Eurokriisistä Koronakriisiin - Euroopan Unionin Talouspolitiikan Sääntely Kriisioloissa

(1)

Antti Huotari

EUROKRIISISTÄ KORONAKRIISIIN – EUROOPAN UNIONIN TALOUSPOLITIIKAN SÄÄNTELY KRIISIOLOISSA

Johtamisen ja talouden tiedekunta Pro Gradu- tutkielma Heinäkuu 2021

(2)

TIIVISTELMÄ

Antti Huotari: Eurokriisistä koronakriisiin – Euroopan unionin talouspolitiikan sääntely kriisioloissa Pro gradu- tutkielma, XIII + 84 s.

Tampereen yliopisto Julkisoikeus

Heinäkuu 2021

Tutkimuksen aiheena on Euroopan unionin talouspolitiikan sääntely kriisioloissa. Kriisiolosuhteilla tarkoitetaan Euroopan talouskriisiä, eli eurokriisiä 2010- luvulla, joka alkoi kansainvälisen finanssikriisin seurauksena sekä meneillään olevaa koronakriisiä, joka alkoi Euroopan osalta vuoden 2020 alkuvaiheessa. Eurokriisin myötä Euroopan talous- ja rahaliitto ajautui vakaviin taloudellisiin ongelmiin. Taloudellisten ongelmien ratkaisemiseksi käyttöön otettiin erilaisia rahoitustukivälineitä. Lisäksi Euroopan keskuspankki osallistui eurokriisin hoitoon ottamalla käyttöön epätavanomaisia rahapoliittisia keinoja. Eurokriisissä talouspolitiikan sääntelymekanismit joutuivat todelliseen testiin, kun kriisiin ajautuneita jäsenvaltioita ja lopulta koko eurojärjestelmää yritettiin pelastaa.

Eurokriisin ohella tutkimuksessa tarkastellaan meneillään olevan koronapandemian aiheuttamaa taloudellista kriisiä Euroopan unionin ja erityisesti eurojärjestelmän osalta. Myös koronakriisi on aiheuttanut Euroopan unionin talouspolitiikkaa koskeville säännöille haasteita, joista osa on täysin uudenlaisia. Koronakriisi on luonteeltaan erilainen, talousjärjestelmän ulkoa tuleva kriisi. Koronakriisiin vastaamisessa on siksi monin osin toimittu eri lailla eurokriisiin verrattuna. Erilaisilla kriiseillä on eroavaisuuksista huolimatta myös paljon yhtäläisyyksiä, kuten Euroopan keskuspankin epätavanomainen rahapolitiikka.

Molempien kriisien johdosta, myös unionin talouspoliittiset säännöt ovat joutuneet ennen kokemattomaan testiin. Euroopan keskuspankin epätavanomaiset rahapoliittiset keinot ovat johtaneet epäilyihin niiden laillisuudesta ja myös ennakkoratkaisupyyntöihin Euroopan unionin tuomioistuimelta. Eurokriisin aikana luodut rahoitustukivälineet ovat niin ikään olleet laillisuuden osalta epäilyjen alla. Koronakriisin aikana luodut talouden elvytystoimet ovat puolestaan vaatineet vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeuslausekkeen aktivointia. Lisäksi 750 miljardin euron suuruinen elvytysrahasto on vaatinut sekä kansallisen tason että unionin tason laillisuustarkastuksia- ja tulkintoja. Elvytysrahasto on tuonut unionin toimintaan täysin uudenlaisen elementin.

Elvytysrahasto on koronakriisin osalta tässä tutkimuksessa keskeisessä osassa.

Tutkimuksen metodi on oikeusdogmaattinen, keskiössä ovat EU- oikeuden talouspolitiikkaa koskevat oikeussäännöt, periaatteet ja suositukset. Pääasiallisina oikeuslähteinä ovat Euroopan unionin perussopimusten finanssi- ja rahapolitiikkaa koskevat säännöt sekä vakaus- ja kasvusopimus. Lisäksi oikeuslähteisiin lukeutuu kansalliselta tasolta eduskunnan valiokuntien lausuntoja elvytysrahastoa koskien sekä asiantuntijakirjoituksia ja tarvittavat taloudelliset lähteet.

Avainsanat: eurokriisi, koronakriisi, Euroopan keskuspankki, Euroopan talous- ja rahaliitto, finanssipolitiikka, rahapolitiikka, elvytysrahasto

Tämän julkaisun alkuperäisyys on tarkastettu Turnitin OriginalityCheck –ohjelmalla.

(3)

Sisällys

Lähteet………...IV Lyhenneluettelo………..XIII

1. JOHDANTO ... 1

1.1 Tutkimuksen lähtökohdat ... 1

1.2 Tutkimustehtävä ja sen rajaukset ... 5

1.3 Tutkimuksen metodi ja lähdeaineisto ... 6

2. TALOUS- JA RAHALIITON FINANSSIPOLITIIKKAA KOSKEVA SÄÄNTELY ... 7

2.1 Finanssipolitiikan sääntelyn perusteet ... 7

2.2 Julkisen talouden budjettikuri ... 9

2.3 Finanssipolitiikan valvonta- ja koordinointi ... 13

2.4 Kansallisen finanssipolitiikan liikkumatila ... 13

3. RAHAPOLITIIKKA JA SEN SÄÄNTELY ... 15

3.1 EKP:n riippumattomuus ja keskitetty rahapolitiikka ... 15

3.2 EKP:n mandaatti ... 16

3.3 Rahapolitiikan toteutus ja päätöksenteko ... 18

3.4 Suomen Pankki rahapolitiikan toteuttajana... 19

3.4 Rahapolitiikan valvonta ... 20

4. FINANSSIPOLIITTISET TOIMET ERITYISAIKOINA ... 21

4.1 Eurokriisi ... 21

4.2 Eurokriisiin vastaaminen ja finanssipoliittiset toimet ... 23

4.2 Eurokriisin syyt ja seuraukset ... 26

4.3 Koronakriisin aikainen finanssipolitiikka ... 33

4.4 Elpymisrahasto ja oikeusvaltioperiaate ... 36

4.5 Elpymisrahasto ja Suomi ... 47

4.5.1 Valtiovarainvaliokunnan lausunto ... 47

4.5.2 Talousvaliokunnan lausunto ... 49

4.5.3 Perustuslakivaliokunnan lausunto ... 51

4.5.4 Suuren valiokunnan lausunto ... 55

4.5.5 Elpymisrahastoa koskevat asiantuntijalausunnot ... 59

5 RAHAPOLIITTISET TOIMET ERITYISAIKOINA ... 66

5.1 Eurokriisin aikainen rahapolitiikka ... 66

5.2 Koronakriisin aikainen rahapolitiikka ... 71

(4)

5.3 EKP ja yhteisvastuun kasvaminen ... 72

6. JOHTOPÄÄTÖKSET ... 74

6.1 Keskeisimmät tutkimustulokset ... 74

6.2 Talouspolitiikka koskevien sääntöjen joustavuus kriiseissä ... 79

LÄHTEET

Kirjallisuus

Blyth, Mark: Talouskuri – Vaarallisen opin historia. 2017.

Euroopan keskuspankki: EKP:n rahapolitiikka. EKP 2011.

Euroopan keskuspankki: Vuosikertomus. 2012.

Freystätter, Hanna: Alustavia arvioita EKP:n määrällisen keventämisen vaikutuksista.

Kansantaloudellinen aikakauskirja, 112 vsk 4/2016.

Haaparanta, Pertti: Yhteisvastuu EU:ssa. Kansantaloudellinen aikakauskirja, 116 vsk 3/2020.

Henriksson, Marketta: Koronakriisi ja finanssipoliittisten riskien jakaminen EU:ssa.

Henriksson, Marketta & Kajaste, Ilkka: Finanssipolitiikan säännöt, EU ja Suomi.

Holmström, Bengt & Korkman, Sixten & Uusitalo, Roope & Vihriälä, Vesa: Talouspolitiikan strategia koronakriisissä. Valtioneuvoston julkaisuja 2020.

Kalevi Sorsa- Säätiö: EMU:n kehittäminen ja Suomi 2019.

Laina, Patrizio (toim.): Eurosta ulos vai euro uusiksi. 2016.

Nieminen, Maritta & Tarkka, Juha: Euroopan keskuspankin mandaatti ja sen muuttamisen vaikutukset. Suomen Pankki 2014.

(5)

Raitio, Juha: Balladi eurosta eli Euroopan velkakriisin synty, hoito ja seuraukset. Aalto- yliopiston julkaisusarja 2014.

Tiihonen, Seppo: Tietoisuus talous- ja rahaliiton riskeistä. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2014.

Tuori, Klaus: Has Euro Area Monetary Policy Become Redistribution by Monetary Means?

‘Unconventional’ Monetary Policy as a Hidden Transfer Mechanism. European Law Journal, vol 22, No. 6, Nov. 2016, pp 838-868

Valtiovarainministeriö: Arvio Euroopan talous- ja rahaliiton kehittämistarpeista.

Valtiovarainministeriön julkaisu – 37a/2015.

Valtiovarainministeriö: Vakaampi talous- ja rahaliitto. 2015.

Wacker, Jani: Euroopan Unionin talous- ja rahaliiton vaikutukset kansalliseen finanssivaltaan. 2009.

Wacker, Jani: Finanssipolitiikan ohjaus ja valvonta Euroopan unionissa. 2013.

Virallisasiakirjat

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto: Euroopan unionin virallinen lehti 7.6.2016 C 202/01.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto: Euroopan unionin virallinen lehti 7.6.2016 C 202/01.

Pöytäkirja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä:

Euroopan unionin virallinen lehti 7.6.2016 C 202/230.

Valtioneuvoston kanslian muistio: EU:n tuleva elpymisrahasto. 20.4.2020. Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Liiteasiakirja/Documents/EDK-2020-AK-298289.pdf.

