoituksena ole 1 momentin kiertäminen.
Säännösehdotusten ongelma on se, että nii- den perusteella on vaikea arvioida, milloin vaa- lirahoituksena annetulla tuella on tarkoitus kier- tää lahjusrikosta koskevat rangaistussäännök- set. Esimerkiksi etujärjestöjen tai aatteellisten yhdistysten antama vaalituki suunnataan tavan- mukaisesti ehdokkaalle, jonka yhteiskunnalliset mielipiteet ja poliittiset tavoitteet vastaavat tuen antajan tavoitteita ja intressejä. Valiokunta on todennut vaalirahoituslainsäädännön uudistami- sen yhteydessä, että ehdokkaiden ja heidän tuki- joittensa yhteydenpidossa pyritään tyypillisesti vaikuttamaan ehdokkaan yhteiskunnallisiin kä- sityksiin yleensä ja erityisesti hänen toimintaan- sa siinä tapauksessa, että hän tulee valituksi (PeVM 2/2009 vp, s. 3/II). Ehdotettujen rikos- lainsäännösten suhdetta ehdokkaan vaalirahoi- tuksesta annetun lain mukaiseen tukeen tulee selventää esimerkiksi tekotapaa koskevin täs- mennyksin, jotta asianmukainen vaalirahoitus ja rangaistava toiminta voidaan selkeästi erottaa toisistaan.
Kansanedustajan koskemattomuus ja syytteen nostaminen
Perustuslain 30 §:n 2 momentin mukaan kansan- edustajaa ei saa asettaa syytteeseen eikä hänen vapauttaan riistää hänen valtiopäivillä lausu- miensa mielipiteiden tai asian käsittelyssä nou- dattamansa menettelyn johdosta, ellei eduskun- ta ole siihen suostunut päätöksellä, jota vähin- tään viisi kuudesosaa annetuista äänistä on kan- nattanut. Esityksen perusteluissa (s. 47) tode- taan, ettei lahjuksen ottaminen kansanedustaja-
na juuri koskaan kuuluisi rikoksiin, joissa syyt- teen nostamiseen tarvittaisiin eduskunnan suos- tumus. Tämä on esityksen säätämisjärjestyspe- rusteluiden mukaan seurausta siitä, että "lahjuk- sen ottaminen kansanedustajana ei kuitenkaan edellytä täyttyäkseen toimimista edustajantoi- messa, vaan rikos edellyttää ainoastaan tarkoi- tusta toimia edustajantoimessa".
Perustuslain 30 §:n 2 momentin tarkoitukse- na on kansanedustajan toimintavapauden turvaa- minen, ja perusteluissa esitetty tulkinta on tä- män suhteen liian kategorinen. Rikosoikeudelli- sen arvioinnin kohteena olisi todennäköisesti sellainen toiminta, jossa jälkikäteen arvioidaan kansanedustajan toimia eduskunnassa ja niiden mahdollisia epäasiallisia kytkentöjä. Tällöin kyse on tapauksista, jotka kuuluvat perustuslain 30 §:n 2 momentin soveltamisalaan.
Lahjuksen ottaminen kansanedustajana on vi- rallisen syytteen alainen rikos. Yleisistä syyttä- jistä annetun lain 7 §:n 2 momentin mukaan val- tionsyyttäjien on ensisijaisesti huolehdittava syyttäjäntehtävistä yhteiskunnan kannalta mer- kittävimmissä rikosasioissa. Valtakunnansyyttä- jä voi ylimpänä syyttäjänä ottaa syyttäjäntehtä- vät myös itse hoitaakseen. Lahjuksen ottaminen kansanedustajana on luonteeltaan sellainen ri- kos, jonka syyteharkinta ja syytteen ajaminen on
edellä mainitun lain kohdan nojalla syytä ottaa hoidettavaksi Valtakunnansyyttäjänvirastossa.
Vaikutusvallan väärinkäyttö
GRECO on suosittanut, että Suomi harkitsee vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisointia korruptiosopimuksen mukaisesti ja poistaa sitä koskevan varauman tai on uusimatta varaumaa.
Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta esittää, että lakivaliokunta edellyttäisi vaikutusvallan väärinkäyttöä koskevan kriminalisoinnin val- mistelua kiireellisesti korruption vastaisen lain- säädännön täydentämiseksi.
Lausunto
Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että eduskunnan suostumus on tarpeen hallituksen esityksessä tarkoitetun lisä- pöytäkirjan hyväksymiselle ja yleissopi- muksen 17 artiklan 1 kappaleen b koh- taan tehdyn varauman peruuttamiselle, että näistä päätetään äänten enemmis- töllä ja
että lakiehdotukset voidaan käsitellä ta- vallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Helsingissä 10 päivänä maaliskuuta 2011
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok
vpj. Jacob Söderman /sd jäs. Tuomo Hänninen /kesk
Ulla Karvo /kok Elsi Katainen /kesk Kari Kärkkäinen /kd Hannes Manninen /kesk Elisabeth Nauclér /r
Ville Niinistö /vihr Johanna Ojala-Niemelä /sd Veijo Puhjo /vas
Tuulikki Ukkola /kok vjäs. Christina Gestrin /r
Heli Järvinen /vihr Johannes Koskinen /sd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Timo Tuovinen.