PeVL 16/2020 vp – E 64/2020 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto elpymisrahastosta. 12.6.2020.

Saatavilla:

(6)

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Documents/PeVL_16+2020.pdf

SuVL 6/2020 vp – E 64/2020 vp: Suuren valiokunnan lausunto elpymisrahastosta. 12.6.2020.

Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Documents/SuVL_6+2020.pdf

TaVL 15/2020 vp – E 64/2020 vp: Talousvaliokunnan lausunto elpymisrahastosta. 12.6.2020.

Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Documents/TaVL_15+2020.pdf

VaVL 2/2020 vp – E 64/2020 vp: Valtiovarainvaliokunnan lausunto elpymisrahastosta. 11.6.2020.

Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Documents/VaVL_2+2020.pdf

Korkman, Sixten: Lausunto elpymisrahastosta. 5.6.2020. Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/EDK-2020-AK-306358.pdf

Miettinen, Timo: Lausunto elpymisrahastosta. 5.6.2020. Saatavilla:

Neuvoston oikeuspalvelu: Oikeudellinen arvio, elpymisrahastoa koskeva lausunto. 24.6.2020.

Saatavilla:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9062-2020-INIT/en/pdf

Pöysti, Tuomas: Oikeuskanslerin lausunto elpymisrahastosta. 9.6.2020. Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/EDK-2020-AK-309963.pdf.

Viitattu 12.3.2021.

Raitio, Juha: Lausunto elpymisrahastosta perustuslakivaliokunnalle. 10.6.2020. Saatavilla https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/EDK-2020-AK-309966.pdf Ronkainen, Antti: Lausunto elpymisrahastosta. 5.6.2020. Saatavilla:

(7)

Suomen Pankki: Lausunto elpymisrahastosta talousvaliokunnalle. 4.6.2020. Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/globalassets/fi/media-ja-julkaisut/lausunnot/documents/20200604-sp- lausunto-elpymisvaline-tav.pdf

Tuori, Kaarlo: Lausunto elpymisrahastosta perustuslakivaliokunnalle. 5.6.2020. Saatavilla:

Vihriälä, Vesa: Lausunto elpymisrahastosta. 4.6.2020. Saatavilla:

Von Gerich, Jan: Lausunto elpymisrahastosta. 5.6.2020. Saatavilla:

Euroopan parlamentti: Päätöslauselma monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021–2027, toimielinten välisestä sopimuksesta, Euroopan unionin elpymisvälineestä ja oikeusvaltioasetuksesta

(2020/2923(RSP). 17.12.2020. Saatavilla:

https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0360_FI.html

Komissio: Komission tiedonanto neuvostolle vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen aktivoimisesta COM/2020/123. 20.3.2020. Saatavilla:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ALL/?uri=CELEX:52020DC0123

Oikeustapaukset

Euroopan unionin tuomioistuin

Asia C-370/12, Thomas Pringle vastaan Government of Ireland, 27.11.2012.

Asia C-62/14, Peter Gauweiler ja muut vastaan Deutscher Bundestag ja Bundesregierung, 16.6.2015.

Asia C-493/17, Heinrich Weiss ja muut, 11.12.2018.

Euroopan unionin neuvoston asetukset

Neuvoston ensimmäisessä käsittelyssä vahvistama kanta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen antamiseksi yleisestä

(8)

ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi. 18.12.2020. Saatavilla:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9980-2020-INIT/fi/pdf

Neuvoston asetus Euroopan unionin elpymisvälineen perustamisesta covid-19 kriisin jälkeisen elpymisen tukemiseksi. 17.12.2020. Saatavilla:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9971-2020-INIT/fi/pdf Muut lähteet

Eduskunnan kirjasto: Euroopan talouskriisi -tietopaketti. Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/kirjasto/aineistot/eu/eu- talouskriisi/Sivut/default.aspx. Viitattu 18.4.2021.

Etlan arvio koskien EU:n tulevaa elpymisrahastoa. Saatavilla:

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/EDK-2020-AK-300162.pdf.

Viitattu 19.1.2021.

EU:n valtiovarainministerien julkilausuma vakaus- ja kasvusopimuksesta covid-19 kriisin johdosta.

23.3.2020. Saatavilla:

https://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2020/03/23/statement-of-eu-ministers-of- finance-on-the-stability-and-growth-pact-in-light-of-the-covid-19-crisis/. Viitattu 7.2.2021.

Euro & Talous: Suomi hyötyy eurojärjestelmän arvopaperiostoista. 10.6.2015. Saatavilla:

https://www.eurojatalous.fi/fi/2015/3/suomi-hyotyy-eurojarjestelman-arvopaperiostoista/. Viitattu 22.4.2021.

Euro & Talous: Rahapolitiikan osto-ohjelmien toteutus Suomen Pankissa. 25.8.2020. Saatavilla:

https://www.eurojatalous.fi/fi/2020/4/rahapolitiikan-osto-ohjelmien-toteutus-suomen-pankissa/.

Viitattu 16.4.2021.

Euroopan keskuspankki: EKP:n neuvosto. Saatavilla:

https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/govc/html/index.fi.html. Viitattu 13.3.2021 Euroopan keskuspankki: EKP:n johtokunta. Saatavilla:

(9)

https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/eb/html/index.fi.html, Viitattu 13.3.2021.

Euroopan keskuspankki: Pandemic purchase programme (PEPP). Saatavilla:

https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html. Viitattu 14.5.2021.

Euroopan parlamentti: EU:n finanssipoliittiset rakenteet. Saatavilla:

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fi/sheet/89/eu-n-finanssipoliittiset-rakenteet. Viitattu 30.1.2021.

Euroopan parlamentti: Talous- ja rahaliiton historia. Saatavilla:

https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fi/sheet/79/talous-ja-rahaliiton-historia. Viitattu 29.1.2021.

Euroopan parlamentti: Oikeusvaltio uhattuna jäsenmaissa – mitä EU voi tehdä? 4.9.2018.

Saatavilla:

https://www.europarl.europa.eu/news/fi/headlines/eu-affairs/20180222STO98434/oikeusvaltio- uhattuna-jasenmaissa-mita-eu-voi-tehda. Viitattu 9.4.2021.

Euroopan parlamentti: Oikeusvaltioperiaatteen kytkeminen EU-rahoitukseen. 5.11.2020. Saatavilla:

https://www.europarl.europa.eu/news/fi/press-room/20201104IPR90813/rule-of-law-conditionality- meps-strike-a-deal-with-council. Viitattu 5.4.2021.

Euroopan parlamentti: Oikeusvaltioperiaate: uudella mekanismilla suojataan EU:n arvoja ja budjettia. 6.10.2020. Saatavilla:

https://www.europarl.europa.eu/news/fi/headlines/eu-

affairs/20201001STO88311/oikeusvaltioperiaate-uudella-mekanismilla-suojataan-eu-n-arvoja-ja- budjettia. Viitattu 2.4.2021.

Eurooppatiedotus: Mikä on EU:n elpymispaketti? 12.8.2020. Saatavilla:

https://eurooppatiedotus.fi/2020/08/12/mika-eun-elpymispaketti/. Viitattu 22.1.2021.

EU:n neuvosto:Covid-19: neuvosto vahvisti kantansa elpymis- ja palautumistukivälineeseen.

Lehdistötiedote 9.10.2020. Saatavilla:

(10)

https://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2020/10/09/covid-19-council-agrees-its- position-on-the-recovery-and-resilience-facility/. Viitattu 17.1.2021.

Helsinki Graduate School of Economics: Talouspolitiikka koronakriisin alkuvaiheessa. 7.4.2020.

Saatavilla:

https://www.helsinkigse.fi/covid19-report-fi/talouspolitiikka-koronakriisin-alkuvaiheessa/. Viitattu 15.1.2021.

Komissio: Euroopan elpymissuunnitelma. Saatavilla:

https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_fi#selke-etenemissuunnitelma-uusien- tulonlhteiden-kyttn-ottamiseksi-jotta-lainaksi-otetut-varat-v. Viitattu 22.1.2021.

Leino-Sandberg, Päivi: Voiko EU tehdä mitä vain? Neuvoston oikeuspalvelun asemasta EU:n päätöksenteossa. Perustuslakiblogi 10.7.2020. Saatavilla:

https://perustuslakiblogi.wordpress.com/2020/07/10/paivi-leino-sandberg-voiko-eu-tehda-mita- vain-neuvoston-oikeuspalvelun-asemasta-eun-paatoksenteossa/. Viitattu 12.2.2021.

Suomen Pankki: Rahapolitiikka. Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/fi/rahapolitiikka/. Viitattu 6.4.2021.

Suomen Pankki: Rahapolitiikan toimeenpano. Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/fi/rahapolitiikka/rahapolitiikan-toimeenpano/. Viitattu 13.3. 2021-

Suomen Pankki: Rahapolitiikan välittyminen. Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/fi/rahapolitiikka/rahapolitiikan-valittyminen/. Viitattu 7.3.2021.

Suomen Pankki: Rahapoliittinen päätöksenteko. Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/fi/rahapolitiikka/rahapoliittinen-paatoksenteko/. Viitattu 4.3.2021.

Suomen Pankki: Rahapolitiikan välineet. Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/fi/rahapolitiikka/rahapolitiikan-toimeenpano/rahapolitiikan-valineet/.

Viitattu 3.3.2021

Suomen Pankki: Suomen Pankki operaattorina: Target2. Saatavilla:

(11)

https://www.suomenpankki.fi/fi/raha-ja-maksaminen/maksujarjestelmat/suomen-pankki- operaattorina-target2/. Viitattu 17.7.2021.

Suomen Pankki: Talouskriisit ovat monipuolistaneet rahapolitiikan toimeenpanoa. 25.8.2020.

Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/fi/media-ja-julkaisut/tiedotteet/2020/talouskriisit-ovat- monipuolistaneet-rahapolitiikan-toimeenpanoa/. 19.2.2021.

Suomen Pankki: Rahapoliittiset osto-ohjelmat. Omaisuuserien osto-ohjelma (Asset purchase programme, APP). Saatavilla:

https://www.suomenpankki.fi/fi/rahapolitiikka/rahapolitiikan-toimeenpano/rahapoliittiset-osto- ohjelmat/. Viitattu 14.2.2021.

Valtioneuvoston tiedote: Eurooppa-neuvosto pääsi sopuun EU:n elpymispaketista. 21.7.2020.

Saatavilla:

https://valtioneuvosto.fi/-/10616/eurooppa-neuvosto-paasi-sopuun-eu-n-elpymispaketista. Viitattu 27.3.2021.

Valtiovarainministeriö: Euroalueen vakaus, ohjelmamaat. Saatavilla:

https://vm.fi/kansainvaliset-rahoitusasiat/euroalueen-vakaus/ohjelmamaat. Viitattu 5.5.2021.

Valtiovarainministeriö: Euroalueen vakaus, kysymyksiä ja vastauksia. Saatavilla:

https://vm.fi/kansainvaliset-rahoitusasiat/euroalueen-vakaus/kysymyksia-ja-vastauksia. Viitattu 28.4.2021.

Valtiovarainministeriö: Euroalueen vakaus, rahoitustuen myöntäminen. Saatavilla:

https://vm.fi/kansainvaliset-rahoitusasiat/euroalueen-vakaus/rahoitustuen-myontaminen. Viitattu 3.5.2021.

Valtiovarainministeriö: Valtiontalouden kehykset. Saatavilla:

https://vm.fi/valtion-talouden-kehykset. Viitattu 24.4.2021.

Valtiontalouden tarkastusvirasto: Finanssipolitiikan sääntöjen tarve. 2009. Saatavilla:

(12)

https://www.vtv.fi/app/uploads/2018/09/10132907/finanssipolitiikan-saantojen-tarve-2009.pdf Viitattu 4.2.2021.

Valtiontalouden tarkastusvirasto: Finanssipolitiikan sääntely Euroopan talous- ja rahaliitossa.

Saatavilla:

https://www.vtv.fi/hyva-hallinto-artikkeli/finanssipolitiikan-saantely-euroopan-talous-ja- rahaliitossa/ Viitattu 8.3.2021.

Valtiontalouden tarkastusvirasto: Hallituksen finanssipolitiikka koronakriisissä onnistunutta 2020.

7.12.2020. Saatavilla: https://www.vtv.fi/tiedotteet/hallituksen-finanssipolitiikka-koronakriisissa- onnistunutta-kriisin-jalkeen-tarvitaan-toimia-joilla-julkinen-velka-saadaan-vakautettua/ Viitattu 17.7.2021.

Yle: Suomen Pankin vastuut eurojärjestelmässä ovat kymmeniä miljardeja euroja – Jos Italia eroaisi eurosta, muut voisivat joutua maksamaan. 7.10.2020. Saatavilla:

https://yle.fi/uutiset/3-11582599. Viitattu 20.6.2021.

Yle: EU-johtajien videokokouksessa ei päästy sopuun budjetista – Unkari ja Puola torppasivat oikeusvaltiomekanismin odotetusti. 19.11.2020. Saatavilla:

https://yle.fi/uutiset/3-11657230. Viitattu 20.2.2021.

(13)

LYHENNELUETTELO

BKT Bruttokansantuote

EKP Euroopan keskuspankki

EKPJ Euroopan keskuspankkijärjestelmä

EMU Euroopan talous- ja rahaliitto (European Monetary Union, EMU)

ERVM Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi

ERVV Euroopan rahoitusväline

EU Euroopan unioni

EUT Euroopan unionin tuomioistuin

EVM Euroopan vakausmekanismi

IMF Kansainvälinen valuuttarahasto (International Monetary Fund, IMF) OMT- ohjelma Rahapoliittiset suorat kaupat (Outright Monetary Transactions, OMT) PEPP- ohjelma Yksityisen ja julkisen sektorin arvopaperien väliaikainen osto-ohjelma

(Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP)

PeVL Perustuslakivaliokunta

PSPP- ohjelma Julkisen sektorin arvopapereiden osto-ohjelma (Public Asset Purchase Programme, PSPP)

QE Määrällinen keventäminen (Quantatitive Easing, QE)

SEU Sopimus Euroopan unionista

SEUT Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

SuVL Suuri valiokunta

TaVL Talousvaliokunta

VaVL Valtiovarainvaliokunta

(14)

1. JOHDANTO

1.1 Tutkimuksen lähtökohdat

Europan talous- ja rahaliitto (EMU) on järjestelmänä osa Euroopan unionia. EMU hyväksyttiin Maastrichtin sopimuksen mukana vuonna 1993. Sopimuksessa määrättiin, että yhteinen valuutta toteutetaan kolmessa eri vaiheessa. Kolmas vaihe alkoi vuoden 1999 alusta, jolloin 1. tammikuuta alkoi yhteisen rahapolitiikan toteuttaminen sekä vaiheittainen eurosetelien- ja kolikoiden käyttöönotto kaikissa euroalueen jäsenvaltioissa. Kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat periaatteessa sopineet ottavansa euron käyttöön, perussopimuksia noudattamalla, mutta varsinaista määräaikaa käyttöönotolle ei ole olemassa.¹ Talous- ja rahaliittoon kuuluvat jäsenvaltiot ovat luopuneet itsenäisestä rahapolitiikastaan, eurojärjestelmässä rahapolitiikka on keskitettyä ja siitä vastaa Euroopan keskuspankki. Finanssipolitiikka jäi eurojärjestelmässä jäsenvaltioiden hoidettavaksi, mutta myös finanssipolitiikkaa ohjataan EU- tason sääntelyn kautta. Euroopan unionin finanssipolitiikkaa koskevan rakenteen tarkoituksena on luoda toimivat puitteet jäsenvaltioiden finanssipoliitikkojen yhteensovittamista ja valvontaa varten.²

Euroalueen ensimmäinen vuosikymmen oli vakauden aikaa ja se nähtiin yleisesti menestyksen vuosikymmenenä. Ensimmäisen vuosikymmenen aikana ei ollut yhtään globaalia talouskriisiä, voitiin todeta, että yhteinen rahapolitiikka yhdistettynä koordinoituun kansallisen tason finanssipolitiikkaan oli edistänyt vakautta.³ Hieman paradoksaalisesti juuri tuo menestyksen vuosikymmen loi pohjan tulevalle eurokriisille. Samalla kriisi paljasti sen todellisuuden missä eurojärjestelmän jäsenvaltiot elävät, kun taantuma tai tässä tapauksessa kriisi iskee.

Finanssikriisi puhkesi Yhdysvalloissa vuonna 2008, kun Lehman Brothers investointipankki kaatui ja aiheutti paniikinomaiset tunnelmat rahoitusmarkkinoilla. Pankkien välinen luottamus katosi ja ne eivät enää uskaltaneet lainata rahaa toisilleen, jonka seurauksena koko kansainvälinen rahoitusjärjestelmä oli kaatumassa. Valtioiden ja keskuspankkien oli aloitettava massiiviset toimet omien pankkiensa ja koko rahoitusjärjestelmän pystyssä pitämiseksi.⁴ Vaikka eurojärjestelmässä oli

1Talous- ja rahaliiton historia.

2EU:n finanssipoliittiset rakenteet.

3Tietoisuus talous- ja rahaliiton riskeistä 2010, s. 73.

4Tietoisuus talous- ja rahaliiton riskeistä 2010, s. 95-96.

(15)

tiedostettu jo vuonna 2007 avoimen ja keskittyneen finanssijärjestelmän riskit, ei se ollut valmistautunut näin laajan ja massiivisen kriisin hoitamiseen.⁵ EKP:n rooli oli ratkaisevassa asemassa kriisin hoidossa, keventämällä rahapolitiikkaansa ja tukemalla pankkien likviditeettiä se sai aikaan toivottuja tuloksia. EKP:n lisäksi myös eurooppalaiset valtiot takasivat pankkitalletuksia.

Pankkijärjestelmän pystyssä pitämiseksi valtiot pääomittivat pankkeja verovaroin ja tukivat niiden varainhankintaa valtiontakauksilla.⁶

Lopulta rahoitusmarkkinoiden kriisi muuttui Euroopassa valtioiden velkakriisiksi vuonna 2010.

Finanssikriisin vuoksi tehdyt pelastus- ja elvytystoimet, jonka seurauksena monet jo ennestään velkaantuneet valtiot velkaantuivat entistä enemmän. Kun talouden taantuma ei hellittänyt ja aiheutti työttömyyden kasvua ja talouskasvun heikkenemistä, synnyttivät eurojärjestelmään kuuluneiden valtioiden julkiset alijäämä- ja velkamäärät euromaiden valtioiden velkakriisin, eurokriisin.

Erityisesti Kreikka ajautui suuriin talousongelmiin ja joutui pyytämään apua unionilta. Lopulta eurokriisin selvittäminen sisälsi useita erilaisia tukipaketteja ja Euroopan keskuspankin epätavanomaisia rahapoliittisia toimia.

Koronaviruksen myötä euroalueen ongelmat ovat jälleen nousseet esille. Pandemian vakavuus ja sen aiheuttamat negatiiviset vaikutukset jäsenvaltioiden talouksille ovat lopulta tehneet kriisistä koko Euroopan unionia (EU) koskettavan ongelman. Koronaviruksen aiheuttama pandemia on aiheuttanut valtavia ja moninaisia haasteita taloudellisesti ja sen myötä myös oman tutkielmani kannalta merkitykselliset raha- ja finanssipoliittiset säännöt ovat eläneet ja tuoneet samalla esiin uusia tulkintoja ja ulottuvuuksia EU:n talouspolitiikan sääntökehikon osalta.

Koronavirus on levinnyt Euroopassa hyvin eri tahtiin maiden välillä. Tämä puolestaan on johtanut siihen, että valtiot ovat olleet epidemian suhteen eri vaiheissa. Tämä taas on johtanut samaan ongelmaan kuin eurokriisin aikana nähtiin; eri suhdanteissa olevat valtiot tarvitsevat erilaista liikkumatilaa raha- ja finanssipolitiikkaan. Sen seurauksena EU:ssa on jouduttu tekemään hyvin poikkeuksellisia ratkaisuja.

Yhtenä esimerkkinä on vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen aktivointi Komission ehdotuksesta. Vakaus- ja kasvusopimuksella valvotaan jäsenmaiden budjettialijäämiä

(16)

sekä velkaantumista, mutta nyt sen kohdalla on sovittu joustoista, jotta koronan aiheuttamaan kriisiin voidaan vastata mahdollisimman tehokkaasti. Vakaus- ja kasvusopimuksen sivuun siirtäminen on erityisen merkityksellinen toimi, jonka ansiosta jäsenvaltiot voivat melko vapaasti vastata koronakriisin aiheuttamiin uhkiin.⁷ Tämän seurauksena euromaiden julkisvelan suhde bruttokansantuotteeseen (BKT) tulee nousemaan arvioiden mukaan 84 prosentista yli 100 prosenttiin.

Tämän hetken tiedon mukaan vakaus- ja kasvusopimus aktivoidaan uudelleen aikaisintaan vuonna 2022.

Poikkeuslauseke koskettaa tilanteita, jotka eivät ole jäsenmaiden hallinnassa. Käytännössä sen aktivointi mahdollistaa väliaikaisesti suuremman liikkumatilan jäsenvaltioille. Erityisesti terveydenhuollon toimivuuden turvaamiseksi on taloudellisen liikkumatilan kasvattaminen ollut välttämätöntä. Myös yleisesti kansalaisten ja yritysten suojeleminen ja taloudellinen tukeminen ovat pandemian keskellä niitä toimia, joihin poikkeuslausekkeen aktivointia tarvitaan.⁸

Myös Euroopan keskuspankki (EKP) on aloittanut kriisin vuoksi hätärahoituksen, nimeltään Pandemic emergency purchase programme (PEPP). Pankki aikoo ostaa markkinoilta sekä yksityisiä että julkisia lainoja 1350 miljardin euron edestä. EKP on myös valmis laajentamaan tukitoimia, mikäli tarve niin vaatii. Tämä rahapoliittinen poikkeustoimi on hyvin samankaltainen kuin se oli eurokriisin yhteydessä. Osto- ohjelman julkilausuttuna tavoitteena on vaimentaa vakavia riskejä, jotka kohdistuvat euroalueen talouteen. Käytännössä toimilla pyritään turvaamaan yrityksille lainansaantia pankeista ja hankkimaan markkinoilta valtioiden velkakirjoja korkotason pitämiseksi alhaalla.

Korkotason nousu nykyisillä velkamäärillä on erityinen uhka ja se tulisi aiheuttamaan uuden eurokriisin kaltaisen tilanteen, joten on odotettavaa, että EKP tulee jatkossakin tekemään vielä lisää poikkeustoimia rahapolitiikan saralla.⁹

Pelkkä EKP:n harjoittama rahapolitiikka ja vakaus- ja kasvusopimukseen tehty joustomahdollisuus eivät vielä riitä euroalueen jäsenvaltioiden tukitoimiksi koronakriisin aiheuttamiin taloudellisiin haasteisiin. Jäsenvaltioiden on lisäksi päästävä sopuun yhteisistä tukipaketeista ja niiden rahoituksesta. Kuten eurokriisin aikaan, myös nyt jäsenmaat ovat jakautuneet eri leireihin asian suhteen. Karkeasti maat voidaan jakaa pohjoiseen ja eteläiseen leiriin. Suomi yhdessä Saksan,

7Komission tiedonanto vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeuslausekkeen aktivoinnista.

8Komission tiedonanto vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeuslausekkeen aktivoinnista.

9ECB, pandemic purchase programme.

(17)

Hollannin ja Itävallan kanssa muodostaa pohjoisen leirin, joka vastustaa yhteisvastuun lisäämistä, jota taas eteläinen leiri Ranskan ja Italian johdolla ajaa.

Koronapandemiaan vastatakseen EU- johtajat päättivät yhteisen elpymissuunnitelman tekemisestä keväällä 2020. EU-johtajat hyväksyivät vuoden 2020 heinäkuussa 750 miljardin euron suuruisen tukipaketin. Ehkä keskeisin ja tärkein osa koko rahastossa on sen täysin uudenlainen luonne.

Käytännössä elpymisrahaston myötä EU ottaa markkinoilta komission liikkeelle laskemaa yhteistä velkaa, jakaakseen sitä ennalta sovittujen kriteerien myötä jäsenvaltioille lainana ja avustuksina. Osa jäsenvaltioista on siis saamapuolella ja osa taas maksajina. Paketti jakaantuu 360 miljardin osalta lainaksi ja 390 miljardin osalta avustusmuotoiseksi tueksi. Elpymisrahasto on herättänyt voimakasta keskustelua koko EU:n luonteesta sekä Suomessa myös perustuslain mukaisuudesta. Keskustelua ovat erityisesti herättäneet tulkinnat siitä ovatko toimet EU-oikeuden mukaisia.

Elpymisrahaston myötä EU siirtyisi kriitikoiden mukaan lähemmäksi tulonsiirtounionia ja liittovaltiota perussopimusten vastaisesti. Perustusvaliokunta on katsonut elpymisrahaston olevan ongelmallinen erityisesti EU:n budjettisääntöjen ja ns. no-bail-out- lausekkeen valossa, joka tarkoittaa, että jäsenvaltiot vastaavat itse omista veloistaan. Valiokunta linjasi lisäksi, että elpymisrahaston kansallinen käsittelyjärjestys eduskunnassa määräytyy vasta kun unionin omia varoja koskeva päätös on tehty. Rahaston puolustajat taas ovat vedonneet erityisesti SEUT 122 artiklaan, jonka mukaan: ”Jos luonnonkatastrofit tai poikkeukselliset tapahtumat, joihin jäsenvaltio ei voi vaikuttaa, ovat aiheuttaneet tuolle jäsenvaltiolle vaikeuksia tai vakavasti uhkaavat aiheuttaa sille suuria vaikeuksia, neuvosto voi komission ehdotuksesta tietyin edellytyksin myöntää kyseiselle jäsenvaltiolle unionin taloudellista apua. Neuvoston puheenjohtaja antaa Euroopan parlamentille tiedon tehdystä päätöksestä.”

EU:n koronaelpymisrahastosta Suomi arvioi alustavasti saavansa 3,2 miljardia euroa vuosina 2021–

2023 ja maksavansa paketista 6,6 miljardia euroa vuosina 2021–2058. Tutkimus on ajallisesti ollut pakko rajata lähteiden ja johtopäätösten osalta vuoden 2020 loppuun, vaikka kirjoitustyö on jatkunut vuoden 2021 aikana.

(18)

1.2 Tutkimustehtävä ja sen rajaukset

Tutkielmani keskeisin tutkimuskysymys voidaan tiivistää seuraavasti: miten talous- ja rahaliiton talouspolitiikkaa koskeva sääntely sopeutuu kriisioloihin ja miten se vaikuttaa jäsenvaltioon?

Tutkimuksen tarkoituksena on tutkia Euroopan unionin (EU) ja erityisesti talous- ja rahaliiton (EMU) talouspolitiikkaa koskevaa sääntelyä. Tutkimuskysymykseen haetaan vastausta tutkimalla EU:n talouspolitiikkaa koskevan sääntelyn keskeisimmät sisällöt ja niiden vaikutukset jäsenmaiden, erityisesti Suomen näkökulmasta kriisin aikana.

Lisäksi tarkoituksena on selvittää EMU:n talouspoliittisten sääntöjen tulkinnallisuutta ja sopeutumista kriisiolosuhteissa. Talouspolitiikkaa koskevat säännöt ja niiden tulkinnat muodostavat keskeisen kehikon koko järjestelmän toimivuuden ja uskottavuuden osalta. Tarkastelussa on tämän järjestelmän toimivuus ja vakaus kriisiolosuhteissa, eli se miten järjestelmä pystyy vastaamaan kriiseihin.

Oikeudellinen sääntely, joka kohdistuu talous- ja rahaliiton jäsenvaltioiden talouspolitiikkaan, voidaan jakaa finanssi -ja rahapolitiikkaan. Finanssipoliittinen sääntely muodostaa oikeudellisen viitekehyksen, jonka sisällä jäsenvaltioiden tulisi pystyä ja pyrkiä toteuttamaan kansallisen tason finanssipoliittisia toimenpiteitä. Erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksella, jolla valvotaan jäsenvaltioiden alijäämä- ja velkarajoituksia, on tärkeä osa finanssipoliittista sääntelyä.

Rahapolitiikka on talous- ja rahaliitossa keskitettyä ja rahapoliittinen toimivalta kuuluu Euroopan keskuspankille sekä sen ohjauksessa jäsenvaltioiden kansallisille keskuspankeille. Rahapolitiikkaa koskeva sääntely muodostaa oikeudellisen kehyksen Euroopan keskuspankin mandaatille hoitaa yhteistä rahapolitiikkaa.

Yksittäisen jäsenvaltion näkökulmasta talouspolitiikka on pitkälti säänneltyä ja koordinoitua Euroopan unionin tasolta ja kaventaa näin ollen kansallista talouspoliittista liikkumatilaa. Tämä on erityisen merkityksellistä meneillään olevan koronapandemian kaltaisena aikana, jolloin eri jäsenvaltioilla on toisistaan poikkeavia tarpeita talouspolitiikan toteuttamisessa ja kriisin aiheuttamien taloudellisten haittojen ehkäisyssä. Sama tilanne nähtiin jo viime vuosikymmenen ensimmäisinä vuosina ns. eurokriisin aikana.

(19)

Tällä hetkellä talouspolitiikkaa koskevat säännöt ja niiden vakiintuneet tulkinnat ovat vallitsevan pandemian vuoksi joutuneet uudelleen arvioinnin ja tulkinnan kohteiksi. Samoin on täysin mahdollista, että pandemian aikana ja etenkin sen jälkeen muodostuu kokonaan uusia sääntöjä tai toimintamalleja. Aihe on tästä syystä juuri tällä hetkellä haastava ja tilanteen muuttuessa saattaa olla tarvetta vielä uusille aihetta koskeville tarkennuksille.

Esimerkiksi EKP:n mandaatin, eli sen tehtävien ja toimivaltuuksien mahdollisesta ylittymisestä on keskusteltu jo aiemmin, samoin jäsenvaltioiden alijäämä- ja velkarajoitteista sekä euroalueen yhteisvastuusta. Niistä riittää keskusteltavaa todennäköisesti vielä pitkäksi aikaa.

1.3 Tutkimuksen metodi ja lähdeaineisto

Tutkimuksen lähdeaineisto koostuu kirjallisuudesta, asiantuntijakirjoituksista ja virallislähteistä.

Kirjallisuuden osalta aineisto käsittelee pääosin eurokriisiä ja sen jälkeistä kriisin hoitoa, mutta meneillään olevaa korona-aikaa koskevaa kirjallisuutta ei asian ajankohtaisuuden vuoksi ole vielä saatavilla. Korona-ajan lähteinä painottuvat asiantuntijakirjoitukset sekä virallislähteet.

Virallislähteinä tulevat olemaan sekä kotimaiset että EU:n toimielinten lausunnot ja päätökset.

Erityisesti oikeuskanslerin, oikeustieteilijöiden sekä eduskunnan valiokuntien lausunnot ovat tutkimuksen kannalta olennaisia. Lisäksi EU:n komission, neuvoston ja EKP:n lausunnot, päätökset sekä ohjeistukset ovat tärkeää tutkimuksen lähdeaineistoa.

Tutkimuksen metodi on pääosin oikeusdogmaattinen eli lainopillinen. Lainoppi on voimassa olevan oikeuden tulkintaa ja systematisointia. Lainopillisen metodin käyttäminen tutkimuksessani on luontevaa, sillä sen avulla on mahdollista muodostaa kattava kokonaiskuva tarvittavasta talouspolitiikkaa koskevasta sääntelystä. Lähtökohtana on tuoda esiin lainsoveltamisessa relevantteja tulkintaongelmia, kuten epäselviä käsitteitä ja säännösten välisiä ristiriitoja.

Tutkimuksen pääpaino on EU-oikeudessa, joka sisältää aiheen kannalta keskeisimmät oikeussäännöt ja oikeudelliset perusteet. Ne löytyvät EU:n perustamissopimuksista, eli sopimuksesta Euroopan unionista (SEU) ja sopimuksesta Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) sekä niihin liitetystä pöytäkirjasta, jossa määritellään perussäännöstö Euroopan keskuspankkijärjestelmästä.

(20)

Finanssipoliittisen sääntely keskeisimmät lähteet löytyvät SEUT artikloista 120-126 ja niitä tarkentavasta vakaus- ja kasvusopimuksesta. Rahapolitiikkaa harjoittavan Euroopan keskuspankin asemaa ja toimivaltaa koskevat keskeisimmät säännökset löytyvät puolestaan SEU artiklasta 13, joka määrittää EKP:n yhdeksi Euroopan unionin toimielimistä sekä SEUT artikloista 127-133 ja artikloista 282-284, joissa on tarkemmin määritelty EKP:n toimivaltaa ja tehtäviä.

Lisäksi tarkastelun kohteena ovat muut finanssi- ja rahapolitiikkaan liittyvät EU-säännökset, kansalliset säännökset ja lainvalmisteluaineisto sekä tarvittavat taloudelliset lähteet ja näkökulmat.

2. TALOUS- JA RAHALIITON FINANSSIPOLITIIKKAA KOSKEVA SÄÄNTELY

2.1 Finanssipolitiikan sääntelyn perusteet

Tutkimuksen toisessa luvussa käydään läpi talous- ja rahaliiton finanssipoliittista sääntelyä.

Oikeudellisen sääntelyn keskiössä ovat valtioiden julkista taloutta koskevat vaatimukset, jotka määrittävät jäsenvaltioiden finanssipolitiikan liikkumatilaa. Julkista taloutta koskevat vaatimukset jakautuvat julkisen talouden tasapainoa ja sen ohjausta sekä valvontaa koskeviin sääntöihin.

Julkisen talouden katsotaan yleisesti sisältävän valtion, kuntien, sosiaaliturvarahastojen ja seurakuntien varainkäyttöä ja varainhankintaa. Valtiontalous pitää laajasti ymmärrettynä sisällään nämä kaikki edellä mainitut, mutta siitä huolimatta valtiontalous erotetaan yleensä omaksi kokonaisuudekseen. Valtiontalouden ytimessä on budjettitalous, jota harjoitetaan valtion talousarvion kautta. Korkein valtiontaloutta koskeva päätösvalta on muodollisesti eduskunnalla, ja sen on perustuslain (731/199) 3 §:ssä mainittu erikseen. Säännöksen mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta. Säännöksellä perustuslainsäätäjä halusi korostaa eduskunnalle kuuluvaa finanssivaltaa.¹⁰

Finanssivalta tarkoittaa käytännössä oikeutta määrätä valtion taloudesta. Finanssivaltaan sisältyy verolainsäädäntövalta, budjettivalta ja finanssivalvontavalta¹¹. Finanssivallan käsite sisältää perinteisesti talousarviotalouden, eli julkisen talouden tulojen ja menojen ohjaamisen talousarvion

10Wacker 2009, s. 37.

11Wacker 2009, s. 37.

(21)

kautta¹². Osana finanssivaltaa oleva budjettivalta on määritelty perustuslain 83 §:ssä, jonka mukaan eduskunta päättää varainhoitovuodeksi kerrallaan valtion talousarvion. Talousarvion, eli budjetin kautta eduskunta käyttää toimivaltaansa ohjata valtionvaroja eri käyttötarkoituksiin. Budjettivaltaan sisältyy myös eduskunnan oikeus valvoa sen täytäntöönpanoa. Budjettivaltaan kuuluu myös päätösvalta koskien valtion velanottoa, joka tarkoittaa eduskunnan oikeutta päättää lainaotosta talousarvion kautta. Perustuslain 82 §:n mukaan valtion lainanoton tulee perustua eduskunnan suostumukseen, josta ilmenee uuden lainanoton tai valtionvelan enimmäismäärä.¹³ Suomen liityttyä osaksi talous- ja rahaliittoa (EMU), on valtionlainaottoa tarkasteltava eri tavalla, koska unionin budjettikuri sisältää rajoituksia jäsenvaltioiden velanottoa koskien.

Finanssipolitiikalla tarkoitetaan sellaisia toimenpiteitä, joilla pyritään vaikuttamaan kansantalouteen julkisten tulojen ja menojen kautta. Finanssipolitiikan keskeisimpiin tavoitteisiin lukeutuu julkisen talouden tasapainovaatimus, joka määrittyy julkisen velan ja alijäämän mittareilla.¹⁴ Finanssipolitiikka on talouden osa-alue, jonka keskeisinä tehtävinä on pyrkiminen pitkän aikavälin kestävyyteen ja suhdannevaihtelujen tasaamiseen valtion- ja kansantalouden osalta. Lisäksi sen tarkoituksena on kohdentaa julkiset resurssit tehokkaasti ja oikeudenmukaisesti.¹⁵

Talous- ja rahaliitossa finanssipolitiikan toteutus on jäsenvaltioiden vastuulla. Jäsenvaltiot tekevät finanssipoliittiset päätökset omista lähtökohdistaan, mutta niitä sitovat tietyt juridiset reunaehdot EU:n taholta.¹⁶ Keskeisimmät sääntelynkohteet voidaan jakaa talouspolitiikan koordinointiin ja finanssipolitiikan budjettikuriin. Budjettikurilla tarkoitetaan pääasiassa julkisen talouden alijäämä- ja velkarajoituksia. Alijäämää koskeva rajoite on 3 prosenttia ja velkaa koskeva rajoite 60 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Nämä talous- ja rahaliiton jäsenvaltioihin kohdistuvat rajoitteet merkitsevät käytännössä jäsenvaltioiden velvoitetta olla velkaantumatta liikaa vuositasolla ja pitävät sisällään koko julkisen sektorin, eli valtion, kuntatalouden sekä sosiaaliturvarahastot.¹⁷

Talous- ja rahaliiton finanssipolitiikka koskeva sääntely on poliittisluonteisten suositusten lisäksi myös oikeudellista. Kyse on juridisista normeista, joilla poliittiset ja taloudelliset tavoitteet on

12 Wacker 2009, s. 38.

13Wacker 2009, s. 40-41.

14Wacker 2013, s. 193.

15VTV 2009, Finanssipolitiikan sääntöjen tarve, s. 7.

16Wacker 2013, s. 193-194.

17Wacker 2013, s. 195.

(22)

vahvistettu jäsenvaltioita sitoviksi velvoitteiksi. Euroopan unionin perussopimusmääräykset (SEUT 120-126) muodostavat finanssipolitiikan ohjauksen keskeisimmät säännöt.¹⁸

SEUT artiklan 121 mukaan jäsenvaltioiden tulee pitää talouspolitikkansa yhteistä etua koskevana asiana sekä sovittaa talouspolitiikka yhteen neuvostossa. Samassa artiklassa on myös määräykset talouspolitiikan monenvälisestä valvonnasta. Käytännössä se tarkoittaa sitä, että neuvosto valvoo komission kertomusten pohjalta, onko jäsenvaltioiden talouspolitiikka unionin laajojen suuntaviivojen mukaista.¹⁹

Vakaus- ja kasvusopimukseen kuuluva neuvoston asetus (1466/97) koskee julkisten talouksien valvontaa ja yhteensovittamista. Olennaisin asetuksen sisältö koostuu määräyksistä, jotka velvoittavat jäsenvaltioita lähettämään yhteisölle ns. vakausohjelmat sekä ennalta estävän ennakkovaroitusjärjestelmän perustamisesta. Asetuksen tarkoituksena on parantaa SEUT 121 artiklassa mainittua talouspolitiikan monenvälistä valvontaa.²⁰

Vakausohjelma koskee niitä jäsenvaltioita, jotka ottavat yhteisvaluutta euron käyttöönsä.

Vakausohjelmat on toimitettava vuosittain komission ja neuvoston tutkittaviksi. Euroon kuulumattomien maiden on puolestaan toimitettava komissiolle ja neuvostolle ns.

lähentymisohjelmat, joilla valvotaan näiden maiden julkistaloutta.²¹

2.2 Julkisen talouden budjettikuri

Talous- ja rahaliiton finanssipolitiikkaa säännellään ja valvotaan käytännössä kahdella mekanismilla, joista julkisen talouden budjettikuri on toinen. Finanssipolitiikkaa koskevan sääntelyn perusta löytyy vuonna 1992 solmitusta Maastrichtin sopimuksesta, jonka puitteissa sovittiin jäsenvaltioita koskevista vastuullisen finanssipolitiikan edellytyksistä. Vastuullinen finanssipolitiikka tarkoitti käytännössä finanssikuria, jonka saavuttaminen voi toteutua sääntöjen tuloksena tai markkinakurin kautta.²²

18Wacker 2013, s. 196.

19Wacker 2013, s. 197.

20Wacker 2009, s. 131.

21Wacker 2009, s. 132.

22Vakaampi talous- ja rahaliitto 2015, s. 9.

(23)

Alkuperäisessä Maastrichtin sopimuksessa oli sisällytettynä sekä sääntöjen että markkinakurin luomat finanssikuria määrittelevät ehdot. Markkinakuria varten oli SEUT 125 artiklan no-bail-out lauseke, jonka mukaan EU tai yksittäinen jäsenvaltio eivät ole vastuussa eivätkä ota vastatakseen toisten jäsenvaltioiden taloudellisista sitoumuksista. Toisena sääntöpohjaisena perusteena oli julkisen sektorin keskuspankkirahoituksen kielto SEUT 123 artiklassa.²³

Finanssipoliittinen sääntely muodostaa talous- ja rahaliiton (EMU) oikeudellisen viitekehyksen, jonka sisällä jäsenvaltioiden tulisi pystyä ja pyrkiä toteuttamaan kansallisen tason finanssipoliittisia toimenpiteitä. Erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksella, jolla valvotaan jäsenvaltioiden alijäämä- ja velkarajoituksia, on tärkeä osa finanssipoliittista sääntelyä.

Jäsenvaltioiden talouspoliitikoiden yhteensovittamisen tarkoituksena on alusta saakka ollut jäsenvaltioiden taloudellinen lähentyminen. Tämä tavoite on ollut olemassa jo vuonna 1957 solmitussa Rooman sopimuksessa. Maastrichtin sopimuksessa vuonna 1992 sovittiin Euroopan unionin perustamisesta ja samalla myös talous- ja rahaliiton luomisesta. EMU:n myötä osa jäsenvaltioista otti käyttöönsä yhteisen rahan, euron, joka tarkoitti rahapolitiikan siirtymistä jäsenmailta uudelle Euroopan keskuspankille. Sen sijaan finanssipolitiikan toteuttaminen jäi jäsenmaiden vastuulle.²⁴

Maastrichtin sopimuksen lisäpöytäkirjassa määriteltiin jäsenmaiden finanssipolitiikkaa koskevat reunaehdot, jotka ovat edelleen voimassa. Nämä reunaehdot koskevat jäsenmaiden finanssipolitiikkaa rajoittamalla velkaa ja alijäämää siten, että julkinen velkasuhde saisi olla enimmillään 60 prosenttia ja julkinen alijäämä enimmillään 3 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (bkt).²⁵

Julkisen talouden tasapainoisuutta koskevat tavoitteet ja päämäärät ovat keskeisiä finanssipoliittisessa tavoitteenasettelussa. Julkisen talouden ajautuessa epätasapainoon, on sen nähty heikentävän julkisen sektorin mahdollisuuksia saavuttaa kokonaistaloudellisia tavoitteitaan.²⁶

Näin ollen yksi merkittävimmistä syistä finanssipoliittisille rajoituksille on varmistaa jäsenmaiden kurinalainen finanssipolitiikan harjoittaminen. Tämän tarkoituksena on estää yhden jäsenmaan

23Vakaampi talous- ja rahaliitto 2015, s. 9.

24VTV, Finanssipolitiikan sääntely Euroopan talous- ja rahaliitossa.

26Wacker 2009, s. 193.

(24)

mahdollisen budjettikriisin leviäminen muihin jäsenmaihin. Toinen merkittävä syy löytyy finanssi- ja rahapolitiikan yhteensovittamisen tarpeesta, joka vaikeutui EMU:n perustamisen myötä.²⁷

Budjettikuria koskeva keskeinen sääntely löytyy perussopimuksen (SEUT) artikloista 123-126.

Liiallista julkista alijäämää ja kokonaisvelkaa sääntelevä periaate on SEUT artiklassa 126, joka siis on peräisin jo vuoden 1992 Maastrichtin sopimuksesta. Tämä EMU:n budjettikuria koskeva sääntely rajoittaa Suomen kansallista julkistaloudellista päätösvaltaa. Budjettikuri käsittää myös kaikki muut julkista taloutta ja finanssipolitiikkaa koskevat säännöt, joilla pyritään vaikuttamaan niiden tasapainoon ja vakauteen. EMU:n budjettikuria koskeva sääntely käsittää neljä pääperiaatetta:

-julkisen sektorin keskuspankkirahoituksen kielto (SEUT 123 art.)

-etuoikeutetun rahoituksen kielto, joka kieltää julkisen talouden etuoikeudet rahoituslaitoksissa (SEUT 124 art.)

-yhteisöä ja jäsenvaltiota koskeva kielto ottaa kannettavaksi toisen jäsenmaan velkaa tai vastuita (SEUT 125 art.)

-velvollisuus välttää liiallisia julkisen talouden alijäämiä ja velkaa (SEUT 126 art.)²⁸

Liiallisia julkisia alijäämiä ja velkaa koskevat viitearvot ovat korkeimmillaan siis määritelty 3 prosenttiin ja 60 prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteesta. Nämä viitearvot ovat aikanaan määritelty pitkälti mielivaltaisesti, eli niillä ei ole taustalla tieteellistä todistelua turvallisesta tai oikeasta määrästä valtiota koskevasta velkaantumisrajasta.²⁹

Vuonna 1997 hyväksytyssä vakaus- ja kasvusopimuksessa on kootusti finanssipolitiikkaa koskeva säännöstö. Säännöstö koostuu Eurooppa-neuvoston päätöslauselmasta sekä vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevää ja korjaavaa osiota koskevista asetuksista. Ennalta ehkäisevän osion tarkoituksena on edistää talouspolitiikan valvontaa ja yhteensovittamista ja siten ehkäistä liiallisen alijäämän ja velan syntymistä. Korjaavan osion tavoitteena puolestaan on nopeuttaa tilanteen korjaamista, mikäli velka- ja alijäämä kasvavat liian suuriksi.³⁰

28Wacker 2013, s. 199.

29Wacker 2013, s. 200.

(25)

Vakaus- ja kasvusopimusta on täydennetty vuosina 2005, 2011 ja 2013. Vuonna 2005 tehdyillä täydennyksillä pyrittiin lisäämään säännöstön joustavuutta ja vuosien 2011 ja 2013 täydennyksillä on pyritty lisäämään säännöstön koordinointia, velvoittavuutta ja valvontaa talouskriisin aiheuttamiin ongelmiin.³¹ Vuoden 2011 uudistuksessa oli kyse sopimuksen uskottavuuden palauttamisesta.

Uudistukseen sisältyi six-pack-uudistus, joka piti sisällään viisi asetusta sekä yhden direktiivin.

Tarkoituksena oli vahvistaa sekä ennaltaehkäisevää että korjaavaa osiota. Yksi uskottavuuden parantamiseen tähdännyt keino oli sanktiomekanismin vahvistaminen. Alkuun sanktiot olivat vain ääritapauksia varten, mutta uudistuksessa sanktioiden mahdollisuutta madallettiin. Six-pack- asetuksissa kiinnitettiin huomiota myös velkakriteeriin. Uusien sääntöjen myötä liiallisen alijäämän lisäksi myös 60 prosentin velkarajan ylittyessä oli mahdollisuus käynnistää alijäämämenettely³².

Vuoden 2013 uudistuksessa hyväksyttiin two-pack-asetukset. Se koostui kahdesta euroalueen valtioita koskevasta asetuksesta. Ensimmäinen asetus koskee rahoitusvaikeuksiin ajautuneiden valtioiden tehostettua seurantaa, selkeyttäen menetelmiä ja käytäntöjä ongelmiin joutuneiden maiden osalta. Toisessa asetuksessa oli kyse budjettisuunnitelmien seurannasta ja määräyksistä liiallisten alijäämien korjaamisesta. Asetuksen myötä euromaille tuli velvoite laatia vuosittain budjettisuunnitelma, jonka perusteella seurataan miten jäsenvaltiot toteuttavat asettamiaan tavoitteitaan. Mikäli suunnitelmat rikkovat vakaus- ja kasvusopimusta erityisen vakavasti, voivat komissio ja euroryhmä puuttua budjettivalmisteluihin ja kehottaa jäsenmaata muuttamaan suunnitelmaansa.³³

Vakaus- ja kasvusopimus toimii myös perustamissopimuksen talouspolitiikkaa määrittävien artiklojen 99 ja 104 tehostajana ja tarkentajana. Vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyy siis kaksi neuvoston asetusta, joista asetus nro. 1466/97 koskee julkisen talouden valvontaa ja yhteensovittamista ja asetus nro. 1467/97 taas liittyy liiallisen alijäämän menettelyä koskevaan tehostamiseen.³⁴ Vuonna 2005 neuvosto antoi kaksi uutta asetusta (1055/2005 ja 1056/2005), joilla lievennettiin aiempia vaatimuksia ja annettiin mahdollisuus poiketa väliaikaisesti säädetystä alijäämän enimmäismäärästä. Uudistuksilla pyrittiin ottamaan paremmin huomioon jäsenmaisen yksilöllisiä eroja vakausvaatimusten soveltamisessa. Uudet asetukset eivät kuitenkaan muuttaneet vakaus- ja kasvusopimuksen velvoitteita kurinalaisen talouspolitiikan harjoittamisesta ja velka- ja

32Finanssipolitiikan säännöt, EU ja Suomi, s. 473.

33Finanssipolitiikan säännöt, EU ja Suomi, s. 475.

34Wacker 2009, s. 127-128.

(26)

alijäämä rajoituksien osalta. Alijäämien osalta kyse oli lähinnä määräaikojen soveltamisesta, eli mahdollisuudesta saada lisäaikaa korjaavien toimenpiteiden tekemiseen.³⁵

2.3 Finanssipolitiikan valvonta- ja koordinointi

Jäsenvaltioiden budjettikuria koskevan sääntelyn lisäksi, talous- ja rahaliitossa on myös jäsenvaltioiden talouksien yhteensovittamista sekä siihen liittyvää monenvälistä valvontaa koskevat mekanismit. SEUT 121 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tulee pitää talouspolitiikkansa yhteisen edun huomioivana sekä sovittaa talouspolitiikkansa yhteen neuvostossa. Ministerineuvoston laatimat laajat suuntaviivat on myös huomioitava jäsenvaltioiden talouspolitiikan harjoittamisessa.³⁶ Laajat suuntaviivat pohjautuvat komission suositukseen, jonka perusteella neuvosto laatii ehdotuksen ja antaa kertomuksen Eurooppa-neuvostolle, eli jäsenmaiden hallitusten muodostamalle foorumille.

Eurooppa-neuvosto käy keskustelun laajoista suuntaviivoista tehtävästä päätelmästä, jonka perusteella ministerineuvosto antaa suosituksen laajojen suuntaviivojen vahvistamiseksi. Tiedot suosituksesta annetaan myös Euroopan parlamentille³⁷.

Laajojen suuntaviivojen noudattamiseen kytkeytyy monenvälinen valvonta SEUT 121 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti. Neuvosto valvoo jäsenvaltioiden talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen toteutumista komission antamien kertomusten perusteella. Tätä monenvälistä valvontaa varten jäsenvaltiot toimittavat komissiolle tarvittavat tiedot. Vakaus- ja kasvusopimuksen asetuksen nro 1466/97 säädöksen mukaan jäsenvaltioiden tulee toimittaa valvontaa varten vakausohjelmat sekä niiden tarkistukset unionin toimielimille säännöllisesti. Komissio voi antaa jäsenvaltiolle varoituksen, mikäli jäsenvaltion harjoittama talouspolitiikka ei ole laajojen suuntaviivojen mukaista tai se vaarantaa talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan.³⁸

2.4 Kansallisen finanssipolitiikan liikkumatila

Talous- ja rahaliiton finanssipolitiikkaa koskevan sääntelyn keskiössä on jäsenmaiden julkisen talouden vakaus. Finanssipolitiikan budjettikuria koskeva sääntely on käytännössä vakaussääntelyä ja jäsenmaiden velvoitteet vakausvelvoitteita³⁹. Talous- ja rahaliittoa koskevalla vakaussääntelyllä on vaikutuksia myös Suomen kansalliseen finanssivaltaan ja sitä myötä kansallisen finanssipolitiikan

35Wacker 2009, s. 130-131.

36Wacker 2013, s. 197.

37Wacker 2013, s. 197-198.

38Wacker 2013, s. 198.

39 Wacker 2009, s. 184.

(27)

liikkumatilaan. Kansallisen finanssivallan keskeiset oikeudelliset perusteet ovat perustuslain säännökset 3.1 § ja 81-83 §. Niiden mukaan ylintä finanssivaltaa Suomessa käyttää eduskunta, joka säätää lait valtion tulojen hankintaan ja päättää valtion menoista talousarvion kautta sekä antaa valtuudet valtion velanottoon. Talous- ja rahaliiton määräykset välttää liiallista julkisen talouden alijäämää merkitsevät jäsenmaille velvoitetta välttää myös liiallista julkisen talouden velkaantumista.

Valtiontalous on merkittävä osa julkista taloutta, joten velvollisuus merkitsee myös valtiontalouden liiallisen velkaantumisen välttämistä. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että se rajoittaa eduskunnalle perustuslain mukaan kuuluvaa vapautta päättää valtion tuloja ja menoja koskevista ratkaisuista.⁴⁰

Valtiontaloutta koskevaan tasapainoon pääsemiseksi on olemassa erilaisia ratkaisuja. Tällä tasapainolla ei tarkoiteta Suomen perustuslain 84.2 §:n tasapainoperiaatteen mukaista määrärahojen kattamista, joka voidaan tehdä myös velkarahalla, vaan valtiontalouden tasapainottamista ilman velkarahaa, jota talous- ja rahaliittoa koskevilla määräyksillä tarkoitetaan⁴¹. Valtiontalouden alijäämän ja velanoton välttämiseksi voidaan julkisia menoja ja tuloja säädellä, mutta niin, että tuloihin ei sisälly velkarahoitusta. Näillä alijäämää ja velanottoa koskevilla velvoitteilla on merkitystä eduskunnan budjettivallan kannalta, sillä lainanotto on osa tulosrahoitusta ja lainaotosta päättäminen osa valtiontalouden hoitoa.⁴²

Euroopan talous- ja rahaliiton perustamisesta lähtien, on mahdollisena ongelmana pidetty yhteisen finanssipolitiikan puuttumista. Tätä ongelmaa pyrittiin hallitsemaan luomalla kurinalaista finanssipolitiikkaa koskevat säännöt. Vakaus- ja kasvusopimuksessa määritellyt julkisen sektorin alijäämärajoitteet ovat osaltaan rajoittaneet liikaa kansallisen finanssipolitiikan liikkumatilaa.

Vuosina 2005 ja 2011 sopimukseen tehdyt muutokset eivät ole asiaa ainakaan parantaneet. Erityisesti vuoden 2011 uudistus, ns. six pack- apupaketti, lähtee siitä, että kansallisia budjettikehikoita koskevat EU-tason toimenpiteet eivät ole yksin riittäviä vakaus- ja kasvusopimuksen vahvistamiseksi, koska nykyinen sääntelykehikko ei ole kyennyt estämään julkisen talouden liiallista velkaantumista. Six pack- apupaketti sisältääkin sen vuoksi useita elementtejä, joilla tarkennetaan jäsenvaltioiden poikkeamista varovaisen finanssipolitiikan harjoittamisesta ja näin ollen tehostetaan euroalueen budjettikurin valvomista. Huolenaiheena on kuitenkin ollut se, kuinka jäsenvaltioiden haluavat noudattaa six pack- apupakettia.⁴³

40Wacker 2009, s. 185.

41Wacker 2009, s. 185.

42Wacker 2009, s. 186.

43Rautio 2014, s. 165.

(28)

3. RAHAPOLITIIKKA JA SEN SÄÄNTELY

3.1 EKP:n riippumattomuus ja keskitetty rahapolitiikka

Tutkimuksen kolmannessa luvussa tarkastellaan Euroopan keskuspankkia koskevaa oikeudellista sääntelyä. Luvussa kuvaillaan EKP:n institutionaalista asemaa määrittävää sääntelyä sekä EKP:n harjoittaman rahapolitiikan oikeudellista viitekehikkoa ja rahapolitiikan tosiasiallista vaikutusta.

Lisäksi luvussa on Suomen Pankin asemaa käsittelevä osuus.

Rahapolitiikalla tarkoitetaan niitä päätöksiä, joiden avulla keskuspankit vaikuttavat rahan saatavuuteen sekä hintaan. Euroopan keskuspankki (EKP) vastaa eurojärjestelmän rahapolitiikasta.

Eurojärjestelmän muodostavat euroalueen kansalliset keskuspankit sekä EKP.⁴⁴

Eurojärjestelmän yhteisen rahapolitiikan tärkeimmät oikeudelliset perusteet muodostuvat perustamissopimuksista, eli sopimuksesta Euroopan unionista (SEU) ja sopimuksesta Euroopan unionin toiminnasta (SEUT). Perustamissopimukset ja niihin liitetty pöytäkirja Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perussäännöstä sisältää merkittävimmät määräykset EKPJ:stä Euroopan keskuspankista (EKP) sekä eurojärjestelmästä. Euroopan keskuspankki on yksi Euroopan unionin toimielimistä (SEU art.13). Eurojärjestelmä muodostuu EKP:stä ja niiden jäsenvaltioiden kansallisista keskuspankeista, jotka käytävät rahayksikkönä euroa. EKPJ taas muodostuu sekä EKP:stä että kaikkien EU:n jäsenvaltioiden kansallisista keskuspankeista (SEUT art.282 kohta 1).⁴⁵

Tämän erottelun taustalla on EU:n jakautuminen euroa käyttäviin jäsenmaihin sekä niihin maihin, jotka eivät kuulu eurojärjestelmään ja toimivat omilla kansallisilla valuutoilla. Sopimuksessa Euroopan unionin toiminnasta on viitattu EKPJ:hin, mutta ei eurojärjestelmään. Lähtökohtana perustamissopimuksia laadittaessa oli, että kaikki jäsenvaltiot tulevat käyttämään lopulta euroa valuuttanaan.⁴⁶

EKP on yhteistä rahapolitiikkaa toteuttaessaan poliittisista vaikuttamisyrityksistä riippumaton keskuspankki. SEUT artikla 130 mukaan EKP, kansalliset keskuspankit sekä niiden päätöksentekoelinten jäsenet eivät saa pyytää tai ottaa vastaan ohjeita EU:n toimielimiltä, laitoksilta,

44Suomen Pankki, rahapolitiikka.

45EKP:n rahapolitiikka 2011, s. 115.

(29)

jäsenvaltioiden hallituksilta tai miltään muultakaan taholta, kun ne käyttävät valtuuksiaan tai suorittavat tehtäviään.⁴⁷ EKP:n riippumattomuus ei suinkaan ole itsetarkoitus, vaan sillä on nimen omaisesti pyritty turvaamaan hintavakaustavoitteen toteuttamista ilman poliittisten elinten vaikutusta EKP:n omii päätöksentekoelimiin. Keskuspankin riippumattomuudelle ja hintavakauden ylläpidolle on olemassa kokemuksia sekä laajaa talousteoreettista analyysiä.⁴⁸

Lisäksi EKP:n ja eurojärjestelmän riippumattomuuden suojana on myös muita määräyksiä. EKP:n rahoitusjärjestelyt on pidettävä erillään EU:n taloudellisista järjestelyistä ja EKP:llä on oma budjetti, jonka pääoman merkitsevät ja maksavat kansalliset keskuspankit. Poliittisten vaikutusyritysten suojaamiseksi EKP:n neuvoston jäsenten toimikaudet on tehty pitkiksi, eikä johtokunnan jäseniä voi nimittää uudelleen. Riippumattomuutta turvaa myös perussopimuksissa kielletty julkisen sektorin keskuspankkirahoitus.⁴⁹

3.2 EKP:n mandaatti

Euroopan keskuspankin ja laajemmin koko eurojärjestelmän mandaatilla tarkoitetaan sille määriteltyjä tavoitteita, tehtäviä ja toimivaltuuksia.

Sopimuksessa Euroopan Unionin toiminnassa (SEUT artikla 127 1 kohta), hintavakaus on asetettu euroalueen rahapolitiikan suurimmaksi ja tärkeimmäksi tavoitteeksi, jotta eurovaluutan ostovoima voidaan turvata. Tämä tavoite on tarkemmin määritelty inflaation, eli hintojen nousun, pitämiseksi hieman alle kahdessa prosentissa vuosittain.

Inflaatiolla ja deflaatiolla on iso merkitys taloudessa ja useasti niitä pidetään erityisen haitallisina.

Inflaatiolla tarkoitetaan yleistä hintatason nousua ja näin ollen rahan arvon ja ostovoiman heikennystä. Deflaatiolla taas tarkoitetaan hintatason laskua, eli se on inflaatiolle vastakohta.

Inflaation aiheuttamia haittoja ovat normaalisti säästöjen arvon aleneminen ja sitä pidetään usein muutenkin haitallisena talouskasvun saavuttamiseksi. Deflaatiota pelätään kuitenkin vielä enemmän.

Se aiheuttaa yleistä hintojen ja palkkojen heikennystä.⁵⁰ EKP:n hintavakaustavoite on siis deflaation ja liiallisen inflaation torjumista. Tarkoituksena on näin luoda otollisemmat olosuhteet kilpailukyvylle sekä kestävämmälle talouskasvulle.

48Suomen Pankki, Nieminen & Tarkka 2014, s. 6.

(30)

Hintavakaus on EKP:n ensisijainen tavoite, mutta sen lisäksi tavoitteiksi on Euroopan unionin perussopimuksissa määritelty myös velvoite tukea yleistä talouspolitiikkaa unionissa. Euroopan unionin tavoitteisiin on listattu kestävä kehitys ja sen perustana toimivat tasapainoinen talouskasvu, hintavakaus sekä täystyöllisyyttä ja sosiaalista edistystä tavoitteleva kilpailukykyinen, sosiaalinen markkinatalous (SEUT art.3). Näitä tavoitteita EKPJ edistää, kuitenkaan vaarantamatta hintavakaustavoitetta. Hintavakaus on kirjattu sopimuksin koko EU:n yhteiseksi ja tärkeimmäksi rahapoliittiseksi tavoitteeksi (SEUT art.127 kohta 1). Artiklassa 127 on lisäksi mainittu, että EKP toimii vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti ja suosii voimavarojen tehokasta kohdentamista sekä noudattaa artiklassa 119 määrättyjä periaatteita.⁵¹ Hintavakaustavoitteen ensisijaisuus tulee hyvin esiin SEUT 127 artiklan 1 kohdassa. Siinä todetaan, että EKP:n tulee tukea unionin yleistä talouspolitiikkaa ja osallistua Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määrittelemiin unionin tavoitteiden saavuttamiseen, sillä ehdolla, että hintavakaustavoitetta ei vaaranneta.⁵² Yhteisen rahapolitiikan ja valuuttakurssipolitiikan hintavakaustavoitetta painotetaan myös SEUT artiklassa 119⁵³.

Eurojärjestelmän tehtäviksi on määritelty SEUT artiklan 127 kohdan 2 mukaan euroalueen rahapolitiikan määrittely ja toteutus, valuuttamarkkinaoperaatioiden toteutus, EU:n jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hoito ja hallussapito sekä maksujärjestelmän moitteettoman toiminnan edistäminen.⁵⁴

Myös rahoitusjärjestelmän vakauden ja valvonnan tukeminen kuuluu eurojärjestelmän tehtäviin.

Käytännössä se tapahtuu SEUT artiklan 127 kohdan 5 mukaan avustamalla luottolaitosten toiminnan ja rahoitusjärjestelmän vakauden valvonnasta vastaavien viranomaisten politiikan sujuvaa toimintaa.

Rahapolitiikalla voidaan edistää muita tavoitteitta hintavakautta ylläpitämällä, mikäli rahoitusvakaus on kunnossa. Vastaavasti epävakaat rahoitusmarkkinat voivat heikentää keskuspankin kykyä hintavakauden ylläpitämisessä.⁵⁵

(31)

Yksi keskeisimmistä keskuspankkeja koskevista rajoituksista on SEUT artiklassa 123 oleva julkisen sektorin keskuspankkirahoituksen kielto. SEUT 123 artiklan 1 kohdan mukaan tilinylitysoikeudet sekä muut sellaiset luottojärjestelyt Euroopan keskuspankissa tai jäsenvaltioiden keskuspankeissa, jäljempänä ”kansalliset keskuspankit”, unionin toimielinten, elinten tai laitosten, jäsenvaltioiden keskushallintojen, alueellisten, paikallisten tai muiden viranomaisten, muiden julkisoikeudellisten laitosten tai julkisten yritysten hyväksi ovat kiellettyjä samoin kuin se, että Euroopan keskuspankki tai kansalliset keskuspankit hankkivat suoraan niiltä velkasitoumuksia.

3.3 Rahapolitiikan toteutus ja päätöksenteko

EKP:n neuvosto on eurojärjestelmän rahapolitiikan korkein päättävä elin. Neuvoston jäseniä ovat kaikki euroalueen kansallisten keskuspankkien pääjohtajat ja EKP:n johtokuntaan kuuluvat kuusi jäsentä. Johtokunta muodostuu EKP:n pääjohtajasta, varajohtajasta sekä neljästä muusta jäsenestä.⁵⁶ Eurooppa-neuvosto nimittää johtokunnan jäsenet määräenemmistöllä⁵⁷.

Rahapolitiikan toteuttaminen tapahtuu euroalueella EKP:n neuvoston rahapoliittisten päätösten toimeenpanolla. Eurojärjestelmän rahapolitiikan toteutus tapahtuu pääosin luottolaitoksille myönnettävän keskuspankkirahan määrän, hinnan ja juoksuajan säätelyllä.⁵⁸

Rahapolitiikan toimeenpanon ensisijaisena keinona on markkinakorkojen ohjaaminen.

Markkinakoroilla on vaikutus rahan hintaan ja sitä kautta kokonaistaloudelliseen kehitykseen.

Keskeisimpänä eurojärjestelmän keinona vaikuttaa markkinakorkoihin ovat luotto-operaatiot, jotka tarkoittavat rahan lainaamista euroalueen pankeille.⁵⁹

Rahapolitiikan ohjausjärjestelmään sisältyy markkinakorkojen ohjaamisen lisäksi myös avomarkkinaoperaatiot, eli suorat kaupat arvopapereilla. Myös maksuvalmiusjärjestelmä ja vähimmäisvarantovelvoitteet kuuluvat rahapolitiikan ohjausjärjestelmään. Eurojärjestelmä tarjoaa maksuvalmiusjärjestelmän vastapuolilleen, joka joko lisää tai vähentää pankkijärjestelmän likviditeettiä, eli maksuvalmiutta tai maksukykyä. Järjestelmässä on kaksi erilaista instrumenttia:

maksuvalmiusluotto ja talletusmahdollisuus. Maksuvalmiusluotto tarkoittaa esimerkiksi pankkien mahdollisuutta lainata eurojärjestelmältä rahaa vakuuksia vastaan. Talletusmahdollisuus puolestaan

56Euroopan keskuspankki, EKP:n neuvosto.

57Euroopan keskuspankki, johtokunta.

58Suomen Pankki, rahapolitiikan toimeenpano.

59Suomen Pankki, rahapolitiikan välittyminen.